REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá D.C, diez (10) de octubre de dos mil veinticuatro (2024). Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2024-03667-01 Demandante: CONSORCIO RIEGO AGROSUR Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO Medio de control: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA AUTORIDAD PÚBLICA.
MORA JUDICIAL EN PROCESO EJECUTIVO. SE NIEGAN LAS PRETENSIONES. Síntesis del caso: la parte demandante consideró que la autoridad pública demandada vulneró su derecho fundamental del debido proceso por la mora injustificada para decidir sobre el mandamiento de pago en un proceso ejecutivo. Se confirma la sentencia que negó las pretensiones de la demanda porque no se demostró la vulneración invocada.
La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte demandante en contra de la sentencia de 27 de agosto de 2024 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado en la que se decidió: “( ) Segundo: Negar el amparo de los derechos fundamentales del Consorcio Riego Sur (sic) Agrosur contra el Tribunal Administrativo del Atlántico, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. ( )”.
(negrillas del original – archivo disponible en medio magnético en el aplicativo SAMAI) I.
ANTECEDENTES Mediante escrito presentado el 16 de julio de 2024, la parte actora promovió proceso de acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo del Atlántico para la protección de sus derechos fundamentales del debido proceso y acceso a la administración de justicia, consagrados en los artículos 29 y 229 de la Constitución Política, presuntamente vulnerados por la mora judicial en que incurrió en el trámite del proceso ejecutivo con radicación no. 08001-23-33-000-2014-00366-00.
Expediente: 11001-03-15-000-2024-03667-01 Demandante: Consorcio Riego Agrosur Acción de tutela – Impugnación de fallo 2 1. Los hechos de la demanda Como fundamento fáctico de la acción la parte demandante señaló, en síntesis, lo siguiente: 1) En junio de 2021, el Consorcio Riego Agrosur presentó una demanda ejecutiva en contra del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) para lograr el cumplimiento de una sentencia condenatoria proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico en un proceso de controversias contractuales1. 2) Con auto de 27 de marzo de 2023, el Tribunal Administrativo del Atlántico se abstuvo de librar mandamiento de pago con fundamento, entre otras razones, en que la demanda no identificó adecuadamente a las autoridades que asumieron las obligaciones del extinto INCODER, tales como la Agencia Nacional de Tierras y la Agencia de Desarrollo Rural y tampoco se probó que fueron notificadas de la sentencia condenatoria2. 3) La parte actora presentó recurso de apelación en contra de esa decisión3 y con auto de 17 de octubre de 2023 la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado revocó la decisión del tribunal y le ordenó que resolviera sobre el mandamiento de pago solicitado, previa verificación de los requisitos legales4. 1 En sentencia de 27 de julio de 2020, corregida el 21 de abril de 2021, el tribunal resolvió el conflicto que surgió a partir de la ejecución del Contrato no. 272 de 2008 cuyo objeto era la ejecución de obras relacionadas con un proyecto de riego.
Durante la ejecución del contrato surgieron disputas sobre el incumplimiento de las obligaciones por parte del INCODER, lo cual llevó al consorcio a demandar el reconocimiento del daño emergente sufrido que eventualmente fue reconocido por el tribunal. 2 Otro aspecto que motivó la inadmisión de la demanda ejecutiva fue que, a juicio del tribunal, el consorcio no cumplió con los requisitos formales de especificar la suma líquida de dinero por la cual se pretende ejecutar la sentencia, incluyendo los intereses y la indexación correspondientes.
El tribunal argumentó que la demanda presentada por el Consorcio no detallaba de manera suficiente las operaciones matemáticas necesarias para calcular el monto total adeudado, lo que impedía que se pudiera librar un mandamiento de pago. 3 El Consorcio Riego Agrosur argumentó que las obligaciones dinerarias del INCODER deberían ser asumidas por la ANT o la ADR, según lo dispuesto en el Decreto 1850 de 2016 y debían asumir el pago de la condena, aunque no estuvieran formalmente vinculadas en el proceso ejecutivo. 4 Esa autoridad judicial sostuvo que tras la liquidación del INCODER, sus obligaciones fueron asumidas por las entidades sucesoras, para el caso, la ANT y la ADR; afirmó que la sucesión procesal se da ipso jure, lo cual implica que son responsables de cumplir con las obligaciones derivadas de la sentencia condenatoria que reunía los requisitos de ser un título claro, expreso y exigible.
Expediente: 11001-03-15-000-2024-03667-01 Demandante: Consorcio Riego Agrosur Acción de tutela – Impugnación de fallo 3 4) El Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante auto del 18 de abril de 2024, inadmitió la demanda ejecutiva interpuesta por el Consorcio Riego Agrosur con fundamento en que no especificó de manera suficiente la suma líquida de dinero que se pretendía ejecutar porque no incluyó las operaciones aritméticas necesarias para calcular la indexación y los intereses moratorios, lo cual impedía determinar con precisión la cuantía total presuntamente adeudada. 5) El consorcio subsanó la demanda ejecutiva el 6 de mayo de 2024, a través de un documento en el cual detalló la suma total de $2.340.578.350 (incluyendo la indexación) y los intereses moratorios acumulados hasta el 30 de abril de 2024, por un valor de $1.413.214.925. 2.
Los fundamentos de la vulneración La parte demandante reclamó que a pesar de haber subsanado los defectos formales de la demanda ejecutiva el 6 de mayo de 2024, el tribunal no ha emitido un pronunciamiento, por lo cual persiste la incertidumbre sobre si se librará el mandamiento de pago o no y se vulneraron sus derechos fundamentales del debido proceso y acceso a la administración de justicia. El tribunal actuó de forma inusual e injustificada al solicitar la subsanación de la demanda ejecutiva, particularmente en lo que respecta a la liquidación anticipada del crédito, sin siquiera librar mandamiento de pago.
Esa exigencia resultó atípica y carente de fundamento, lo que contribuyó con la dilación injustificada de un proceso que se presentó desde junio de 2021. 3. Pretensiones Con fundamento en lo anterior el demandante solicitó el amparo de las siguientes súplicas: El Consejo de Estado consideró que el tribunal erró en no librar el mandamiento de pago, argumentando que no se había vinculado correctamente a las entidades sucesoras porque no era necesario un trámite adicional para que las entidades sucesoras asumieran la deuda, ya que esta obligación es automática y está prevista en la normativa aplicable.
Expediente: 11001-03-15-000-2024-03667-01 Demandante: Consorcio Riego Agrosur Acción de tutela – Impugnación de fallo 4 “PRIMERO: Proteger los derechos fundamentales constitucionales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia del CONSORCIO RIEGO AGROSUR, pues como se relató en los hechos, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLANTICO – SALA A ( ) se ha tardado 2 años, 1 mes y 24 días en pronunciarse sobre el mandamiento de pago al interior del proceso ejecutivo radicado 08-001-23-33-000- 2014-00366-00, el cual por su naturaleza se supone que debe caracterizarse por la celeridad.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLANTICO – SALA A – ( ) pronunciarse de forma inmediata sobre el mandamiento de pago solicitado teniendo en cuenta que el ejecutante por conducto del suscrito apoderado subsanó la demanda incluyendo todos los elementos requeridos ( )”. 4. Actuación en primer grado La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado por auto de 5 de agosto de 2024 admitió la acción de tutela, notificó a los magistrados integrantes del Tribunal Administrativo del Atlántico con el fin de que presentaran un informe sobre los hechos que dieron lugar a la presente acción y vinculó al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural; a la Agencia Nacional de Tierras (ANT); a la Agencia de Desarrollo Rural (ADR); a la Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario SA (Fiduagraria), como vocera del patrimonio autónomo de remanentes del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural; y a los magistrados integrantes de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, como terceros interesados en el resultado del proceso. 5.
Actuación de la autoridad judicial demandada La magistrada ponente del Tribunal Administrativo del Atlántico solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela por incumplimiento del requisito de subsidiariedad con fundamento en que el consorcio demandante no acudió a los mecanismos de vigilancia judicial administrativa, contemplados en el numeral 6 del artículo 101 de la Ley 270 de 1996, reglamentado por el Acuerdo PSAA11-8113 de 2011, para cuestionar la presunta mora judicial.
La autoridad judicial demandada afirmó que frente a la demanda ejecutiva se siguió el trámite procesal correspondiente dentro de tiempos prudenciales, teniendo en cuenta las condiciones estructurales y la carga del despacho que incluye más de 400 procesos. Expediente: 11001-03-15-000-2024-03667-01 Demandante: Consorcio Riego Agrosur Acción de tutela – Impugnación de fallo 5 Por último, destacó que librar un mandamiento de pago requiere de un análisis técnico adecuado, para el caso, el auxilio de una contadora quien a la fecha se encuentra verificando los montos reclamados por el consorcio, ya que la sentencia ejecutoriada incluyó conceptos como intereses moratorios e indexación, que debían ser calculados con precisión. 6.
Sentencia de primera instancia El 27 de agosto de 2024, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado profirió sentencia en la que negó las pretensiones de la acción de tutela. Para el a quo, no se presentó una dilación injustificada porque la autoridad demandada llevó a cabo varias actuaciones procesales importantes desde la interposición de la demanda ejecutiva, incluyendo la revisión del auto de 27 de marzo de 2023 que fue revocado por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado mediante auto de 17 de octubre de 2023.
Tras la subsanación de la demanda ejecutiva por parte del Consorcio Riego Agrosur en mayo de 2024, el tribunal remitió el expediente a la contadora de esa corporación en julio de 2024 para que verificara los montos adeudados con el fin de determinar con precisión la cuantía líquida del crédito, actuación que el a quo consideró fundamental para librar el mandamiento de pago y que justificaba la demora en el pronunciamiento frente al mismo. 7.
Impugnación El apoderado del consorcio demandante presentó impugnación contra la sentencia de primera instancia y le fue concedido con auto de 23 de septiembre de 2024. En ese documento criticó que el a quo no reconoció la relevancia constitucional del caso y afirmó que la incorrecta interpretación de la figura de la prescripción afecta los derechos de los contribuyentes, razón por la cual la controversia planteada debe ser resuelta por el juez constitucional.
Expediente: 11001-03-15-000-2024-03667-01 Demandante: Consorcio Riego Agrosur Acción de tutela – Impugnación de fallo 6 En lo demás, insistió en que la autoridad demandada cometió un error por interpretar indebidamente las normas tributarias sobre la prescripción y permitir que la DIAN interrumpiera de manera continua el plazo mediante facilidades de pago.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela y 2) el caso concreto. 1. Finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.
Sin embargo, este mecanismo no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los recursos idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos o para revivir términos precluidos o acciones caducadas. De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre uno o varios derechos constitucionales fundamentales del demandante. 2.
El caso concreto En el asunto de la referencia se demanda por esta vía constitucional al Tribunal Administrativo del Atlántico con el fin de que se protejan los derechos constitucionales fundamentales del debido proceso y acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados por la mora judicial en que presuntamente incurrió en el proceso ejecutivo no. 08001-23-33-000-2014-00366-00.
Expediente: 11001-03-15-000-2024-03667-01 Demandante: Consorcio Riego Agrosur Acción de tutela – Impugnación de fallo 7 En los términos en que fue propuesta la controversia la Sala confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la acción de tutela por las siguientes razones: 1) En cuanto a la mora, la Sala debe afirmar que, en diferentes oportunidades, la Corte Constitucional5 resaltó la importancia de que los jueces dicten las providencias dentro de los términos legales con el fin de evitar que se vulneren los derechos fundamentales del debido proceso y del acceso a la administración de justicia. 2) Sin embargo, también señaló que, en la mayoría de los casos el incumplimiento de los términos procesales no es imputable a las actuaciones de los funcionarios judiciales, sino a las dificultades que debe afrontar la Rama Judicial por el exceso de carga laboral o de congestión judicial y la complejidad de los asuntos, entre otras, lo cual justifica, de cierto modo, el retardo para adelantar alguna actuación. 3) En esa medida, se ha dicho que para establecer si una dilación es o no injustificada es preciso tener en cuenta i) la complejidad del asunto, ii) la actividad procesal del interesado, iii) la conducta de las autoridades judiciales y iv) el análisis global del procedimiento. 4) Por su parte, el Consejo de Estado6 manifestó que existen condiciones estructurales en la Rama Judicial no imputables a los jueces que producen congestión y lentitud en los despachos que dificultan la resolución oportuna de los asuntos. 5) En conclusión, todo ciudadano tiene derecho a una pronta y oportuna resolución de sus solicitudes; por lo cual, para que se estructure una violación del derecho fundamental del debido proceso u otro por el incumplimiento de los términos judiciales resulta imprescindible analizar i) si no existe un motivo razonable que justifique dicha demora y ii) si la tardanza es imputable a la dilación en el cumplimiento de las funciones por parte de la autoridad judicial. 5 Corte Constitucional, Sala Novena de Revisión, sentencia T-052 de 22 de febrero de 2018, 6 Consejo de Estado.
Sentencia de 4 de septiembre de 2014, radicación: 11001-03-15-000-2014- 01444-00. MP Jorge Octavio Ramírez. Expediente: 11001-03-15-000-2024-03667-01 Demandante: Consorcio Riego Agrosur Acción de tutela – Impugnación de fallo 8 6) En el caso concreto, la Sala advierte que, una vez analizados los medios de prueba aportados en el expediente y efectuada la revisión integral del proceso ejecutivo no. 08001-23-33-000-2014-00366-00, en el Sistema de Gestión Judicial (SAMAI), se encontró que, en efecto, ese proceso está a cargo del Tribunal Administrativo del Atlántico desde el 4 de junio de 2021. 7) El 27 de marzo de 2023, el tribunal profirió un auto por medio del cual se abstuvo de librar mandamiento de pago con fundamento en que la condena no era oponible a las entidades sucesoras del INCODER por deficiencias en la notificación y la falta de identificación de dichas entidades. 8) Esa decisión fue apelada por el consorcio y con auto de 17 de octubre de 2023 la Sección Tercera de esta Corporación la revocó y ordeno al tribunal que resolviera sobre el mandamiento de pago, tras verificar los requisitos formales. 9) Mediante auto de 18 de abril de 2024, el tribunal inadmitió la demanda ejecutiva, porque la parte actora no especifcó correctamente la cuantía líquida a pagar y otorgó al consorcio un plazo de cinco días para que subsanara tales defectos. 10) El 6 de mayo de 2024, el Consorcio Riego Agrosur presentó la subsanación de la demanda a través de un memorial que detalló los cálculos de la indexación y los intereses moratorios y solicitó nuevamente que se librara el mandamiento de pago. 11) Con auto de 23 de julio de 2024, el tribunal ordenó remitir el expediente a la contadora de esa corporación para la verificación de los montos adeudados y el 14 de agosto del presente año el expediente ingresó nuevamente al despacho para continuar con el trámite, tras haber sido revisado por la contadora. 12) Sobre el particular, la Sala no puede pasar por alto que efectivamente existen problemas estructurales en la administración de justicia que generan un exceso de carga laboral y una alta congestión judicial, situación generalizada en el territorio nacional y que tal situación no es imputable al actuar de la autoridad aquí accionada, sino a las dificultades que debe afrontar la Rama Judicial por el exceso de carga laboral.
Expediente: 11001-03-15-000-2024-03667-01 Demandante: Consorcio Riego Agrosur Acción de tutela – Impugnación de fallo 9 13) Lo anterior, debe entenderse también a partir de la complejidad de ciertos procedimientos judiciales, especialmente en cuestiones legales complejas, como lo fue el proceso ejecutivo que propuso el aquí demandante, con el que solicitó el cálculo de montos adeudados y para ello se requiere un análisis técnico que involucra la indexación y el cálculo de intereses moratorios, lo que indudablemente justifica el tiempo transcurrido. 14) La conducta de la autoridad judicial demandada permite denotar que se encuentra tramitando el asunto, por lo cual no es posible inferir que ha actuado de forma negligente o morosa, pues, lo que se evidencia es que ha dictado varias providencias y adelantado actuaciones sin que se aprecie un retardo injustificado, pues, si bien el proceso se ha tardado en librar mandamiento de pago ello obedeció, principalmente, a que en este caso inicialmente el tribunal se abstuvo de librar mandamiento de pago por considerar que las sucesoras procesales de la entidad no fueron notificadas, decisión que fue apelada y revocada en segunda instancia por esta Corporación. 15) Aunado a lo anterior la parte actora no demostró la existencia de un perjuicio irremediable que hiciera procedente la solicitud de amparo de manera excepcional, o que se encontrara en alguna circunstancia particular de la que se pudiera advertir la necesidad de alterar el turno para que la autoridad judicial demandada profiera una providencia en el expediente a su cargo, de otra manera, se desconocería el derecho a la igualdad y al debido proceso de los demás usuarios de la administración de justicia quienes también se encuentran esperando las decisiones de sus casos en particular. 16) En consecuencia, es forzoso afirmar que, si bien a la fecha está pendiente de decisión que resuelva sobre el mandamiento de pago en el proceso ejecutivo mencionado, dicha situación no es atribuible a la autoridad judicial demandada y, en dicha medida, no se puede alegar una vulneración de los derechos fundamentales de la parte actora o una mora judicial injustificada que conlleve a dicha transgresión. 17) Bastan las anteriores consideraciones para concluir que no existe vulneración alguna a los derechos fundamentales de la parte actora que sea susceptible de Expediente: 11001-03-15-000-2024-03667-01 Demandante: Consorcio Riego Agrosur Acción de tutela – Impugnación de fallo 10 amparo por la vía de la acción tutela por lo cual se confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: 1°) Confírmase la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la acción de tutela por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier otro medio expedito y eficaz. 3°) Si esta sentencia no fuese impugnada dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez retorne el expediente archívese con las constancias previas de Secretaría.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (Firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (Firmado electrónicamente) MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con los artículos 1 y 2 de la Ley 2213 de 2022.