Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veinte (20) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 08001-23-33-000-2015-00699-01 (6601-2022) Demandante: William Muñoz Toledo Demandados: Distrito especial, industrial y portuario de Barranquilla Temas: Reliquidación de prestaciones con la inclusión de la bonificación por servicios prestados.

Empleado público del orden territorial SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 17 de junio de 2022 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Subsección B, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. William Muñoz Toledo presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso - Administrativo1, en orden a que se declarara la nulidad de las resoluciones 008, 0115 y 0116 de 2012 expedidas por la jefe de la Oficina de Gestión de Nómina y Prestaciones Sociales de la Gerencia de Gestión Humana de la Administración Central de la Alcaldía de Barranquilla «por haber omitido liquidar y ordenar pagar […] el 35% de la bonificación por 1 En adelante CPACA. 2 Radicado: 08001-23-33-000-2015-00699-01 (6601-2022) Demandante: William Muñoz Toledo servicios prestados al Distrito de Barranquilla, así como el acto administrativo del 20 de Agosto de 2013 en la cual el Distrito resolvió desfavorablemente la respuesta al derecho de petición del día 3 de Julio de 2013 en la cual le solicito el pago de Cesantías, y Prestaciones Sociales, su reliquidación y pago de Indemnización o salarios moratorios» (sic). 2.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) el reconocimiento de «la bonificación del 35% al 50%, más su doceava parte de su asignación mensual, con la respectiva reliquidación debidamente indexada hasta el momento en que se haga efectiva su pago de Cesantías, vacaciones, primas de vacaciones, primas de servicios, primas de navidad intereses de cesantías» (sic); ii) el reconocimiento y pago de la indemnización o sanción moratoria por el no pago completo y oportuno de las prestaciones sociales; iii) la condena en costas a la entidad demandada; y iv) el cumplimiento del fallo en los términos de los artículos 192 y siguientes del CPACA. 1.1.2.

Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: 3.1. Luis William Muñoz Toledo prestó sus servicios como empleado del distrito especial industrial y portuario de Barranquilla como profesional universitario, código 219 grado 01 de la planta global de la administración central distrital desde el 28 de agosto de 2009 hasta el 29 de abril de 2011. 3.2.

El 11 de enero de 2012 solicitó el pago de las cesantías, vacaciones, bonificaciones, primas de servicios y de navidad ante el Fondo de Cesantías o Gerencia de Gestión Humana del distrito de Barranquilla. 3.3. El distrito de Barranquilla por intermedio del jefe de la Oficina de Gestión de Nóminas y Prestaciones Sociales de la Gestión Humana de la Administración Central Distrital expidió las resoluciones 008 del 16 de enero de 2012, y 0115 y 0116 del 7 de febrero de ese año, mediante las cuales se ordenó el pago de las cesantías, vacaciones, primas de vacaciones, de servicios y de navidad, pero omitió tener en cuenta la bonificación por servicios prestados como factor salarial para la liquidación de dichas prestaciones. 3.4.

El 7 de julio de 2013 solicitó al distrito el pago del 35% de dicha bonificación, la reliquidación indexada de las prestaciones sociales con la inclusión de la bonificación y la indemnización moratoria o salarios moratorios por el no pago completo y oportuno de las prestaciones sociales. 3 Radicado: 08001-23-33-000-2015-00699-01 (6601-2022) Demandante: William Muñoz Toledo 3.5.

El 20 de agosto de 2013 el distrito respondió la anterior solicitud y manifestó que «mientras no exista una decisión de orden legal que exprese que los servidores públicos del orden territorial tienen derecho a la mencionada prestación, o de orden judicial ejecutoriada, el Distrito no podrá reconocerla». 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación 4.

Como tales, se señalaron los artículos 53 de la Constitución Política; 1 del Decreto 1919 de 2002; 10, 48 y siguientes del Decreto Ley 1042 de 1978; 17, 33, 45 y 46 del Decreto 1045 de 1978; y 28 del CPACA. 5. En cuanto al concepto de violación, expuso los siguientes argumentos2: 5.1. Con la omisión de la bonificación por servicios prestados del 35% al 50% se desconoció su derecho cierto e irrenunciable legalmente establecido de acuerdo con las disposiciones de los decretos 1919 del 2002 y 1045 de 1978 y por consiguiente se vulneraron las garantías del artículo 53 de la Constitución Política. 5.2.

Con la decisión demandada hubo infracción del artículo 1 del Decreto 1919 de 2002, pues a partir de su entrada en vigor, la bonificación por servicios prestados es un factor salarial que se debe tener en cuenta al momento de liquidar la anualidad de un empleado. 5.3. El Tribual Administrativo del Atlántico declaró la nulidad de la expresión «no continuar pagando la bonificación por prestación de servicios» es decir dejó sin efectos la Circular 0034 del 14 de noviembre de 2008 en lo relacionado con el no pago de la bonificación y les restituye el derecho a todos los empleados del distrito de Barranquilla. 5.4.

Al expedirse la anterior circular se tuvo en cuenta el concepto errado emitido por la Alcaldía Distrital, no obstante, en ese momento ya los empleados territoriales gozaban de los derechos de los del orden nacional y en todo caso de conformidad con el artículo 28 del CPACA, salvo en disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones no son de obligatorio cumplimiento, luego dicho concepto al ser contrario a las normas vigentes, esto es, los decretos 1042 y 1045 de 1978 y 1919 de 2002, no era obligatorio. 1.2.

Contestación de la demanda 2 Índice 2 de samai, expediente digital, archivo «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 2», carpeta EXPDIG, documento 01DEMANDA-ANEXOS.pdf 4 Radicado: 08001-23-33-000-2015-00699-01 (6601-2022) Demandante: William Muñoz Toledo 6. El distrito especial, industrial y portuario de Barranquilla se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente: 6.1.

La jurisprudencia constitucional3 y del Consejo de Estado4 han sido claras en definir la improcedencia de la extensión o aplicación de la bonificación por servicios prestados a los empleados del nivel territorial, por cuanto, el artículo 150, numeral 19 de la Constitución define las competencias para establecer el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, en tal virtud dicha extensión no es posible, y no existe norma que haya creado o reconocido dicho factor salarial a favor de este tipo de empleados públicos.

Este factor que solo es aplicable para aquellos a partir del 1° de enero 2016 de conformidad con el Decreto 2418 de 2015. 6.2. De acuerdo con el artículo 10 de la Ley 4ª de 1992 todo régimen salarial o prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en la esa ley o en los decretos que dicte el gobierno nacional en su desarrollo carecería de todo efecto y no crearía derechos adquiridos, por lo que no es posible el reconocimiento pretendido en la presente demanda. 6.3.

Proferir una decisión en la cual se haga extensiva la bonificación por servicios prestados a los empleados del nivel territorial desconocería el precedente constitucional y del Consejo de Estado, además resultaría contrario a los postulados de la Constitución Política. 6.4. Antes de la expedición de los actos demandados no era posible reconocer o pagar a los empleados públicos del orden territorial la bonificación, de allí, que independientemente de que al demandante por error se le hubiese podido reconocer como factor mientras estuvo vinculado, resultaría improcedente reprochar la omisión de incluirlo en la liquidación de sus prestaciones, por no ser el actor, para el periodo reclamado en la demanda, un empleado con derecho a tal reconocimiento y pago5. 6.5.

Propuso las siguientes excepciones: i) caducidad; ii) pago; iii) buena fe; y iv) genérica o innominada. 1.3. La sentencia apelada 3 Sentencia C 402 de 2013 4 Sentencias de 15 de mayo de 2014, Radicado: 11001-03-15-000-2013-02125-01(AC) y del 23 de octubre de 2008, dictada dentro del expediente No. 08001-23-31-000-2001-00881-01 (730-07), M.P. Gerardo Arenas Monsalve 5 Índice 2 de Samai, expediente digital, archivo «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 2», carpeta EXPDIG, documento 03CONTESTACION- TRASL EXCEP.pdf 5 Radicado: 08001-23-33-000-2015-00699-01 (6601-2022) Demandante: William Muñoz Toledo 7.

El Tribunal Administrativo de Casanare mediante sentencia proferida el 28 de julio de 2022 negó las pretensiones de la demanda, sin condena en costas. Para tal efecto se pronunció en los siguientes términos6: 7.1. El demandante no tiene derecho al reconocimiento y pago de la bonificación por servicio prestado del Decreto 1042 de 1978, toda vez que, ostentó la calidad de servidor del nivel territorial y dicha norma es de aplicación exclusiva a los empleados del orden nacional. 7.2.

Con la sentencia C- 402 del 2013 la Corte Constitucional zanjó la discusión en tanto concluyó que la diferencia de regímenes prestacionales no comporta discriminación entre los empleados públicos del orden nacional con respecto a los del nivel territorial; por consiguiente, con la declaratoria de exequibilidad de la expresión «del orden nacional» contenida en el Decreto 1042 de 1978 se entiende que el régimen salarial establecido en dicho decreto, dentro del cual está la bonificación por servicio prestado, aplica exclusivamente a los empleados del orden nacional, sin que sea procedente extender su aplicación a los empleados territoriales. 7.3.

El Consejo de Estado se pronunció en un asunto con similares supuestos fácticos y jurídicos en el que se indicó que comoquiera que a la fecha de presentación de la demanda la discusión objeto de análisis estaba definida, la controversia que hubiera podido suscitarse también corrió tal suerte. Por lo que en el presente asunto los actos demandados conservan su presunción de legalidad. 1.4.

El recurso de apelación 8. William Muñoz Toledo interpuso recurso de apelación en el cual manifestó lo siguiente7: 8.1. Estuvo vinculado laboralmente en el distrito especial, industrial y portuario de Barranquilla y por lo tanto es beneficiario de unos derechos adquiridos. El Decreto 1042 de 1978 en su artículo 1 dejó una ventana abierta cuando alude a «las excepciones que se establecen más adelante» pues dichas excepciones se presentaron con la Ley 4ª de 1992 y el Decreto 1919 de 2002, este último extendió el régimen prestacional de los empleados públicos de la rama ejecutiva del orden nacional a 6 Índice 2 de samai, expediente digital, archivo «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 2», carpeta EXPDIG, documento 06SENTENCIA 2015-00699-H.pdf 7 Índice 2 de samai, expediente digital, archivo «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 2», carpeta EXPDIG, documento 08.1 RECURSO DE APELACION.pdf 6 Radicado: 08001-23-33-000-2015-00699-01 (6601-2022) Demandante: William Muñoz Toledo los territoriales. 8.2.

La sentencia C-402 del 2013 se expidió con posterioridad al Decreto 1919 de 2002 por lo que existen derechos adquiridos e irrenunciables en el periodo de vinculación el cual fue anterior a dicha sentencia, por ende, esta no es aplicable en tanto no puede ser retroactiva y en todo caso se debe aplicar el principio de favorabilidad del empleado público. 8.3.

Además, porque el distrito de Barranquilla antes del 2013 reconoció y pagó la bonificación por servicios prestados, lo que fue suspendido ilegalmente por la Circular 0034 del 14 de noviembre de 2008 con ocasión de un concepto de la Oficina Jurídica que declaró nula la expresión «no continuar pagando la bonificación por prestación de servicios» contenida en la mencionada circular y el Tribunal Administrativo del Atlántico en el 2011 dejó sin piso jurídico el no pago de la bonificación y le restituyó ese derecho a los empleados del distrito en un proceso de simple nulidad contra dicha circular. 1.5.

Pronunciamiento en segunda instancia 9. De conformidad con el numeral 3 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, en cuanto no fue necesario el decreto de pruebas, no hubo traslado a las partes para alegar8. 1.6. El Ministerio Público 10. El procurador delegado ante el Consejo de Estado guardó silencio9. 2.

Consideraciones 2.1. El problema jurídico 11. Se circunscribe a establecer ¿si William Muñoz Toledo, en calidad de empleado público de la Rama Ejecutiva del orden territorial, tiene derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales causadas durante el período comprendido entre el 28 de agosto de 2009 y el 29 de abril de 2011 con la inclusión de la bonificación por servicios prestados de conformidad con los decretos 1042 y 1045 de 1978 y, 1919 de 2002? 8 Índice 4 de samai 9 Índice 7 de samai 7 Radicado: 08001-23-33-000-2015-00699-01 (6601-2022) Demandante: William Muñoz Toledo 2.2.

Marco normativo 2.2.1. La bonificación por servicios prestados 12. El Decreto 1042 de 197810 creó la bonificación por servicios para los empleados públicos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, así: «Artículo 45.

A partir de la expedición de este decreto créase una bonificación por servicios prestados para los funcionarios a que se refiere el artículo 1º. Esta bonificación se reconocerá y pagará al empleado cada vez que cumpla un año continuo de labor en una misma entidad oficial. Sin embargo, cuando un funcionario pase de un organismo a otro de los enumerados en el artículo 1.º de este decreto, el tiempo laborado en el primero se tendrá en cuenta para efectos del reconocimiento y pago de la bonificación, siempre que no haya solución de continuidad en el servicio.

Se entenderá que no hay solución de continuidad si entre el retiro y la fecha de la nueva posesión no transcurrieren más de quince días hábiles. La bonificación de que trata el presente artículo es independiente de la asignación básica y no será acumulativa.» «Artículo 46. De la cuantía de la bonificación por servicios prestados. La bonificación por servicios prestados a que tienen derecho los empleados que trabajan en las entidades a que se refiere el artículo 1.º de este decreto, será equivalente al cincuenta por ciento (50%) del valor conjunto de la asignación básica, los incrementos por antigüedad y los gastos de representación que correspondan al funcionario en la fecha en que se cause el derecho a percibirla, siempre que no devengue una remuneración mil setecientos cincuenta pesos ($100.750).

Para los demás empleados la bonificación por servicios prestados será equivalente al treinta y cinco por ciento (35%) del valor conjunto de los tres (3) factores de salario señalados en el inciso anterior. Tal derecho se causará cada vez que el empleado cumpla un año de servicio. […]» 13. De acuerdo con las disposiciones transcritas se establece que esta bonificación se reconoce al empleado cada vez que cumpla un año continuo de labor en una misma entidad oficial; incluso, habrá lugar a la prestación cuando el servidor pase de un organismo a otro, siempre que no haya solución de continuidad en el servicio, lo cual se entiende cuando no median más de 15 días hábiles entre el retiro y la fecha de la nueva posesión. 10 «Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, se fijan las escalas de remuneración correspondientes a dichos empleos y se dictan otras disposiciones». 8 Radicado: 08001-23-33-000-2015-00699-01 (6601-2022) Demandante: William Muñoz Toledo 14.

Por su parte, el artículo 42 ibidem señaló que la bonificación por servicios prestados constituiría factor de salario, así: «Artículo 42.- De otros factores de salario. Además de la asignación básica fijada por la ley para los diferentes cargos, del valor del trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio, constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios.

Son factores de salario: a) Los incrementos por antigüedad a que se refieren los artículos 49 y 97 de este Decreto. b) Los gastos de representación. c) La prima técnica. d) El auxilio de transporte. e) El auxilio de alimentación. f) La prima de servicio. g) La bonificación por servicios prestados. h) Los viáticos percibidos por los funcionarios en comisión.» 15.

Como se expuso, solo son destinatarios de esta prestación económica los funcionarios enunciados en el artículo 1 ibidem, esto es, los que «desempeñen las distintas categorías de empleos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional». 16.

Con la expedición del Decreto 1919 de 200211 se dispuso que: «Artículo 1.° A partir de la vigencia del presente decreto todos los empleados públicos vinculados o que se vinculen a las entidades del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva de los niveles departamental, distrital y municipal, a las asambleas departamentales, a los concejos distritales y municipales, a las contralorías territoriales, a las personerías distritales y municipales, a las veedurías, así como el personal administrativo de empleados públicos de las juntas administradoras locales, de las instituciones de educación superior, de las instituciones de educación primaria, secundaria y media vocacional, gozarán del régimen de prestaciones sociales señalado para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público del Orden Nacional.

Las prestaciones sociales contempladas en dicho régimen serán liquidadas con base en los factores para ellas establecidas.» 17. Así las cosas, por medio del citado decreto se extendió al nivel territorial el régimen prestacional de los empleados públicos de la rama ejecutiva del orden nacional, entre ellos, el Decreto 1042 de 1978, lo que no implica que la calidad 11 «Por el cual se fija el Régimen de prestaciones sociales para los empleados públicos y se regula el régimen mínimo prestacional de los trabajadores oficiales del nivel territorial». 9 Radicado: 08001-23-33-000-2015-00699-01 (6601-2022) Demandante: William Muñoz Toledo de factor salarial de la bonificación por servicios prestados determinada en el artículo 42, deba aplicarse también en favor de dichos servidores territoriales, pues ello no fue objeto de ampliación en el citado artículo del Decreto 1919 del 2002. 18.

La Corte Constitucional a través de la sentencia C-402 de 201312, resolvió una demanda de inconstitucionalidad contra la expresión «del orden nacional» contenida en el artículo 1° del Decreto 1042 de 1978, al considerar que conllevaba una discriminación injustificada entre los servidores públicos del orden nacional y territorial, en cuanto a las prestaciones económicas reguladas en el ordenamiento jurídico. 19.

En esa oportunidad, el máximo tribunal constitucional declaró exequible la norma acusada, puesto que: i) la determinación del régimen salarial de los servidores públicos del orden territorial, responde a una fórmula de armonización entre el principio de Estado unitario y el grado de autonomía que la norma superior reconoce a las entidades locales, en concordancia con el marco y topes previstos en la Ley marco 4 de 1992; ii) es improcedente el juicio de igualdad entre sus prestaciones, en consideración a que no son equiparables y responden cada uno de ellos a los requerimientos específicos del orden o entidad de que se traten, el grado de responsabilidad y calificación profesional requerida, lo que resulta particularmente importante para el caso analizado, así se trate de empleos del orden nacional o territorial; y iii) se configuraría un exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas para la expedición de la norma acusada. 20.

Sobre el particular, el Consejo de Estado13 ha indicado que la aplicación del régimen salarial establecido para los empleados públicos de la rama ejecutiva del orden nacional previsto en los Decretos 1042 y 1045 de 1978, dada la calidad de factor salarial de la bonificación por servicios, no puede ampliarse a los empleados de las entidades descentralizadas de los entes territoriales, por cuanto lo único que se amplió para el orden territorial fue el régimen de prestaciones sociales. 21.

De acuerdo con lo expuesto, el artículo 1 del Decreto 1919 del 2002, extendió el régimen prestacional de los empleados públicos de la rama ejecutiva del orden nacional a los del nivel territorial, más no dispuso que debía tenerse en cuenta 12 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 26 de agosto de 2021, rad. 08001-23-33-000-2016-00558-01(3718-19), C.P. William Hernández Gómez; y de la Subsección B, sentencia del 25 de noviembre del 2021, rad. 08001-23-33-000-2016-00592-01(4901-17), C.P. Carmelo Perdomo Cuéter 10 Radicado: 08001-23-33-000-2015-00699-01 (6601-2022) Demandante: William Muñoz Toledo como factor salarial la bonificación por servicios prestados que prevé el artículo 42 del Decreto 1042 de 1978, pues ello constituye un exceso de la potestad del ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas al gobierno. 22.

Con posterioridad, se expidió el Decreto 2418 de 2015, «[p]or el cual se regula la bonificación por servicios prestados para los empleados públicos del nivel territorial», a quienes a partir del 1° de enero del año 2016, cada vez que cumplan un año continuo de labor en una misma entidad pública tendrán el derecho a percibirla. Esto, al considerar que el Decreto 1042 de 1978, de conformidad con lo señalado en su artículo 1 y en la sentencia C-402 de 2013, es aplicable únicamente a los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del orden nacional. 23.

En consecuencia, el derecho a percibir la bonificación por servicios es exigible para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del orden territorial a partir de la vigencia del Decreto 2418 de 2015. 2.3. Caso en concreto 24. En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: 24.1. El 11 de enero de 2012, William Muñoz Toledo solicitó la liquidación y pago de las prestaciones sociales y cesantías definitivas, en condición de exempleado, ante el Fondo de Cesantías del Distrito, Gerencia de Gestión Humana14. 24.2.

La alcaldía de Barranquilla resolvió la anterior solicitud mediante las resoluciones 008 del 16 de enero de 2012, por la cual reconoció el pago de las cesantías definitivas del 28 de agosto de 2009 al 30 de diciembre de 2010; 0115 del 7 de febrero de 2012, por medio de la cual reconoció el pago de prestaciones sociales, tales como vacaciones, primas de vacaciones, de servicios y de navidad del 28 de agosto de 2009 al 29 de abril de 2011; y 0116 del 7 de febrero de 2012, a través de la cual se reconoció el pago de cesantías definitivas del 1° de enero al 29 de abril de 2011.

Al expediente se allegaron las respectivas liquidaciones15. 24.3. Posteriormente, el 3 de julio de 2013 solicitó al distrito el pago del 35% de la bonificación por servicios prestados, la reliquidación indexada de las prestaciones sociales con la inclusión de la bonificación y la indemnización o salarios moratorios por el no pago completo y oportuno de las prestaciones sociales16. 14 Índice 2 de samai, expediente digital, archivo «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 2», carpeta EXPDIG, documento 01DEMANDA-ANEXOS.pdf 15 Ibidem 16 Ibidem 11 Radicado: 08001-23-33-000-2015-00699-01 (6601-2022) Demandante: William Muñoz Toledo 24.4.

El 20 de agosto de 2013 con oficio sin número la alcaldía negó la petición por cuanto los decretos 1042 y 1045 de 1978, establecen de manera separada las prestaciones sociales y por otro lado el régimen salarial a que tienen derecho los servidores públicos de la rama ejecutiva del orden nacional; y, comoquiera que la bonificación por servicios prestados no está establecida como prestación social sino como factor salarial, no se encuentra dentro de los presupuestos señalados en el Decreto 1919 de 2002, para que proceda su extensión a los empleados de la rama ejecutiva del orden territorial17. 24.5.

Obra certificado en el que la Secretaría Distrital de Gestión Humana hace constar que respecto del demandante «no se le visualizan pagos por concepto de bonificación de servicios prestados, del periodo de vinculación desde 28 de agosto de 2009 hasta 29 de abril de 2011» y desprendibles de nómina de abril de 2011; de septiembre a diciembre de 2009; y desde febrero hasta noviembre del 201018. 2.4.

Análisis sustancial del caso concreto 25. En atención a que lo que se pretende es que se reconozca el derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales causadas durante el período comprendido entre el 28 de agosto de 2009 y el 29 de abril de 2011 con la inclusión de la bonificación por servicios prestados contenida en los decretos 1042 y 1045 de 1978 con fundamento en la homologación derivada del Decreto 1919 del 2002, se tiene que: 26.

De acuerdo con los elementos de prueba que obran en el expediente, se advierte que el distrito especial, industrial y portuario de Barranquilla es una entidad territorial del orden distrital, por lo que William Muñoz Toledo tenía la calidad de empleado público del orden territorial. 27. Al respecto, como se indicó en el acápite precedente, si bien por medio del artículo 1 del Decreto 1919 de 2002, se extendió el régimen prestacional de los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del orden nacional a los territoriales, entre ellos, a los de las entidades distritales, lo cierto es que la bonificación por servicios fue prevista como factor salarial en el literal g) del artículo 42 del Decreto 1042 de 1978, razón tal para que no pueda extenderse por virtud de una norma reglamentaria, pues la facultad de crear o extender prestaciones salariales al orden territorial únicamente compete al gobierno nacional, según se dispuso en la Ley 4ª de 1992, y no a las instituciones municipales, departamentales o distritales, que solo 17 Ibidem 18 Índice 2 de samai, expediente digital, archivo «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 2», carpeta EXPDIG, documento 04 PRUEBAS RECAUDAS 12 Radicado: 08001-23-33-000-2015-00699-01 (6601-2022) Demandante: William Muñoz Toledo están facultadas para establecerlo dentro de los límites señalados por el gobierno nacional. 28.

Por lo anterior, William Muñoz Toledo no tiene derecho al reconocimiento y pago de la bonificación por servicios prestados como factor salarial de liquidación de sus prestaciones y, en ese sentido, se establece que no hubo un pago incompleto e inoportuno de estas. 29. Ahora bien, en el escrito de apelación el demandante argumentó que tenía derechos adquiridos respecto de la bonificación por servicios a efectos de la reliquidación de sus prestaciones, no obstante, la Sala advierte que, de acuerdo con el marco normativo expuesto, los decretos 1042 y 1045 de 1978 fijaron el sistema de nomenclatura, clasificación y remuneración de cargos y las prestaciones sociales de empleados del orden nacional, respectivamente, así pues, si bien es cierto el Decreto 1919 de 2002 reguló el régimen prestacional de los empleados públicos del nivel territorial para lo cual les hizo extensivo el de los empleados del orden nacional, la bonificación por servicios prestados se constituyó como un factor salarial y no como una prestación, por ende no se le desconoció un derecho adquirido pues para que el derecho fuera considerado así, era necesario que hubiera cumplido los supuestos que la norma prevé para obtenerlo; no obstante, se insiste, comoquiera que él era un empleado del orden territorial no le era aplicable el régimen salarial de los del orden nacional. 30.

De tal suerte que con fundamento en los decretos 1042 y 1045 de 1978 los destinatarios de la bonificación por servicios prestados como factor salarial son «los empleados públicos que desempeñen las distintas categorías de empleos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, con las excepciones que se establecen más adelante» calidad que no ostenta el demandante, por lo que no cumplió con los presupuestos para que, en virtud de la normatividad analizada, la entidad demandada estuviera en la obligación de acceder a su solicitud. 31.

Asimismo, alegó que no le era aplicable la sentencia C- 402 de 2013, por cuanto fue proferida con posterioridad a su vinculación y que en todo caso debía darse aplicación al principio de favorabilidad. Al respecto esta Sala precisa que la citada sentencia declaró exequible, entre otras, la expresión «del orden nacional» contenida en el Decreto 1042 de 1978 con lo cual zanjó la discusión sobre la controversia objeto del presente asunto.

En esa medida se configuró la cosa juzgada constitucional que «es una institución jurídico procesal mediante la cual se otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia y en algunas otras providencias, el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas. Los citados efectos se conciben por disposición expresa del ordenamiento jurídico para lograr la terminación definitiva de controversias y 13 Radicado: 08001-23-33-000-2015-00699-01 (6601-2022) Demandante: William Muñoz Toledo alcanzar un estado de seguridad jurídica»19. 32.

En tal medida, pese a que la sentencia se hubiese emitido con posterioridad a su vinculación, lo cierto es que en ella se estudió la constitucionalidad del decreto de acuerdo con los cargos planteados y encontró las expresiones acusadas ajustadas a los preceptos constitucionales desde el momento mismo de su expedición; de forma que aun cuando la decisión en sede de constitucionalidad se haya proferido con posterioridad, el alcance de las disposiciones contenidas en el decreto allí analizado surtió efectos jurídicos desde su expedición20. 33.

Por su parte la Sala no desconoce el mandato constitucional contenido en el artículo 53 de la Carta, según el cual, el operador judicial deberá aplicar la interpretación o la norma más favorable al trabajador. En ese mismo sentido la Corte Constitucional ha señalado lo siguiente21 «De otra parte, considera la Corte que la "condición más beneficiosa" para el trabajador, se encuentra plenamente garantizada mediante la aplicación del principio de favorabilidad que se consagra en materia laboral, no sólo a nivel constitucional sino también legal, y a quien corresponde determinar en cada caso concreto cuál norma es más ventajosa o benéfica para el trabajador es a quien ha de aplicarla o interpretarla.

En nuestro Ordenamiento Superior el principio de favorabilidad se halla regulado en los siguientes términos: "situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho", precepto que debe incluirse en el estatuto del trabajo que expida el Congreso. De conformidad con este mandato, cuando una misma situación jurídica se halla regulada en distintas fuentes formales del derecho (ley, costumbre, convención colectiva, etc), o en una misma, es deber de quien ha de aplicar o interpretar las normas escoger aquella que resulte más beneficiosa o favorezca al trabajador.

La favorabilidad opera, entonces, no sólo cuando existe conflicto entre dos normas de distinta fuente formal, o entre dos normas de idéntica fuente, sino también cuando existe una sola norma que admite varias interpretaciones; la norma así escogida debe ser aplicada en su integridad, ya que no le está permitido al juez elegir de cada norma lo más ventajoso y crear una tercera, pues se estaría convirtiendo en legislador.» 34.

Sin embargo, en el asunto bajo estudio no existe un conflicto entre dos normas y tampoco se admite diferentes interpretaciones respecto de las analizadas, pues como se señaló en precedencia para el 2 de julio de 2015, fecha en que se presentó 19 C- 100 del 2019 M.P. Alberto Rojas Ríos 20 Así se dispuso en el artículo 107: «De la vigencia. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su expedición, deroga las disposiciones que le sean contrarias, subroga en su totalidad el Decreto- Ley 710 de 1978 y surte efectos fiscales a partir del 20 de abril del mismo año, salvo lo que se dispone para el pago retroactivo del aumento salarial, el cual tendrá efectividad desde el 1 de enero de 1978». 21 Corte Constitucional, sentencia C-168 de 1995 14 Radicado: 08001-23-33-000-2015-00699-01 (6601-2022) Demandante: William Muñoz Toledo la demanda, la sentencia de constitucionalidad zanjó la discusión y en todo caso se convalidó la situación del actor en cuanto fue acorde a la normativa, la negativa de la entidad para reconocerle la bonificación a efectos de la liquidación de sus prestaciones.

Aunado a que la posición vigente de esta Corporación22 ha sido enfática en señalar que el artículo 1 del Decreto 1919 del 2002, extendió el régimen prestacional de los empleados públicos de la rama ejecutiva del orden nacional a los del nivel territorial, más no el que deba tenerse en cuenta como factor salarial la bonificación por servicios prestados que prevé el artículo 42 del Decreto 1042 de 1978.

En efecto, en igual sentido lo consideró recientemente esta subsección en un asunto de contornos fácticos y jurídicos similares a los expuestos en esta decisión, en la que consideró que «la bonificación por servicios prestados [reclamada] como factor salarial para liquidar sus prestaciones sociales, [tiene una] naturaleza […] propia de los empleados públicos del orden nacional»23. 35.

Por consiguiente, William Muñoz Toledo, en calidad de empleado público vinculado a la Rama Ejecutiva del orden distrital, no tenía derecho a percibir la bonificación por servicios prestados de que trata el artículo 45 del Decreto 1042 de 1978 y por ende a que se le reliquidaran las prestaciones sociales con su inclusión, pues según se expuso en precedencia, dicho emolumento se constituyó como factor salarial para los empleados públicos del orden nacional. 2.4.

Costas 36. La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.

En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 37. Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 22 Sentencias del 1° de junio de 2023, radicado 08001233300020160055701(0512-2021), M.P. Juan Enrique Bedoya; 30 de junio de 2022, radicado 08001233300020160055901(1860-2021), M.P. William Hernández Gómez; 5 de mayo de 2020, radicado 08001233300020120034201(1097-2014), M.P. Cesar Palomino Cortés 23 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 1° de junio de 2023, radicado 08001-23-33-000-2016-00557-01 (0512-2021), M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar. 15 Radicado: 08001-23-33-000-2015-00699-01 (6601-2022) Demandante: William Muñoz Toledo 38.

Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma24. 39.

Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 40. En el caso concreto, como no se evidenció que, en esta instancia, actuación temeraria o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de condenar en costas. 3.

Conclusión 41. Con fundamento en lo expuesto, la Sala concluye que William Muñoz Toledo, en calidad de empleado público vinculado a la Rama Ejecutiva del orden distrital, no tenía derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales causadas durante el período comprendido entre el 28 de agosto de 2009 y el 29 de abril de 2011 con la inclusión de la bonificación por servicios prestados con fundamento en los decretos 1042 y 1045 de 1978 y, 1919 de 2002.

En esas condiciones, se confirmará la sentencia proferida el 17 de junio de 2022 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Subsección B, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia proferida el 17 de junio de 2022 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Subsección B, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda en el proceso promovido por William Muñoz Toledo contra el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla. 24 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter., radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 16 Radicado: 08001-23-33-000-2015-00699-01 (6601-2022) Demandante: William Muñoz Toledo Segundo. No condenar en costas en esta instancia. Tercero. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado.

Cuarto. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Ausente con excusa CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. MAG