REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, veinticuatro (24) de agosto de dos mil veintiséis (2026). Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 76001-23-33-000-2025-00195-01 (74.516) Demandante: CABILDO INDÍGENA KOFÁN Demandado: MUNICIPIO DE JAMUNDÍ (VALLE DEL CAUCA) Medio de control: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Asunto: RECURSO DE APELACIÓN CONTRA AUTO QUE NEGÓ EL DECRETO DE MEDIDA CAUTELAR La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por la parte actora Cabildo Indígena Kofán1 y el litisconsorte vinculado sociedad La Equidad Seguros Generales OC2 en contra del auto de 20 de febrero de 2026 proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca por medio del cual negó el decreto de la medida cautelar solicitada por la parte demandante.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda 1) El Cabildo Indígena Kofán presentó demanda3 en ejercicio del medio de control jurisdiccional de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del municipio de Jamundí (Valle del Cauca) con el fin de que se declare la nulidad de las Resoluciones números 34-49-006 del 8 de agosto de 2023 y 30-49-378 del 26 de diciembre de 2023 expedidas por el municipio de Jamundí (Valle del Cauca) mediante las cuales se declaró el siniestro de la garantía única de 1 El 3 de marzo de 2026 - Índice 40 SAMAI tribunal. 2 El 3 de marzo de 2026 – índice 39 SAMAI tribunal. 3 El 13 de junio de 2024 – índice 3 SAMAI tribunal, archivo: 1ED_03 (.zip), 003 (.pdf). 2 Expediente: 76001-23-33-000-2025-00195-01 (74.516) Actor: Cabildo Indígena Kofán Controversias contractuales Apelación de auto cumplimiento número AA005586 expedida por La Equidad Seguros Generales OC y, a título de restablecimiento del derecho se ordene a la entidad territorial expedir un nuevo acto de liquidación del contrato interadministrativo número 34- 14-02-080 de 2019 celebrado por el municipio de Jamundí con el Cabildo Indígena Kofán y se condene al municipio al pago de la suma de $1.699.502.212 correspondiente al acta de recibo parcial de obra número 3, junto con los intereses moratorios causados, entre otras pretensiones declarativas y de condena. 2) Como fundamento fáctico de la demanda la parte actora narró, en síntesis, lo siguiente: a) Entre el municipio de Jamundí (Valle del Cauca) y el Cabildo Indígena Kofán se celebró el contrato interadministrativo número 34-14-02-080 del 20 de marzo de 2019 cuyo objeto consistió en la construcción de pavimentos y obras complementarias en vías urbanas y rurales del municipio de Jamundí. b) La ejecución contractual culminó el 15 de diciembre de 2020, fecha en la cual la interventoría suscribió el acta de terminación de la obra; de igual forma, el 8 de febrero de 2021 el municipio de Jamundí junto con la Contraloría Departamental del Valle del Cauca verificó el cumplimiento satisfactorio de las obras ejecutadas. c) El 14 de diciembre de 2021, el contratista presentó el acta de obra número 3 con los soportes necesarios para el pago; posteriormente, se reunió con la interventoría para conciliar cantidades de obra y suscribieron el acta final, sin embargo, la interventoría realizó correcciones adicionales, por lo cual la última acta fue radicada el 14 de diciembre de 2022 con los respectivos documentos para el pago. d) A pesar de la entrega de la documentación contractual y la aceptación de las obras por parte de la interventoría, el municipio de Jamundí no efectuó el pago de los valores adeudados al contratista y, en su lugar, adelantó un procedimiento administrativo sancionatorio que culminó con la expedición de las Resoluciones números 34-49-006 del 8 de agosto de 2023 y 30-49-378 del 26 de diciembre de 2023 mediante las cuales declaró el siniestro de la garantía única de 3 Expediente: 76001-23-33-000-2025-00195-01 (74.516) Actor: Cabildo Indígena Kofán Controversias contractuales Apelación de auto cumplimiento número AA005586 expedida por la aseguradora La Equidad Seguros Generales OC en los amparos de buen manejo y correcta inversión del anticipo y, estabilidad y calidad de la obra. e) Los actos administrativos demandados se encuentran viciados de nulidad por falsa motivación, toda vez que las razones expuestas por la administración no corresponden a la realidad de la ejecución contractual ni a las obras entregadas. f) De igual manera, se vulneró el derecho del debido proceso por cuanto el trámite sancionatorio no se adelantó de conformidad con el procedimiento descrito en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011 debido a que el Cabildo Indígena Kofán no fue citado a la audiencia de que trata dicha norma ni tuvo la oportunidad de ejercer los derechos de defensa y contradicción, aportar pruebas, controvertir las pruebas allegadas en su contra, presentar alegaciones finales e interponer los recursos procedentes. 2.
La petición de medida cautelar 1) En el escrito contentivo de la demanda la parte actora pidió que se decrete “la suspensión provisional de los actos administrativos demandados, hasta tanto no se resuelva el debate judicial en torno a la nulidad de los mismos.” (fl. 9 – archivo: 1ED_03 (.zip), 003 (.pdf). – índice 3 SAMAI Tribunal). 2) La petición de medida cautelar tuvo como sustento los siguientes argumentos: “Es menester indicar que junto con la presente demanda se presentaron los documentos contractuales y de interventoría, que permiten concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultara (sic) más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla, ello, por cuanto la negación de la medida genera un perjuicio irremediable para la comunidad beneficiada del contrato de obra al ver siniestrada la ejecución del mismo y no efectuar los procedimientos adecuados para que el contratista pueda realizar cualquier aspecto real que se demarque en la liquidación del contrato.
En igual sentido, la negación de la medida generaría la obligación inmediata de pago del siniestro por parte de la aseguradora la Equidad S.A., garante del cumplimiento del contrato, conforme a Póliza AA005586- CUMPLIMIENTO ESTATAL, lo que produciría un perjuicio patrimonial desequilibrado contra el contratista que dio cumplimiento al 4 Expediente: 76001-23-33-000-2025-00195-01 (74.516) Actor: Cabildo Indígena Kofán Controversias contractuales Apelación de auto contrato estatal conforme se observa en acta de entrega suscrita por la interventoría. Con ello se pierde el equilibrio económico del contrato y se consuma una sanción patrimonial improcedente a una entidad pública a la cual se le vulneró el debido proceso en la actuación administrativa.
Además de ello, teniendo en cuenta que la entidad contratista afectada corresponde a un cabildo indígena, la sanción patrimonial por la cuantía establecida en los actos demandados pone en peligro el fin social del mismo.” (fl. 9 – archivo: 1ED_03 (.zip), 003 (.pdf). – índice 3 SAMAI Tribunal). 3. El trámite de la demanda 1) Mediante auto del 17 de febrero de 2025 el Juzgado Dieciocho Administrativo del Circuito de Cali remitió por competencia el proceso de referencia al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca (índice 3 SAMAI tribunal - archivo: 1ED_03.zip, 018.pdf); posteriormente, a través de auto de 15 de agosto de 2025 dicho tribunal inadmitió la demanda y ordenó adecuar el medio de control jurisdiccional ejercido de nulidad y restablecimiento del derecho al de controversias contractuales (índice 5 SAMAI tribunal). 2) El 3 de septiembre de 2025, la parte actora subsanó la demanda (índice 12 SAMAI tribunal); a través de auto de 24 de septiembre de 2025 (índice 17 SAMAI tribunal) el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca admitió la demanda promovida por el Cabildo Indígena Kofán, ordenó vincular al proceso como litisconsorte por pasiva a la sociedad La Equidad Seguros Generales OC y corrió traslado de la medida cautelar solicitada por cinco (5) días. 3) El auto de 24 de septiembre de 2025 fue notificado a las partes el 7 de octubre de 20254, por lo que el término de ejecutoria para pronunciarse frente a la petición de la medida cautelar transcurrió del 10 al 17 de octubre de 2025, durante este las partes guardaron silencio (índice 25 SAMAI tribunal). 4.
Pronunciamientos sobre la medida cautelar 1) La entidad demandada municipio de Jamundí (Valle del Cauca) presentó oposición a la medida cautelar dentro del escrito de contestación de la demanda 4 Índice 24 SAMAI tribunal 5 Expediente: 76001-23-33-000-2025-00195-01 (74.516) Actor: Cabildo Indígena Kofán Controversias contractuales Apelación de auto allegado el 21 de noviembre de 20255; no obstante, dicho pronunciamiento fue extemporáneo (índice 25 SAMAI tribunal). 2) Por su parte, el litisconsorte sociedad La Equidad Seguros Generales Organismo Cooperativo en el escrito de respuesta a la demanda del 25 de noviembre de 20256 manifestó coadyuvar la petición de medida cautelar, por cuanto, en su criterio, se aplicó erróneamente el procedimiento administrativo general contenido en la Ley 1437 de 2011 cuando lo correcto era aplicar el procedimiento especial previsto en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, así como también el desconocimiento del debido proceso en las actuaciones administrativas adelantadas durante el curso del procedimiento que finalizó con los actos administrativos demandados. 5.
La providencia objeto de recurso El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca por auto de 20 de febrero de 2026 (índice 33 SAMAI Tribunal7) negó el decreto de la medida cautelar por las siguientes razones: 1) No se advierte una vulneración manifiesta, ostensible o palmaria del ordenamiento jurídico que permita, en esta etapa procesal, concluir la ilegalidad de los actos administrativos demandados.
Los cuestionamientos planteados por la parte demandante implican un debate jurídico y probatorio que debe ser resuelto en la sentencia y no en el trámite de la medida cautelar, por lo cual no se configura el requisito del fumus boni iuris previsto en el artículo 231 del CPACA. 2) De igual forma, la presunta afectación económica del cabildo indígena y la eventual ejecución de la garantía de cumplimiento no constituyen, por sí mismas, un perjuicio grave, actual e inminente que haga necesaria la adopción de la medida cautelar, por lo que tampoco se encuentra configurado el presupuesto de periculum in mora. 5 Índice 27 SAMAI tribunal. 6 Índice 28 SAMAI tribunal. 7 Notificado el 26 de febrero de 2026 - índice 38 SAMAI tribunal. 6 Expediente: 76001-23-33-000-2025-00195-01 (74.516) Actor: Cabildo Indígena Kofán Controversias contractuales Apelación de auto 3) La presunción de legalidad de los actos administrativos demandados solo puede ser desvirtuada cuando la infracción normativa resulte evidente; además, la garantía única de cumplimiento no solo protege un interés patrimonial concreto, sino que, al propio tiempo, constituye un instrumento destinado a asegurar la correcta ejecución de los recursos públicos y la realización efectiva del objeto contractual, de manera que, la suspensión provisional de los actos acusados, sin que se encuentren acreditados los presupuestos legales para acceder a la medida cautelar implicaría anticipar el juicio de legalidad correspondiente al fondo del asunto. 6.
Los recursos de apelación 6.1 Cabildo Indígena Kofán La parte actora interpuso oportunamente recurso de reposición y en subsidio apelación (índice 40 SAMAI Tribunal8); no obstante, su contenido hace referencia a un proceso de responsabilidad fiscal y se encuentra dirigido a la “Subdirección Operativa de Investigaciones Fiscales de la Contraloría Departamental del Valle del Cauca”, es decir, se trata de un asunto completamente distinto al del objeto de este proceso, circunstancia por la cual no puede ser considerado. 6.2 La Equidad Seguros Generales Organismo Cooperativo El litisconsorte vinculado interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación (índice 39 SAMAI tribunal9) con sustento en lo siguiente: 1) El tribunal aplicó de manera indebida los requisitos previstos para medidas cautelares, toda vez que la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo prevista en el numeral 3 del artículo 230 del CPACA no exige requisitos adicionales como los contemplados para las demás medidas cautelares de los numerales 1, 2 y 4 de dicha norma; en ese sentido, la negativa de la medida con fundamento en la ausencia de perjuicio irremediable o riesgo de que la sentencia resultara nugatoria desconoce que tales exigencias del 8 Presentado el 3 de marzo de 2026. 9 Presentado el 3 de marzo de 2026. 7 Expediente: 76001-23-33-000-2025-00195-01 (74.516) Actor: Cabildo Indígena Kofán Controversias contractuales Apelación de auto artículo 231 del CPACA se aplican únicamente a las demás medidas cautelares diferentes a la suspensión provisional de actos administrativos. 2) La decisión incurre en una aplicación normativa errónea por el hecho de citar el numeral 2 del artículo 230 del CPACA que se refiere a la suspensión de actuaciones administrativas, a pesar de que la solicitud versa exclusivamente sobre la suspensión provisional de los efectos de actos administrativos, lo que implica figuras jurídicas distintas con presupuestos diferenciados.
El auto de primera instancia incurrió en un error por considerar que los motivos de la petición de medida cautelar exigían un análisis probatorio propio del fallo, a pesar de que el artículo 231 del CPACA permite decretar la suspensión provisional con base en la simple confrontación del acto administrativo con las normas invocadas o con las pruebas allegadas, sin que ello implique un estudio de fondo. 3) Las irregularidades alegadas relativas a la indebida notificación de la citación, el incumplimiento de los requisitos legales del trámite, la falta de oportunidad para ejercer el derecho de defensa mediante descargos, la contradicción probatoria y la presentación de alegaciones finales son verificables mediante una revisión preliminar del expediente administrativo, sin requerir una valoración probatoria exhaustiva.
De igual forma, negar la medida cautelar con fundamento en la existencia de mecanismos de restablecimiento del derecho implicaría vaciar de contenido la figura de la suspensión provisional en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, contrariando la finalidad del artículo 231 del CPACA. 4) La demanda no contiene pretensiones de indemnización ni de restablecimiento del derecho, sino únicamente de liquidación del contrato y pago de sumas adeudadas, por lo que no resulta exigible la acreditación sumaria de un perjuicio para la procedencia de la medida cautelar; asimismo, se afirma que la suspensión de los actos administrativos no genera afectación para la entidad demandada, en la medida en que, de prosperar sus argumentos, podría ejecutar las actuaciones correspondientes sin restricción alguna, mientras que la no suspensión sí produce un impacto mayor, en tanto obligaría a la aseguradora a 8 Expediente: 76001-23-33-000-2025-00195-01 (74.516) Actor: Cabildo Indígena Kofán Controversias contractuales Apelación de auto realizar el pago y a subrogarse contra el contratista afianzado, generando actuaciones económicas que eventualmente deberían ser revertidas, lo que haría más gravosa la negativa de la medida que su concesión. 7.
Trámite de los recursos A través de auto de 20 de abril de 202610 (índice 46 SAMAI Tribunal) el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca confirmo el auto de 20 de febrero de 2026 y concedió, en efecto devolutivo, los recursos de apelación interpuestos por la parte actora el Cabildo Indígena Kofán y el litisconsorte vinculado La Equidad Seguros Generales OC ante el Consejo de Estado.
II. CONSIDERACIONES La Sala11 confirmará el auto recurrido que negó el decreto de la medida cautelar, con base en el siguiente derrotero: i) consideraciones generales sobre las medidas cautelares y, ii) análisis del caso concreto. 1. Consideraciones generales sobre las medidas cautelares 1) En relación con las medidas cautelares procedentes en los procesos declarativos que se adelantan ante la jurisdicción contenciosa administrativa, el artículo 229 del CPACA dispone lo siguiente: “Artículo 229.
Procedencia de medidas cautelares. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.
La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento.” (se resalta). 10 Notificado el 24 de abril de 2026 – índice 51 SAMAI tribunal. 11 La Sala adoptará la presente decisión de conformidad con lo dispuesto en los artículos 125 y 150 de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 20 y 26 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente. 9 Expediente: 76001-23-33-000-2025-00195-01 (74.516) Actor: Cabildo Indígena Kofán Controversias contractuales Apelación de auto Es esa perspectiva, en los procesos que conoce esta jurisdicción se encuentra la posibilidad de solicitar la práctica de medidas cautelares las cuales respecto de su decisión no implican prejuzgamiento; igualmente, dentro de esas precisas medidas de cautela es posible solicitar la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos demandados, figura esta de rango constitucional prevista textualmente en el artículo 238 de la Constitución Política en los siguientes términos: “Artículo 238.
La jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial.” (negrillas adicionales). 2) Adicionalmente, el ordenamiento jurídico contempla otro tipo de medidas cautelares diferentes a la suspensión de los efectos del acto demandado las cuales pueden tener el carácter de preventivas, conservativas o anticipativas dispuestas en el artículo 230 del CPACA, así: “Artículo 230.
Contenido y alcance de las medidas cautelares. Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias de las siguientes medidas: 1. Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible. 2.
Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual. A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida. 3.
Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo. 4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos. 5. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer. 10 Expediente: 76001-23-33-000-2025-00195-01 (74.516) Actor: Cabildo Indígena Kofán Controversias contractuales Apelación de auto Parágrafo.
Si la medida cautelar implica el ejercicio de una facultad que comporte elementos de índole discrecional, el Juez o Magistrado Ponente no podrá sustituir a la autoridad competente en la adopción de la decisión correspondiente, sino que deberá limitarse a ordenar su adopción dentro del plazo que fije para el efecto en atención a la urgencia o necesidad de la medida y siempre con arreglo a los límites y criterios establecidos para ello en el ordenamiento vigente”.
(negrillas adicionales). 3) Para la adopción de estas medidas cautelares la ley establece como requisitos para su decreto los siguientes: “Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2.
Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4.
Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.” (negrillas adicionales). En ese contexto normativo, para la procedencia de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos es preciso que de la confrontación entre el acto demandado y el ordenamiento jurídico superior se advierta una discrepancia, discordancia o contrariedad, sin que la misma tenga que ser palmaria o evidente como lo exigía el artículo 152 del Decreto 01 de 1984, modificado por el artículo 31 del Decreto 2304 de 1989, que establecía que esa “infracción” tenía que ser “manifiesta”, de otro lado, los demás requisitos 11 Expediente: 76001-23-33-000-2025-00195-01 (74.516) Actor: Cabildo Indígena Kofán Controversias contractuales Apelación de auto previstos en la misma norma son exigibles cuando se pretenda el decreto de alguna otra medida cautelar. 4) Al respecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en auto de 17 de marzo de 2015 con ocasión de resolver por importancia jurídica un recurso de súplica interpuesto contra un auto que decretó la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, analizó la diferencia entre los requisitos para decretar una medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo y los requisitos para las demás clases de medidas cautelares que establece el artículo 230 del CPACA, en los siguientes términos: «Con el objeto de lograr la eficacia de la medida de suspensión provisional, tal como se manifestó en la ponencia para segundo debate ante la Cámara de Representantes, se concluye que el inciso primero del artículo 231 exige como requisito fundamental para resolver esta cautela un análisis inicial de legalidad.
Agregando, que en los casos en los que se reclama el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios, se acredite por lo menos sumariamente la existencia de estos. En las demás medidas contempladas en el artículo 230 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, distintas de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo, se deberán atender para su análisis los criterios de fumus boni iuris, o apariencia de buen derecho, periculum in mora, o perjuicio de la mora, y, la ponderación de intereses, y será el Juez en su análisis y valoración de la situación propia de casa caso quien establezca los pesos argumentativos de los mismos en la decisión que adopte»12.
De conformidad con lo expuesto cuando se pretende, específicamente, la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, es requisito sine qua non de la petición de la medida señalar las disposiciones violadas por el acto acusado para que del análisis de este y su confrontación con las normas superiores invocadas como vulneradas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud de la medida cautelar pueda inferirse razonablemente la existencia de dicha violación normativa; para los otros tipos de medidas cautelares (anticipativas, conservativas y preventivas) se requiere acreditar los requisitos adicionales establecidos en los cuatro (4) numerales de la norma, esto es: apariencia de buen derecho, perjuicio de la mora y ponderación de intereses; además, cuando con la solicitud de medida cautelar se pide el restablecimiento 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto de 17 de marzo de 2015, exp. 2014-03799-00, CP Sandra Lisset Ibarra Vélez. 12 Expediente: 76001-23-33-000-2025-00195-01 (74.516) Actor: Cabildo Indígena Kofán Controversias contractuales Apelación de auto del derecho e indemnización de perjuicios deberá probarse sumariamente la existencia de ellos. 2.
Análisis del caso concreto 1) En relación con el recurso de apelación interpuesto por el Cabildo Indígena Kofán la Sala se abstendrá de emitir un pronunciamiento toda vez que el recurso carece de argumentos encaminados a controvertir los fundamentos jurídicos y fácticos que sustentaron la negativa de la suspensión provisional de los actos administrativos demandados, así como también la petición se dirige a una actuación distinta al proceso de la referencia. 2) Por otra parte, en el recurso de alzada formulado por el litisconsorte La Equidad Seguros OC sostiene que la medida cautelar solicitada corresponde a la prevista en el numeral 3 del artículo 230 de la Ley 1437 de 2011, esto es, la suspensión provisional de los efectos de las Resoluciones números 34-49-006 del 8 de agosto de 2023 y 30-49-378 del 26 de diciembre de 2023 expedidas por el municipio de Jamundí (Valle del Cauca), y no se trata de alguna de los demás tipos de medidas cautelares contempladas en dicha disposición; en ese contexto, la petición de medida cautelar fue formulada en los siguientes términos: “La suspensión provisional de los actos administrativos demandados, hasta tanto no se resuelva el debate judicial en torno a la nulidad de los mismos.” (fl. 9 – archivo: 1ED_03 (.zip), 003 (.pdf). – índice 3 SAMAI tribunal).
En consecuencia, en los términos en que fue pedida la medida cautelar es cierto que resulta aplicable el inciso primero del artículo 231 del CPACA, por lo que corresponde confrontar las resoluciones demandadas con las normas superiores invocadas como vulneradas y verificar la existencia, al menos sumaria, de los perjuicios invocados. 3) La solicitud de suspensión provisional de los actos administrativos demandados, coadyuvada por el litisconsorte La Equidad Seguros OC, sostiene que se desconoció lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011 porque se adelantó el procedimiento administrativo por posible incumplimiento del 13 Expediente: 76001-23-33-000-2025-00195-01 (74.516) Actor: Cabildo Indígena Kofán Controversias contractuales Apelación de auto contrato interadministrativo número 34-14-02-080 del 20 de marzo de 2019 celebrado por el municipio de Jamundí (Valle del Cauca) con el Cabildo Indígena Kofán en los términos y en la forma descrita en el procedimiento general regulado por la Ley 1437 de 2011, con desconocimiento del derecho del debido proceso.
En ese entendimiento, revisado el expediente se advierte que en las Resoluciones números 34-49-006 del 8 de agosto de 2023 y 30-49-378 de 26 de diciembre de 2023 por medio de las cuales el municipio de Jamundí (Valle del Cauca) resolvió declarar el siniestro de la garantía única de cumplimiento, se indicó de manera expresa y reiterada que el proceso administrativo no se adelantó con fundamento en el procedimiento especial previsto en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, sino que, por el contrario, se adelantó conforme al procedimiento administrativo general preceptuado en los artículos 34 a 45 del CPACA en los siguientes términos: “(…) Ahora bien, durante el proceso una de las partes adujo una presunta violación al debido proceso razón por la cual consideramos pertinente recordar a las partes que el tipo de proceso que adelanta la entidad no está fundamentado en la Ley 1474 de 2011 artículo 86, si no en la Ley 1437 de 2011 y desde el pliego de cargos fue mencionado el procedimiento que realizaría y adelantaría la Entidad.
(…). el proceso adelantado por la administración no corresponde a una multa, sanción, declaratoria de incumplimiento parcial o total o caducidad consecuencias contractuales que están regladas en el proceso administrativo sancionatorio del que trata el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011; si no de un proceso de declaración de siniestro de garantías postcontractuales evidenciadas una vez terminó el plazo contractual y su respectiva etapa de liquidación.” (fl. 43 a 44 carpeta no. 12 – índice 8 SAMAI) 4) Con todo, a pesar de que el municipio de Jamundí (Valle del Cauca) desde la formulación del pliego de cargos por el posible incumplimiento contractual justificó que el procedimiento debía adelantarse conforme a las reglas generales del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, de un análisis preliminar se advierte que el trámite aplicable era el previsto en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011; lo anterior por cuanto, aunque el vínculo se 14 Expediente: 76001-23-33-000-2025-00195-01 (74.516) Actor: Cabildo Indígena Kofán Controversias contractuales Apelación de auto celebró entre dos entidades de naturaleza pública13, el negocio jurídico tuvo por objeto la construcción de pavimentos y obras complementarias en vías urbanas y rurales del municipio de Jamundí (Valle del Cauca), además, contempló una contraprestación directa a favor del contratista; circunstancias que permiten concluir que no se trató de un convenio interadministrativo14 sino de un contrato interadministrativo15 el cual si está sujeto al procedimiento especial previsto en la citada disposición, indistintamente de la naturaleza jurídica del contratista. 5) De igual manera, si bien mediante los actos administrativos demandados únicamente se resolvió declarar el siniestro de la garantía única de cumplimiento número AA005586 en los amparos de buen manejo y correcta inversión del anticipo, y estabilidad y calidad de la obra, así como también la imposición de obligaciones económicas exclusivamente al contratista, entre otras declaraciones, dichas decisiones tuvieron como presupuesto la declaración de incumplimiento de las obligaciones contractuales expuesta en la parte motiva de la resolución; en efecto, la propia entidad los denomina como “cargos de incumplimiento”, distinguiendo: i) primer cargo de incumplimiento – obras faltantes, ii) segundo cargo – indebida amortización del anticipo, iii) tercer cargo – la calidad de la obra y su deterioro visual y técnico y, iv) cuarto cargo – tramos no ejecutados, además de efectuar la cuantificación de los perjuicios derivados de cada uno de ellos. 13 El Cabildo Indígena Kofán es una entidad pública de carácter especial – numeral 5 del artículo 2.14.7.1.2 del Decreto 1071 de 2015. 14 El convenio interadministrativo tiene sustento en el artículo 95 de la Ley 489 de 1989 y se fundamenta en la colaboración, la asociación y la cooperación entre entidades públicas y su propósito principal consiste en alcanzar objetivos institucionales compartidos sin que exista una contraprestación o remuneración dirigida a beneficiar de forma individual a alguna de las partes, así, aunque puede involucrar aportes económicos o patrimoniales, estos no tienen como finalidad retribuir a uno de los asociados, sino facilitar el cumplimiento de metas comunes, de modo que debe haber coincidencia en los fines perseguidos y una auténtica vocación de cooperación. Sobre el convenio administrativo y sus alcances se puede consultar: Consejo de Estado, Sección Tercera: i) Subsección A. Sentencia del 22 de octubre de 2021, expediente 52001-23-33-000-2017-00598-01 (65.978) y ii) Subsección C. sentencias del 24 de abril de 2024 expediente 44001-23-40-000-2017-00170-01 (67.522) y del 22 de mayo de 2024 expediente 08001-23-33-000-2019-00226-01 (67.460). 15 Los contratos interadministrativos, como especie del género de los contratos estatales, se caracterizan por la existencia de prestaciones recíprocas a cargo de quienes lo suscriben y en cuyas relaciones no existe un propósito común que unifique los intereses de los sujetos contratantes, pues, mientras la contratante procura la satisfacción de una finalidad pública a su cargo, el contratista contribuye a su realización a cambio de una remuneración económica; en consecuencia, tales negocios jurídicos poseen naturaleza bilateral, onerosa y conmutativa.
Se puede consultar: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 11 de agosto de 2025, expediente no. 44001-23-40-000-2014-00081-01 (68.897) MP Nicolás Yepes Corrales. 15 Expediente: 76001-23-33-000-2025-00195-01 (74.516) Actor: Cabildo Indígena Kofán Controversias contractuales Apelación de auto De otra parte, del clausulado del contrato interadministrativo número 34-14-02- 080 de 2019 celebrado por el municipio de Jamundí (Valle del Cauca) con el Cabildo Indígena Kofán se advierte que las estipulaciones relativas a la cláusula penal16 y a las normas aplicables17 remiten expresamente a la Ley 1474 de 2011.
En ese contexto, se considera que la actuación administrativa debía sujetarse al procedimiento especial previsto en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011. 6) En relación con la acreditación sumaria del perjuicio a la que se refiere el artículo 231 del CPACA el apelante sostiene que la parte demandante no formuló pretensiones encaminadas a obtener indemnización de perjuicios ni el restablecimiento del derecho y que, por esa razón, no resultaba exigible su demostración18; sin embargo, de la demanda se advierte que las pretensiones persiguen el restablecimiento de una situación jurídica particular y el pago de una suma de dinero derivada del no pago del acta de recibo parcial de obra número tres.
Tanto es así que la demanda fue presentada a través del medio de control jurisdiccional de nulidad y restablecimiento del derecho y, mediante auto del 15 de agosto de 2025 el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dispuso adecuarla al medio de control judicial de controversias contractuales. En consecuencia, en el presente asunto no se acreditan los presupuestos previstos en el artículo 231 del CPACA para decretar la suspensión provisional de los actos administrativos demandados, toda vez que el recurso de apelación no hace explicita consideración ni argumentación alguna encaminada a demostrar la existencia del perjuicio exigido por dicha disposición; por el contrario, el apelante fundamentó su inconformidad en que dicho requisito no resultaba aplicable al caso, sin aportar elementos que permitieran tenerlo por acreditado.
En ese sentido, debe advertirse que el hecho de demostrar o no uno de los requisitos previstos en el artículo 231 del CPACA para el decreto de la medida cautelar no releva al apelante de asumir la carga argumentativa y demostrativa de los demás y, concretamente, de probar sumariamente los 16 “CLÁUSULA DÉCIMA PRIMERA - CLÁUSULA PENAL – PARÁGRAFO: EL MUNICIPIO podrá imponer hacer efectiva directamente la cláusula penal, según lo estipulado en los Artículos 17 de la Ley 1150 de 2007 y 86 de la Ley 1474 de 2011.” (fl. 114 carpeta no. 3 - índice 8 SAMAI). 17 “CLÁUSULA DÉCIMA OCTAVA – NORMAS APLICABLES: Se entienden incorporadas al presente contrato interadministrativo la normatividad vigente: Ley 80 de 1.993 y sus Decretos Reglamentarios.
Ley 1150 de 2007, Ley 1474 de 2011, Decreto 1082 de 2015 y demás normas concordantes y afines sobre la materia.” (fl. 115 carpeta no. 3 – índice 8 SAMAI). 18 Folio 7 - índice 39 SAMAI tribunal. 16 Expediente: 76001-23-33-000-2025-00195-01 (74.516) Actor: Cabildo Indígena Kofán Controversias contractuales Apelación de auto perjuicios reclamados, pues, la sola manifestación que en ese sentido se hace en la petición de medida cautelar no releva a la parte de esa carga procesal.
En síntesis, no se identifica prueba sumaria alguna a la que se refiera el apelante que permita tener por satisfecho el presupuesto previsto en el inciso primero del artículo 231 del CPACA. 7) Así las cosas, se confirmará el auto de 20 de febrero de 2026 proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca por medio del cual se denegó el decretó de la medida cautelar por las razones expuestas anteriormente.
R E S U E L V E: 1°) Abstenerse de pronunciarse sobre el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante Cabildo Indígena Kofán por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2°) Confirmase el auto de 20 de febrero de 2026 proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca por medio del cual se denegó el decreto de la medida cautelar por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 3°) Ejecutoriado este auto, por Secretaría devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las constancias secretariales de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado Salva el voto (Firmado electrónicamente) FREDY IBARRA MARTÍNEZ Presidente de la Subsección (Firmado electrónicamente) DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA Magistrado (Firmado electrónicamente) CONSTANCIA: la presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados integrantes de la Sala de Decisión de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la plataforma digital SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.