Bogotá, D.C., 15 de diciembre de 2021 Número único: 11001-03-06-000-2020-00141-00 Referencia: Conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Contraloría General de Antioquia - Contraloría Auxiliar de Control Interno Disciplinario; y Procuraduría Regional de Antioquia. Asunto: Autoridad competente para conocer una queja disciplinaria.
Factor jerárquico de competencia en materia disciplinaria. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de la competencia que le confiere el artículo 39, en armonía con el artículo 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificados por los artículos 2º y 19, respectivamente, de la Ley 2080 de 2021, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia.
ANTECEDENTES De la información consignada en los documentos que obran en el expediente, se resumen los antecedentes así: El 6 de abril de 2021, el señor Sergio Vidal Molina Preciado presentó ante la Contraloría General de Antioquia, un documento escrito a mano, en el cual narró el encuentro que tuvo con el señor Eddy Farley Echeverri, quien desempeña el cargo de director administrativo de la Contraloría General de Antioquia y formuló dos preguntas: ¿Porque[sic] el jefe Administrativo de Contraloría no autorizó mi ingreso? ¿Porque[sic] dijo que me llamaba para que ampliara mi denuncia y nunca lo hizo? (archivo digital SAMAI, documento 4 folio 3) El 25 de mayo de 2021, se citó al señor Sergio Vidal Molina Preciado a la Contraloría Auxiliar de Control Interno Disciplinario de la Contraloría General de Antioquia, por cuanto el contralor auxiliar consideró necesario esclarecer si el documento radicado por el señor Molina era una queja contra el señor Eddy Farley Echeverri, director administrativo, o una petición. El señor Molina Preciado rindió declaración y formuló queja contra el señor Echeverri, citó el documento que él había radicado el 6 de abril de 2021 y recalcó que el señor Echeverri impidió su ingreso a las instalaciones de la Contraloría General de Antioquia y no le informó el estado de las denuncias presentadas con anterioridad; también explicó que el director administrativo «entregó información falsa sobre un radicado que no se envió a la Procuraduría General de la Nación».
(archivo digital SAMAI, documento 4 folios 6 y 7). El 25 de mayo de 2021, mediante Auto núm. 047, la Contraloría Auxiliar de Control Interno Disciplinario de la Contraloría General de Antioquia resolvió remitir por competencia la queja presentada por el señor Molina Preciado a la Procuraduría Regional de Antioquia de acuerdo con los artículos 2, 3 y 75 de la Ley 734 de 2002.
Asimismo, advirtió que no era competente para avocar conocimiento, porque el funcionario que se debía investigar pertenecía a un nivel jerárquico superior, lo cual le impedía conocer en primera instancia (archivo digital SAMAI, documento 4 folios 12 al 16). Por medio de Auto del 29 de julio de 2021, la Procuraduría Regional de Antioquia dispuso devolver el expediente del señor Echeverri por razones de competencia y argumentó que la Contraloría Auxiliar de Control Interno Disciplinario de la Contraloría General de Antioquia «tiene plena competencia para abordar el proceso en contra del Director Administrativo de esa entidad» porque el denunciado no es superior jerárquico de quién lo pudiese investigar (archivo digital SAMAI, documento 4 folios 44 al 47).
El 19 de agosto de 2021 la Contraloría Auxiliar de Control Interno Disciplinario de la Contraloría General de Antioquia, solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado dirimir el conflicto de competencias suscitado con la Procuraduría Regional de Antioquia, con el fin de determinar la autoridad competente para conocer de la queja elevada por el señor Sergio Vidal Molina Preciado contra el señor Eddy Farley Echeverri, director administrativo (archivo digital SAMAI, documento 3).
ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala, por el término de cinco días, para que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos o consideraciones (archivo digital SAMAI, documento 8). Consta que se informó sobre el presente conflicto a la Contraloría Auxiliar de Control Disciplinario Interno de la Contraloría General de Antioquia, a la Procuraduría Regional de Antioquia y al señor Sergio Vidal Molina Preciado (archivo digital SAMAI, archivo 7).
Obra también la constancia de la Secretaría de la Sala en el sentido de que, durante la fijación del edicto, la Procuraduría Regional de Antioquia presentó consideraciones. ARGUMENTOS DE LAS PARTES a. De la Contraloría General de Antioquia Como no presentó alegatos, se toman los argumentos expuestos en el Auto del 19 de agosto del 2021, mediante el cual dicha autoridad propone el conflicto de competencias y resuelve remitirlo a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
Citó el Decreto Ley 785 de 2005 para explicar la nomenclatura de los empleos respecto de los códigos y grados. De acuerdo con su análisis, las personas que fueron nombradas en los empleos de director administrativo y contralor auxiliar son subordinados del Contralor General de Antioquia y ambos empleos forman parte del nivel directivo, pero, a su juicio, el primero es superior jerárquico del segundo porque su ámbito funcional es más amplio, mientras que al segundo se asignaron funciones especializadas.
También explicó que el Procurador no observó que dentro del nivel directivo de la Contraloría General de Antioquia existen jerarquías, porque al cargo de director administrativo se le asignó un grado superior - núm. 07 - mientras que el cargo de contralor auxiliar de Control Disciplinario Interno tiene el grado núm. 02. Concluyó que es la Procuraduría Regional de Antioquia la llamada a conocer de la queja presentada contra el señor Eddy Farley Echeverri, quien desempeña el cargo de director administrativo, pues por razón de los diferentes grados de los cargos y dada la estructura organizacional de la Contraloría General de Antioquia, no es posible garantizar la segunda instancia, con lo cual se cumple el requisito del artículo 76 de la Ley 734 de 2002 para remitir a la Procuraduría. b. De la Procuraduría Regional de Antioquia Explicó que su posición jurídica se soportó en la definición de códigos y grados establecidos en el artículo 15 del Decreto Ley 785 de 2005 y en los propósitos de los cargos definidos en el manual de funciones de la entidad, contenidos en la Resolución 201950001952 del Contralor General de Antioquia.
También mencionó que el Decreto Ley 785 de 2005 estableció el sistema de nomenclatura, clasificación, funciones y requisitos generales, de los empleos de las entidades territoriales. Resaltó el artículo 3° del mencionado Decreto Ley 785, que enunció los niveles jerárquicos de los empleos de las entidades territoriales, de la siguiente manera: Artículo 3o.
NIVELES JERÁRQUICOS DE LOS EMPLEOS. Según la naturaleza general de sus funciones, las competencias y los requisitos exigidos para su desempeño, los empleos de las entidades territoriales se clasifican en los siguientes niveles jerárquicos: Nivel Directivo, Nivel Asesor, Nivel Profesional, Nivel Técnico y Nivel Asistencial. En su criterio, es claro que el nivel del empleo es el que determina la jerarquía dentro de las entidades territoriales, «sin que para ello influyan los grados o códigos, pues según el artículo 15 ibidem, éstos sirven para determinar la nomenclatura, clasificación específica y asignación básica del cargo».
Solicitó a la Sala declarar la competencia para conocer el asunto en cabeza de la Contraloría Auxiliar de Control Disciplinario Interno de la Contraloría General de Antioquia. CONSIDERACIONES Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil en materia de conflictos de competencias administrativas. Regla especial de competencia en los procesos disciplinarios Debe recordarse que los conflictos de competencia que se presenten entre autoridades que deban conocer de una actuación disciplinaria, en cualquiera de sus instancias, se regulan por una norma especial, contenida en el artículo 82 del Código Disciplinario Único, que dispone: Artículo 82.
Conflicto de competencias. El funcionario que se considere incompetente para conocer de una actuación disciplinaria deberá expresarlo remitiendo el expediente en el estado en que se encuentre, en el menor tiempo posible, a quien por disposición legal tenga atribuida la competencia. Si el funcionario a quien se remite la actuación acepta la competencia, avocará el conocimiento del asunto; en caso contrario, lo remitirá al superior común inmediato, con el objeto de que éste dirima el conflicto.
El mismo procedimiento se aplicará cuando ambos funcionarios se consideren competentes. El funcionario de inferior nivel no podrá promover conflicto de competencia al superior, pero podrá exponer las razones que le asisten y aquel, de plano, resolverá lo pertinente. En consecuencia, y ante la imposibilidad de aplicar, en este caso, la norma especial, puesto que las autoridades en conflicto carecen de superior común, es necesario acudir a las disposiciones que regulan el procedimiento administrativo general, contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA (Ley 1437 de 2011), particularmente aquellas que establecen la competencia y el procedimiento para dirimir los conflictos de competencia administrativa que puedan surgir entre dos o más autoridades en ejercicio de función administrativa.
La competencia general del Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo». Su Título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General» cuyas «reglas generales» se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2011, conforme al cual: Conflictos de competencia administrativa.
Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […] En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.
Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; y, que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
Como se evidencia en los antecedentes, se trata de un asunto disciplinario que es de naturaleza administrativa y es particular y concreto pues se refiere a una queja contra un servidor de la Contraloría General de Antioquia; están involucradas una autoridad territorial, la Contraloría General de Antioquia, y una autoridad nacional, la Procuraduría Regional de Antioquia, que es una dependencia de la Procuraduría General de la Nación. Ambas autoridades negaron tener competencia para conocer del asunto de la referencia. En consecuencia, reunidos los elementos que configuran su competencia, la Sala está legalmente habilitada para decidir de fondo el conflicto que le ha sido planteado.
Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán». En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. Aclaración Previa El artículo 39 del CPACA, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto.
Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se haga a los aspectos jurídicos o fácticos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, si así corresponde, verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, así como las pruebas que obren en el respectivo expediente administrativo, para adoptar la decisión de fondo que sea procedente.
Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente del conflicto. Problema jurídico De conformidad con los antecedentes, se trata de la queja presentada por el señor Sergio Vidal Molina Preciado en contra del señor Eddy Farley Echeverri, quien desempeña el cargo de director administrativo de la Contraloría General de Antioquia, porque le impidió el ingreso a las instalaciones de la Contraloría General de Antioquia y no le brindó la información sobre el estado de las denuncias presentadas con anterioridad.
Se debe establecer, entonces, cuál de las dos autoridades en conflicto - la Contraloría Auxiliar de Control Interno Disciplinario de la Contraloría General de Antioquia y la Procuraduría Regional de Antioquia -, es competente para conocer de la citada queja. Para resolver el problema jurídico, la Sala se referirá a: i) la potestad disciplinaria del Estado.
Reiteración; ii) niveles en que se ejerce la potestad disciplinaria y garantía de la segunda instancia como requisito para el adelanto de las actuaciones disciplinarias; iii) El sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos públicos, en el nivel territorial, Decreto Ley 785 de 2005; y el caso concreto. Análisis de la normativa aplicable al caso concreto 5.1 La potestad disciplinaria de la administración. Reiteración La Sala ha sostenido que «la potestad disciplinaria del Estado sobre los servidores públicos se justifica por la necesidad de garantizar que estos, en el ejercicio de sus funciones, den cumplimiento a los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad que deben guiar la función administrativa».
En este contexto, se concibe, entonces, el control disciplinario como un presupuesto imperioso de la Administración Pública, no solo para garantizar el buen nombre y la eficiencia de esta, sino también para lograr que la función pública se ejecute en beneficio de la comunidad, y se protejan los derechos y libertades de los asociados. Como lo ha manifestado esta Sala en varias ocasiones, dentro del marco constitucional que actualmente nos rige: El control disciplinario sobre los servidores públicos se ejerce en dos niveles: (i) el control interno, a cargo de las oficinas, grupos o unidades de control disciplinario de las ramas, entidades, órganos y organismos del Estado, y (ii) el control externo, en cabeza de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías municipales y distritales, ya sea en virtud del poder disciplinario preferente que la Constitución Política y la ley conceden a dichos órganos, o de la cláusula general de competencia en materia disciplinaria que la misma Carta reconoce a la Procuraduría General. - El control disciplinario interno Con la expedición de la Ley 200 de 1995, se introdujo, en su artículo 48, la figura de la unidad u oficina de control interno disciplinario.
De acuerdo con dicha norma, toda entidad u organismo del Estado, salvo la Rama Judicial, estaba obligada a constituir una unidad u oficina del más alto nivel, encargada de conocer en primera instancia de los procesos disciplinarios que se adelantaran contra sus propios servidores. Es decir, esa oficina tenía asignado por ley, el ejercicio de la función disciplinaria en cada una de las entidades estatales.
Posteriormente, con la expedición del Código Disciplinario Único Ley 734 de 2002, se avanzó en el diseño del control disciplinario interno. Conforme a lo establecido por el artículo 2º de dicha ley, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus respectivas entidades, órganos o dependencias.
Asimismo, el artículo 76 del citado código dispuso lo siguiente, sobre el control disciplinario interno: Artículo 76. Control disciplinario interno Toda entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias de los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura, deberá organizar una unidad u oficina del más alto nivel, cuya estructura jerárquica permita preservar la garantía de la doble instancia, encargada de conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores.
Si no fuere posible garantizar la segunda instancia por razones de estructura organizacional conocerá del asunto la Procuraduría General de la Nación de acuerdo a sus competencias. En aquellas entidades u organismos donde existan regionales o seccionales, se podrán crear oficinas de control interno del más alto nivel, con las competencias y para los fines anotados.
En todo caso, la segunda instancia será de competencia del nominador, salvo disposición legal en contrario. En aquellas entidades donde no sea posible organizar la segunda instancia, será competente para ello el funcionario de la Procuraduría a quien le corresponda investigar al servidor público de primera instancia. Parágrafo 1º. La oficina de control interno disciplinario de la Fiscalía General de la Nación conocerá y fallará las investigaciones que se adelanten contra los empleados judiciales de la entidad.
La segunda instancia será de competencia del señor Fiscal General de la Nación. Parágrafo 2º. Se entiende por oficina del más alto nivel la conformada por servidores públicos mínimo del nivel profesional de la administración. Parágrafo 3º. Donde no se hayan implementado oficinas de control interno disciplinario, él competente será el superior inmediato del investigado y la segunda instancia corresponderá al superior jerárquico de aquél. De acuerdo con lo anterior, la Sala ha sostenido lo siguiente: […] el actual Código Disciplinario Único reemplazó el criterio tradicional jerárquico-funcional que las legislaciones anteriores establecían como fundamento principal de la competencia para el ejercicio del control disciplinario a nivel interno, por un criterio de especialidad y autonomía, conforme al cual el conocimiento integral de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de las diferentes entidades, ramas, órganos u organismos del Estado, esto es, tanto la investigación como la decisión, le corresponde en primera instancia a las respectivas oficinas, grupos o unidades de control disciplinario interno. En consecuencia, «las unidades u oficinas de control disciplinario interno no tienen, en principio, limitación o impedimento alguno para investigar y declarar responsables disciplinariamente (o para exonerar, según el caso) a cualquier servidor público de la rama, órgano, organismo o entidad de la cual formen parte, excepto en relación con los funcionarios que gozan de un fuero especial, conforme a la Constitución Política o la ley, o cuya competencia en materia disciplinaria haya sido asignada por la ley de manera exclusiva a la Procuraduría General de la Nación, a las personerías, al Consejo Superior de la Judicatura o a los respectivos consejos seccionales [hoy en día, a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las comisiones seccionales]».
Lo anterior, debido a que «ni la Ley 200 de 1995 ni la 734 de 2002, actualmente vigente, adoptaron un criterio personal o subjetivo para asignar la competencia a las unidades, oficinas o grupos de control disciplinario interno de las entidades públicas, sino un criterio puramente orgánico, esto es, referente a la vinculación o subordinación del empleado con la correspondiente entidad». - Control disciplinario externo La Constitución Política y la Ley 734 de 2002 radican el control disciplinario externo en la Procuraduría General de la Nación y en las personerías distritales y municipales, principalmente.
El artículo 118 de la Constitución Política ordena: Artículo 118. El Ministerio Público será ejercido por el Procurador General de la Nación, por el Defensor del Pueblo, por los procuradores delegados y los agentes del ministerio público, ante las autoridades jurisdiccionales, por los personeros municipales y por los demás funcionarios que determine la ley.
Al Ministerio Público corresponde la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas. Conforme al artículo 275 ibidem, el procurador general de la Nación es «el supremo director del Ministerio Público», y el artículo 277 establece sus funciones principales, entre las cuales se encuentran: Artículo 277.
El Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes, tendrá las siguientes funciones: […] 6. Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la Ley. […] La Ley 734 de 2002, en los artículos 2 y 3, se refiere a las funciones de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías municipales y distritales, como titulares de la acción disciplinaria.
Asimismo, en el artículo 6, establece: Artículo 6. Debido proceso. El sujeto disciplinable deberá ser investigado por funcionario competente y con observancia formal y material de las normas que determinen la ritualidad del proceso, en los términos de este código y de la ley que establezca la estructura y organización del Ministerio Público.
El Decreto Ley 262 de 2000 contiene la estructura orgánica de la Procuraduría General de la Nación. En cuanto a las funciones disciplinarias de las procuradurías delegadas, el artículo 25 dispone: Artículo 25. Funciones disciplinarias. Las procuradurías delegadas cumplen las siguientes funciones disciplinarias: 1. Conocer en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra: a) Los servidores públicos que tengan rango equivalente o superior al de Secretario General de las entidades que formen parte de las ramas ejecutiva del orden nacional, legislativa o judicial, y de la Contraloría General de la República, la Defensoría del Pueblo, la Organización Electoral, el Banco de la República, la Comisión Nacional de Televisión, las comisiones de regulación de servicios públicos y de otros organismos autónomos del orden nacional, salvo que la competencia esté asignada a otra dependencia de la Procuraduría. […] En relación con dicho decreto, es importante recordar, en primer lugar, que este fue expedido dentro de la vigencia de la Ley 200 de 1995.
Por tal razón, sus disposiciones deben leerse e interpretarse, actualmente, a la luz de lo previsto en la Ley 734 de 2002, especialmente en lo concerniente a la competencia para ejercer el control disciplinario sobre los servidores públicos y los particulares que ejercen funciones públicas. En segundo lugar, debe señalarse que el Decreto Ley 262 de 2000 tiene por objeto modificar «la estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de competencias interno de la Procuraduría General… […]» (se resalta), entre otros asuntos.
Esto lo ratifica el artículo 7 del citado decreto, cuando dispone: Artículo 7. Funciones. El Procurador General de la Nación cumple las siguientes funciones: […] 8. Distribuir las funciones y competencias atribuidas en la Constitución o la ley a la Procuraduría General de la Nación, entre las distintas dependencias y servidores de la entidad, atendiendo criterio de especialidad, jerarquía y las calidades de las personas investigadas, cada vez que por necesidades del servicio se requiera. […] Parágrafo.
El Procurador General de la Nación ejercerá directamente las funciones que le otorga el artículo 278 de la Constitución Política. Las señaladas en el artículo 277 constitucional y las demás atribuidas por el legislador podrá ejercerlas por sí, o delegarlas en cualquier servidor público o dependencia de la entidad, en los términos establecidos en este decreto.
Las funciones y competencias que en este decreto se atribuyen a las procuradurías delegadas, territoriales y judiciales, se ejercerán si el Procurador General de la Nación resuelve asignarlas, distribuirlas o delegarlas en virtud de las facultades previstas en este artículo. No obstante, el Procurador General podrá ejercer dichas funciones, pudiendo asumirlas en cualquier momento o delegarlas en otros funcionarios, dependencias de la entidad o comisiones especiales disciplinarias cuando lo considere necesario para garantizar la transparencia, imparcialidad y demás principios rectores de la función administrativa y disciplinaria. […].
(Subrayas añadidas). En armonía con lo anterior, el artículo 78 de la Ley 734 preceptúa: Artículo 78. Competencia de la Procuraduría General de La Nación. Los procesos disciplinarios que adelante la Procuraduría General de la Nación y las personerías distritales y municipales se tramitarán de conformidad con las competencias establecidas en la ley que determina su estructura y funcionamiento y resoluciones que la desarrollen, con observancia del procedimiento establecido en este código.
(Se destaca). Como se desprende de lo anterior, y tal como lo ha manifestado la Sala en ocasiones anteriores, para determinar si una actuación disciplinaria debe ser conocida por cierta dependencia de la Procuraduría General de la Nación, es necesario determinar, primero, si el asunto es competencia de dicho órgano de control, ya sea porque la Procuraduría haya decidido ejercer su poder disciplinario preferente, previsto en el artículo 277, numeral 6, de la Carta Política, o bien porque así lo establezca, de forma directa, alguna otra norma constitucional o legal.
Solo en el evento de concluirse que el asunto compete a la Procuraduría General de la Nación, puede establecerse, a continuación, cuál dependencia o servidor público de dicho órgano de control tiene la competencia interna para conocerlo, con base en lo dispuesto en el Decreto Ley 262 de 2000 y en las resoluciones y demás actos administrativos que haya dictado el procurador general de la Nación, para delegar, asignar o distribuir las funciones que constitucional o legalmente le corresponden a dicho funcionario, o al respectivo órgano. Así, por el hecho de que el artículo 25, numeral 1°, del Decreto Ley 262 de 2000 disponga que a las procuradurías delegadas les compete investigar a los servidores públicos de nivel igual o superior al de secretario general, no puede inferirse ni concluirse que dicha competencia le corresponda a la Procuraduría General de la Nación. Lo único que puede deducirse de dicha norma es que cuando la competencia para investigar a determinado servidor público de ese nivel jerárquico esté asignada a la Procuraduría General de la Nación (por una norma constitucional o legal), o porque dicho órgano decida utilizar su poder disciplinario preferente, la competencia para el efecto, a nivel interno, corresponde a las citadas dependencias.
Para concluir este punto, advierte la Sala sobre la expedición de la Ley 2094 de 2021 (junio 29), que introdujo reformas al nuevo Código General Disciplinario aprobado con la Ley 1952 de 2019, orientadas primordialmente a regular el ejercicio del poder disciplinario de la Procuraduría General de la Nación como una función jurisdiccional. Como se verá más adelante, esta mención es suficiente por cuanto del análisis de la estructura de la Contraloría General de Antioquia así como del caso concreto, se colige que la Ley 2094 no es aplicable al mismo. 5.2.
Niveles en los que se ejerce el control disciplinario y la garantía de la segunda instancia como requisito de las actuaciones disciplinarias La Sala se ha pronunciado en otras ocasiones sobre el control disciplinario que se ejerce tanto en un nivel interno, a cargo de las oficinas o unidades de control disciplinario interno de las entidades, órganos y organismos del Estado, como en un nivel externo, a cargo de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías municipales y distritales, principalmente.
En uno y otro caso, debe garantizarse, y así está previsto, la doble instancia. Para el efecto, el artículo 76 de la Ley 734 de 2002 a la vez que reiteró el deber de crear en cada entidad, órgano u organismo del Estado (salvo la Rama Judicial), una oficina o unidad de control disciplinario interno, fue expreso al determinar que la estructura jerárquica de dicha oficina debe garantizar la segunda instancia, y si esto no es posible, entonces el control debe pasar al nivel externo, esto es a la Procuraduría General de la Nación. Es pertinente transcribir de nuevo los apartes del citado artículo 76 que atañen al punto: Artículo 76.
Control Disciplinario Interno. Toda entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias de los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura, deberá organizar una unidad u oficina del más alto nivel, cuya estructura jerárquica permita preservar la garantía de la doble instancia, encargada de conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores.
Si no fuere posible garantizar la segunda instancia por razones de estructura organizacional conocerá del asunto la Procuraduría General de la Nación de acuerdo a sus competencias. […] En todo caso, la segunda instancia será de competencia del nominador, salvo disposición legal en contrario. En aquellas entidades donde no sea posible organizar la segunda instancia, será competente para ello el funcionario de la Procuraduría a quien le corresponda investigar al servidor público de primera instancia. […] (Subraya la Sala).
El artículo citado, además de ordenar que la ubicación jerárquica de la oficina de control disciplinario interno, en la estructura del respectivo organismo o entidad, permita garantizar la segunda instancia, también asigna dicha instancia al nominador, salvo disposición legal en contrario. Además, establece que, cuando no sea factible organizar la segunda instancia dentro del respectivo organismo o autoridad, tal competencia debe ser asumida, en forma excepcional, por la Procuraduría General de la Nación. La hipótesis normativa sobre la imposibilidad de garantizar la segunda instancia dentro de la respectiva autoridad, y su solución –la competencia de la Procuraduría General–, guardan evidente relación con las estructuras internas de los organismos y entidades públicos, que son jerárquicas, así como con la categorización de los empleos públicos en niveles igualmente jerárquicos.
Dado lo anterior, la Sala considera que, para solucionar satisfactoriamente la inquietud planteada, es necesario acudir al artículo 76 de la Ley 734 de 2002 y a los principios que gobiernan la organización y las actuaciones administrativas, en general, y el proceso sancionatorio disciplinario, en particular, con énfasis en el principio de la garantía de la segunda instancia. Lo expresado va en armonía con la salvaguarda del derecho al debido proceso y doble instancia, dispuestos en los artículos 29 y 31 constitucionales. 5.3.
El sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos públicos en el nivel territorial. El Decreto Ley 785 de 2005. 5.3.1. Las normas generales Con la Ley 909 de 2004 se regularon el empleo público, la carrera administrativa y la gerencia pública, entre otros asuntos, y en el artículo 53 se confirieron facultades extraordinarias al Presidente de la República: [ ] para expedir normas de fuerza de ley que contengan: [ ] 2.
El sistema general de nomenclatura y clasificación de empleos aplicable a las entidades del orden territorial que deban regirse por la presente ley. 3. El sistema de funciones y requisitos aplicable a los organismos y entidades de los órdenes nacional y territorial que deban regirse por la presente ley, con excepción del Congreso de la República. [ ] Es de advertir que el artículo 3º, numeral 1, de la Ley 909 relacionó, de manera taxativa, los servidores públicos a los que sería aplicable en su integridad esta ley; y en el numeral 2, previó: 2.
Las disposiciones contenidas en esta ley se aplicarán, igualmente, con carácter supletorio, en caso de presentarse vacíos en la normatividad que los rige, a los servidores públicos de las carreras especiales tales como: [ ] - Contraloría General de la República y Contralorías Territoriales. [ ] Por consiguiente, los Decretos Leyes 770 de 2005 para el nivel nacional, y 785 de 2005 para el nivel territorial, incluyen a los órganos de control fiscal nacional y territorial, respectivamente.
Así las cosas, debe analizarse el Decreto Ley 785 de 2005 para su aplicación en el caso concreto. En efecto, según el artículo 1º del Decreto Ley 785 en cita, el ámbito de aplicación son las entidades territoriales que se rigen por la Ley 909 de 2004. En el artículo 2º, inciso primero, define el empleo como «el conjunto de funciones, tareas y responsabilidades que se asignan a una persona y las competencias requeridas para llevarlas a cabo» con el propósito de cumplir los planes de desarrollo y los fines del Estado; y en el inciso segundo del mismo artículo segundo, ordena: Las competencias laborales, funciones y requisitos específicos para su ejercicio serán fijados por las autoridades competentes para crearlos, con sujeción a lo previsto en el presente decreto-ley y a los que establezca el Gobierno Nacional, salvo para aquellos empleos cuyas funciones y requisitos estén señalados en la Constitución Política o en leyes especiales.
En su artículo 3o, el Decreto Ley 785 en cita, relaciona los niveles jerárquicos de los empleos de las entidades territoriales, de la siguiente manera: Artículo 3o. NIVELES JERÁRQUICOS DE LOS EMPLEOS. Según la naturaleza general de sus funciones, las competencias y los requisitos exigidos para su desempeño, los empleos de las entidades territoriales se clasifican en los siguientes niveles jerárquicos: Nivel Directivo, Nivel Asesor, Nivel Profesional, Nivel Técnico y Nivel Asistencial.
De la norma legal citada se entiende claramente que los empleos en las entidades públicas territoriales (para el caso en estudio) están organizados bajo el concepto de jerarquía, con el cual se expresa un orden de gradación, ascendente y descendente, que incorpora, a su vez, relaciones de subordinación. Sobre la nomenclatura y la clasificación de los empleos, dispone el artículo 15 del Decreto Ley 785 en cita, lo siguiente (la subraya es de la Sala): Artículo
15. NOMENCLATURA DE EMPLEOS. A cada uno de los niveles señalados en el artículo 3o del presente decreto, le corresponde una nomenclatura y clasificación específica de empleo. Para el manejo del sistema de nomenclatura y clasificación, cada empleo se identifica con un código de tres dígitos. El primero señala el nivel al cual pertenece el empleo y los dos restantes indican la denominación del cargo.
Este código deberá ser adicionado hasta con dos dígitos más que corresponderán a los grados de asignación básica que las Asambleas y los Concejos les fijen a las diferentes denominaciones de empleos. (Subrayas de la Sala) Se concluye entonces que, en el sistema de nomenclatura y clasificación adoptado por la ley, cada empleo público se identifica con un código de tres dígitos, el primero de los cuales indica el nivel jerárquico dentro del cual está ubicado el empleo de que se trate.
Los requisitos y funciones generales que describe, para el caso, el Decreto Ley 785, deben completarse con las funciones específicas y los requisitos mínimos requeridos para cada empleo, conforme lo ordena el artículo 2º, inciso segundo (transcrito atrás) del mismo Decreto Ley 785, para lo cual, se expiden los denominados manuales de requisitos mínimos y funciones específicas, en los que se identifican el nivel jerárquico y los empleos que lo integran, identificados como ya se indicó. 5.3.2.
El sistema de nomenclatura y clasificación de cargos en la Contraloría General de Antioquia. Nivel directivo La actual estructura de la Contraloría General de Antioquia fue establecida por la Asamblea Departamental de Antioquia en la ordenanza núm. 21 del 11 de agosto de 2016, artículo 2o el cual dispone:
ARTICULO SEGUNDO: PLANTA DE PERSONAL: La planta de personal de la Contraloría General de Antioquia está compuesta por trescientos dieciséis (316) cargos, agrupados en los diferentes niveles jerárquicos y será fija o estructural, en la cual se relacionan los cargos para cada una de las dependencias y Global en la cual se relacionan los cargos requeridos para el cumplimiento de las funciones sin identificar su ubicación de las dependencias.
En consecuencias, la planta de personal será la siguiente: Observa la Sala que el nivel directivo de la Contraloría General de Antioquia incluye los empleos de director administrativo y de contralor auxiliar; y que, como lo ordena el Decreto Ley 785 de 2005, artículo 15, transcrito en el punto anterior, el código de identificación se conforma con tres dígitos, el primero de los cuales es el cero, que es el único que corresponde al nivel jerárquico.
Mediante la Resolución 201950001952 fue actualizado el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales para los cargos de la planta de personal de la Contraloría General de Antioquia. En su artículo 13 establece: ARTÍCULO 13°: El Manual Específico de Funciones, Requisitos y Competencias Laborales de la Contraloría General de Antioquia, será el siguiente: Planta de Personal: Planta Estructural Nivel Directivo *Solo se citan los cargos relacionados con el conflicto de competencias.
Más adelante, la Resolución 201900001952, en estudio, desarrolla las funciones, requisitos y competencias laborales de cada empleo, con todos los elementos que permiten identificarlo, los cuales incluyen el nivel jerárquico, el código y el superior inmediato (las negrillas son de la Sala): - Contralor auxiliar asignado a la dependencia de la Contraloría Auxiliar de Control Interno Disciplinario: - El director administrativo, asignado a la dependencia de la Dirección Administrativa, Operativa y Financiera: Con base en la precedente información se concluye que los empleos de director administrativo y de contralor auxiliar de Control Interno Disciplinario, en la Contraloría General de Antioquia, son del nivel directivo y tienen como jefe inmediato al Contralor General. 6.
Caso concreto En virtud de queja presentada contra el señor Eddy Farley Echeverri, quien se desempeña como director administrativo de la Contraloría General de Antioquia, surgió el conflicto negativo de competencias entre la Contraloría Auxiliar de Control Interno Disciplinario de ese órgano de control fiscal, y la Procuraduría Regional de Antioquia.
El contralor auxiliar estimó carecer de competencia por considerar que el cargo de director administrativo es de mayor jerarquía que el suyo, por lo cual no puede iniciar un proceso disciplinario ni garantizar la doble instancia, sin perjuicio de que ambos empleos son del nivel directivo. El análisis de la normativa que regula, en la Contraloría General de Antioquia, la nomenclatura y clasificación de los empleos, sus funciones generales, sus funciones específicas, requisitos y competencias laborales y sus relaciones internas, contenida en la Resolución No. 2019500001952 del 1 de noviembre de 2019, por la cual se actualizó el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales, permite concluir: i) ambos empleos - contralor auxiliar de Control Interno Disciplinario y director administrativo – pertenecen al nivel directivo; ii) el código de tres dígitos del contralor auxiliar es 002 y el del director administrativo es 035, es decir, comparten el primer dígito – 0 – que corresponde al nivel directivo; los otros dos dígitos indican la denominación del cargo, no modifican ni inciden en el nivel jerárquico, y por consiguiente no implican ni significan relación de subordinación; iii) los grados 02 del contralor auxiliar y 07 del director administrativo, son los que debe adicionar la Asamblea Departamental, por mandato del artículo 15, inciso tercero del Decreto Ley 785 (transcrito en el punto 5.3.1.), que representan «los grados de asignación básica que las Asambleas y los Concejos les fijen a las diferentes denominaciones de empleos.» De manera que tampoco configuran relaciones de subordinación; iv) los dos empleos tienen el mismo superior inmediato, que es el Contralor General; él es su superior jerárquico y funcional; por consiguiente, entre los dos empleos se configura una relación horizontal y no de subordinación; v) en la descripción del propósito del cargo de contralor auxiliar de Control Interno Disciplinario, y de sus funciones esenciales, no se exceptúa de la competencia para adelantar procesos disciplinarios, ni al director administrativo ni a otro servidor del nivel directivo o de otro nivel jerárquico; vi) dado que el Contralor General es el superior jerárquico del contralor auxiliar de Control Interno Disciplinario, la segunda instancia debe surtirse ante el Contralor General, por lo cual está garantizada dentro de la misma Contraloría General.
Conforme con lo anterior, la Sala declarará la competencia del contralor auxiliar de Control Interno Disciplinario de la Contraloría General de Antioquia, para conocer de la queja presentada contra del director administrativo de esa entidad, puesto que el denunciado no es superior jerárquico de quien lo investigará y la segunda instancia está garantizada porque el superior jerárquico de ambos es el Contralor General de Antioquia.
Por todo lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR competente al contralor auxiliar de Control Interno Disciplinario de la Contraloría General de Antioquia, para conocer de la queja disciplinaria presentada por el señor Sergio Vidal Molina Preciado contra el señor Eddy Farley Echeverri director administrativo de ese mismo órgano de control fiscal.
SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Contraloría Auxiliar de Control Interno Disciplinario de la Contraloría General de Antioquia, para efectos de lo dispuesto en el numeral anterior.
TERCERO: COMUNICAR esta decisión a la Contraloría Auxiliar de Control Interno Disciplinario de la Contraloría General de Antioquia, a la Procuraduría Regional de Antioquia y al señor Sergio Vidal Molina Preciado.
CUARTO: ADVERTIR que los términos legales a que está sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr, según el caso, a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.
QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, CPACA. Comuníquese y cúmplase La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Presidente de la Sala Consejera de Estado ANA MARÍA CHARRY GAITÁN ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ Consejera de Estado Consejero de Estado (Ausente con permiso) REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala