Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., doce (12) junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 25000 23 42 000 2016 03181 02 (0376-2020) Demandante: Erika Patricia Vizcaino Herrera Demandado: Procuraduría General de la Nación Tema: Bonificación por compensación, Decreto 1102 de 2012 SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ______________________________________________________________________ Procede la Sala de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado a decidir el recurso de apelación interpuesto por la Procuraduría General de la Nación contra la sentencia del 15 de julio de 2019 dictada por la Sala Transitoria de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual accedió a las pretensiones de la demanda, anunciando desde ya que será confirmada y adicionada.

I.

ANTECEDENTES. Demanda 1. La accionante instauró demanda contenciosa administrativa en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el objeto de que se declare la nulidad del oficio S.G. 006319 del 23 de diciembre de 2015 y de la Resolución 300 del 18 de marzo de 2016, expedidos por la Secretaría General de la Procuraduría General de la Nación. De igual manera solicitó inaplicar por inconstitucionales el artículo 14 del Decreto 841 de 2012, el artículo 14 del Decreto 1016 de 2013, el artículo 18 del Decreto 186 de 2014, lo pertinente del Decreto 1257 de 2015 y del Decreto 245 de 2016 al excluir la prima especial de la base para liquidar sus prestaciones sociales. 2.

A título de restablecimiento del derecho solicitó, por un lado, ordenar a la demandada reconocer, reliquidar y pagar la bonificación por compensación, la cual debe igualar el 80% de lo que por todo concepto recibe un magistrado de alta corte, quien a su vez recibe la prima especial de servicios, la cual debe ser liquidada con base en todos los ingresos anuales que perciben con carácter permanente los congresistas, incluyendo el auxilio de las cesantías, y por otro, reconocer la prima especial de servicios sin carácter salarial como una adición al salario.

Adicionalmente y como consecuencia de lo anterior, pidió que se ordene la reliquidación de las prestaciones sociales devengadas teniendo como base el 100% de la remuneración básica que recibe como procuradora judicial II, sin Radicación: 25000 23 42 000 2016 03181 02 (0376-2020) Demandante: Erika Patricia Vizcaíno Herrera 2 excluir lo relativo a la prima especial, así como también se condene al pago de la sanción moratoria prevista en la Ley 1071 de 2006 por no haber consignado oportunamente la totalidad de las cesantías a las que tenía derecho, incluyendo el porcentaje que erróneamente se venía teniendo como prima especial sin carácter salarial.

Por último, ordenar el ajuste de la condena, el reconocimiento de intereses moratorios y la imposición de costas en los términos de los artículos 187, 188 y 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1. 3. Argumentó que labora en la Procuraduría General de la Nación desde el 10 de diciembre de 2012 como procuradora judicial II y desde su vinculación ha percibido la bonificación por compensación conforme a lo dispuesto en el Decreto 1102 de 2012, el cual la estableció con carácter permanente y que sumada a la asignación básica y demás ingresos laborales debe igualar el 80% de lo que por todo concepto reciben los magistrados de alta corte; sin embargo, para definir tal porcentaje, dentro de la liquidación de la prima especial de servicios que perciben los magistrados de alta corte no se incluyó el auxilio de cesantías devengado por los congresistas, en virtud de lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 4a de 1992, de manera que el porcentaje que ha recibido no corresponde al 80% real de lo que por todo concepto recibe un magistrado de alta corte. 4.

Expuso que el 30 de noviembre de 2015 formuló reclamación ante la entidad demandada con el fin de obtener el reconocimiento y pago de la diferencia entre lo pagado por concepto de bonificación por compensación2 desde el 10 de diciembre de 2012, «incluyendo en la base de liquidación de la prima especial de servicios que devengan los magistrados de las altas cortes los ingresos laborales totales anuales de carácter permanente que devengan los congresistas» y como respuesta de ello obtuvo los actos acusados.

Contestación de la demanda. 5. La Procuraduría General de la Nación3 se opuso a las pretensiones de la demanda alegando que no es la entidad facultada para definir el régimen salarial de los funcionarios vinculados a su planta de personal, por lo tanto, dentro su competencia no se encuentra el efectuar reconocimientos laborales distintos a los que determina el Gobierno Nacional.

En ese sentido, precisó que no puede efectuar reconocimientos laborales distintos o con montos diferentes a los establecidos en los actos administrativos que se han expedido para ese efecto. 6. Indicó que la bonificación por compensación solo constituye factor salarial para efectos pensionales, de allí que no es posible reconocerle dicho carácter para la liquidación de las prestaciones sociales, además, si así se hiciera, lo pagado por dicho 1 En adelante CPACA. 2 En las pretensiones también se solicitó «reconocer y pagar las diferencias en las prestaciones sociales anuales [ ] adeudadas a mi poderdante desde su vinculación por concepto de la reliquidación de las mismas con base en la totalidad de la remuneración mensual fijada en los decretos salariales expedidos en desarrollo de las normas generales señaladas en la Ley 4 de 1992, es decir, sin excluir la prima especial». 3 Folios 128 a 133.

Radicación: 25000 23 42 000 2016 03181 02 (0376-2020) Demandante: Erika Patricia Vizcaíno Herrera 3 concepto superaría los topes legales. 7. Manifestó que para efectos de liquidar la prima especial de la cual son beneficiarios los magistrados de alta corte no se debe incluir las cesantías de los congresistas, por cuanto no es posible distinguir donde el legislador no lo hace y estas no son consideradas como un ingreso laboral anual permanente.

En consecuencia, propuso las excepciones de inexistencia del derecho pretendido y cualquiera otra que se encontrase probada. II. SENTENCIA APELADA. 8. La Sala Transitoria de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca4 accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y declaró la nulidad de los actos demandados e imprósperas las excepciones planteadas.

De igual manera decidió estarse a lo resuelto en las sentencias del 14 de diciembre de 2011, por medio de la cual se anuló el Decreto 4040 de 2004 y del 29 de abril de 2014 que declaró la nulidad por inconstitucionalidad de algunos artículos de los decretos reglamentarios del artículo 14 de la Ley 4a de 1992. Adicionalmente inaplicó por inconstitucionales «todos los decretos que dieron un entendimiento diferente en el sentido de disminuir el derecho a la prima, en cuanto no se considere un aumento sino una disminución» 9.

Como consecuencia de lo anterior, condenó a la entidad a reliquidar y pagar a favor de la demandante la bonificación por compensación con inclusión de la prima especial de servicios de que trata el artículo 15 de la Ley 4a de 1992, entendiendo que dentro de la liquidación de esta última se deben incluir las cesantías de los congresistas; en todo caso, hizo la salvedad de que se debe descontar lo que ya se hubiere pagado por concepto de bonificación por compensación. Así mismo, reconoció el derecho a la reliquidación y pago del ingreso básico más el 30% correspondiente a la prima especial del artículo 14 de la Ley 4.a de 1992 y por consiguiente la reliquidación de sus prestaciones sociales liquidadas sobre la base de todo el salario básico «sin restarle ni sumarle a éste el 30%» este último por el lapso comprendido entre el 10 de diciembre de 2012 y el 1 de septiembre de 2016». 10.

Con respecto a la prima especial del artículo 14, tanto en las consideraciones como en la parte resolutiva, precisó que no tiene carácter salarial, de manera que no tiene incidencia en la liquidación de las prestaciones sociales. Además, en el numeral sexto de la parte resolutiva, negó las demás pretensiones de la demanda. III. RECURSO DE APELACIÓN. 11.

Inconforme con la decisión, la Procuraduría General de la Nación interpuso recurso de apelación5 en el que adujo que los Decretos 1016 de 2013; 186 de 2014; 1257 4 Folios 182 a 193. 5 Folios 201 a 204. Radicación: 25000 23 42 000 2016 03181 02 (0376-2020) Demandante: Erika Patricia Vizcaíno Herrera 4 de 2015 y 245 de 2016, en los cuales se reconoció a favor de los funcionarios de la Procuraduría una prima especial, se determinó que esta no tendría carácter salarial para ningún efecto legal; por lo tanto, al otorgarle tal carácter con el fin de reliquidar las prestaciones sociales, ello llevaría a reliquidar y reducir lo reconocido por concepto de bonificación por compensación, pues no es posible que los ingresos de un procurador superen el porcentaje de ley liquidado sobre la totalidad de los ingresos de un magistrado de alta corte, así como tampoco es posible modificar el régimen salarial fijado por el Gobierno Nacional, máxime si se tiene en cuenta que los mencionados actos administrativos gozan de presunción de legalidad, puesto que no han sido declarados nulos. 12.

En segunda medida, indicó que durante el período que reclama la actora, la entidad le pagó los salarios y prestaciones sociales en el monto máximo autorizado por el ordenamiento jurídico; por lo tanto, precisó que atendiendo lo previsto en el Decreto 1251 de 20096 no es posible reconocer sumas adicionales a las canceladas por nómina, pues en caso de hacerlo se estaría generando un pago sin fundamento jurídico, lo cual no es viable, y además porque «los ingresos totales anuales del convocante fueron ajustados al porcentaje previsto en el Decreto 1251 de 2009, tomado sobre la totalidad de ingresos devengados por los Magistrados de las Altas Cortes, de suerte que no existe posibilidad jurídica de devengar un monto superior».

IV. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA. 13. Mediante auto del 14 de septiembre de 20217, notificado en estado del 1° de octubre de 20218, se admitió el recurso de apelación y el 19 de noviembre de 20219 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión. El proceso regresó a la Subsección, debido a la nueva integración de la Sala, que llevó a desplazar a los conjueces. 14.

Dentro de la etapa de alegatos, la demandante10 adujo que la entidad demandada ha incumplido lo señalado en la sentencia de unificación del 18 de mayo de 2016, emitida por la Sala de Conjueces del Consejo de Estado en lo referente a no incluir en la liquidación de la prima especial de la que son beneficiarios los magistrados de alta corte el auxilio de cesantías que perciben los congresistas.

En ese sentido, solicitó que se reconozca que la prima especial de servicios es factor salarial para efectos de liquidar las prestaciones sociales. Por otro lado, precisó que tiene derecho a que le reconozca la sanción moratoria, al no haberle consignado en tiempo las cesantías a las que tenía derecho. 15. A su vez, la Procuraduría General de la Nación11 reiteró que la bonificación por compensación solo constituye factor salarial para efectos del ingreso base de cotización 6 “Por el cual se dictan disposiciones en materia salarial”. 7 Índice 14 de Samai. 8 Índice 17 de Samai. 9 Índice 22 de Samai. 10 Folios 227 a 228 11 Folios 230 a 232.

Radicación: 25000 23 42 000 2016 03181 02 (0376-2020) Demandante: Erika Patricia Vizcaíno Herrera 5 del Sistema de Seguridad Social en Pensiones; además, erró el tribunal al ordenar la reliquidación de las prestaciones sociales, ya que ello desbordaría el tope del 80% de lo que por todo concepto percibe un magistrado de alta corte.

Finalmente, indicó que a la actora no le asiste el derecho pretendido por cuanto «ingresó a la Procuraduría General de la Nación el 10 de diciembre de 2012 hasta el 1 de septiembre de 2016, es decir, entró después del 26 de enero de 2012, fecha en la cual entró en vigencia el Decreto 1102 de 2012, por lo que resulta evidente que al presentar la solicitud el 30 de noviembre de 2015 no le asiste derecho alguno a reclamar la bonificación por compensación».

V. CONSIDERACIONES. Competencia. 16. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por el artículo 615 del Código General del Proceso (CGP), el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

Problema jurídico. 17. En concordancia con lo expuesto en el recurso de apelación, esta Sala debe determinar si procede conferir carácter salarial a la prima especial de servicios; y si ello fuera así, si eso incide en que se superen los topes establecidos en los decretos salariales anuales. Cuestión previa. 18. El 11 de junio de 202512 el magistrado Luis Eduardo Mesa Nieves, integrante de la Subsección A de la Sección Segunda de esta corporación, manifestó impedimento para conocer del asunto de la referencia con base en las causales señaladas en los numerales 1 y 14 del artículo 141 del Código General del Proceso, pues es demandante en un proceso de nulidad y restablecimiento en el que se debate la misma cuestión jurídica que se analiza en el proceso bajo examen. 19.

Las causales de impedimento establecidas en la ley son taxativas y de aplicación restrictiva, constituyen una excepción al cumplimiento de la función jurisdiccional y no pueden ampliarse discrecionalmente al criterio del juez o de las partes. 12 Índice 61 de la plataforma Samai. Radicación: 25000 23 42 000 2016 03181 02 (0376-2020) Demandante: Erika Patricia Vizcaíno Herrera 6 20.

El artículo 130 del CPACA establece como causales de impedimento y recusación, entre otras, las señaladas en los numerales 1 y 14 del artículo 141 del Código General del Proceso, cuyo tenor literal es el siguiente: Artículo 141. Son causales de recusación las siguientes: 1. Tener el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, interés directo o indirecto en el proceso. [ ] 14.

Tener el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes en segundo grado de consanguinidad o civil, pleito pendiente en que se controvierta la misma cuestión jurídica que él debe fallar. 21. En ese escenario, de conformidad con la norma transcrita, la Sala concluye que sí procede aceptar el impedimento formulado por el doctor Luis Eduardo Mesa Nieves comoquiera que en la actualidad tiene en curso un proceso judicial en el que se controvierte el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4.ª de 1992, en el que la parte demandada también es la Nación (Rama Judicial), de donde surge que existe identidad en la cuestión jurídica que se debate en el presente asunto y se configuran las causales invocadas; por lo tanto, su criterio no resultaría imparcial y objetivo como lo exige una recta administración de justicia. Así las cosas, se le separará del conocimiento del asunto de la referencia, en procura de garantizar los principios de independencia e imparcialidad de la administración de justicia, establecidos en el artículo 5.º de la Ley 270 de 1996.

Caso concreto. 22. Para resolver el primer planteamiento formulado en el recurso de apelación, es preciso indicar que este se centró en cuestionar que no es posible otorgarle carácter salarial a la prima especial de servicios para efectos de la reliquidación de las prestaciones sociales y que de hacerlo afectaría también lo reconocido por concepto de bonificación por compensación. Pues bien, al revisar la providencia recurrida se advierte que el a quo en ningún momento realizó tal afirmación; por el contrario, adujo que «la prima especial de servicios no tiene carácter salarial y por tanto no incide o es inocua para liquidar las prestaciones sociales»13, de manera que, de la transcripción que antecede se concluye que la decisión de primera instancia no confirió carácter salarial a la prima especial de servicio lo que resulta suficiente para despachar desfavorablemente dicho reparo. 23.

No obstante, es necesario hacer la siguiente precisión. El recurrente afirma que de reconocer el carácter salarial a la prima especial «implicaría reliquidar y reducir lo reconocido por concepto de bonificación por compensación». Lo anterior lleva a aclarar 13 Así se indicó en el numeral quinto de su parte resolutiva. Radicación: 25000 23 42 000 2016 03181 02 (0376-2020) Demandante: Erika Patricia Vizcaíno Herrera 7 que una cosa es la prima especial en estricto sentido, prevista en el artículo 14 de la Ley 4a de 1992, y otra distinta es que la liquidación de la prima especial del artículo 15 de la Ley 4a de 1992, que perciben los magistrados de las altas cortes, la cual tiene incidencia directa en la determinación de la bonificación por compensación de los servidores públicos sujetos a los Decretos 610 de 1998 y 1102 de 2012, en la medida en que esta bonificación se les reconoce en el 80% de lo que por todo concepto percibe, en forma permanente, un magistrado de alta corte. 24.

Tal precisión es indispensable, porque precisamente el otro reparo inscrito en el recurso de alzada consistió en que dentro de los períodos reclamados por la demandante le fueron cancelados los salarios y prestaciones con el monto máximo autorizado en el Decreto 1251 de 2009, y no es posible exceder el tope de la remuneración establecido en este.

Sobre lo anterior, la Sala advierte que los topes fijados en dicho decreto se dirigen de manera exclusiva a la remuneración de ciertos funcionarios de la Rama Judicial14 para el año 2009; no obstante, en una interpretación amplia del argumento planteado por la entidad, sí es procedente hacer un pronunciamiento al respecto, adicionando la sentencia de primera instancia en el sentido de señalar que el reconocimiento ordenado por el Tribunal no puede exceder el tope salarial establecido en los decretos salariales anuales, comoquiera que en la providencia recurrida no se hizo claridad al respecto y porque en todo caso al momento de cumplir la condena, la administración se debe cerciorar de que al realizar la liquidación de la remuneración de la demandante, incluyendo la bonificación por compensación, no se supere el 80% de los ingresos laborales que por todo concepto perciben los magistrados de las altas cortes. 25.

Ahora bien, la Sala advierte que en la sentencia de primera instancia no se ordenó realizar aportes pensionales con destino al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, de manera que si bien tal circunstancia no fue motivo de apelación, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 328 el CGP, según el cual la competencia del superior está restringida a los reparos concretos del recurso «sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley», se considera necesario adicionar la sentencia para disponer lo pertinente, pues tales aportes constituyen un derecho imprescriptible e irrenunciable a favor del trabajador y por virtud de lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 100 de 1993 tales cotizaciones son obligatorias; además, concretamente, frente a la prima especial de servicios y a la bonificación por compensación, el legislador determinó que deberían realizarse los aportes respectivos. 26.

En consecuencia, la entidad demandada debe reliquidar los aportes hechos al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones en favor de la demandante con ocasión de las diferencias surgidas a causa del reajuste ordenado a título de bonificación 14 Según su artículo 1 para los siguientes: Juez Penal del Circuito Especializado, el Coordinador de Juzgado Penal del Circuito Especializado, el Fiscal Delegado ante Juez Penal de Circuito Especializado, el Juez de Dirección o de Inspección y el Fiscal ante Juez de Dirección o de Inspección; según el artículo 2 para los siguientes: Juez del Circuito, el Fiscal Delegado ante Juez del Circuito, el Juez de División, o de Fuerza Naval, o de Comando Aéreo, o de Policía Metropolitana y el Fiscal ante Juez de División, o de Fuerza Naval, o de Comando Aéreo, o de Policía Metropolitana; y según el artículo 3 para los siguientes: Juez Municipal, el Fiscal Delegado ante Juez Municipal y Promiscuo, el Juez de Brigada, o de Base Aérea, o de Grupo Aéreo, o de Escuela de Formación, o de Departamento de Policía, el Fiscal ante Juez de Brigada, o de Base Aérea, o de Grupo Aéreo, o de Escuela de Formación, o de Departamento de Policía y el Juez de Instrucción Penal Militar.

Radicación: 25000 23 42 000 2016 03181 02 (0376-2020) Demandante: Erika Patricia Vizcaíno Herrera 8 por compensación y de prima especial, además del valor correspondiente al 30% que erradamente se calculó como prima especial, todo lo anterior en los términos descritos en primera instancia y pagar las diferencias que resulten por ese concepto, las cuales deberán ser asumidas por las partes, en las proporciones determinadas por la ley. 27.

Finalmente, la Sala no se pronunciará sobre los argumentos de reproche señalados en los alegatos de conclusión por las partes, toda vez que, por un lado, no es la oportunidad procesal para ello y por otro, se observa que ambos son una reiteración de lo dicho en las actuaciones procesales de primera instancia. Condena en costas. 28. El artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, establece que la sentencia debe disponer sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil (hoy Código General del Proceso)15; y que, en todo caso, la condena al respecto se impondrá «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 29.

Al revisar el caso concreto, se considera que el recurso de apelación no se aprecia como huérfano de fundamento legal, por lo que resulta improcedente la condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO. DECLARAR fundado el impedimento manifestado por el consejero Luis Eduardo Mesa Nieves, de acuerdo con las consideraciones que anteceden.

SEGUNDO. CONFIRMAR la sentencia del 15 de julio de 2019, emitida por la Sala Transitoria de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y ADICIONARLA en cuanto a que el reconocimiento ordenado deberá sujetarse a los topes de remuneración fijados en los decretos salariales anuales y en todo caso la remuneración de la demandante, incluyendo la bonificación por compensación no puede superar el 80% de los ingresos laborales que por todo concepto perciben los magistrados de las altas cortes; además, la entidad demandada deberá reliquidar los valores aportados al Sistema de Seguridad Social en Pensiones y realizar los aportes, en los términos definidos en la parte motiva. 15 Al respecto, el artículo 365 de la norma citada establece: «1.

Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.» [Se destaca] Radicación: 25000 23 42 000 2016 03181 02 (0376-2020) Demandante: Erika Patricia Vizcaíno Herrera 9 TERCERO. Sin condena en costas en segunda instancia.

CUARTO. En firme esta sentencia, realizar las anotaciones correspondientes y devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que integran la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.