Radicación: 11001-03-15-000-2022-06457-01 Demandante: ROSA GÓMEZ TAMAYO Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., veinte (20) de abril de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-06457-01 Demandante: ROSA GÓMEZ TAMAYO Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “A” Temas: Tutela contra providencia judicial.
Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho -en modalidad de lesividad-, contra acto administrativo que reconoció pensión gracia. Defectos fáctico y por desconocimiento del precedente judicial. Requisito de relevancia constitucional cuando se pretende dar continuidad a la misma discusión legal en relación con el defecto fáctico.
Estudio de fondo respecto del desconocimiento del precedente judicial SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación presentada por la parte actora, quien actúa en nombre propio, contra la sentencia de 20 de enero de 2023, dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado dentro de la acción de tutela en la que declaró su improcedencia por desatender el requisito de relevancia constitucional.
I.
ANTECEDENTES 1. Hechos La accionante afirmó que nació el 31 de diciembre de 1938 y que en la actualidad “cuenta con 83 años de edad”. Sostuvo que luego de cumplir los requisitos de ley, la Caja Nacional de Previsión Social mediante Resolución Nº 4544 de 7 de mayo de 1996, reconoció y ordenó el pago a su favor de una pensión gracia en cuantía equivalente al 75% de los sueldos devengados en los últimos doce meses, efectiva a partir del 7 de junio de 1992. 2 Radicación: 11001-03-15-000-2022-06457-01 Demandante: ROSA GÓMEZ TAMAYO Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Indicó que mediante Resolución N° 32235 de 2000, 28765 de 13 de diciembre de 2004 “y sentencia del 30 de octubre de 2008, emanada del Juzgado Veintisiete Administrativo del Circuito de Bogotá, confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C” del 27 de agosto de 2009”, obtuvo la reliquidación de la pensión gracia, elevando la cuantía a $777.683.30, efectiva a partir del 29 de diciembre de 1999.
Refirió que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, presentó demanda en su contra en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en la modalidad de lesividad, con el fin de que se declarara la nulidad de las Resoluciones Nos. 4544 del 7 de mayo de 1996, 32235 de 19 de diciembre del 2000 y 28765 del 13 de diciembre de 2004, mediante las cuales se reconoció y modificó la pensión gracia reconocida a la demandante, y que a título de restablecimiento del derecho se le ordenara reintegrar la totalidad de las sumas canceladas, por considerar que no le asistía el derecho al reconocimiento y liquidación de una pensión gracia. Adujo que la Subsección “F” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia de primera instancia el 9 de febrero de 2018, en la que accedió a las pretensiones de la demanda, luego de considerar que la demandada no cumplió con el requisito de tiempo de 20 años de servicio de docencia oficial de carácter territorial, conforme con las pruebas obrantes en el expediente.
Por último, afirmó que el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, en sentencia de 5 de noviembre de 2020 1, confirmó la decisión bajo los mismos argumentos, esto es, por considerar que no cumplió el requisito de 20 años de servicio en la docencia oficial territorial, en tanto no tenía la condición de docente territorial o nacionalizado, por lo cual no podía ser beneficiaria del derecho pensional, toda vez que el mayor tiempo de servicios que acreditó era de carácter nacional. 2.
Fundamentos de la acción La accionante presentó acción de tutela con el fin de que se amparen sus derechos fundamentales a la vida, salud, mínimo vital, igualdad, debido proceso y seguridad social, supuestamente vulnerados con la sentencia de 5 de noviembre de 2020, mediante la cual el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, confirmó la decisión de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en modalidad de lesividad, que la UGPP promovió en su contra. 1 La sentencia fue objeto de adición mediante decisión complementaria de 6 de octubre de 2022.
En esa decisión resolvió: “Primero: Adicionar el ordinal primero de la sentencia proferida el 5 de noviembre de 2020 por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado dentro de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en su modalidad de lesividad, promovida por la Caja Nacional de Previsión Social en Liquidación (hoy Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP) contra la señora Rosa Gómez Tamayo, en el sentido de confirmar también por las razones aquí expuestas la providencia del 9 de febrero de 2018 proferida por la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Segundo: Negar las demás solicitudes de aclaración y adición. 3 Radicación: 11001-03-15-000-2022-06457-01 Demandante: ROSA GÓMEZ TAMAYO Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 En primer lugar, hizo referencia al cumplimiento de los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, en donde resaltó que en el presente caso se cumple con la inmediatez, pues, sostuvo, la sentencia que se controvierte se emitió el 5 de noviembre de 2020, sin embargo, se notificó solo hasta el 24 de noviembre de 2022, luego de que se resolviera de fondo la solicitud de adición presentada.
Sostuvo que la decisión objeto de reproche constitucional incurrió en i) defecto fáctico, por cuanto, indicó, “dentro del expediente NUNCA se probaron las circunstancias de modo, tiempo y lugar respecto de lo laborado por mi persona, entre el 26 de noviembre de 1979 al 13 de marzo de 1995, las mismas entidades mencionaron que no se allegó acto administrativo de nombramiento, la única prueba con la que fallaron en mi contra dichas corporaciones accionadas, fue una comunicación mediante la cual el jefe de la División de personal del Ministerio de Educación Nacional me informa el nombramiento como docente de primaria para trabajar en Bogotá, y el acta de posesión a partir del 26 de noviembre de 1979, concluyendo con esto, que yo era una docente nacionalizada de forma indefinida y no tenía derecho a recibir la pensión gracia, aspecto que es de reproche pues claramente dichas corporaciones incurrieron en vías de Hecho por defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. Además, la carga de la prueba también la tenía Cajanal, y el mismo magistrado, pues se solicitaron pruebas y no fueron atendidas pese a la insistencia, pues tenía afán de fallar en contra”.
Sobre el particular, indicó que, después de haber trabajado en el departamento de Caldas entre el periodo 11-02-1960 al 16-01-1968, “trabajé en calidad de educadora territorial, bajo la dirección del Distrito Capital de Bogotá, solicité que oficiaran al magisterio para que CERTIFICARA en qué planteles trabajé, pues lo hice en planteles distritales y cooperativas entre otros en Bogotá por aproximadamente Diecinueve (19) años y cuatro (4) meses, vinculada antes del 31 de diciembre de 1980, observando buena conducta en mi desempeño, pero las corporaciones accionadas NI SIQUIERA DE OFICIO solicitaron se les allegara el reporte de TODOS esos periodos laborados en Bogotá, adscrita a la Secretaría de Educación Distrito Capital, pues solo me dieron cinco días para contestar la demanda, tiempo que solo fue suficiente para llegar desde Manizales a Bogotá para notificarme, y una solicitud a la secretaría de educación en Bogotá, demora más de tres meses y eso poniendo tutela”.
Agregó que en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por Cajanal en su contra, tampoco se probó que era docente nacionalizada, “pues la carga de la prueba la tenía dicha entidad, y nunca probó tal situación; al contrario, inicie trabajando como educadora territorial y termine como educadora territorial cuando renuncie, cuyo acto se plasmó con la resolución 4102 del 02 de marzo de 2000, por la cual se acepta la renuncia a unos docentes y directivos docentes de la Secretaria de Educación Distrito Capital, cuya fecha de renuncia se dio el 29 de diciembre de 1999, todos esos documentos son suficientes para demostrar que si labore todo ese tiempo en primaria, y que los dineros con lo que me pagaban eran municipales y distritales, se presume que el distrito es del municipio de Bogotá”. 4 Radicación: 11001-03-15-000-2022-06457-01 Demandante: ROSA GÓMEZ TAMAYO Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Refirió que de forma reiterada solicitó al juez de primera instancia que i) se oficiara a la Contraloría General del Departamento de Caldas, para que certificara el tiempo laborado como instructora de primaria en el municipio de Aránzazu entre febrero 11 de 1960 a marzo de 1967, en el municipio de Viterbo entre marzo 27 de 1967 a enero de 1968, y que se oficiara “a la secretaría de Educación, para que certifique grado 1 en primaria, planteles nacionales, cuya fecha de ingreso de dio el 26/11/1979”.
Adujo que en el caso se incurrió en ii) desconocimiento del precedente judicial fijado por “la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A - SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - CONSEJO DE ESTADO, dentro del proceso # 250002325000-2011-01007-03” y en la “SENTENCIA SUJ-11-52 emanada del Consejo de Estado, Sala de lo contenciosos-administrativo sección segunda el veintiuno (21) de junio de dos mil dieciocho (2018), expediente 25000- 23-42-000- 2013-04683-01 (3805-2014), magistrado ponente Carmelo Perdomo Cuéter”, en las que se indicó que “a pesar de que los recursos del situado fiscal tienen su origen en la Nación, una vez eran cedidos a las entidades territoriales e incorporados a sus presupuestos pasaban a ser considerados como de propiedad exclusiva de la localidad destinataria, e inoxerablemente su naturaleza jurídica cambiaba de nacional a territorial, en virtud de que ingresaban a las arcas locales como rentas exógenas”.
Igualmente, mencionó que el desconocimiento del precedente judicial se configura respecto de los fallos de la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, i) rad. 76001-23-33-000-2013-01033-01 de 19 de febrero de 2018, ii) rad. 25000-23-42-000-2012-00425-01 de 31 de enero de 2018, iii) rad. 76001-23-33- 000-2013-01065-01de 16 de mayo de 2019 2.
Agregó que desde el 11 de agosto de 2021 se encuentra en tratamiento obligatorio por discopatía 1 crónica severa “con reporte de resonancia magnética de fecha 19-08-2021, con colapso vertebral hacia el cuerpo de 11 - 12, de cambios degenerativos severos, espondilosicos, estenosis espinales y foraminales, cambios osteocondrosis, además presento insuficiencia renal crónica (desde hace 25 años), tratamiento que me han costado particularmente tres millones de pesos para poder llevar una vida digna, y que sufrago con mi pensión, y que se manifiesta por el profesional que los debo hacer periódicamente, para poder medio movilizarme”.
Finalmente, manifestó que es sujeto de especial protección constitucional en la categoría de la tercera edad o mayor adulta “de más de 76 años de edad”, conforme con lo establecido al respecto en la sentencia T-015 de 2019, y que por lo manifestado y probado sobre su estado de salud, en el caso se acredita un perjuicio irremediable “lo que ocasionaría quitarme mi pensión gracia, tengo 83 años, ya no puedo salir, debo valerme de terceras personas para mis asuntos personales, voy a las terapias porque ya no soporto el dolor que me aqueja, ya me queda poco tiempo de vida, y estoy deprimida y triste por estas decisiones de 2 M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2022-06457-01 Demandante: ROSA GÓMEZ TAMAYO Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 los magistrados del Consejeros de Estado al quitarme mi pensión por errores en sus apreciaciones y errores probatorios”. 3.
Pretensiones En el escrito de tutela se formulan las siguientes: “1. Se solicita al Honorable Juez de Tutela, sea admitida la presente tutela como mecanismo transitorio, y me sea concedido los derechos fundamentales, a la vida, a la salud, toda vez que soy sujeto de especial protección constitucional en la categoría de tercera edad o mayor adulta, a la seguridad social, al mínimo vital, a la igualdad, a la buena fe, a la seguridad jurídica y derechos adquiridos, al debido proceso, por cuanto se incurrió por el magistrado del consejo de estado sección segunda subsección A, en vías de hecho por defecto fáctico dentro del raro proceso administrativo, desconociendo pruebas, y negando, y fallando con interpretación errada de una sola prueba. 2.
Solicito con el mayor respeto, ordenar a la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A - SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - CONSEJO DE ESTADO, dentro del proceso # 250002325000-2011-01007-03 de nulidad y restablecimiento del derecho, allegar a su despacho el proceso, para efectos de tener una mejor comprensión, análisis y estudio del mismo, lo que se hace fundamental para corroborar la veracidad de mis dichos y pruebas que se negaron, y determinar que se violaron todos mis derechos expuestos. 3.
Requerir a la secretaría de Educación del Distrito de Bogotá, para que allegue todas las certificaciones de los establecimientos donde labore incluida las cooperativas, con indicación de tiempo, modalidad del contrato y con qué dineros se pagaron dichos salarios. 4. Se revoque la sentencia proferida por La Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A - SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - CONSEJO DE ESTADO, dentro del proceso # 250002325000-2011-01007-03 de nulidad y restablecimiento del derecho, excepto en las partes que me favorezca, y quede incólume mi pensión gracia, toda vez que la requiero más en mi estado de ancianidad, y con las pruebas que aporto”. 4.
Pruebas relevantes Se allegó copia de la sentencia de 5 de noviembre de 2020, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, en el marco de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en modalidad de lesividad, radicado con el Nº 2011-01007-02, actor: UGPP. 5. Trámite procesal Por auto de 6 de diciembre de 2022, la Sección Primera del Consejo de Estado admitió la demanda y ordenó notificar a la demandante y a la autoridad judicial accionada.
Igualmente, a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP -, como tercero interesado en el resultado del proceso. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2022-06457-01 Demandante: ROSA GÓMEZ TAMAYO Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 6.
Oposición 6.1. Respuesta del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A” El ponente de la decisión objetada rindió informe en el que solicitó que se denegaran las pretensiones de la acción de tutela, por cuanto, sostuvo, en el caso no se vulneraron los derechos fundamentales de la actora, pues, contrario a lo manifestado por esta, la decisión objetada se sustentó en el precedente jurisprudencial aplicable, mismo que prevé que la pensión gracia solo se reconoce a los docentes territoriales o nacionalizados que se hayan vinculado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, cumplan 20 años de servicio y 50 años de edad, sin que en el sub examine la señora Rosa Gómez Tamayo hubiera demostrado en su integridad los requisitos para ser beneficiaria de la prestación en comento.
Afirmó que si bien la accionante afirma tener derecho a la pensión gracia, lo cierto es que, acorde con los parámetros dictados en las diferentes sentencias de unificación proferidas por esta Corporación relacionadas con la prestación, entre estas, la sentencia S699 de 26 de agosto de 1997, según la cual los tiempos de servicio laborados en plazas docentes nacionales no son computables, así como tampoco aquellos que provengan de un nombramiento efectuado por el Ministerio de Educación Nacional, la demandante no contaba con los requisitos para acceder a esa prestación. Indicó que, contrario a lo anotado por la actora, la sentencia SUJ-Sll-11-2018 del 21 de junio de 2018 no prevé que un docente de carácter nacional pueda ser beneficiario de la pensión gracia por el hecho de ser pagado por recursos del situado fiscal o del sistema general de participaciones, sino que establece pautas para definir cómo determinar si el docente es o no territorial cuando en su vinculación actuó el Fondo Educativo Regional, y más concretamente, por la intervención del agente del Ministerio de Educación Nacional.
Por último, relató que en el caso era claro que la demandante tuvo la calidad de docente territorial entre el 11 de febrero de 1960 y el 16 de enero de 1968, no obstante, frente al lapso comprendido entre el 26 de noviembre de 1979 y el 13 de marzo de 1995, las pruebas allegadas al expediente daban cuenta de que su vinculación era nacional, pues, como se anotó en la providencia objeto de tutela, la comunicación expedida por la división de personal del Ministerio de Educación Nacional en la que se le comunicaba a la señora Rosa Gómez Tamayo sobre su nombramiento como docente y en donde se le solicitaba acercarse a la entidad a tomar posesión del cargo, permitía inferir razonablemente que su vinculación obedeció a la decisión del Gobierno Nacional y que, además, fue confirmada por el acta de posesión, prueba también valorada, y de la cual se advierte que proviene del Ministerio de Educación y Nacional no de una entidad territorial. 6.2.
Respuesta de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP - La vinculada con interés presentó informe en el que solicitó que se declarara la improcedencia de la solicitud, por cuanto, indicó, la misma no cumple con el requisito de relevancia constitucional, en tanto la parte actora pretende usar la acción de tutela 7 Radicación: 11001-03-15-000-2022-06457-01 Demandante: ROSA GÓMEZ TAMAYO Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 como una tercera instancia para revisar las decisiones adoptadas por el juez competente de la causa, después de haberse agotado un procedimiento establecido en la ley para el efecto.
Agregó que la decisión objetada no incurrió en defecto material o sustantivo, sino que, por el contrario, la misma se ajustó al ordenamiento legal y al precedente judicial que regula el tema, para determinar que no le asistía el derecho a la pensión gracia a la demandante. Finalmente, sostuvo que la acción de tutela no es el mecanismo judicial idóneo para el reconocimiento de peticiones prestacionales, máxime cuando ya se ha pronunciado el juez competente de la causa. 7.
Sentencia de tutela impugnada El Consejo de Estado, Sección Primera, mediante sentencia de 20 de enero de 2023, declaró improcedente la solicitud, luego de considerar que incumplía con el requisito general de procedibilidad de relevancia constitucional, habida cuenta de que, declaró, “el asunto controvertido por la actora ya fue objeto de estudio por la autoridad judicial accionada, y la acción de tutela contra providencia judicial no constituye una tercera instancia que permita reabrir el debate resuelto por el juez natural, sino que tiene por objeto verificar si las entidades accionadas incurrieron en la vulneración de derechos fundamentales”.
Agregó que la actora plantea una afectación de derechos fundamentales que tienen su origen en últimas en un debate estrictamente legal y probatorio, el cual ya fue expuesto dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, y fue decidido por el juez natural de la causa, por lo que no le corresponde al juez constitucional hacer un pronunciamiento adicional, toda vez que ello implicaría desconocer el principio de autonomía e independencia judicial y desnaturalizaría el mecanismo constitucional convirtiéndolo en una instancia adicional. 8.
Escrito de impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, la accionante impugnó el fallo de primera instancia y solicitó que se revocara, en escrito en el que sostuvo que la solicitud la tutela no fue leída, analizada, ni estudiada, y que la sentencia de primera instancia, de la página 8 a la 18 “solo se limitó a decir que mi caso carecía de relevancia constitucional y fueron 10 páginas de jurisprudencia y marco normativo que nada tenían que ver con mis reparos”.
Afirmó que en el escrito de la tutela sustentó y probó que es sujeto de especial protección constitucional, en la categoría de la tercera edad o mayor adulta, “de más de 76 años de edad T-015 de 2019, y que con lo manifestado y probado sobre mi estado de salud, acredité el perjuicio irremediable lo que ocasionaría quitarme mi pensión gracia, tengo 84 años, ya no puedo salir, debo valerme de terceras personas para mis asuntos personales, voy a las terapias porque ya no soporto el dolor que me aqueja, estoy deprimida y triste por estas decisiones de los magistrados del Consejo de Estado al quitarme mi pensión por errores en sus 8 Radicación: 11001-03-15-000-2022-06457-01 Demandante: ROSA GÓMEZ TAMAYO Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 apreciaciones y errores probatorios”, y afirmó que nada de esto fue motivo de análisis en el fallo de tutela.
Finalmente, reiteró que en el caso no se analizó con base en la realidad que expuso y la prueba reina que se pidió y no se decretó en el proceso ordinario pero que anexó a la tutela, “cuál es el origen de los dineros con que me pagaban la pensión, y que es de carácter municipal y el tiempo total laborado, cumpliendo con los requisitos, tanto es así, que desde el 1996 el juez 27 administrativo y luego la sala del tribunal administrativo de Cundinamarca me dieron la razón, y me otorgaron mi pensión gracia, y posteriormente me reconocieron incrementos pensionales con base en la totalidad de los factores salariales, por ello hubo seguridad jurídica y caso juzgado, pero la extinta Cajanal y la acuciosa UGPP revivieron mi caso”.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir la presente impugnación. 2. Planteamiento del problema jurídico Corresponde a la Sala, en los términos del escrito de impugnación, determinar si revoca el fallo de 20 de enero de 2023, proferido por la Sección Primera de esta Corporación, en el que se declaró improcedente la acción de tutela promovida por la parte demandante por incumplir con el requisito de relevancia constitucional, en tanto la sentencia de 5 de noviembre de 2020, incurrió en i) defecto fáctico, por cuanto i) “dentro del expediente NUNCA se probaron las circunstancias de modo, tiempo y lugar respecto de lo laborado entre el 26 de noviembre de 1979 al 13 de marzo de 1995”, y “la única prueba con la que fallaron en contra fue una comunicación mediante la cual el jefe de la División de personal del Ministerio de Educación Nacional me informa el nombramiento como docente de primaria para trabajar en Bogotá, y el acta de posesión a partir del 26 de noviembre de 1979, concluyendo con esto, que yo era una docente nacionalizada de forma indefinida y no tenía derecho a recibir la pensión gracia” y, en tanto, alega, ii) que de forma reiterada solicitó al juez de primera instancia que se oficiara a la Contraloría General del Departamento de Caldas, para que certificara el tiempo laborado como instructora de primaria en el municipio de Aránzazu entre febrero 11 de 1960 a marzo de 1967, en el municipio de Viterbo entre marzo 27 de 1967 a enero de 1968, y que se oficiara “a la secretaría de Educación, para que certifique grado 1 en primaria, planteles nacionales, cuya fecha de ingreso de dio el 26/11/1979”, lo cual no ocurrió. De igual forma, corresponde establecer si la sentencia objetada incurrió en ii) desconocimiento del precedente judicial fijado por “la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la SECCIÓN 9 Radicación: 11001-03-15-000-2022-06457-01 Demandante: ROSA GÓMEZ TAMAYO Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 SEGUNDA - SUBSECCIÓN A - SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - CONSEJO DE ESTADO, dentro del proceso # 250002325000-2011-01007-03” y en la “SENTENCIA SUJ-11-52 emanada del Consejo de Estado, Sala de lo contenciosos-administrativo sección segunda el veintiuno de junio de dos mil dieciocho (2018), expediente 25000-23-42-000- 2013-04683-01”, en las que se indicó que “a pesar de que los recursos del situado fiscal tienen su origen en la Nación, una vez eran cedidos a las entidades territoriales e incorporados a sus presupuestos pasaban a ser considerados como de propiedad exclusiva de la localidad destinataria, e inoxerablemente su naturaleza jurídica cambiaba de nacional a territorial, en virtud de que ingresaban a las arcas locales como rentas exógenas", y en los fallos de la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, i) rad. 76001-23-33-000-2013-01033-01 de 19 de febrero de 2018, ii) rad. 25000-23-42-000-2012-00425-01 de 31 de enero de 2018, iii) rad. 76001-23-33-000-2013-01065-01de 16 de mayo de 2019 3. 3.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, mandato que materializa las obligaciones internacionales contenidas en los artículos 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos4 y 2.3 literal a) del Pacto de Derechos Civiles y Políticos5, instrumentos que hacen parte de la legislación interna en virtud del bloque de constitucionalidad (art. 93 de la Carta).
Esta Corporación judicial en la sentencia de unificación emanada de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 20126, acogió la tesis de admitir la procedencia excepcionalísima de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, cuando se advierta una manifiesta vulneración iusfundamental. Más adelante, la misma Sala en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20147, precisó el ámbito de aplicación de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que llevó a concluir que su procedencia se debe predicar, también, respecto “de sus máximos tribunales”, en tanto se trata de autoridades públicas que “pueden eventualmente vulnerar los derechos fundamentales de personas”.
En la misma decisión, el Consejo de Estado acogió las condiciones de aplicación que sistematizó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 20058. Los requisitos generales de procedencia que deben ser verificados, son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial 3 M.P. Sandra Lissette Ibarra. 4 Aprobada por medio de la Ley 16 de 1972. 5 Aprobado por medio de la Ley 74 de 1968. 6 Expediente Nº 2009-01328-01, C. P. María Elizabeth García González. 7 Expediente Nº 2012-02201-01, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 8 M. P. Jaime Córdoba Triviño. 10 Radicación: 11001-03-15-000-2022-06457-01 Demandante: ROSA GÓMEZ TAMAYO Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 al alcance de la persona afectada;
(iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…); (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (…);
(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (…) y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Ahora bien, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la misma sentencia C-590 de 2005, son los siguientes: (i) Defecto orgánico9;
(ii) Defecto procedimental absoluto10; (iii) Defecto fáctico11; (iv) Defecto material o sustantivo12; (v) Error inducido13; (vi) Decisión sin motivación14; (vii) Desconocimiento del precedente15 y (viii) Violación directa de la Constitución. Al juez de tutela le corresponde verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales de procedencia, de tal modo que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, siempre y cuando, en principio, hayan sido alegados por el interesado.
Estos presupuestos han sido acogidos en reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo16 y de la Corte Constitucional17. En definitiva, la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional, se justifica en el carácter prevalente que se debe dar a la cosa juzgada y a los principios constitucionales de autonomía e independencia del juez 9 Se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. 10 Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. 11 Que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. 12 Como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. 13 Que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. 14 Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. 15 Se presenta cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. 16 Cfr., Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto (exp. 2016 00134-01), Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Carlos Enrique Moreno Rubio (exp.
Nº 2016-02213-01), Sentencia del 24 de noviembre de 2016, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (exp. Nº 2016-02568-01, Sentencia del 27 de noviembre de 2016, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras. 17 Cfr., Sentencias SU-556 de 2016, M. P. María Victoria Calle Correa, SU-542 de 2016, M. P. Gloria Stella Ortíz Delgado, SU-490 de 2016, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SU-659 de 2015, M. P. Alberto Rojas Ríos y SU-874 de 2014, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, entre otras. 11 Radicación: 11001-03-15-000-2022-06457-01 Demandante: ROSA GÓMEZ TAMAYO Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 natural, atributos que debe tener en consideración el juez constitucional al momento de estudiar la constitucionalidad de cualquier fallo. 4.
Estudio y solución del caso concreto 4.1. Conforme lo indicó el a quo, la acción de tutela no cumple el requisito de relevancia constitucional en relación con el defecto fáctico 4.1.1. En el presente caso, la accionante considera que la sentencia de 5 de noviembre de 2020, proferida por la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado incurre en i) defecto fáctico, por cuanto “dentro del expediente NUNCA se probaron las circunstancias de modo, tiempo y lugar respecto de lo laborado entre el 26 de noviembre de 1979 al 13 de marzo de 1995”, y “la única prueba con la que fallaron en contra fue una comunicación mediante la cual el jefe de la División de personal del Ministerio de Educación Nacional me informa el nombramiento como docente de primaria para trabajar en Bogotá, y el acta de posesión a partir del 26 de noviembre de 1979, concluyendo con esto, que yo era una docente nacionalizada de forma indefinida y no tenía derecho a recibir la pensión gracia”, y en tanto, alega, ii) de forma reiterada solicitó al juez de primera instancia que se oficiara a la Contraloría General del Departamento de Caldas, para que certificara el tiempo laborado como instructora de primaria en el municipio de Aránzazu entre febrero 11 de 1960 a marzo de 1967, en el municipio de Viterbo entre marzo 27 de 1967 a enero de 1968, y que se oficiara “a la secretaría de Educación, para que certifique grado 1 en primaria, planteles nacionales, cuya fecha de ingreso de dio el 26/11/1979”, lo cual no ocurrió. En primera instancia, el Consejo de Estado, Sección Primera, mediante sentencia de 20 de enero de 2023, declaró improcedente la solicitud, luego de considerar que incumplía con el requisito general de procedibilidad de relevancia constitucional, habida cuenta de que, declaró, “el asunto controvertido por la actora ya fue objeto de estudio por la autoridad judicial accionada, y la acción de tutela contra providencia judicial no constituye una tercera instancia que permita reabrir el debate resuelto por el juez natural, sino que tiene por objeto verificar si las entidades accionadas incurrieron en la vulneración de derechos fundamentales”.
En la impugnación, la actora sostuvo que el caso no se analizó con base en la realidad que expuso y la prueba reina que se pidió y no se decretó en el proceso ordinario, pero que anexó a la tutela, “cuál es el origen de los dineros con que me pagaban la pensión, y que es de carácter municipal y el tiempo total laborado, cumpliendo con los requisitos, tanto es así, que desde el 1996 el juez 27 administrativo y luego la sala del tribunal administrativo de Cundinamarca me dieron la razón, y me otorgaron mi pensión gracia, y posteriormente me reconocieron incrementos pensionales con base en la totalidad de los factores salariales, por ello hubo seguridad jurídica y caso juzgado, pero la extinta Cajanal y la acuciosa UGPP revivieron mi caso”, y añadió que es sujeto de especial protección constitucional en la categoría de tercera edad o mayor adulta, “de más de 76 años de edad T-015 de 2019, y que “con lo manifestado y probado sobre mi estado de salud, acredité el perjuicio irremediable lo que ocasionaría quitarme mi pensión gracia”. 12 Radicación: 11001-03-15-000-2022-06457-01 Demandante: ROSA GÓMEZ TAMAYO Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 4.1.2.
Del expediente ordinario aportado como prueba al trámite constitucional, la Sala observa que en el caso que originó la controversia la UGPP presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en modalidad de lesividad, contra las Resoluciones Nos. 4544 del 7 de mayo de 1996 mediante la cual se reconoció una pensión gracia a favor de la señora Rosa Gómez Tamayo, 32235 de 19 de diciembre del 2000 y 28765 del 13 de diciembre de 2004, mediante las cuales se reliquidó dicha prestación, en la que solicitó que se declarara que a esta no le asistía el derecho al reconocimiento y liquidación de una pensión gracia. En primera instancia, la Subsección “F” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia de 9 de febrero de 2018, en la que accedió a las pretensiones de la demanda, luego de considerar que la demandada no cumplió con el requisito de tiempo de 20 años de servicio de docencia oficial de carácter territorial, en razón a que su nombramiento durante el periodo comprendido entre el 9 de agosto de 1976 y el 30 de diciembre de 1995 fue con el Ministerio de Educación Nacional, entidad que estaba a cargo del pago de sus salarios y prestaciones sociales, como se desprendía de i) la comunicación enviada por la Jefe División Personal del Ministerio de Educación Nacional en la que le informa de su nombramiento mediante la Resolución No. 23748 de 11 de diciembre de 1978 como docente de primaria y le solicita se acerque a posesionarse a la entidad, ii) del acta de posesión del Ministerio de Educación Nacional mediante la cual la demandante toma posesión del cargo como profesora de primaria a partir del 26 de noviembre de 1978 y iii) de la constancia expedida por la Secretaría de Educación de Bogotá en la que se indica “'figura en la nómina del programa de planteles nacionales”.
La ahora accionante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, en escrito en el que indicó que en el caso se presentaban i) ineptitud sustantiva de la demanda, ii) prescripción de la acción, iii) falta de legitimación en la causa por activa y iv) que la señora Gómez Tamayo sí tenía derecho a la pensión gracia “por estar sometida a un régimen especial de pensiones y acreditar 20 años de servicio y 50 de edad”, presupuestos que, sostuvo, fueron validados por Cajanal una y otra vez, a lo que agregó que no debía aplicarse al caso “el vaivén de los cambios jurisprudenciales”.
Adicionalmente, la apelante solicitó la práctica de pruebas en segunda instancia, en específico que se ordenara aportar en su integridad el cuaderno administrativo al expediente, solicitud que fue denegada mediante auto de 10 de junio de 2019 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, luego de considerar que no se verificaba ninguna de los supuestos contemplados en el artículo 214 del Código Contencioso Administrativo para ese efecto, y que las pruebas solicitadas ya habían sido allegadas en virtud de lo ordenado por el a quo mediante auto de 1º de abril de 2016.
Posteriormente, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, en sentencia de segunda instancia de 5 de noviembre de 2020, confirmó la decisión desfavorable, luego de reiterar que la demandada no cumplió el requisito de 20 años de servicio en la docencia oficial territorial, en tanto no tenía la condición de docente territorial o nacionalizado, conforme con las pruebas aportadas al expediente. 13 Radicación: 11001-03-15-000-2022-06457-01 Demandante: ROSA GÓMEZ TAMAYO Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 En el fallo objeto de tutela, luego de hacer mención al marco normativo aplicable y a la evolución jurisprudencial sobre la materia, la autoridad judicial accionada concluyó que la señora Rosa Gómez Tamayo no reunía la totalidad de los requisitos establecidos legalmente para tener derecho a la pensión gracia, comoquiera que su vinculación como docente durante la mayoría del tiempo que fue acreditado fue de carácter nacional.
Sobre el particular sostuvo: “En el presente asunto está demostrado que la señora Rosa Gómez Tamayo nació el 31 de diciembre de 1938, con lo que se verifica que cuando elevó la petición de reconocimiento de la pensión, el 7 de junio de 1995, tenía más de cincuenta (50) años de edad. Sin embargo, respecto al tiempo de servicios, en la Resolución n.° 4544 del 7 de mayo de 1996, a través de la cual se concedió la prestación, se tuvo en cuenta lo siguiente: En cuanto al tiempo laborado entre el 26 de noviembre de 1979 al 13 de marzo de 1995, la primera instancia mencionó que no se allegó el acto administrativo de nombramiento.
No obstante, en la contestación de la demanda se adjuntó lo siguiente: - Comunicación mediante la cual el jefe de la División de Personal del Ministerio de Educación Nacional le informó a la señora Rosa Gómez Tamayo el nombramiento efectuado mediante la Resolución n.° 23748 del 11 de diciembre de 1978 como docente de primaria. Igualmente, a través de ese documento, le solicitó que se acercara a posesionarse a la entidad. - Acta del Ministerio de Educación mediante la cual la señora Rosa Gómez Tamayo tomó la posesión del cargo de docente de primaria a partir del 26 de noviembre de 1979, cargo para el que fue nombrada por medio de la Resolución 23748 del 11 de diciembre de 1978.
Así las cosas, la Sala encuentra que la señora Rosa Gómez Tamayo no cumplió el requisito de veinte (20) años de servicio en la docencia oficial territorial. En efecto, durante el periodo comprendido entre el 26 de noviembre de 1979 hasta el 13 de marzo de 1995 su vinculación lo fue con el Ministerio de Educación Nacional. Por tanto, la demandada no tenía la condición de docente territorial o nacionalizado (Ley 91 de 1989), por lo cual no podía ser beneficiaria del derecho pensional, toda vez que el mayor tiempo de servicios que acreditó era de carácter nacional.
De lo expuesto, queda claro que a la señora Rosa Gómez Tamayo, conforme lo señalado en forma procedente y en reiterada jurisprudencia esta corporación, no le asistía derecho a la pensión gracia al no reunir los requisitos exigidos por las normas que consagran tal prestación. Entidad Desde Hasta Departamento de Caldas 60/02/11 68/01/16 Ministerio de Educación Nacional 79/11/26 95/03/13 14 Radicación: 11001-03-15-000-2022-06457-01 Demandante: ROSA GÓMEZ TAMAYO Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Frente a lo anterior, el apelante únicamente se limitó a afirmar que la señora Rosa Gómez Tamayo estaba sometida a un régimen especial de pensiones y que por ello debía ser beneficiaria de esta prestación, ya que acreditó un tiempo de veinte (20) años de servicio y cincuenta (50) años de edad.
No obstante, no advirtió que la mayor parte de la prestación de su servicio tuvo lugar con el Ministerio de Educación Nacional, a partir del 26 de noviembre de 1979, aspecto en el que se fundamentó la sentencia apelada y respecto del cual nada se dijo en la impugnación. De igual forma, afirmó que los pagos a la señora Rosa Gómez Tamayo los hizo el municipio o el departamento.
Esta aseveración, además de ser general, tampoco fue demostrada en el proceso, aspecto que en todo caso no coincide con los documentos que acreditaron su vinculación con la entidad de carácter nacional. En consecuencia, al no asistirle la razón a la parte demandada, la Sala desestimará las razones presentadas en el recurso de apelación”.
Lo anterior permite evidenciar que el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, estudió lo relativo a la supuesta falta de prueba del periodo laborado por la demandada como docente territorial, razón por la que confirmó la decisión del a quo de acceder a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la UGPP. 4.1.3.
En ese sentido, a juicio de la Sala, los reproches desarrollados por la accionante en el escrito de tutela lo que en realidad pretenden es darle continuidad al debate relacionado con la falta de prueba del periodo laborado por esta como docente territorial, aspecto que ya fue motivo de estudio en el curso del proceso ordinario en sus dos instancias, en el que se concluyó que la demandada no tenía derecho a la pensión gracia, en tanto las pruebas aportadas daban cuenta de que su vinculación como docente había sido a través del Ministerio de Educación Nacional, por lo que el tiempo acreditado para ese efecto no podía ser tenido en cuenta.
Cuestión diferente es que la parte actora al no estar de acuerdo con la apreciación que se hizo sobre dicho cargo por parte de las autoridades judiciales, presentara los mismos argumentos en la acción de tutela, bajo la supuesta vulneración de derechos fundamentales, lo que no es razón suficiente para omitir el hecho de que el mecanismo de tutela se está utilizando como una instancia adicional, lo que desconoce el requisito de la relevancia constitucional.
Al respecto, es necesario recordar que la Corte Constitucional en sentencia SU- 573 de 201918, estableció que la relevancia constitucional tiene tres finales, a saber: “(i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad;
(ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se 18 M.P.: Carlos Bernal Pulido. 15 Radicación: 11001-03-15-000-2022-06457-01 Demandante: ROSA GÓMEZ TAMAYO Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces”19.
Lo anterior, es razón suficiente para concluir que la accionante acudió a la acción de tutela con el fin de solicitar el amparo constitucional de sus derechos fundamentales a la vida, salud, mínimo vital, igualdad, debido proceso y a la seguridad social con inobservancia del requisito de la relevancia constitucional, toda vez que insiste en el mismo debate relacionado con la supuesta falta de prueba de los tiempos laborados como docente territorial, lo que evidencia la intención de darle continuidad a un debate de naturaleza litigiosa.
En ese orden de ideas, la Sala confirmará la decisión que declaró la improcedencia de la acción de tutela, pero únicamente en relación con el defecto fáctico alegado, pues lo relativo al desconocimiento del precedente judicial se estudiará de fondo. 4.2. La sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, no incurrió en desconocimiento del precedente judicial invocado, por lo que en este punto la sentencia impugnada será modificada 4.2.1.
En primer lugar, la Sala considera que en relación con el estudio del supuesto desconocimiento del precedente judicial, en el caso se superan los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, en tanto (i) la acción de tutela goza de relevancia constitucional, pues debe definirse si se vulneraron a la accionante los derechos fundamentales a la vida, salud, mínimo vital, igualdad, debido proceso y seguridad social, con la sentencia de 5 de noviembre de 2020, mediante la cual el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, confirmó la decisión de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en modalidad de lesividad, que la UGPP promovió en su contra, y se observa que la discusión planteada no pretende erigirse como una instancia adicional del proceso que originó la controversia, (ii) la accionante no cuenta con otro medio de defensa judicial, pues agotó el recurso de apelación contra la sentencia de 9 de febrero de 2018, proferida por la Subsección “F” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, (iii) se cumple el requisito de la inmediatez, toda vez que la providencia objetada fue objeto de solicitud de adición y de aclaración que fueron resueltas el 6 de octubre de 2022, cuya notificación se surgió el 24 de noviembre de 2022.
Como la solicitud de tutela se interpuso el 2 de diciembre de 2022 -9 días-, significa que se hizo dentro del término prudencial precisado por esta Corporación y la Corte Constitucional 20; (iv) se identificaron de manera razonable los hechos que generaron la supuesta vulneración de los derechos fundamentales y (v) la acción no se dirige contra un fallo de tutela. 19 Postura reiterada en sentencia SU-128 de 2021, M.P: Cristina Pardo Schlesinger. 20 Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).
Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera. M.P.: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 16 Radicación: 11001-03-15-000-2022-06457-01 Demandante: ROSA GÓMEZ TAMAYO Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 4.2.2. La Corte Constitucional ha dicho que la aplicación del precedente judicial implica que21: «un caso pendiente de decisión debe ser fallado de conformidad con el(los) caso(s) del pasado, sólo (i) si los hechos relevantes que definen el caso pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan el caso del pasado, (ii) si la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente y (iii) si la regla jurisprudencial no ha sido cambiada o ha evolucionado en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación».
Ahora bien, el precedente judicial es de dos tipos: (i) el horizontal, que incluye las decisiones que dictó el mismo juez u otro de igual jerarquía, y (ii) el vertical, que está conformado por las decisiones de los jueces de superior jerarquía, en especial, las decisiones de los órganos de cierre de cada jurisdicción. En cuanto al precedente vertical, la Corte Constitucional ha dicho que el respeto por las decisiones proferidas por los jueces de superior jerarquía -y, en especial, de los órganos de cierre en cada una de las jurisdicciones- no constituye una facultad discrecional del funcionario judicial, sino que es un deber de ineludible cumplimiento.
Es decir, para garantizar un mínimo de seguridad jurídica y el derecho a la igualdad, los funcionarios judiciales se encuentran vinculados a la regla jurisprudencial que haya fijado el órgano de cierre de cada jurisdicción. En resumidas cuentas, para examinar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, por desconocimiento del precedente judicial, se deben observar las siguientes reglas22: 1.
El demandante debe identificar el precedente judicial que se habría desconocido y exponer las razones por las que estima que se desconoció23. 2. El juez de tutela debe confirmar la existencia del precedente judicial que se habría dejado de aplicar. Esto es, debe identificar si de verdad existe un caso análogo ya decidido. 3. Identificado el precedente judicial, el juez de tutela debe comprobar si se dejó de aplicar. 4.
Si, en efecto, el juez natural dejó de aplicarlo, se debe verificar si existen diferencias entre el precedente y el conflicto que decidió, o si el juez expuso las razones para apartarse del precedente judicial. Si existen diferencias no habrá desconocimiento del precedente judicial. Aunque los casos sean similares, tampoco habrá desconocimiento del precedente si el juez expone las razones para apartarse. 5.
El precedente judicial vinculante es aquel que se encuentra ligado a la razón central de la decisión (ratio decidendi). La razón central de la decisión surge de 21 Sentencia T-158 de 2006, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto. 22 Sobre el tema, ver entre otras, la sentencia T-482 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 23 Sobre el tema, la Corte Constitucional ha dicho: “la existencia de un precedente no depende del hecho de que se haya dictado una sentencia en la cual se contenga una regla de derecho que se estime aplicable al caso.
Es necesario que se demuestre que efectivamente es aplicable al caso, para lo cual resulta indispensable que se aporten elementos de juicio –se argumente- a partir de las sentencias. Quien alega, tiene el deber de indicar que las sentencias (i) se refieren a situaciones similares y (ii) que la solución jurídica del caso (su ratio decidendi), ha de ser aplicada en el caso objeto de análisis.
También podrá demandarse la aplicación del precedente, por vía analógica” (se destaca). 17 Radicación: 11001-03-15-000-2022-06457-01 Demandante: ROSA GÓMEZ TAMAYO Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 la valoración que el juez hace de las normas frente a los hechos y el material probatorio en cada caso concreto24. 6.
Si no se acató el precedente judicial la tutela será procedente para la protección del derecho a la igualdad, la tutela judicial efectiva, el debido proceso y la garantía de la confianza legítima. 4.2.3. En la sentencia objetada, la autoridad judicial accionada resolvió cinco problemas jurídicos (i) la falta de legitimación en la causa por activa, ii) la ineptitud sustantiva de la demanda, iii) la prescripción de la acción, iv) el derecho a la pensión gracia que le fue reconocida por la entidad demandante y v) la pretensión de restablecimiento del derecho formulada por la parte demandante en cuanto a que la señora Rosa Gómez Tamayo debe devolver las sumas de dinero que le fueron pagadas en virtud los actos que fueron declarados nulos).
En el cuarto problema jurídico se ocupó de analizar lo relativo al reconocimiento de la pensión gracia de la accionante, en el que concluyó que la demandada no cumplió el requisito de 20 años de servicio en la docencia oficial territorial, en tanto no tenía la condición de docente territorial o nacionalizado, conforme con las pruebas aportadas al expediente.
Allí, al analizar la pensión de jubilación gracia, la autoridad judicial accionada indicó que el ordinal 2° del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, acerca de los conceptos de docente nacional y nacionalizado, fue objeto de análisis por la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, en la cual se puntualizó que “dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados”, y que en la sentencia SUJ-Sll-11-2018 del 21 de junio de 2018, esa misma Sala indicó que para acceder a la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980.
Igualmente, sostuvo que en un caso similar esa Subsección expresó que, con base en la sentencia S-699 de 26 de agosto de 1997 de la Sala Plena del Consejo de Estado, no serían computables los tiempos de servicio ejercidos en planteles nacionales ni aquellos que provengan de nombramientos efectuados por el gobierno central. 4.2.4. En este sentido, la Sala encuentra que el desconocimiento del precedente judicial alegado respecto de la sentencia SUJ-Sll-11-2018 del 21 de junio de 2018 no se configura, pues dicha sentencia fue explícitamente tenida en cuenta por la autoridad judicial accionada para resolver el caso concreto, además de que, como fue alegado por la demandada en la contestación de la solicitud de amparo, aquella no establece una regla jurisprudencial conforme con la cual un docente de carácter nacional puede ser beneficiario de la pensión gracia por el hecho de 24 Para la Corte Constitucional, la ratio decidendi es “la formulación general, más allá de las particularidades irrelevantes del caso, del principio, regla o razón general que constituyen la base de la decisión judicial específica.
Es, si se quiere, el fundamento normativo directo de la parte resolutiva”. Ver, por ejemplo, la sentencia T-443 de 2010. 18 Radicación: 11001-03-15-000-2022-06457-01 Demandante: ROSA GÓMEZ TAMAYO Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 recibir un salario con recursos del situado fiscal o del sistema general de participaciones, sino que únicamente establece las pautas para definir cómo determinar si el docente es o no territorial cuando en su vinculación actuó el Fondo Educativo Regional.
De igual forma, la Sala observa que el desconocimiento del precedente judicial alegado respecto de las sentencias de la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, i) rad. 76001-23-33-000-2013-01033-01 de 19 de febrero de 2018, ii) rad. 25000-23-42-000-2012-00425-01 de 31 de enero de 2018, iii) rad. 76001-23-33-000-2013-01065-01de 16 de mayo de 2019 25 no se configura, pues la regla jurisprudencial allí desarrollada, conforme con la cual el derecho a la pensión gracia lo mantienen los docentes nacionalizados y territoriales y se reitera la importancia del tiempo de servicio como referente para su otorgamiento, no se desconoce en la sentencia objeto de tutela, en la que, conforme con las pruebas obrantes en el expediente, se concluyó que la demandada no tenía derecho a la pensión gracia que ostentaba, pues no acreditó 20 años como docente territorial o nacionalizada.
Por las razones expuestas, la Sala modificará el fallo de primera instancia en el sentido de (i) declarar la improcedencia de la acción de tutela por falta de relevancia constitucional respecto al defecto fáctico y (ii) negar las pretensiones de la demanda, en relación con el defecto por desconocimiento del precedente judicial. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
Primero.- MODIFÍCASE la sentencia de 20 de enero de 2023, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, cuya parte resolutiva queda así: Primero.- DECLÁRASE IMPROCEDENTE la acción de tutela por falta de relevancia constitucional respecto al defecto fáctico alegado. NIÉGANSE las pretensiones de la acción de tutela en relación con el defecto por desconocimiento del precedente judicial.
Segundo.-
NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo de Estado. 25 M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 19 Radicación: 11001-03-15-000-2022-06457-01 Demandante: ROSA GÓMEZ TAMAYO Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Cuarto.- REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.
Notifíquese y cúmplase. Esta sentencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN