Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., veinticinco (25) de marzo de dos mil veintidós (2022) Radicación: 11001-03-15-000-2021-05951-01 Accionante: Industria Ecológica de Reciclaje SAS Accionados: Tribunal Administrativo de Caldas y otro Asunto: Acción de tutela – Segunda instancia Tema: Acción de tutela en contra de autoridad judicial y autoridad administrativa.
Subtema: Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela – relevancia constitucional y subsidiariedad. Decisión: Se confirma el fallo de primera instancia que declaró improcedente el amparo. La Sala decide la impugnación presentada por la accionante en contra del fallo proferido el 23 de noviembre de 2021 por la Subsección B de la Sección Tercera de esta Corporación, que declaró improcedente el amparo constitucional.
I.- ANTECEDENTES 1.- La solicitud de amparo constitucional La sociedad Industria Ecológica de Reciclaje SAS, mediante apoderado judicial, presentó acción de tutela en procura de la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, igualdad y “eficacia de las decisiones judiciales”, que considera transgredidos con: (i) Los autos No. 105 del 6 de mayo de 2021 y No. 132 del 27 de mayo de 2021, proferidos por el Tribunal Administrativo de Caldas, dentro de la acción de cumplimiento con radicado No. 17001-23-33-000-2021-00101-00.
El primero rechazó la demanda y, el segundo, resolvió de forma desfavorable el recurso de reposición interpuesto contra la inicial decisión. (ii) La no devolución de un saldo a favor contenido en la Declaración Bimestral del Impuesto a las Ventas del año gravable 2012 por parte de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN). 1.1.- Hechos 1.1.1.- La sociedad Industria Ecológica de Reciclaje SAS presentó declaración del Impuesto sobre las Ventas (IVA) para el segundo bimestre del año gravable 2012, y solicitó la devolución de un saldo a favor del contribuyente. 1.1.2.- La DIAN inició el proceso del caso y el 27 de noviembre de 2013 expidió la Liquidación Oficial de Revisión, a través de la cual modificó la declaración privada y eliminó el saldo a favor del contribuyente. 1.1.3.- En virtud de lo anterior, la sociedad actora presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que se declarara la nulidad de la Liquidación Oficial de Revisión expedida por la DIAN. 1.1.4.- En primera instancia, tal demanda, le correspondió al Juzgado Tercero Administrativo de Manizales que, mediante sentencia del 6 de septiembre de 2016, accedió a las pretensiones de la demanda. 1.1.5.- La decisión fue apelada por la DIAN y confirmada por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante sentencia del 29 de noviembre de 2018. 1.1.6.- Luego, la DIAN profirió la Resolución No. 1331 del 14 de agosto de 2019, con la cual dio cumplimiento a lo ordenado en la sentencia y reconoció $23.620.000 a la parte actora por concepto de saldo a favor contenido en la liquidación presentada por la sociedad, y ordenó devolver ese valor a una cuenta bancaria, sin incluir los intereses. 1.1.7.- Así las cosas, el 11 de octubre de 2019, la sociedad presentó demanda ejecutiva en contra de la DIAN, por la no devolución del saldo a favor que le fue reconocido, en tanto consideraba que el monto devuelto debía imputarse primero a los intereses corrientes adeudados a la fecha del pago. 1.1.8.- No obstante, el Juzgado 3 Administrativo de Manizales se abstuvo de librar mandamiento de pago, por considerar que la providencia judicial no ordenó devolver dinero, motivo por el que esa sentencia no constituía un título ejecutivo.
La decisión fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Caldas mediante auto del 8 de octubre de 2020. 1.1.9.- Meses después, la sociedad presentó ante la DIAN una solicitud de cumplimiento de los artículos 850, 857-1, 863, y 864 del Estatuto Tributario y 1653 del Código Civil, con el fin de que se calculara correctamente el dinero que le adeudaban, incluyendo la devolución del saldo a favor junto con intereses corrientes y moratorios. 1.1.10.- Mediante oficio del 8 de enero de 2021 la DIAN dio respuesta indicando que el peticionario tenía razón en lo referente al cálculo de intereses corrientes y moratorios, y procedió a liquidarlos, pero únicamente hasta el 23 de agosto de 2019. 1.1.11.- El 27 de abril de 2021 la sociedad demandante presentó acción de cumplimiento de los artículos 850, 857-1, 863, y 864 del Estatuto Tributario y 1653 del Código Civil, pues consideró que la devolución del saldo a favor de la declaración del IVA del segundo bimestre de 2012 se debió imputar primero a intereses y luego a capital, por lo que, en acatamiento de las referidas normas, solicitó que se realizara la devolución del saldo a favor. 1.1.12.- El Tribunal Administrativo de Caldas conoció de la mencionada acción bajo radicado No. 17001-23-33-000-2021-00101-00 y, mediante auto No. 105 del 6 de mayo de 2021, rechazó el medio de control, por considerar que no hubo renuencia de la entidad demandada frente al cumplimiento de la normativa alegada, pues la DIAN contestó la petición presentada en el sentido de liquidar intereses. 1.1.13.- Inconforme con la decisión, la parte actora presentó recurso de reposición y, en subsidio, de apelación. El recurso de reposición fue desatado mediante auto No. 132 del 27 de mayo de 2021, el cual confirmó la decisión, pues consideró que la DIAN no fue renuente y que, de no encontrarse de acuerdo con la liquidación de intereses, se debía acudir a las acciones pertinentes. 1.1.14.- El 11 de junio de 2021 la Sección Quinta del Consejo de Estado rechazó por improcedente el recurso de apelación presentado, ya que, en la acción de cumplimiento, solo es apelable la sentencia de primera instancia. 1.2.- Fundamentos de la acción de tutela 1.2.1.- La tutelante sostuvo que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales por incurrir en: i) Defecto procedimental absoluto, debido a que no se apegó al procedimiento establecido en el artículo 8 de la Ley 393 de 1997, en lo relacionado con el requisito de constitución en renuencia de la DIAN; y ii) violación directa de la Constitución, pues con el rechazo de plano de la demanda, como consecuencia de la no renuencia de la entidad, se desconoció el artículo 229 de la Constitución, en lo que tiene que ver con el debido proceso y el acceso a la administración de justicia, ya que se cerró la posibilidad de ejercer la acción de cumplimiento. 1.2.2.- En relación con la autoridad administrativa demandada, la recurrente expuso que transgredió sus derechos fundamentales porque omitió dar aplicación a los artículos 863 y 864 del Estatuto Tributario y al artículo 1653 del Código Civil, conforme con los cuales los valores pagados por concepto de devolución del saldo a favor debían imputarse primero a intereses y luego a capital.
Así mismo, adujo que se apartó del cumplimiento de unas decisiones judiciales, según las cuales se causan intereses por la no devolución oportuna del saldo. Por un lado, indicó que los intereses corrientes se causaron desde la notificación del requerimiento especial de la DIAN, que modificó la Declaración Bimestral del IVA, y hasta que quedó ejecutoriada la sentencia del Tribunal Administrativo de Caldas, que dejó en firme el saldo a favor.
Por el otro lado, sostuvo que los intereses moratorios se generaron desde la ejecutoria de la sentencia en mención hasta la fecha del giro, emisión o consignación. 1.3.- Pretensiones de la acción de tutela La parte actora solicitó que: i) se ampararan los derechos invocados, ii) se dejaran sin efecto el auto que rechazó la demanda en ejercicio de la acción de cumplimiento y el auto que confirmó la decisión, y iii) se ordenara proferir una nueva providencia que admita la demanda.
De forma subsidiaria, pidió que se ordenara a la DIAN imputar la devolución del saldo a favor contenido en la Declaración Bimestral del IVA del año gravable 2012 al pago de los intereses corrientes causados. 2.- Trámite de la acción de tutela en primera instancia 2.1.- Mediante auto del 7 de septiembre de 2021 la Subsección B de la Sección Tercera de esta Corporación admitió la acción tuitiva, vinculó al despacho de la Sección Quinta del Consejo de Estado y dispuso su notificación y publicación. 2.2.- El Tribunal Administrativo de Caldas se opuso a la solicitud de amparo y solicitó que se declarara improcedente ante la ausencia de vulneración de derechos fundamentales y/o se desvinculara de la misma. 2.3.- La Sección Quinta del Consejo de Estado solicitó su desvinculación de la acción de tutela ante la falta de legitimación en la causa por pasiva, dado que la tutelante expresamente señaló que su solicitud de amparo no se dirige contra la decisión que dictó. Agregó que no vulneró ningún derecho fundamental. 2.4.- La DIAN solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela, toda vez que lo pretendido por la accionante es que se vuelvan a estudiar y analizar unos reparos que ya fueron resueltos por las autoridades de lo contencioso administrativo, y debido a que no vulneró derechos fundamentales. 3.- Fallo de tutela de primera instancia La Subsección B de la Sección Tercera de esta Corporación, mediante fallo del 23 de noviembre de 2021, negó la solicitud de desvinculación de la Sección Quinta del Consejo de Estado y declaró improcedente la acción de tutela.
Frente a la legitimación en la causa de la Sección Quinta del Consejo de Estado, consideró que a pesar de que no profirió ninguno de los autos cuestionados, lo cierto es que emitió un pronunciamiento dentro de la acción de cumplimiento No. 17001-23-33-000-2021-00101-00/01, por lo que le asiste interés sobre lo que se decida. En cuanto a la tutela contra los autos, declaró su improcedencia por no satisfacer el requisito general de relevancia constitucional, dado que se pretendía utilizar la acción de tutela como una instancia adicional y reabrir un debate sobre el cual ya se pronunció el juez natural.
Adujo que los argumentos planteados en el escrito constitucional fueron una reiteración de los aspectos tratados por el juez de la acción de cumplimiento, por lo que los reparos son de simple inconformidad. En relación con la tutela contra la DIAN, también se declaró su improcedencia, por no satisfacerse el requisito de subsidiariedad. Advirtió que la accionante debió acudir ante el juez, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, para cuestionar la legalidad del acto administrativo si consideró que no hubo una correcta liquidación de los valores correspondientes al capital, intereses corrientes y de mora.
Sostuvo que tampoco se probó la configuración de un perjuicio irremediable. 4.- Razones de la impugnación En contra de la decisión antes aludida, la accionante presentó escrito de impugnación. Argumentó que sí se cumple con el requisito de relevancia constitucional, toda vez que la controversia versa sobre un asunto constitucional y no meramente legal, pues se busca la correcta aplicación de los artículos 863 y 864 del Estatuto Tributario y 1653 del Código Civil frente a la devolución del saldo a favor contenido en la Declaración de IVA del segundo bimestre del año gravable 2012.
Sostuvo que el caso involucra debates jurídicos que giran en torno al contenido, alcance y goce de derechos fundamentales, y que no es una instancia o recurso adicional orientado a discutir asuntos de mera legalidad. Frente a la DIAN, explicó que son actos de ejecución, por lo que no eran susceptibles de control judicial, ya que por regla general no definen una situación jurídica, sino que dan cumplimiento a una decisión previa.
Sostuvo que es desproporcionado exigirle al contribuyente que respecto de un saldo a favor que debía ser reintegrado desde el 2012, luego de un extenso y desgastante proceso judicial, se le requiera haber demandado nuevamente otro acto administrativo que sobre el mismo expida la autoridad tributaria demandada para el reconocimiento de intereses, los cuales se causan por ministerio de la ley.
II.- CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada en contra del fallo de tutela proferido el 23 de noviembre de 2021 por la Subsección B de la Sección Tercera de esta Corporación, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo No. 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico Se verificará si la solicitud de amparo constitucional cumple con los requisitos generales de procedibilidad.
En caso afirmativo, se determinará si la autoridad acusada incurrió en algún defecto. 3.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad y de procedencia, con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4.- Verificación del cumplimiento del requisito general de relevancia constitucional en el caso concreto 4.1.- Sobre la relevancia constitucional, la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia [ius fundamental] so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”. 4.2.- En efecto, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos; y (ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional en la cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial. 4.3.- La Sala advierte que, al igual que lo concluyó el a quo, la acción de tutela impetrada por Industria Ecológica de Reciclaje SAS en contra de la autoridad judicial accionada no satisface el requisito de relevancia constitucional, pues pese a que cumple la carga argumentativa requerida, se percibe como un medio dirigido a revivir el análisis jurídico efectuado al estudiar la admisibilidad de la acción de cumplimiento con radicado No. 17001-23-33-000-2021-00101-00, como pasa a explicarse. 4.4.- En el caso bajo estudio, se observa que la sociedad tutelante impetró demanda, en ejercicio de la acción de cumplimiento, en contra de la DIAN, con el objetivo de que se ordenara la aplicación y el acatamiento de los artículos 850, 857-1, 863 y 864 del Estatuto Tributario y se le ordenara calcular correctamente el dinero que le adeudaba, en lo referente a la devolución del saldo a favor de la declaración del IVA del segundo bimestre del 2012. 4.5.- Luego, el 6 de mayo de 2021, el Tribunal Administrativo de Caldas profirió el auto No. 105, con el cual rechazó el medio de control interpuesto, por considerar que no hubo constitución en renuencia de la DIAN frente al cumplimiento de la normativa alegada, pues contestó la petición en el sentido de liquidar intereses. 4.6.- Inconforme con la decisión, la parte actora interpuso recurso de reposición y, en subsidio de apelación, y argumentó que la respuesta de la DIAN sí constituyó prueba de la renuencia, por las siguientes razones: i) el pago parcial realizado no podía imputarse directamente al capital insoluto, sino que debían saldarse primero los intereses; ii) si la DIAN no pretendía ratificar su incumplimiento, lo correcto hubiese sido que reconociera los intereses moratorios; y iii) la DIAN imputó el pago parcial realizado al capital adeudado y determinó la causación de intereses moratorios únicamente hasta el 23 de agosto de 2019, lo que contraría las normas invocadas como incumplidas. 4.7.- El recurso fue resuelto de forma negativa mediante auto No. 132 del 12 de agosto de 2021, pues la autoridad judicial accionada consideró que la DIAN no fue renuente y por el contrario, aceptó la obligación que le asiste con la sociedad de liquidar los intereses que le adeuda.
Explicó que, de no encontrarse de acuerdo con la liquidación de intereses, se debía acudir a las acciones pertinentes. 4.8.- Ciertamente, se observa que, en sede de tutela, la accionante pretende que se analice nuevamente el agotamiento del requisito de procedibilidad de la acción de cumplimiento, consagrada en el artículo 8 de la Ley 393 de 1997 y en el numeral 3 del artículo 161 del CPACA, para que se adopte su postura en cuanto a que sí se constituyó en renuencia y por ende se admita la demanda. 4.9.- De lo anterior se advierte que, tras comparar las razones esgrimidas en el recurso de reposición y subsidio de apelación y la solicitud de amparo constitucional, lo que se pretende es continuar con el debate jurídico que ya fue decidido.
En esa medida, los argumentos de la accionante son una mera inconformidad frente al razonamiento del juez constitucional por una decisión desfavorable. 4.10.- Debe recordarse que la procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales es de carácter excepcional y no pretende desconocer la vigencia de la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica.
Ello, en razón a que es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de interpretación del derecho. 4.11.- Como corolario de todo lo anterior, al no encontrarse acreditado el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional, la Sala confirmará la decisión de declarar la improcedencia de la acción de tutela presentada por Industria Ecológica de Reciclaje SAS en contra del Tribunal Administrativo de Caldas. 5.- Verificación del cumplimiento del requisito general de subsidiariedad en el caso concreto 5.1.- La subsidiariedad como requisito general de procedibilidad de la acción de tutela está consagrada en el inciso 3º del artículo 86 de la Constitución Política y en el numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, conforme con los cuales dicha acción solo resulta procedente cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que la ejerza como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 5.2.- Ab initio, se debe advertir que las censuras aducidas por la parte actora se centran en que (i) los valores pagados por concepto de devolución del saldo a favor debían imputarse primero a intereses y luego a capital, y (ii) no se reconocieron los intereses corrientes ni moratorios por la no devolución oportuna del saldo.
Así, se encuentra que ambos argumentos buscan el pago de los intereses causados en relación con el pago tardío del saldo a favor. 5.3.- En el caso concreto, la petición de amparo no satisface el requisito de subsidiariedad, puesto que la tutelante podía debatir sus inconformidades a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, no frente a la Resolución No. 1331 del 14 de agosto de 2020 por la cual se dio cumplimiento a la sentencia, sino contra la comunicación que liquidó los intereses de forma supuestamente incorrecta, como se pasa a explicar. 5.4.- En el sub examine, la sociedad presentó ante la DIAN una solicitud de cumplimiento de los artículos 850, 857-1, 863, y 864 del Estatuto Tributario y 1653 del Código Civil, con el fin de que se calculara correctamente el dinero que le adeudaban, incluyendo la devolución del saldo a favor junto con intereses corrientes y moratorios.
La DIAN dio respuesta mediante oficio No. 110000201 – 017 del 8 de enero de 2021 en los siguientes términos: “Encuentra el Despacho pertinente la petición de la apoderada de la sociedad demandante en los términos del artículo 863 del Estatuto Tributario y en tal sentido procederá de conformidad y de acuerdo con la siguiente liquidación de intereses: Teniendo en cuenta que [c]uando hay lugar a la cancelación de intereses a favor de los contribuyentes, como consecuencia de un proceso de devolución (sic) a cargo de la Nación por parte de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales el pago se sujetará a las apropiaciones correspondientes dentro del presupuesto General de la Nación, conforme con lo previsto con los artículos 863 y 864 del Estatuto Tributario”. 5.5.- De lo anterior se tiene que, una cosa esa la discusión sobre la legalidad de la liquidación oficial y el reconocimiento del saldo a favor, y otra es la relativa a la causación de los intereses.
En cuando a la primera, no cabe duda de que la autoridad judicial resolvió de fondo el asunto, razón por la cual la DIAN profirió la Resolución No. 1331 del 14 de agosto de 2020 para dar cumplimiento a la sentencia, acto administrativo que en efecto es de ejecución. 5.6.- Cosa distinta es lo relativo a los intereses corrientes y moratorios derivados del pago tardío del saldo a favor, frente a lo cual se pronunció la DIAN mediante oficio No. 110000201 – 017 del 8 de enero de 2021.
Frente a ella, la tutelante tenía la oportunidad de controvertir en sede judicial la liquidación que en su parecer fue inadecuada, para debatir si el acto administrativo estaba acorde a derecho o no. 5.7.- Al efecto, la respuesta de la DIAN es un acto administrativo que goza de presunción de legalidad, y el juez de tutela no puede concebirse ni actuar como juzgador de instancia o de conocimiento, sobre la necesidad de reconocer la primacía de derechos fundamentales, por cuanto el ordenamiento jurídico ha dotado de diferentes instrumentos y recursos a las partes para salvaguardar sus intereses, siendo estos a los cuales debe ceñirse.
Lo contrario, llevaría a desnaturalizar el mecanismo tutelar, volcando al juez constitucional en una intromisión en causas que no son de su competencia. 5.8.- En efecto, la jurisprudencia constitucional ha sido enfática y reiterativa en señalar que “por regla general, la acción de tutela no procede para controvertir la validez ni la legalidad de los actos administrativos”, salvo que se use como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 5.9.- Sin embargo, no hay prueba que dé cuenta de la inminencia y gravedad de su situación particular, que amerite una urgente atención. Por ende, esta Sala encuentra que la solicitud de amparo tampoco es procedente como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, como quiera que no se cumplen los requisitos establecidos para su configuración. En esa medida, el mecanismo tutelar deviene improcedente por no satisfacer el requisito de subsidiariedad. 6.- Como corolario de todo lo anterior, la acción de tutela promovida por Industria Ecológica de Reciclaje SAS se declarará improcedente, en lo atinente al Tribunal Administrativo de Caldas, por no cumplirse con el requisito de relevancia constitucional; y en lo que tiene que ver con la DIAN, porque no se agotó el presupuesto de subsidiariedad.
En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.-
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de tutela del 23 de noviembre de 2021 proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por las razones referidas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,