Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., dieciocho (18) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-05093-01 Demandante: Analfi Ávila Agámez Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre Temas: Tutela contra providencia judicial / Nulidad y restablecimiento del derecho / Inmediatez Decisión: Confirmar la decisión del a quo SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ La Sala decide la impugnación interpuesta por Analfi Ávila Agámez, en contra de la sentencia proferida el 25 de septiembre de 2025 por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, mediante la cual se decidió la solicitud de amparo de la referencia. 1.
Antecedentes 1.1. La solicitud1 1. Analfi Ávila Agámez promovió solicitud de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales a la igualdad, acceso a la administración de justicia, seguridad social, dignidad humana y a la reparación integral, los cuales consideró vulnerados con ocasión de la sentencia proferida el 30 de marzo de 2017 por el Tribunal Administrativo de Sucre, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 70001-33- 31-073-2009-00157-00/01. 2.
Como fundamento de la solicitud de amparo expuso lo siguiente: 2.1. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentó demanda en contra del municipio de San Onofre con el fin de cuestionar la legalidad del acto administrativo «que dio por terminado sin justa causa [su] vinculación […] con ese municipio mediante renuncia obligada proveniente del silencio administrativo negativo». 2.2.
El Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Sincelejo, en sentencia del 29 de agosto de 2014 declaró probadas de oficio las 1 Ver índice 2 de Samai. Archivo denominado «6ED_Demanda(.pdf) NroActua 2(.pdf) NroActua 2». 2 Radicado: 11001-03-15-000-2025-05093-01 Demandante: Analfi Ávila Agámez excepciones de inepta demanda por falta de agotamiento de la vía gubernativa, caducidad e indebida escogencia de la acción. En contra de esta decisión interpuso recurso de apelación. 2.3.
El Tribunal Administrativo de Sucre, en sentencia del 30 de marzo de 2017 confirmó la decisión del a quo al considerar que no se individualizó el acto acusado, pues no se aportó al proceso o nunca existió. Además, una de las causales de retiro del servicio era la renuncia al cargo público, como ocurrió en el caso, por lo que el silencio de la administración no configuraba un acto ficto negativo, ya que la misma demandante lo formalizó. Igualmente, sí pretendía el reintegro porque, según lo afirmó en la petición dirigida ante el alcalde, su renuncia no fue libre sino forzada, debió demandar el acto ficto derivado de la ausencia de respuesta, lo cual no hizo y, en consecuencia, impidió el correspondiente análisis de legalidad. 2.4.
La autoridad judicial demandada vulneró sus derechos fundamentales al incurrir en violación directa de la Constitución Política en su artículo 13 y de los deberes de protección especial a las víctimas del conflicto. 2.5. En desconocimiento del precedente judicial del Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo2 donde se resolvieron dos casos idénticos contra la entidad territorial y fueron decididos favorablemente. 2.6.
En defecto fáctico por una valoración probatoria omisiva y deficiente de las circunstancias de fuerza mayor que rodearon el caso, máxime cuando se trataba de una víctima. 1.1.1. Pretensiones 3. Con fundamento en la situación fáctica expuesta, solicitó: «[…] 1. TUTELAR los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la seguridad social, a la dignidad humana y a la reparación integral de la señora ANALFI ÁVILA AGÁMEZ. 2.
En consecuencia, DEJAR SIN EFECTOS JURÍDICOS la sentencia proferida el 30 de marzo de 2017 por la Sala Escritural del Tribunal Administrativo de Sucre, dentro del proceso radicado bajo el número 70001333107320090015701. 3. Como medida de restablecimiento integral, ORDENAR al Tribunal Administrativo de Sucre que, en un término perentorio y breve, profiera una sentencia de reemplazo en la que, observando el precedente de los casos análogos y valorando la condición de sujeto de especialísima protección constitucional de la accionante, acceda a las pretensiones de la demanda inicial, disponiendo: a. El reintegro jurídico de la señora ANALFI ÁVILA AGÁMEZ al cargo que desempeñaba o a uno de igual o superior categoría, sin solución de continuidad. 2 Al respecto citó los procesos ejecutivos 70001-33-31-004-2015-00312-00, demandante: Gisela Caicedo Julio y el 70001-33-31-004-2015-00330-00, demandante: Emiro José Jiménez Cueto. 3 Radicado: 11001-03-15-000-2025-05093-01 Demandante: Analfi Ávila Agámez b. A título de restablecimiento del derecho, el pago de todos los salarios, primas, cesantías y demás emolumentos y prestaciones sociales dejados de percibir desde la fecha de su desvinculación forzada (31 de diciembre de 2003) hasta que se haga efectivo el reconocimiento pensional. c. Declarar que para todos los efectos legales, y en especial para el reconocimiento y liquidación de la pensión de vejez o de invalidez a que tenga derecho, no ha existido solución de continuidad en la prestación del servicio, ordenando al Municipio de San Onofre realizar los aportes pensionales correspondientes a todo el periodo. d. Que las sumas adeudadas sean debidamente indexadas y se reconozcan los intereses a que haya lugar, conforme a la ley. […]».
(sic) 1.2. Informes rendidos en el proceso 4. El Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo3 si bien allegó copia del expediente digital, guardó silencio frente a la petición de amparo. 5. El municipio de San Onofre y el Tribunal Administrativo de Sucre guardaron silencio. 1.3. Sentencia de primera instancia4 6.
El Consejo de Estado, Sección Cuarta, en sentencia del 25 de septiembre de 2025 declaró improcedente la petición de amparo por no acreditar el requisito general de la inmediatez, por cuanto la sentencia enjuiciada se comunicó mediante edicto fijado el 5 de mayo de 2017, mientras que la tutela fue radicada el 15 de agosto de 2025, esto es, 8 años, 3 meses y 10 días después de notificarse el fallo cuestionado, término que supera ampliamente el plazo límite previsto jurisprudencialmente. 6.1.
No se evidenció una circunstancia que justificara la tardanza en presentar la solicitud de amparo, pues, aunque afirmó que ello se debió a que no volvió a tener noticias del abogado que actuó como su apoderado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 70001-33-31-073-2009-00157-00/01, tal situación no tornaba inoperante el requisito de inmediatez.
La jurisprudencia constitucional ha señalado que, en esos eventos, podían adoptarse medidas para asegurar la vigilancia del proceso, como reemplazar el poder otorgado. 1.4. Escrito de impugnación5 7. Analfi Ávila Agámez impugnó la decisión de primera instancia y refirió que el requisito general de la inmediatez no podía constituirse como una barrera formalista que perpetuara una grave injusticia material, pues vio truncada su vida profesional el 31 de diciembre de 2003 cuando fue obligada por el Bloque Montes de María de las 3 Ver índice 8 de Samai.
Archivo denominado «11RECIBEPRUEBAS_Memorial_Correo_JulianaAndrea(.pdf) NroActua 8». 4 Ver índice 15 de Samai. Archivo denominado «19Sentencia_520250509300ANALFIAV(.pdf) NroActua 15». 5 Ver índice 19 de Samai. Archivo denominado «24RECIBEMEMORIAL_Memorial_ImpugnacioncontraFal(.pdf) NroActua 19». 4 Radicado: 11001-03-15-000-2025-05093-01 Demandante: Analfi Ávila Agámez AUC a firmar su renuncia bajo amenaza de muerte, por lo que es una víctima del conflicto armado y, a raíz del trauma, desarrolló una neuromielitis óptica que empeoró, condición que la convierte en sujeto de especial protección constitucional. 8.
En 2009 demandó su reintegro, pero su apoderado de entonces abandonó el proceso desde 2015 y nunca le informó la sentencia adversa del 30 de marzo de 2017, negligencia hoy investigada disciplinariamente. 2. Consideraciones 9. En atención a los argumentos expuestos en el escrito de impugnación y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia para decidir; ii) procedencia de la tutela contra providencia judicial; iv) determinación del problema jurídico; y v) análisis de la Sala. 2.1.
Competencia 10. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1382 de 20006 y el Acuerdo 80 del 12 de marzo de 20197, esta Sala es competente para conocer de la impugnación contra la sentencia de tutela proferida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta. 2.2. Procedencia de la tutela contra providencia judicial 11.
En fallo del 31 de julio de 2012, la Sala Plena de lo Contencioso-administrativo del Consejo de Estado8 unificó el criterio de la corporación en cuanto a la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, en consideración a las distintas posturas que en su interior se habían desarrollado sobre el tema.9 Al respecto señaló lo siguiente: «[…] De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. […]».
(sic) 12. Como consecuencia de lo anterior, esta corporación ha considerado que es necesario estudiar las solicitudes de tutela que se presenten contra providencia 6 Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela. 7 Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado. 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-administrativo, radicado 11001-03-15-000-2009- 01328-01, MP María Elizabeth García González. 9 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 5 Radicado: 11001-03-15-000-2025-05093-01 Demandante: Analfi Ávila Agámez judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, para lo cual corresponde verificar cuáles son esos «parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente» como se indica en aquella decisión. 13.
Sobre el particular, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso- administrativo10 adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la Sentencia C-590 de 2005 para establecer la procedencia de la tutela como mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional.
En ese sentido, se consideró que esta solicitud se puede presentar además contra decisiones de las altas cortes que desconozcan derechos fundamentales. 14. Ahora bien, la Corte Constitucional11 ha señalado que la solicitud de amparo debe cumplir con unos requisitos generales de procedencia. Estos son: i) que sea relevante constitucionalmente; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) que se haya presentado dentro de un plazo prudencial, el cual se ha denominado inmediatez; y iv) que se haya acudido a ella en forma subsidiaria, es decir, que se hayan agotado los recursos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto. 15. A continuación, y de acreditarse el cumplimiento de los anteriores requisitos12, el juez deberá realizar un análisis de los posibles yerros en que incurrió la autoridad judicial, a partir de los argumentos expuestos en la tutela y de los derechos fundamentales que se afirman vulnerados.
En ese escenario, para la prosperidad del amparo, debe verificarse lo siguiente: i) la configuración de alguno de los requisitos específicos alegados por el interesado; y ii) que el vicio o defecto sea de tal trascendencia que implique la amenaza o la afectación de derechos fundamentales13. 16. Es decir, el operador judicial debe verificar que la transgresión sea de tal entidad que incida en el sentido de la decisión y que con la solicitud no se intente reabrir el debate que se había planteado en la instancia correspondiente. 2.3.
Problema jurídico 17. De acuerdo con el escrito de impugnación, la Sala deberá definir: ¿si la solicitud de tutela presentada por Analfi Ávila Agámez satisface el requisito de procedencia general de la inmediatez? 10 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso-administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).
Tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. CP Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 11 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. 12 Corte Constitucional, Sentencia T-309 de 2015, MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 13 Corte Constitucional, Sentencia SU-337 de 2017, MP Antonio José Lizarazo Ocampo. 6 Radicado: 11001-03-15-000-2025-05093-01 Demandante: Analfi Ávila Agámez 2.4.
Análisis de la Sala 2.4.1. Sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva – de la inmediatez 18. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido la inmediatez, como uno de los requisitos generales de procedencia de la solicitud de tutela contra providencia judicial, en el entendido que debe ser presentada en un término razonable y proporcionado contado desde la acción u omisión generadora de la vulneración del derecho fundamental cuyo amparo se pretende, de lo contrario, «se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos»14. 19.
En cuanto al terminó razonable, dicha corporación en sentencia SU-499 de 2016 estableció que el juez constitucional debe valorar «(i) si el ejercicio inoportuno de la acción implica una eventual violación de los derechos de terceros; (ii) cuánto tiempo pasó entre el momento en el cual surgió el fundamento de la acción de tutela y la interposición de esta última;
(iii) la pertenencia del actor a un grupo vulnerable; y (iv) cuál ha sido el lapso que la jurisprudencia de esta Corte ha juzgado irrazonable en casos similares al que está por resolverse», toda vez que, «en algunos casos, seis (6) meses podrían resultar suficientes para declarar la tutela improcedente; pero, en otros eventos, un término de 2 años se podría considerar razonable para ejercer la acción de tutela, ya que todo dependerá de las particularidades del caso»15. 20.
Por su parte, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso- administrativo, en sentencia del 5 de agosto de 2014, respecto al término razonable para presentar solicitudes de tutela contra providencia judicial, señaló: «[…] como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente.
Se ha estimado como aceptable ese plazo, teniendo en cuenta la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad.
La regla general del plazo de seis meses se acoge, además, teniendo en cuenta: i) que el plazo ha sido considerado como razonable por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y; (ii) se trata de una decisión judicial adoptada en un proceso jurisdiccional. […]» 2.4.2. Sobre el caso concreto 21. Analfi Ávila Agámez acude al juez de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales y, en consecuencia, se dejara sin efectos la sentencia proferida el 30 de marzo de 2017 por el Tribunal Administrativo de Sucre, mediante 14 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005. 15 Corte Constitucional, Sentencia T-328 de 2010. 7 Radicado: 11001-03-15-000-2025-05093-01 Demandante: Analfi Ávila Agámez la cual confirmó la decisión del a quo, respecto de declarar probadas de oficio las excepciones de inepta demanda por falta de agotamiento de la vía gubernativa, caducidad e indebida escogencia de la acción. 22.
Una vez analizados los hechos y las pruebas aportadas al expediente, se tiene que la providencia acusada del 30 de marzo de 2017, que puso fin al proceso, fue notificada mediante correo electrónico del 3 de mayo siguiente y se comunicó según edicto fijado el día 5 del mismo mes16, y la solicitud de tutela fue radicada el 15 de agosto de 2025, lo cual permite concluir, que la demandante acudió ante el juez constitucional después de haber transcurrido más de 8 años de encontrarse ejecutoriada la providencia que consideró vulneradora de sus derechos fundamentales. 23.
Ahora bien, para la Sala no sobra referir de manera pedagógica a la demandante que, si considera que dicha decisión no le fue notificada en debida forma, cuenta con los medios judiciales correspondientes para alegarlo ante el juez natural del asunto, esto es, mediante un incidente de nulidad. 24. De acuerdo con lo anterior, la solicitud de tutela bajo estudio no satisface el requisito de la inmediatez, en tanto fue presentada de manera tardía de cara al término de los seis (6) meses establecidos por la jurisprudencia para ello. 25.
Sin perjuicio de lo anterior, se recuerda que el juez de tutela debe analizar cada caso en concreto para establecer si existen circunstancias especiales que justifiquen el actuar tardío del demandante. Dicho ello, se observa que en el asunto bajo estudio no se allegó prueba ni se alegaron argumentos de que la tardanza acreditada estuvo supeditada a un hecho de especial consideración que permita desconocer la regla general fijada por la jurisprudencia constitucional, de manera excepcional, pues, se insiste, la solicitud de amparo es «un remedio de aplicación urgente que demanda una protección efectiva y actual de los derechos invocados»17. 26.
En este punto, advierte la Sala que si bien la demandante en el escrito de impugnación afirmó que acudió de manera tardía ante el juez constitucional con ocasión de los graves quebrantamientos de salud que ha padecido y al no tener contacto con el abogado que llevaba su proceso contencioso; lo cierto es que dichas situaciones no podrían tener injerencia para flexibilizar el análisis del requisito de la inmediatez, pues, por un lado, según la historia clínica allegada trata de un episodio de salud que data del 2024, es decir, más de 7 años después de que se notificó la sentencia en cuestión, y por otro, tal y como lo refirió el a quo, pudo adoptar medidas para poner fin a la inactividad procesal, entre ellas sustituir el poder o presentar una queja disciplinaria, actuación que, según afirmó, solo realizó este año. 16 Ver índice 2 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 70001333107320090015700. 17 Corte Constitucional, Sentencia SU-391 de 2016. 8 Radicado: 11001-03-15-000-2025-05093-01 Demandante: Analfi Ávila Agámez 3.
Conclusión 27. En este orden de ideas, la Sala confirmará la decisión del a quo de declarar improcedente, por no superar el requisito de la inmediatez, la solicitud de amparo presentada por Analfi Ávila Agámez en contra del Tribunal Administrativo de Sucre. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia proferida el 25 de septiembre de 2025 por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, mediante la cual declaró improcedente, por no superar el requisito de inmediatez, la solicitud de tutela presentada por Analfi Ávila Agámez en contra del Tribunal Administrativo de Sucre.
Segundo. Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero. Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente LVLQ/LXRR Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo Samai, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador