CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá, D.C., veinte (20) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Número interno: 72658 Radicación: 05001-23-33-000-2018-02103-01 Ejecutante: José Fulgencio Urrea Tovar y otros Ejecutado: Nación-Fiscalía General de la Nación Referencia: Ejecutivo APELACIÓN DE AUTOS EN CPACA-El Consejo de Estado conoce en segunda instancia del auto que decreta medida cautelar.
MEDIDAS CAUTELARES EN PROCESOS EJECUTIVOS–Embargo de cuentas corrientes y de ahorros es viable sobre recursos no incorporados en el presupuesto general de la Nación. PRINCIPIO DE INEMBARGABILIDAD-No es absoluto, ya que admite excepciones. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutada contra el auto del 19 de febrero de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia- Sala Quinta de Decisión, que decretó la medida cautelar de embargo y retención de dineros en el proceso de la referencia. I.
ANTECEDENTES La medida cautelar y su trámite El 17 de septiembre de 20181, el señor José Fulgencio Urrea Tovar y otros, por conducto de apoderado judicial, presentaron escrito2 con el fin de solicitar la ejecución de la sentencia del 27 de septiembre de 2016 con radicación: 05001-23- 31-000-2005-04651-01(47498) proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que modificó el fallo del 27 de noviembre de 2012 dictado en primera instancia, en la que se declaró administrativa y extracontractualmente responsable a la Nación-Fiscalía General de la Nación por los daños sufridos por el demandante con ocasión de la privación injusta de la libertad de la que fue víctima el señor José Fulgencio Urrea Tovar y se condenó al pago de una indemnización a favor de la parte demandante. 1 Cfr. SAMAI, índice 1 de primera instancia. En el documento «167RADICACIONDEDEMANDAPDF(.pdf)».
Págs. 1 a 7. 2 La demanda fue radicada inicialmente ante los juzgados administrativos del Circuito de Medellín, correspondiendo por reparto al Juzgado 34 Administrativo Oral de Medellín que, mediante providencia del 16 de octubre de 2018 (págs. 118 a 124, ibidem) declaró su falta de competencia para conocer del asunto, por lo que lo remitió al Tribunal Administrativo de Antioquia, el cual, en auto del 2 de noviembre de 2018, libró mandamiento de pago (págs. 126 a 131, ibidem). 2 Expediente n° 72658 Ejecutante: José Fulgencio Urrea Tovar y otros Confirma auto que decretó medida cautelar Surtido el trámite procesal pertinente3, a través de providencia del 29 de enero de 2025, se requirió a la parte ejecutante para que denunciara los bienes y rentas de propiedad de la entidad ejecutada, susceptibles de embargo, con «el fin de procurar el pago efectivo del crédito».
En cumplimiento de lo anterior, en memorial del 13 de febrero de 20254, el apoderado del ejecutante indicó como bienes de la ejecutada las cuentas de ahorro y corrientes en diferentes establecimientos bancarios5, con el fin de fueran sometidas a la medida cautelar de embargo. Auto objeto de impugnación El 19 de febrero de 2025, el Tribunal Administrativo de Antioquia-Sala Quinta de Decisión accedió a la solicitud de medida cautelar en los siguientes términos6 (se trascribe de forma literal, incluso con posibles errores): En consecuencia, se decreta el embargo de los dineros que la Nación – Fiscalía General de la Nación, tenga o llegare a tener depositados en cuentas de ahorro o corrientes en las entidades bancarias Banco Agrario de Colombia, Banco Davivienda, Banco AV Villas, Banco de Occidente, Banco de Bogotá, Banco Popular, Scotiabank Colpatria, Banco Caja Social, Helm Bank, Banco Serfinanza, Banco Pichincha y Banco GNB Sudameris.
Para lo anterior, se dispondrá librar oficio a los gerentes de las oficinas principales de dichas entidades bancarias, a fin que se sirvan retener los dineros y ponerlos a disposición del Tribunal Administrativo de Antioquia en la cuenta de Depósitos Judiciales N° 050001001001 del Banco Agrario de Colombia (indicándose en la consignación el radicado del proceso completo y las partes).
Para proceder con lo anterior, habrá de tenerse en consideración que las cuentas si resulten ser embargables, conforme lo establece el artículo 594 del Código General del Proceso. En ese sentido, se limita el embargo a la suma de VEINTISÉIS MILLONES 3 En providencia del 20 de mayo de 2021, el Tribunal rechazó las excepciones de fondo propuestas por la ejecutada (índice 69 de primera instancia, SAMAI).
En consecuencia, por auto de 21 de julio de 2021, se ordenó seguir adelante con la ejecución (índice 76 de primera instancia, SAMAI). El 8 de septiembre de 2021, se profirió auto que rechazó la objeción presentada por la parte ejecutante a la liquidación, por ende, modificó la liquidación crédito (índice 94 de primera instancia, SAMAI).
El 27 de marzo de 2023, el Tribunal se pronunció sobre la constitución de un depósito judicial y ordenó seguir adelante con la ejecución por la suma que no fue cubierta con el pago realizado por la ejecutante (índice 165 de primera instancia, SAMAI). 4 Cfr. SAMAI, índice 234 de primera instancia. 5 A saber: BANCO AGRARIO Y SUCURSALES // BANCO DAVIVIENDA Y SUCURSALES // BANCO AV VILLAS Y SUCURSALES // BANCO DE OCCIDENTE Y SUCURSALES // BANCO DE BOGOTA Y SUCURSALES // BANCO POPULAR Y SUCURSALES // SKOTIABANK COLPATRIA Y SUCRUSALES // BANCO CAJA SOCIAL Y SUCURSALES // HELM BANK Y SUCURSALES // BANCO SERFINANZA Y SUCURSALES // BANCO PICHINCHA Y SUCURSALES // BANCO GNB SUDAMERIS Y SUCURSALES. 6 Cfr. SAMAI, índice 236 de primeria instancia. Decisión notificada por estado electrónico del 20 de febrero de 2025 (visible a índice 237 de primera instancia, SAMAI). 3 Expediente n° 72658 Ejecutante: José Fulgencio Urrea Tovar y otros Confirma auto que decretó medida cautelar CUATROCIENTOS MIL PESOS ($26.400.000)7.
Impugnación Contra esta determinación, la Fiscalía General de la Nación, a través de memorial del 25 de febrero de 20258, interpuso recurso de apelación, para lo cual argumentó que sus recursos eran inembargables, por ser parte del Presupuesto General de la Nación, tal como lo estableció el artículo 19 del Decreto 111 de 1996 y el artículo 6 de la Ley 179 de 1994.
Además, con la expedición de la Ley 1437 de 2011 -artículo 195 parágrafo 2º- se «introdujo la prohibición expresa del embargo del rubro destinado para el pago de sentencias y conciliaciones», lo cual guardaba concordancia con el artículo 594 del Código General del Proceso, que enlista los bienes inembargables y en el que se encuentra -numeral 1- los bienes, rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación y los recursos de la seguridad social, entre otros.
Finalmente, solicitó el levantamiento de la medida cautelar, por las razones expuestas y, en particular, por lo previsto en el numeral 11 del artículo 597 del CGP. El 20 de marzo de 2025, se corrió traslado secretarial del recurso a la contraparte9, oportunidad en la que la parte ejecutante se opuso a su prosperidad y solicitó confirmar el auto del 19 de febrero de 202510.
En providencia del 27 de marzo de 202511, el Tribunal concedió el recurso de apelación presentado por la ejecutada ante esta Corporación. El proceso fue asignado por reparto el despacho del Consejero de Estado doctor Nicolás Yepes Corrales12, que mediante auto del 9 de junio de 2025 lo remitió por a este Despacho por competencia por el factor de conexidad13.
El 26 de junio de 2025, el expediente ingresó para decidir lo pertinente14. 7 Original de cita: Tomando como referencia la última liquidación del crédito visible en el proceso. Cfr A folio 125 del expediente digital. 8 Cfr. SAMAI, índice 239 de primera instancia. 9 Cfr. SAMAI, índice 241 de primera instancia. 10 Cfr. SAMAI, índice 242 de primera instancia. 11 Cfr. SAMAI, índice 243 de primera instancia. 12 Cfr. SAMAI, índice 1. 13 Cfr. SAMAI, índice 3. 14 Cfr. SAMAI, índice 9. 4 Expediente n° 72658 Ejecutante: José Fulgencio Urrea Tovar y otros Confirma auto que decretó medida cautelar II.
CONSIDERACIONES Competencia 1. El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar el presente asunto, de conformidad con el artículo 150 del CPACA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra los autos dictados en primera instancia por los Tribunales Administrativos. En consonancia, el numeral 5 del artículo 243 del CPACA, modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021, prevé que el recurso de apelación procede contra el auto que decrete, deniegue o modifique una medida cautelar y será decidido en Sala, según lo dispuesto en el literal h, numeral 2 del artículo 125 del CPACA, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021.
Oportunidad del recurso 2. El artículo 244.3 del CPACA establece que el recurso de apelación deberá interponerse y sustentarse por escrito dentro de los tres días siguientes a la notificación por estado. Como la providencia recurrida se notificó por estado electrónico del 20 de febrero de 202515 y la parte ejecutada interpuso el recurso de apelación el 25 de febrero siguiente16, se formuló oportunamente.
Caso concreto 3. En los términos del recurso de apelación, la Sala decidirá si le asistió razón o no al Tribunal al decretar la medida cautelar de embargo y retención de dineros en el presente asunto. 4. De entrada es importante señalar que, el artículo 599 del CGP prescribe que desde la presentación de la demanda el ejecutante podrá solicitar el embargo y secuestro de bienes del ejecutado.
Además, el juez, al decretar la medida cautelar de embargo y secuestro, podrá limitarlos a lo necesario; el valor de los bienes no podrá exceder del doble del crédito cobrado, sus intereses y las costas prudencialmente calculadas, salvo que se trate de un solo bien o de bienes afectados por hipoteca o prenda que garanticen aquel crédito, o cuando la división disminuya su valor o su venalidad. 5.
Ahora, en relación con el cargo frente a la embargabilidad de los dineros de la Fiscalía General de la Nación, es oportuno hacer referencia al principio de 15 Cfr. SAMAI, índice 237 de primera instancia. 16 Cfr. SAMAI, índice 239 de primera instancia. 5 Expediente n° 72658 Ejecutante: José Fulgencio Urrea Tovar y otros Confirma auto que decretó medida cautelar inembargabilidad de las rentas del presupuesto general de la Nación, así como a las excepciones que han sido previstas en la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado. 6.
En primer lugar, el artículo 63 de la Constitución Política de 1991 previó que los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la nación y los demás bienes que determine la ley son inalienables, imprescriptibles e inembargables, por lo que se facultó al legislador para que fijara los bienes considerados como inembargables. 7.
En desarrollo de la mencionada atribución, el artículo 19 del Decreto Ley 111 de 1996 -Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional- dispuso la inembargabilidad de las rentas del presupuesto general de la Nación, así como de los emolumentos del sistema general de participaciones y del sistema general de regalías, disposición que fue analizada por la Corte Constitucional, en la sentencia C-354 de 1997, en la que se resolvió: Declarar EXEQUIBLE el Artículo 19 del Decreto 111 de 1996, que incorporó materialmente el art. 6o de la ley 179 de 1994, bajo el entendido de que los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada17 y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos18 (se destaca).
En dicha providencia, la Corte Constitucional descartó la existencia de cosa juzgada material frente al artículo 16 de la Ley 38 de 1989, porque, a pesar de que fue analizado en la sentencia C-546 de 1992, no era menos cierto que lo subrogó el artículo 6 de la Ley 179 de 1994, el cual «se trata de una nueva preceptiva, que contiene variaciones sustanciales a la normatividad original y, por tanto, materialmente es esencialmente distinta»19, de ahí que la norma vigente fuera esta última y frente a ella debiera adelantarse el examen de constitucionalidad.
A juicio de la Corte, la inembargabilidad establecida en la norma analizada resulta 17 El artículo 19 del Decreto 111 de 1996 compiló, entre otras disposiciones, el artículo 16 de la Ley 38 de 1989, norma que disponía que el pago de sentencias a cargo de la Nación debería efectuarse «de conformidad con el procedimiento establecido en el Código Contencioso Administrativo y demás disposiciones legales concordantes». 18 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-354 del 4 de agosto de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell. 19 Ibidem.
Fundamento jurídico 2. 6 Expediente n° 72658 Ejecutante: José Fulgencio Urrea Tovar y otros Confirma auto que decretó medida cautelar ajustada a la Constitución, por cuanto tiene como fundamento «la protección de los recursos y bienes del Estado y la facultad de administración y manejo que a éste compete, que permite asegurar la consecución de los fines de interés general»20; sin embargo, tal principio «sufre excepciones cuando se trate de sentencias judiciales, con miras a garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos a las personas en dichas sentencias»21 (se destaca).
Bajo ese entendido, esa Corporación concluyó que frente a créditos exigibles a cargo del Estado que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos y no se hubiesen pagado dentro del plazo legal, era posible adelantar la ejecución con embargo de los recursos del presupuesto, así: en primer lugar, sobre los recursos destinados al pago de sentencias y conciliaciones -cuando el título de ejecución sea de la misma índole- y, en segundo lugar, sobre los bienes de la entidad respectiva. 8.
Por su parte, el artículo 21 del Decreto Legislativo 28 de 2008 prevé que los recursos del sistema general de participaciones son inembargables, excepto los recursos corrientes de libre destinación de las entidades territoriales, en el evento en que se decreten medidas cautelares por obligaciones laborales, disposición que fue analizada por la Corte Constitucional, en la sentencia C-1154 de 200822, en la que se resolvió: Declarar EXEQUIBLE, en lo acusado, el artículo 21 del Decreto 28 de 2008, en el entendido de que el pago de las obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia debe efectuarse en el plazo máximo de dieciocho (18) meses, contados a partir de la ejecutoria de la misma, y de que si los recursos correspondientes a los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial no son suficientes para el pago de las citadas obligaciones, deberá acudirse a los recursos de destinación específica. 9.
En concordancia con lo anterior, el artículo 594 del CGP estableció que son inembargables, entre otros, los bienes, rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general de participación y las regalías; no obstante, en el evento en el que por ley fuera procedente decretar el embargo de un bien inembargable, se debe invocar en la orden el fundamento legal para su procedencia. 10.
A partir de lo expuesto, es claro que el legislador, facultado por el constituyente, decidió incluir las rentas incorporadas en el presupuesto general de la Nación dentro 20 Ibidem. Fundamento jurídico 5. 21 Ibidem. Fundamento jurídico 6. 22 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-1154 del 26 de noviembre de 2008, M.P. Clara Inés Vargas Hernández. 7 Expediente n° 72658 Ejecutante: José Fulgencio Urrea Tovar y otros Confirma auto que decretó medida cautelar de los bienes que no pueden ser embargados; sin embargo, la Corte Constitucional ha establecido excepciones a la prohibición de embargar recursos del Estado, desde la vigencia de la Ley 38 de 1989 y hasta la actualidad.
Las excepciones a la inembargabilidad de las rentas del presupuesto general de la Nación y del sistema general de participaciones han sido reiteradas por la jurisprudencia de la Corte Constitucional23, por lo que es imperativo tener en cuenta tales criterios al analizar la procedencia de la medida cautelar de embargo y secuestro, cuando se trate de la ejecución de sentencias. 11.
Igualmente, el Consejo de Estado se ha pronunciado en múltiples decisiones en el sentido de reiterar las excepciones a la inembargabilidad del presupuesto general de la Nación24, frente a i) obligaciones laborales, ii) el pago de sentencias o iii) la existencia de títulos emanados del Estado con obligaciones claras, expresas y exigibles, así como de resaltar la embargabilidad excepcional de recursos de libre destinación del sistema general de participaciones para garantizar el pago de las obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia25.
A la par, se ha precisado que, en el caso del embargo de dineros del presupuesto general para la ejecución de sentencias o conciliaciones aprobadas por el juez, se procederá primero con los recursos del presupuesto destinados al pago de sentencias o conciliaciones y, de ser necesario, sobre los demás bienes de las entidades u órganos respectivos26, aspecto que pretende desconocer la recurrente. 12.
En segundo lugar y en lo relacionado con lo sostenido en la apelación frente al parágrafo 2º del artículo 19527 del CPACA, el cual si bien previó que el monto 23 Además de las ya referenciadas, se destacan las siguientes: sentencia C-337 del 19 de agosto de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; sentencia T-531 del 26 de julio de 1999, M.P. Antonio Barrera Carbonell; sentencia C- 793 del 24 de septiembre de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño, sentencia C-566 del 15 de julio de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis; sentencia C-192 del 3 de marzo de 2005, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; sentencia C-539 del 30 de junio de 2010, M.P. José Ignacio Pretelt Chaljub, sentencia T-873 del 26 de octubre de 2012, M.P. Mauricio González Cuervo y, recientemente, la sentencia T-053 del 18 de febrero de 2022, M.P. Alberto Rojas Ríos, entre muchas otras. 24 Entre las que se destaca: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto de 22 de julio de 1997, radicación S-694, C.P. Carlos Betancur Jaramillo. 25 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, auto del 3 de julio de 2019, expediente 63.790, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico; auto del 22 de noviembre de 2021, expediente 67.357, C.P. José Roberto Sáchica Méndez y de la Sección Primera, sentencia del 29 de agosto de 2019, radicación 11001-03-15-000-2019-01287- 01(AC), C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 26 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, auto del 30 de mayo de 2019, expediente 63.241, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera; auto del 12 de septiembre de 2022, expediente 68.714, C.P. María Adriana Marín; auto del 23 de septiembre de 2022, expediente 68.636, C.P. José Roberto Sáchica Méndez; auto del 10 octubre de 2022, expediente 68.774, C.P. José Roberto Sáchica Méndez; auto del 4 de noviembre de 2022, expediente 68.836, C.P. José Roberto Sáchica Méndez; auto del 12 de diciembre de 2022, expediente 69.078, C.P. José Roberto Sáchica Méndez y de la Subsección B, auto del 28 de abril de 2021, expediente 66.376, C.P. Alberto Montaña Plata, entre muchos otros. 27 CPACA.
Artículo 195. Trámite para el pago de condenas o conciliaciones. El trámite de pago de condenas y conciliaciones se sujetará a las siguientes reglas: […]
PARÁGRAFO 2 o. El monto asignado para sentencias y conciliaciones no se puede trasladar a otros rubros, y en todo caso serán inembargables, así como los recursos del Fondo de Contingencias. La orden de embargo de estos recursos será falta disciplinaria. 8 Expediente n° 72658 Ejecutante: José Fulgencio Urrea Tovar y otros Confirma auto que decretó medida cautelar asignado para sentencias y conciliaciones no se puede trasladar a otros rubros y es inembargable, así como los recursos del fondo de contingencias, la Corte Constitucional, a través de sentencia C-543 de 201328, recordó que: (…) el principio de inembargabilidad es una garantía que se hace necesario preservar y defender, con el fin de proteger los recursos financieros del Estado, en particular, los destinados a cubrir las necesidades esenciales de la población. Esto, por cuanto si se permitiera el embargo de todos los recursos y bienes públicos (i) el Estado se expondría a una parálisis financiera para realizar el cometido de sus fines esenciales, y (ii) se desconocería el principio de la prevalencia del interés general frente al particular, el artículo 1 y el preámbulo de la Carta Superior 29.
Sin embargo, contempló excepciones a la regla general para armonizar el principio de inembargabilidad de recursos públicos con otros principios, valores y derechos constitucionales, entre los que se encuentran, la dignidad humana, la vigencia de un orden justo y el derecho al trabajo. Éstas son: (i) Satisfacción de créditos u obligaciones de origen laboral con el fin de hacer efectivo el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas 30.
(ii) Pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y la realización de los derechos en ellas contenidos 31. (iii) Títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible. 32 (iv) Las anteriores excepciones son aplicables respecto de los recursos del SGP, siempre y cuando las obligaciones reclamadas tuvieran como fuente alguna de las actividades a las cuales estaban destinados dichos recursos (educación, salud, agua potable y saneamiento básico) 33 (se destaca). 13.
De otro lado, el artículo 2.8.6.1.6.1.1 del Decreto 1068 de 2015 estipuló que el embargo de recursos pertenecientes al presupuesto general de la Nación se haría frente a aquellos ingresos depositados en cuentas corrientes, de ahorros o productos bancarios abiertos por las entidades públicas obligadas al pago de las condenas, cuando se trate del cobro de sentencias o conciliaciones.
Sin embargo, en el parágrafo se señaló que en ningún caso procederá el embargo de los recursos depositados por la Nación en cuentas abiertas exclusivamente a favor de la Nación - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda 28 Corte Constitucional, sentencia C-543 del 21 de agosto de 2013. 29 Original de cita: Corte Constitucional, sentencia C-546 de 1992.
Magistrados Ponentes: Ciro Angarita Baron y Alejandro Martinez Caballero. 30 Original de cita: C-546 de 1992. 31 Original de cita: En la sentencia C-354 de 1997 (Antonio Barrera Carbonell), se expuso que aunque el principio general de inembargabilidad que consagraba la norma acusada resultaba ajustada a la Constitución. Precisó que tratándose de los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos. 32 Original de cita: La sentencia C-103 de 1994 (Jorge Arango Mejía), se estableció una segunda excepción a la inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación, así: para hacer efectiva una obligación que conste en un acto administrativo que preste mérito ejecutivo, esto es, que sea expresa, clara y exigible, procederá la ejecución después de los diez y ocho (18) meses. 33 Original de cita: C-793 de 2002.
M.P. Jaime Córdoba Triviño. 9 Expediente n° 72658 Ejecutante: José Fulgencio Urrea Tovar y otros Confirma auto que decretó medida cautelar y Crédito Público en el Banco de la República o en cualquier otro establecimiento de crédito. Por ende, la anterior norma precisó el alcance de los eventos en que los recursos del presupuesto general son embargados para el cumplimiento de sentencias o conciliaciones, en el sentido de que en esos casos la medida recaerá sobre los productos financieros de la entidad pública que deba pagar la condena, de ahí que tal aspecto también debe tenerse en cuenta a efectos de la implementación de tal cautela. 14.
La Sala precisa que frente a las normas que se refieran a la inembargabilidad de recursos públicos, siempre que la Corte Constitucional no se hubiese pronunciado en torno a las nuevas disposiciones34, les resultan aplicables los criterios jurisprudenciales concernientes a las excepciones de dicho principio, los cuales se mantienen vigentes en nuestro ordenamiento35. 15.
En el presente asunto, el Tribunal Administrativo de Antioquia decretó el embargo de los dineros que la Fiscalía General de la Nación tuviera a cualquier título en diferentes entidades financieras, hasta por la suma de $26’400.000 «en consideración que las cuentas si resulten ser embargables, conforme lo establece el artículo 594 del Código General del Proceso». 16.
Con sustento en lo expuesto a lo largo de esta providencia, la Sala concluye que no le asiste razón a la parte ejecutada al afirmar que la medida cautelar en comento era improcedente por ordenarse frente a recursos inembargables, pues existe jurisprudencia uniforme, clara y aplicable, tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, que permite el embargo de rentas del presupuesto general de la Nación cuando se ejecute una sentencia, lo que hace procedente la solicitud 34 Se precisa que, en contra de los artículos 195 -parágrafo 2- del CPACA y 594 -numerales 1 y 4 y parágrafo- del CGP se presentó demanda de constitucionalidad; sin embargo, la Corte Constitucional, mediante sentencia C-543 de 2013, se declaró inhibida para pronunciarse, con el argumento de que los cargos carecían de certeza y pertinencia y, en algunos casos, no se desarrolló un concepto de la violación. Esa Corporación sostuvo que, en cuanto al principio de inembargabilidad, se habían dictado distintos fallos en los que, al establecer su alcance, se concluyó que no resultaba posible aceptar el embargo de todos los recursos y bienes públicos, pues ello implicaría i) una parálisis financiera con efecto en los cometidos esenciales del Estado; y ii) el desconocimiento de prevalencia del interés general frente al particular; empero, existían excepciones a dicha regla, entre ellas, la relacionada con el «pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y la realización de los derechos en ellas contenidos».
A partir de lo expuesto, la Corte le reprochó al actor que, a pesar de estar obligado, no explicó las razones por las cuales consideraba que las disposiciones acusadas, entre otras, no les resultaban aplicables las excepciones a la inembargabilidad, que estaban cobijadas «por los pronunciamientos abstractos de constitucionalidad sobre la materia y que deb[ía]n guiar la interpretación de los operadores jurídicos al resolver los casos concretos en relación con este principio [de inembargabilidad]» (se precisa). 35 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, autos del 14 de marzo de 2019, expediente 59.802; del 9 de abril de 2019, expediente 60.616; del 6 de noviembre de 2019, expediente 62.544. 10 Expediente n° 72658 Ejecutante: José Fulgencio Urrea Tovar y otros Confirma auto que decretó medida cautelar cautelar de la parte ejecutante, en el marco de las excepciones ya comentadas. 17.
Si bien tal medida cautelar resultaba procedente, debía especificarse que el embargo recaería frente a los recursos para la ejecución de sentencias o conciliaciones y, luego, frente a otros recursos o bienes de la entidad ejecutada36, salvedad que no fue tomada en consideración por el Tribunal Administrativo de Antioquia. Además, para efectos de claridad de la medida, la orden de embargo debe ser comunicada advirtiendo que no incluye las cuentas en las cuales se manejan recursos del Presupuesto General de la Nación, en los términos del parágrafo del artículo 2.8.1.6.1.1 del Decreto 1068 de 2015, ya comentado, sin perjuicio del procedimiento que se debe adelantar cuando se afecten ese tipo de recursos, previstos en el artículo 2.8.1.6.1.3 de dicho decreto37, aspecto que obvió el Tribunal. 18.
También, resulta oportuno precisar que, en este tipo de asuntos, en caso de duda sobre la procedencia de una medida cautelar38, la entidad financiera debe dar aplicación al parágrafo del artículo 594 del CGP, por lo que deben cumplir con los deberes y responsabilidades de identificar la condición de inembargabilidad de los recursos públicos, desde el momento en el que abren la respectiva cuenta corriente o de ahorros, como lo indica la Circular Básica Jurídica 029 de 2014, tal como fue actualizada por la Circular 031 de 2016, expedida por la Superintendencia Financiera de Colombia39. 36 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, auto del 18 marzo de 2022, expediente 67.769, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico; auto del 27 de octubre de 2023, expediente 69914, C.P. María Adriana Marín; de la Subsección C, autos del 3 de febrero de 2025, expedientes 72195 y 72201. 37 ARTÍCULO 2.8.1.6.1.3.
Medidas cautelares originadas en procesos ejecutivos. En el evento que una cuenta abierta a favor de la Nación - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, resulte afectada por medidas cautelares originadas en procesos ejecutivos en que sea parte una sección del Presupuesto General de la Nación, la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional deberá comunicar a la entidad demandada el respectivo embargo, con el fin de que se proceda a hacer los registros contables correspondientes de acuerdo con el procedimiento establecido por la Contaduría General de la Nación. Así mismo la entidad demandada deberá comunicar a la Contraloría General de la República, la Procuraduría General de la Nación y al Consejo Superior de la Judicatura - Sala Disciplinaria para los efectos propios de su competencia. El representante legal de la entidad demandada será el responsable de adelantar las gestiones establecidas en la presente sección, sin perjuicio de la obligación de cada órgano de defender los intereses del Estado, debiendo realizar todas las actuaciones procesales necesarias en el curso de los procesos en procura del desembargo de los citados recursos, entre ellas, solicitar al respectivo despacho judicial el cumplimiento de lo previsto en el artículo 594 del Código General del Proceso. 38 Al respecto consultar: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, auto de ponente del 2 de abril de 2019, expediente 63.506, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 39 5.1.6.
Procedimiento en caso de medidas cautelares decretadas sobre recursos inembargables: De conformidad con lo dispuesto en los artículos 48 y 63 de la Constitución Política, 134 y 182 de la Ley 100 de 1993, 19 del Decreto Extraordinario 111 de 1996 (Estatuto Orgánico del Presupuesto), 91 de la Ley 715 de 2001, 8 del Decreto 050 de 2003, son inembargables los recursos de: el Sistema de Seguridad Social, las rentas incorporadas al Presupuesto General de la Nación así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman, el Sistema General de Participaciones -SGP-, Regalías y los demás recursos a los que la ley le otorgue la condición de inembargables. // En tal virtud, en los eventos en los cuales las entidades vigiladas 11 Expediente n° 72658 Ejecutante: José Fulgencio Urrea Tovar y otros Confirma auto que decretó medida cautelar 19.
Finalmente, en relación con la mención del numeral 11 del artículo 597 del CGP por parte de la recurrente, es importante señalar que en dicho artículo se habilitó la intervención de unas autoridades -Procurador General de la Nación, el Ministro del respectivo ramo, el alcalde, el gobernador o el director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado- para solicitar el levantamiento de la medida cuando se produzca insostenibilidad fiscal o presupuestal del ente demandado, circunstancia que no fue sustentada por la ejecutada y, por demás, no está acreditada en el presente asunto, por lo que dicho argumento resulta inane; además, la mencionada solicitud no comporta reproche a la providencia recurrida, sino que se refiere a un trámite que se debe adelantar y decidir por el Tribunal de primera instancia, ya que no compete a esta instancia realizar la antedicha labor40, decisión que se adopta en esta forma en aras de garantizar los derechos al debido proceso, de defensa y doble instancia, dados los recursos que proceden en contra del auto que profiera el Tribunal. 20.
Así las cosas, la Subsección modificará el auto del 19 de febrero de 2025, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Antioquia-Sala Quinta de Decisión decretó la medida cautelar de embargo y retención de dineros en el proceso de la referencia, para precisar que la medida recaerá en primer lugar en el rubro destinado para la ejecución de sentencias o conciliaciones de la Fiscalía General de la Nación y, en caso de que la suma en comento no se cubra con tales emolumentos, se procederá frente a los demás recursos, siempre que no ostenten la característica de inembargables.
En concreto, no se incluyen las cuentas en las cuales se manejan recursos del Presupuesto General de la Nación, en los términos del parágrafo del artículo 2.8.1.6.1.1. del Decreto 1068 de 2015, por las razones expuestas en la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, reciban órdenes de embargo respecto de los recursos anteriormente mencionados, deben cumplir el procedimiento señalado en el parágrafo del artículo 594 del CGP.
“De otro lado, al momento de la celebración de cualquier contrato de depósito, corresponderá a las entidades solicitar la información que les permita identificar la condición de inembargabilidad de los respectivos recursos (se destaca). 40 CGP. Artículo 328. Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.
Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella (se destaca). 12 Expediente n° 72658 Ejecutante: José Fulgencio Urrea Tovar y otros Confirma auto que decretó medida cautelar
RESUELVE
PRIMERO: MODIFICAR, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de la presente providencia, el auto del 19 de febrero de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia-Sala Quinta de Decisión, que decretó la medida cautelar de embargo y retención de dineros en el proceso de la referencia, el cual quedará así: En consecuencia, se decreta el embargo de los dineros que la Nación – Fiscalía General de la Nación, tenga o llegare a tener depositados en cuentas de ahorro o corrientes en las entidades bancarias Banco Agrario de Colombia, Banco Davivienda, Banco AV Villas, Banco de Occidente, Banco de Bogotá, Banco Popular, Scotiabank Colpatria, Banco Caja Social, Helm Bank, Banco Serfinanza, Banco Pichincha y Banco GNB Sudameris.
Para lo anterior, se dispondrá a librar oficio a los gerentes de las oficinas principales de dichas entidades bancarias, a fin de que se sirvan retener los dineros y ponerlos a disposición del Tribunal Administrativo de Antioquia en la cuenta de Depósitos Judiciales N° 050001001001 del Banco Agrario de Colombia (indicándose en la consignación el radicado del proceso completo y las partes).
Para proceder con lo anterior, habrá de tenerse en consideración que las cuentas si resulten ser embargables, conforme lo establece el artículo 594 del Código General del Proceso. En ese sentido, se limita el embargo a la suma de VEINTISÉIS MILLONES CUATROCIENTOS MIL PESOS ($26.400.000)41. Esta medida recaerá primero, frente a los recursos para la ejecución de sentencias o conciliaciones y, en caso de que la suma en comento no se cubra con tales emolumentos frente a los demás recursos de la entidad ejecutada, siempre que no ostenten la característica de inembargables.
En concreto, no se incluyen las cuentas en las cuales se manejan recursos del Presupuesto General de la Nación, en los términos del parágrafo del artículo 2.8.1.6.1.1. del Decreto 1068 de 2015. Por la Secretaría de la Corporación, líbrense los correspondientes oficios dirigidos a las diferentes entidades bancarias, quedando a cargo de la parte interesada su diligenciamiento, con la carga de acreditarlo en el expediente en el término de diez (10) días contados a partir de su recepción vía correo electrónico.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (continúa con hoja de firmas) 41 Original de cita: Tomando como referencia la última liquidación del crédito visible en el proceso. Cfr A folio 125 del expediente digital. 13 Expediente n° 72658 Ejecutante: José Fulgencio Urrea Tovar y otros Confirma auto que decretó medida cautelar (continúa con hoja de firmas) FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ PRESIDENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO SALVO VOTO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES ACLARO VOTO ACS/MAR/VF Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha.