! Demandante: Nelson Augusto Hernández Arteaga Demandado: Juan Enrique Rondón García Radicación: 73001-23-33-000-2023-00450-01 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co "! CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADO PONENTE: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Bogotá, D.C., siete (7) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD ELECTORAL Radicación: 73001-23-33-000-2023-00450-01 Demandante: NELSON AUGUSTO HERNÁNDEZ ARTEAGA Demandado: JUAN ENRIQUE RONDÓN GARCÍA – ALCALDE DE HONDA (TOLIMA) PERÍODO 2024-2027 Temas: Nulidad por parentesco del elegido con jurado o escrutador.
Diferencia con claveros. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Corresponde a la Sala resolver el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia de 20 de junio de 2024, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Tolima negó las pretensiones de la demanda. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda1 1. El ciudadano Nelson Augusto Hernández Arteaga, en nombre propio2, instauró demanda en ejercicio del medio del control previsto en el artículo 139 de la Ley 1437 de 2011, con el fin de obtener la nulidad del acto que declaró la elección del señor Juan Enrique Rondón García como alcalde de Honda (Tolima), para el periodo 2024-2027, contenido en el formulario E-26 ALC del 4 de noviembre de 2023, expedido por la comisión escrutadora municipal. 1.2.
Hechos 2. Los hechos relevantes de la demanda, se resumen de la siguiente manera: 1 Subsanada a órdenes del auto de 12 de diciembre de 2023, para excluir las pretensiones de nulidad contra dos autos de trámite de los escrutinios. 2 Posteriormente actuó mediante apoderado, reconocido en la admisión de la demanda. ! Demandante: Nelson Augusto Hernández Arteaga Demandado: Juan Enrique Rondón García Radicación: 73001-23-33-000-2023-00450-01 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co #! 3.
El demandado es cuñado de su antecesor, el señor Richard Fabián Cardozo Contreras, quien es compañero permanente de su hermana, la señora Ángela María Rondón García. Sobre este vínculo, mencionó que estos últimos viven juntos y tienen un hijo. 4. En el Acta General de Escrutinios del 4 de noviembre de 2023, correspondiente a la elección del alcalde de Honda para el período 2024-2027, consta el desempeño como clavero del exalcalde Cardozo. 5.
Esa circunstancia motivó las quejas y alarmas presentadas al Consejo Nacional Electoral y las solicitudes de saneamiento de nulidad radicadas durante los escrutinios ante la Comisión Escrutadora Municipal de Honda, todas infructuosas. 1.3. Normas violadas y concepto de la violación 6. Con fundamento en los hechos narrados, la parte actora adujo que el acto acusado vulnera los artículos 151 y 192, numeral 10 del Código Electoral y debe anularse, con arreglo a la causal prevista en el numeral 6 del artículo 275 de la Ley 1437 de 2011. 7.
Concretó ese vicio en el parentesco en primer grado de afinidad que existe entre el demandado y el alcalde del período inmediatamente anterior, sumado a que este último actuó como clavero para la elección de su cuñado, pese al impedimento previsto para estos parientes en la ley electoral. 8. Argumentó que esta clase de restricciones legales buscan «cortar dinastías electorales» y preservar el derecho a la igualdad entre los candidatos, para evitar que los familiares se beneficien de ciertos roles durante las votaciones o los escrutinios. 9.
Destacó la importancia del cargo de clavero en las elecciones, pues les corresponde la custodia de los ejemplares de los formularios E-14 que tienen el mayor valor probatorio, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado3. 10. Sostuvo que el demandado conocía de su impedimento y del procedimiento legal para tramitarlo, porque delegó la función de clavero zonal a dos empleadas de la Alcaldía de Honda4. 3 Hizo referencia a: Consejo de Estado, Sección Quinta, Rad. 47001-23-33-000-2016-90006-03. 4 El demandante mencionó los “Decretos 148 de 22 de septiembre”, “0151 de 28 de septiembre” y “0158 de 19 de septiembre de 2023”. ! Demandante: Nelson Augusto Hernández Arteaga Demandado: Juan Enrique Rondón García Radicación: 73001-23-33-000-2023-00450-01 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co $! 11.
Criticó que las autoridades electorales ante las que se pusieron en conocimiento estos hechos no aplicaran la consecuencia de anular los votos del candidato emparentado con el clavero. 1.4. Admisión de la demanda y decisión de la medida cautelar 12. Mediante auto de 15 de febrero de 2024, el magistrado ponente en el Tribunal Administrativo del Tolima admitió la demanda y negó la suspensión provisional del acto acusado. 13.
Esta última decisión estuvo sustentada en que los documentos aportados para comprobar la unión marital de hecho entre el exalcalde de Honda y la hermana del demandado no permitían establecer fehacientemente si al momento de la elección el vínculo se encontraba vigente. A su vez, se advirtió que ese hecho sería dilucidado con la totalidad de los medios probatorios que se incorporaran en el proceso en debida forma. 1.5.
Contestación de la demanda 14. Dentro del plazo concedido en el auto admisorio de la demanda, se recibieron las intervenciones que se reseñan a continuación: a) El demandado 15. El apoderado del demandado explicó en defensa del acto acusado que para el día de la elección no tenía con el exalcalde Richard Fabián Cardozo Contreras el parentesco de afinidad que se indica en la demanda, pues desde el 25 de mayo de 2022 dejó de convivir con su hermana, la señora Ángela María Rondón García, de acuerdo con las declaraciones extrajuicio que rindieron ambos y que adjuntó con la contestación5. 16.
A su turno, controvirtió las pruebas allegadas con la demanda sobre ese vínculo, por ejemplo, adujo que las declaraciones fueron rendidas por personas que no viven en la calle donde reside la señora Rondón García y que el domicilio del señor Cardozo Contreras está desactualizado en el registro mercantil. 17. Por otra parte, señaló que al alcalde le corresponde actuar como clavero por mandato del artículo 148 del Código Electoral y que este cumple funciones diferentes a las de los jurados y miembros de las comisiones escrutadoras distritales y municipales, de conformidad con los artículos 101, 157, 158 del mismo código. 5 Rendida ante el notario tercero del Circulo de Ibagué el 30 de enero de 2024. ! Demandante: Nelson Augusto Hernández Arteaga Demandado: Juan Enrique Rondón García Radicación: 73001-23-33-000-2023-00450-01 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co %! 18.
Argumentó que el inciso primero del artículo 151 del Código Electoral no aplica para los claveros y que esta norma trae una prohibición especial y taxativa para estos en el inciso segundo. En tal sentido, interpretó que «se aplica a los claveros de una misma arca triclave que entre sí están vinculados “hasta el segundo grado de consanguinidad o de afinidad o primero civil y sus cónyuges”», de modo que no plantea un vínculo entre claveros y candidatos. 19.
Sumado a lo anterior, afirmó que el exalcalde no intervino «en ninguna etapa del proceso del escrutinio realizado en cada una de las comisiones auxiliares», de manera que «no es posible siquiera pensar que el material electoral fue adulterado o violentado y que ello incide en los resultados». 20. Al respecto, informó que el señor Cardozo Contreras delegó la función de clavero para los escrutinios zonales (zonas 1 y 2) a dos subalternas de la alcaldía6, así que no intervino en esta etapa del proceso y no hubo ocasión de afectar el proceso electoral. 21.
Agregó que, «para todos los efectos se trata de un ACTA TRICLAVE en la cual se cuenta con tres llaves para su apertura», a cargo de personas que no intervienen en el conteo de votos, «luego no se observa la forma en que pueda afectarse el proceso electoral». Consecuente con este rol, resaltó que los claveros no están contemplados en la causal de reclamación del numeral 10 del artículo 192 del Código Electoral. 22.
Se apoyó en los autos proferidos por las comisiones escrutadoras municipal y departamental7 a las reclamaciones presentadas con fundamento en la causal del numeral 10 del artículo 192 del Código Electoral, para indicar que la norma hace referencia al parentesco entre los candidatos y los jurados de votación y el alcalde de la época Richard Fabián Cardozo Contreras no actuó en tal calidad. 23.
Mencionó que hubo recuento de las zonas 1 y 2, según lo permite el artículo 164 del Código Electoral, que supone abrir las bolas que estaban bajo la custodia de los claveros. 24. Destacó que la causal de nulidad electoral del numeral 6 del artículo 275 del CPACA no contempla a los claveros, sino que «solo está direccionada cuando existe el vínculo de parentesco entre el candidato y los jurados de votación o los miembros de la comisión escrutadora».
Por lo tanto, «la infracción legal que propone el demandante no está prevista en la normatividad electoral como causal de anulación». 6 Citó los decretos 0151 de 28 de septiembre y 0158 de 19 de octubre de 2023. 7 Comisión escrutadora municipal, auto 5 del 4 de noviembre de 2023 y comisión escrutadora departamental, auto 20 del 7 de noviembre de 2023. ! Demandante: Nelson Augusto Hernández Arteaga Demandado: Juan Enrique Rondón García Radicación: 73001-23-33-000-2023-00450-01 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co &! 25.
Refirió a la jurisprudencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado acerca de esta causal, que identificó como sujetos activos a los escrutadores, ya sea como jurados de votación o miembros de comisiones escrutadoras8. b) Registraduría Nacional del Estado Civil9 26. A través de apoderado, la entidad manifestó que no podía hacer un pronunciamiento sustancial sobre las pretensiones y propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, puesto que no expidió el acto demandado y sus funciones son propias de la logística electoral. 1.6.
Actuaciones más relevantes de la primera instancia 27. El señor Antonio José París Márquez solicitó «la vinculación y participación en el debate judicial», a favor de la parte demandante, sin indicar los motivos. Su coadyuvancia fue admitida mediante auto de 10 de abril de 2024. 28. El 23 de abril de 2024, el magistrado ponente en el Tribunal Administrativo del Tolima realizó la audiencia inicial regulada en el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011. 29.
En esta diligencia, fijó el litigio en los siguientes términos: [E]l problema jurídico en el sub judice consiste en establecer si se materializó en el caso concreto la causal de nulidad electoral contenida en el numeral 6º del artículo 275 del CPACA, en relación con la elección como alcalde del señor JUAN ENRIQUE RONDONGARCIA (sic) ya que, a juicio del demandante, durante el proceso electoral cumplido en el municipio de Honda en el mes de octubre de 2023, el alcalde saliente RICHARD FABIAN CARDOZO CONTRERAS, fungió como clavero municipal, tal como se evidencia en el Acta General de Escrutinio, situación que conlleva, según el demandante, la incursión del demandado en la causal de nulidad anotada, por su parentesco de afinidad en segundo grado con el candidato electo JUAN ENRIQUE RONDON (sic) GARCIA (sic). 30.
Adicionalmente, fueron decretados cuatro testimonios sobre la unión marital de hecho entre el señor Richard Fabián Cardozo Contreras y la señora Ángela María Rondón García, incluidos los suyos. Esta prueba fue practicada en la audiencia del 7 de mayo de 2024. 1.7. Sentencia de primera instancia 31. Mediante sentencia de 20 de junio de 2024, el Tribunal Administrativo del Tolima negó las pretensiones de la demanda.
En respaldo de su decisión, expuso 8 Hizo referencia a: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 27 de enero de 2022, Rad. 54001-23-33-000-2020-00010-02 (Acumulado), MP. Rocío Araújo Oñate. Sentencia de 26 de agosto de 2022, Rad. 68001-23-33-000-2020-00029-01, MP. Rocío Araújo Oñate (e). 9 El Consejo Nacional Electoral no fue vinculado al proceso. ! Demandante: Nelson Augusto Hernández Arteaga Demandado: Juan Enrique Rondón García Radicación: 73001-23-33-000-2023-00450-01 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co '! los elementos identificados por la jurisprudencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado para que se estructure la causal de nulidad del numeral 6 del artículo 275 del CPACA. 32.
Observó que esta norma impide que actúen como miembros de la comisión escrutadora o jurados de votación los cónyuges, compañeros permanentes y parientes de los candidatos hasta en tercer grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único civil. 33. Contrario a esas calidades, indicó que el señor Richard Fabián Cardozo Contreras, de quien se predica el parentesco de afinidad como cuñado del demandado, fue clavero. 34.
Añadió que no compartía el carácter amplio de la prohibición que proponía el demandante, pues la claridad de la disposición que la consagra impide extenderla a otros sujetos que también intervienen en el proceso electoral. 35. Por último, anotó que las causales de nulidad electoral son de interpretación restrictiva, «en atención a las limitaciones a los derechos políticos que se encuentran en juego». 1.8.
Recurso de apelación10 36. El demandante apeló la decisión de primera instancia, pues la estima contraria al principio de imparcialidad, que resultó afectado por la participación como clavero del señor Richard Fabián Cardozo Contreras en la elección del señor Juan Enrique Rondón García como alcalde de Honda (Tolima). 37. Sostuvo que el tribunal «ni siquiera sometió a estudio» que el señor Cardozo Contreras era cuñado del demandado, por ser el compañero permanente de su hermana, la señora Ángela Rondón García, para la época de las elecciones. 38.
Sobre la causal de nulidad que atribuye al acto acusado, explicó lo siguiente: [D]e cara a la configuración de la causal de nulidad establecida en el numeral 6º del artículo 275 del C,P.A.C.A., se insiste por parte del suscrito en que la prohibición legal allí contemplada tiene un carácter amplio que permite hacerla extensiva no solo a los jurados de votación y/o miembros de las comisiones escrutadoras, que ostenten vínculo de parentesco o afinidad con el candidato electo, al punto de configurarse igualmente frente a quien cumple la función de clavero, pues se reitera que el espíritu de la norma busca evitar que se otorguen ventajas a los candidatos derivados de ese vínculo o parentesco, sino fuera así como (sic) se entiende que por ejemplo el artículo 151 del estatuto electoral sanciona incluso con arresto inconmutable a la persona que no se declare impedida por estar en alguna de las situaciones previstas en este artículo. 10 Concedido por el tribunal mediante auto de 11 de julio de 2024. ! Demandante: Nelson Augusto Hernández Arteaga Demandado: Juan Enrique Rondón García Radicación: 73001-23-33-000-2023-00450-01 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (! 39.
Nuevamente planteó que el exalcalde debió apartarse del proceso electoral, «a fin de brindar garantías a los demás candidatos e incluso para dotar de transparencia e imparcialidad la celebración de los comicios», además, atendiendo al principio de moralidad administrativa y a la necesidad de combatir las dinastías electorales. 40. Por otra parte, adujo que la unión marital de hecho podía demostrarse a través de diversos medios probatorios y que no existe tarifa legal, contrario a lo que quiso interpretar el tribunal.
Añadió que en el fallo apelado no fueron valoradas algunas pruebas aportadas sobre el aludido vínculo11. 1.9. Trámite en segunda instancia 41. Mediante auto de 6 de agosto de 2024, el despacho del magistrado ponente admitió el recurso de apelación interpuesto contra el fallo de primera instancia, previa constatación de su oportunidad y procedencia. En la misma providencia, corrió los traslados que ordena el artículo 293 del CPACA. 1.9.1.
Alegatos de conclusión a) Parte demandada 42. Considera que la decisión del tribunal debe confirmarse, toda vez que está basada en el contenido de la causal de nulidad del numeral 6 del artículo 275 del CPACA, bajo el principio de taxatividad. Agrega que el recurrente pretende la aplicación extensiva y analógica de una prohibición no prevista para los claveros. 43.
Explica que el artículo 151 del Código Electoral establece en cuanto a los claveros una hipótesis que les impide actuar en una misma arca triclave cuando están emparentados entre ellos. Además, asegura que el señor Richard Fabián Cardozo Contreras no intervino en el proceso de escrutinio de la elección del demandado. 44. Al lado de lo anterior, señala que la calidad de compañeros permanentes entre Richard Fabián Cardozo Contreras y Ángela Rondón García no fue probada «de manera inequívoca y prístina» para las elecciones del 29 de octubre de 2023. b) Parte demandante 45.
Reitera que la sentencia apelada es «desacertada y abiertamente contraria al principio de imparcialidad», debido a que es ostensible la participación como 11 Refirió, entre otras, al certificado de tradición del inmueble de propiedad del señor Richard Fabián Cardozo Contreras, donde asegura que vive actualmente la señora Ángela María Rondón García, y a las declaraciones juramentadas de las señoras Luisa Fernanda Muñoz Londoño y Sulay Julieta Escobar Caldas. ! Demandante: Nelson Augusto Hernández Arteaga Demandado: Juan Enrique Rondón García Radicación: 73001-23-33-000-2023-00450-01 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co )! clavero del señor Richard Fabián Cardozo Contreras en las pasadas elecciones territoriales, de acuerdo con lo relatado en el acta general de escrutinio municipal. 46.
Estima que se configura la causal de nulidad del numeral 6 del artículo 275 del CPACA, frente a «la conducta realizada por el Alcalde saliente, en beneficio del Alcalde entrante». Explica que el propósito del legislador es proteger la transparencia en el desarrollo del proceso electoral, en concordancia con el principio de moralidad administrativa. 47.
Por ello, insiste en el «carácter amplio» de la prohibición y que «se debe adoptar un criterio de interpretación extensivo que permita su aplicación a hechos, situaciones y supuestos no incluidos en la norma». 48. En cuanto al parentesco de afinidad, señala que sigue vigente, pues «el actual alcalde continúa siendo el tío del menor hijo del Alcalde saliente».
Sobre el mismo punto, alega una vez más que no existe tarifa legal para demostrar la unión marital de hecho y sostiene que el tribunal no valoró las pruebas aportadas para acreditarla. c) Registraduría Nacional del Estado Civil 49. Se ratificó en los argumentos de la contestación de la demanda, en cuanto a la solicitud de desvinculación del proceso, debido a que la entidad «desarrolla una labor meramente logística, así, no verifica inhabilidades, ni incompatibilidades en cabeza de los candidatos»12. 1.9.2.
Concepto del Ministerio Público 50. La procuradora séptima delegada ante esta Corporación emitió concepto en el sentido de confirmar la sentencia de primera instancia, toda vez que no se configuran en este caso todos los elementos de la causal de nulidad prevista en el numeral 6 del artículo 275 del CPACA. 51. En particular, no observó el sujeto activo de la prohibición, es decir, jurado de votación o miembro de comisión escrutadora, ni prueba del parentesco entre el demandado y quien ejerció como clavero en los escrutinios municipales. 12 La Sala no se ocupará de este aspecto, ante las limitaciones que trae el artículo 187 del CPACA para decidir excepciones en la sentencia. ! Demandante: Nelson Augusto Hernández Arteaga Demandado: Juan Enrique Rondón García Radicación: 73001-23-33-000-2023-00450-01 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co *! 2.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 52. La Sala es competente para decidir el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra el fallo de 20 de junio de 2024, por el cual el Tribunal Administrativo del Tolima negó la nulidad de la elección del señor Juan Enrique Rondón García como alcalde del municipio de Honda, período 2024-2027, de conformidad con los artículos 15013 y 152, numeral 7, literal a)14 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación15. 2.2.
El acto acusado 53. El acto cuya nulidad se pretende dentro del presente asunto corresponde a la elección del señor Juan Enrique Rondón García, para el período 2024-2027, contenida en el Formulario E-26 ALC del 4 de noviembre de 2023. 2.3. Problema jurídico 54. Con base en los argumentos esgrimidos en el recurso de apelación, corresponde a la Sala establecer si hay lugar a revocar, modificar o confirmar la sentencia del 20 de junio de 2024, a través de la cual el Tribunal Administrativo del Tolima negó las pretensiones de la demanda. 55.
Para el efecto, se deberá determinar si la elección está viciada por cuenta de la causal de nulidad prevista en el numeral 6 del artículo 275 del CPACA, por parentesco en segundo grado de afinidad entre el demandado y un clavero. 56. En consecuencia, la Sala estima pertinente estudiar las limitaciones que establece la ley para desempeñar en el proceso electoral las funciones de clavero, jurado y escrutador, con especial atención en las consecuencias de su infracción, para luego proceder al análisis del fondo del asunto. 13 Artículo 150.
Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. (Modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021). El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación (…). 14 Artículo 152.
Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. (Modificado por el artículo 28 de la Ley 2080 de 2021). Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) 7. De los siguientes asuntos relativos a la nulidad electoral: a) De la nulidad del acto de elección (…) de los alcaldes municipales y distritales (…). 15 ARTÍCULO
13. DISTRIBUCIÓN DE LOS PROCESOS ENTRE LAS SECCIONES. Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: (…) Sección Quinta: (…) 3. Los procesos electorales relacionados con elecciones o nombramientos. ! Demandante: Nelson Augusto Hernández Arteaga Demandado: Juan Enrique Rondón García Radicación: 73001-23-33-000-2023-00450-01 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co "+! 2.4.
Prohibiciones legales para desempeñarse como clavero, jurado y escrutador 57. Desde las legislaciones más antiguas de los procesos de votaciones y escrutinios en el país16, ciudadanos y autoridades públicas, por fuera de la organización electoral, han estado involucrados en algunas actividades, con competencias claramente definidas. 58.
Así, inveteradamente la conducción de la mesa de votación, el recibo de los votos y el primer escrutinio ha sido encomendado a ciudadanos con la calidad de jurados17. 59. Por su parte, la custodia del arca triclave que contiene los pliegos18 se ha puesto a cargo de claveros, que siempre han incluido a «la primera autoridad política»19 del lugar.
En tal sentido, los artículos 148 y 149 del Código Electoral asigna esta función, según el nivel del escrutinio, al presidente y vicepresidente del Consejo Nacional Electoral, al gobernador o su delegado, al alcalde o un delegado suyo, a los jueces municipales y a los delegados del registrador Nacional del Estado Civil en las diferentes circunscripciones. 60.
En cuanto a los escrutinios, aunque inicialmente fueron hechos por ciudadanos escogidos por las cortes electorales20, ya es tradición que las comisiones escrutadoras estén conformadas principalmente con jueces de la República, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 157 del Código Electoral. 61. Sobre la diferencia entre los roles de claveros y escrutadores, esta Sección ha precisado lo siguiente: [L]os claveros son las personas a quienes la ley otorga, como una de las principales funciones, la de guardar y custodiar los documentos electorales en las respectivas arcas triclaves (artículo 152 del Código Electoral).
Y, las Comisiones Escrutadoras Municipales son las corporaciones encargadas de adelantar el escrutinio en los municipios, de resolver las reclamaciones y declarar las elecciones de autoridades municipales cuando no existen recursos pendientes (artículo 166 de la misma normativa). Precisamente por la importancia para la democracia de esas labores, la ley asigna esa obligación a ciertas personas cuya confianza y honestidad se presume21. 16 Ver principalmente Ley de Elecciones de 1853, Ley 7 de 1888 y Ley 85 de 1916. 17 Por ejemplo, desde la Ley de Elecciones de 1853, artículos 2º y 3º.
Actualmente la designación de jurados de votación está regulada el artículo 101 del Código Electoral, en concordancia con el artículo 5º de la Ley 163 de 1994. 18 Código Electoral, artículos 145, 146 y 147. 19 Ver: Ley 85 de 1916, artículo 145. 20 Id., artículo 44, sobre “el desempeño de la funciones oficiales del ramo electoral”. 21 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 12 de abril de 2002, Rad. 73001-23-31-000- 2000-3619-02 (2839), MP.
Darío Quiñones Pinilla. ! Demandante: Nelson Augusto Hernández Arteaga Demandado: Juan Enrique Rondón García Radicación: 73001-23-33-000-2023-00450-01 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ""! 62. Por otra parte, teniendo en cuenta que el correcto cumplimiento de estos tipos de funciones reporta un gran beneficio a la transparencia de las elecciones y la integridad de sus resultados, el legislador ha previsto algunas restricciones a su desempeño y consecuencias por su ejercicio irregular. 63.
En tal sentido, el artículo 151 del Código Electoral dispone lo siguiente:
ARTICULO 151. Modificado por el artículo 9 de la Ley 62 de 1988. Los candidatos a corporaciones públicas, sus cónyuges o parientes hasta segundo grado de consanguinidad o de afinidad o primero civil, no podrán ser jurados de votación miembros de comisiones escrutadoras o secretarios de estás, dentro de la respectiva circunscripción electoral.
Tampoco podrán actuar como claveros de una misma arca o como miembros de una comisión escrutadora o desempeñar estas funciones en el mismo municipio, las personas que están entre sí en los anteriores grados de parentesco y sus cónyuges. La persona que no se declare impedida por estar en alguna de las situaciones previstas en este artículo, será sancionada con arresto inconmutable hasta de treinta (30) días por medio de resolución que dictarán a petición de parte o de oficio los delegados del Registrador Nacional. 64.
Complementariamente, el artículo 192, numeral 10 del mismo código establece:
ARTICULO 192. El Consejo Nacional Electoral o sus Delegados tienen plena y completa competencia para apreciar cuestiones de hecho o de derecho y ante reclamaciones escritas que les presenten durante los escrutinios respectivos los candidatos inscritos, sus apoderados o los testigos electorales legalmente constituidos y apreciando como pruebas para resolver únicamente los documentos electorales, podrán por medio de resolución motivada decidir las reclamaciones que se les formulen con base en las siguientes causales: ( ) 10.
Cuando en un jurado de votación se computen votos a favor de los candidatos a que se refiere el artículo 151 de este Código. ( ) Si las corporaciones escrutadoras encontraren fundadas las reclamaciones deberán ordenar en el mismo acto que las actas o registros afectados se excluyan del cómputo de votos y de los escrutinios respectivos. 65.
De las normas anteriores, se extrae la prohibición de ser jurado o miembro de comisión escrutadora a algunos familiares de los candidatos allí indicados. A su turno, no pueden actuar como claveros «de una misma arca» las personas que estén vinculadas o emparentadas «entre sí», en los grados que dice la norma. Es decir, en este último caso no se contempla alguna relación respecto de los participantes en la elección respectiva. ! Demandante: Nelson Augusto Hernández Arteaga Demandado: Juan Enrique Rondón García Radicación: 73001-23-33-000-2023-00450-01 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co "#! 66.
Además, las disposiciones reseñadas consagran dos consecuencias por desempeñar tales funciones en esas circunstancias. Por un lado, el arresto de quien no se declare impedido. Por otro, la exclusión de los votos del candidato afectado, que puede formularse como causal de reclamación durante los escrutinios22. 67. Por su parte, el numeral 6 del artículo 275 del CPACA involucra a algunos de los sujetos antes reseñados, en la siguiente causal de nulidad: Artículo 275.
Causales de anulación electoral. Los actos de elección o nombramiento son nulos en los eventos previstos en el artículo 137 de esta Código y, además, cuando: ( ) 6. Los jurados de votación o los miembros de las comisiones escrutadoras sean cónyuges, compañeros permanentes o parientes de los candidatos hasta en tercer grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único civil. 68.
La jurisprudencia de esta sección ha identificado los ingredientes que deben concurrir para que se configura esta causal de nulidad de los actos electorales: Para determinar la configuración de la causal de nulidad contenida en el numeral 6 del artículo 275 ejúsdem [Ley 1437 de 2011], el legislador estableció 5 elementos que son indispensables para que se materialice, a saber: i) sujeto activo, los que realicen la función [de] escrutadores, ya sea como jurado de votación o como miembro de la comisión respectiva. ii) sujeto pasivo, el candidato. iii) La existencia de un vínculo entre sujetos, ya sea por matrimonio, unión permanente o por parentesco hasta en tercer grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único civil. iv) Un elemento temporal, aunque no está expreso en la redacción de la norma, una interpretación sistemática y con efecto útil de esta disposición impone colegir que dicho vínculo debe estar vigente en época en que deba ser escrutada la respectiva votación. v) Un elemento territorial, que estos supuestos se presenten en la misma circunscripción, es decir, que el candidato y su pariente coincidan en la jurisdicción donde el segundo debe realizar su labor de contabilización y consolidación de los votos.
Debe aclararse que, para la prosperidad del cargo, se deben presentar de forma simultánea todos los elementos que conforman esta causal autónoma de nulidad de los actos electoral, so pena que la omisión de uno de ellos haga impróspera la pretensión que en ella se sustente (Negrillas adicionales)23. 69. Siguiendo ese derrotero, la nulidad electoral por cuenta del parentesco o vínculo entre un candidato y un jurado o un miembro de comisión escrutadora exige unos sujetos calificados, cuya relación familiar desde luego debe probarse por los medios de convicción admisibles por la ley procesal, para poder avanzar a verificar los demás presupuestos, relacionados con el momento (realización de escrutinios) y el lugar (misma circunscripción) en que se desempeñaron como tales. 22 Cabe anotar que, en particular, el incumplimiento de los deberes de clavero también está previsto como causa de mala conducta, con pérdida del empleo, de conformidad con el artículo 150 del Código Electoral. 23 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 26 de agosto de 2021, Rad. 68001-23-33-000- 2020-00029-01, MP.
Rocío Araújo Oñate. Elementos reiterados en: sentencia de 27 de enero de 2022, Rad. 54001-23-33-000-2020-00010-02 (Acumulado), MP. Rocío Araújo Oñate. ! Demandante: Nelson Augusto Hernández Arteaga Demandado: Juan Enrique Rondón García Radicación: 73001-23-33-000-2023-00450-01 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co "$! 2.5.
Caso concreto 70. La parte actora atribuye la causal de nulidad prevista en el numeral 6 del artículo 275 del CPACA, al acto que declaró la elección del señor Juan Enrique Rondón García como alcalde de Honda (Tolima). En tal sentido, aduce un parentesco de afinidad entre este y un clavero, el señor Richard Fabián Cardozo Contreras, que resulta ser su antecesor y, según afirma, es compañero permanente de la hermana del demandado. 71.
El tribunal negó las pretensiones de la demanda, en esencia, porque la norma que sustentaba la censura no contempla a los claveros, sino a los jurados de votación y a los miembros de comisiones escrutadoras. 72. En el recurso de apelación, el demandante sostiene que el fallo apelado omitió la valoración de algunas pruebas sobre el aludido parentesco y, a su vez, propone una interpretación amplia de la norma, que incluya a los claveros, con el fin de evitar ventajas indebidas para los candidatos parientes. 73.
En el marco de estudio planteado en la impugnación, lo primero que advierte la Sala es que el tribunal no se adentró en la prueba del parentesco de afinidad entre el demandado y el señor Cardozo Contreras, pues desde el análisis del primer ingrediente de la causal de nulidad, descartó su configuración, como se constata en los apartados que se transcriben a continuación: [C]omo se plasmó en párrafos anteriores, para la prosperidad de la causal de nulidad establecida en el numeral 6º del artículo 275 del CPACA, se deben presentar de manera simultanea (sic) cinco elementos a saber: I) Sujeto activo, los que realicen la función [de] escrutadores, ya sea como jurado de votación o como miembro de la comisión respectiva.
II) Sujeto pasivo, el candidato. III) La existencia de un vínculo entre sujetos, ya sea por matrimonio, unión permanente o por parentesco hasta en tercer grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único civil. IV) Un elemento temporal ( ) V) Un elemento territorial ( ). ( ) [P]recisados los elementos para que se configure la causal de nulidad de la elección de Juan Enrique Rondón García alegada; para esta colegiatura no se encuentra acreditado el primer elemento que la jurisprudencia ha establecido que debe demostrarse para que prospere la nulidad de la elección por la causal invocada, referente al presupuesto de existencia del vínculo por matrimonio o unión permanente o de parentesco, de los miembros de la comisión escrutadora o jurado de votación con el candidato elegido; pues tal y como se alega por la misma parte demandante y se encuentra acreditado con el material probatorio arrimado al expediente, el señor Richard Fabian (sic) Cardozo Contreras a quien se le atribuye ! Demandante: Nelson Augusto Hernández Arteaga Demandado: Juan Enrique Rondón García Radicación: 73001-23-33-000-2023-00450-01 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co "%! la calidad de cuñado con el candidato elegido, fungió para las elecciones regionales llevadas a cabo el pasado 29 de octubre de 2023 como clavero, por su condición de alcalde de la época de ese municipio, situación que no encuadra dentro de los sujetos que establece la norma de manera textual para que se configure la causal de nulidad invocada (Negrillas del original, subrayado adicional). 74.
Seguidamente, las consideraciones del tribunal se centran en la ausencia de las calidades de jurado o escrutador del señor Cardozo Contreras y en la imposibilidad de extender la prohibición a roles diferentes, como el del clavero, pues la disposición normativa «fue clara y expresa» sobre los sujetos que la configuran y consideró que un entendimiento por analogía implicaría contravenir «postulados de orden constitucional». 75.
En tal sentido, precisó que «es necesario observar frente a las causales de nulidad electoral criterios de interpretación restrictiva y no la analógica o extensiva», dados «los derechos políticos que se encuentran en juego». 76. Por lo demás, valga reparar en que nada se dice con relación al parentesco ni da por sentada su existencia actual o para la época de la elección y los escrutinios. 77.
Siendo así, aunque el fallo impugnado contiene la lista exhaustiva de todas las pruebas, lo cierto es que no hubo ninguna valoración a las aportadas y practicadas sobre el parentesco, pues no lo encontró necesario. De hecho, advirtió que «resulta[ba] inócuo seguir con el análisis de los demás elementos» de la causal de nulidad estudiada. 78.
Aclarado lo anterior, la Sala comparte la conclusión del tribunal, en cuanto a que el elemento concerniente al sujeto activo de la causal de nulidad no se presenta en este caso. 79. En efecto, basta verificar el texto del numeral 6 del artículo 275 del CPACA para notar que únicamente hace referencia a los jurados y a los miembros de comisiones escrutadoras, los cuales, como se explicó previamente, son actores distintos del proceso electoral y cumplen funciones diferentes a los claveros. 80.
También acertó el juez de primera instancia en la interpretación restringida que guió su decisión, pues resulta consecuente con el principio de capacidad electoral, según el cual «[t]odo ciudadano puede elegir y ser elegido mientras no exista norma expresa que le limite su derecho»24. 81. Igualmente, es una lectura acorde con el principio de legalidad, que solo responsabiliza a los particulares –para el caso, los ciudadanos que son candidatos y elegidos– por infringir las normas25. 24 Código Electoral, artículo 1º, numeral 4. 25 Constitución Política, artículo 6º. ! Demandante: Nelson Augusto Hernández Arteaga Demandado: Juan Enrique Rondón García Radicación: 73001-23-33-000-2023-00450-01 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co "&! 82.
Al respecto, es oportuno recordar que, para la Corte Constitucional, incurren en violación directa de la Constitución las autoridades que amplíen las prohibiciones para inscribirse o ser elegido26, dado «el carácter taxativo y restrictivo del régimen de limitaciones al ejercicio del derecho fundamental de acceso a los cargos públicos»27. 83.
Desde esa misma perspectiva, esta corporación ha reiterado que, atendiendo a las consecuencias que pueden acarrear las limitaciones a ese derecho, «el operador jurídico no está autorizado para aplicar la analogía ni extenderlas a hipótesis no previstas al cargo que corresponda»28. 84. En esa medida, en el caso concreto existen consideraciones de orden constitucional y legal que impiden admitir el planteamiento propuesto por la parte actora desde la demanda y reiterado en el recurso, que busca deducir de la norma una consecuencia que no contiene, es decir, que se anule la elección de un candidato que pudo o no ser pariente por afinidad de un clavero al momento de los escrutinios. 85.
Por el contrario, el legislador quiso que el parentesco entre los candidatos y los claveros tuviera una consecuencia diferente, limitada al arresto o la destitución de estos últimos del cargo público que ocuparan, sin afectar a los primeros. Esta circunstancia hace que no puedan aplicarse a este asunto unos efectos que carecerían de soporte normativo. 86.
Así las cosas, no le asiste razón al demandante en cuanto al vicio de nulidad que atribuye a la elección del demandado, contenido en el numeral 6 del artículo 275 del CPACA. En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia apelada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 20 de junio de 2024, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Tolima negó las pretensiones de la demanda promovida contra el acto de elección del señor Juan Enrique Rondón García como alcalde del municipio de Honda, para el período 2024-2027, contenido en el formulario E-26 ALC del 4 de noviembre de 2023. 26 Ver, por ejemplo: Corte Constitucional, sentencia SU-209 de 2021. 27 Corte Constitucional, sentencia SU-207 de 2022. 28 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 17 de octubre de 2024, Rad. 47001-23-33-000- 2023-00314-01, MP.
Omar Joaquín Barreto Suárez. ! Demandante: Nelson Augusto Hernández Arteaga Demandado: Juan Enrique Rondón García Radicación: 73001-23-33-000-2023-00450-01 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co "'! SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada Aclaración de voto PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Aclaración de voto «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx»