Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., cinco (5) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN Radicación: 11001 03 25 000 2018 00933 00 (3179-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 Demandado: José Vicente Dueñas Moreno Temas: Causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Reliquidación de pensión de jubilación __________________________________________________________________ Cumplidas las etapas procesales previstas en los artículos 253, 254 y 255 del CPACA, aplicables por remisión expresa del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la Sala procede a decidir de fondo la acción especial de revisión de la referencia. 1.

Antecedentes 1.1. La acción de revisión 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio de la acción especial de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la UGPP, por conducto de apoderado judicial, solicitó infirmar la sentencia del 31 de octubre de 2011, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Tunja (Boyacá), dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 15001 33 31 011 2008 00083 00, mediante la cual ordenó reliquidar la pensión de jubilación del señor José Vicente Dueñas Moreno con el 75 % del promedio de lo devengado durante el último año de servicio, con la inclusión de todos los factores salariales por él percibidos, a partir del 4 de abril de 2006. 1 En adelante UGPP. 2 Radicación: 11001 03 25 000 2018 00933 00 (3179-2018) Demandante: UGPP Como consecuencia de lo anterior, la entidad pidió reliquidar la mesada pensional del accionado conforme a las Sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU 395 de 2017, SU-631 de 2017, T-039 de 2018 y a los Autos 326 de 2014 y 229 de 2017, todos emitidos por la Corte Constitucional, ajustando el ingreso base de liquidación a las directrices fijadas en los artículos 21 o 36, numeral 3.º, de la Ley 100 de 1993, con los factores previstos en el Decreto 1158 de 1994, debidamente cotizados.

De igual modo, solicitó ordenar al accionado reintegrar todas las sumas pagadas en exceso, debidamente indexadas. 1.1.2. Hechos El apoderado de la entidad recurrente señaló los siguientes: i) El 4 de abril de 1951, nació el señor José Vicente Dueñas Moreno. ii) Entre el 16 de mayo de 1974 y el 27 de diciembre de 2007, el demandado prestó sus servicios para la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia.

Por tal motivo, acreditó un total de 12.102 días laborados, correspondientes a 1.728 semanas cotizadas. iii) El 29 de septiembre de 2006, la extinta Cajanal expidió la Resolución 51243, por la cual reconoció al señor Dueñas Moreno una pensión de vejez equivalente a $ 1’048.405,07 COP, efectiva a partir del 4 de abril de 2006. La prestación fue otorgada de manera condicionada hasta que el beneficiario demostrara su retiro del servicio. iv) El 15 de diciembre de 2008, mediante la Resolución 60689, la extinta Cajanal reliquidó la pensión del interesado, y elevó su cuantía a $ 1’171.245,80 COP, efectiva a partir del 28 de diciembre de 2007, «pero condicionada a que el interesado demostrara el retiro definitivo del servicio». v) Inconforme con lo anterior, el señor José Vicente interpuso demanda de acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Resolución 51243 3 Radicación: 11001 03 25 000 2018 00933 00 (3179-2018) Demandante: UGPP del 29 de septiembre de 2008, la cual fue decidida el 31 de octubre de 2011, por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Tunja (Boyacá). vi) El 15 de abril de 2013, la UGPP expidió la Resolución RDP 16848, por la cual se dio cumplimiento a la decisión judicial aludida, y reliquidó la pensión de jubilación del señor José Vicente Dueñas Moreno en la suma de $ 2’337.493 COP, efectiva a partir del 28 de diciembre de 2007. vii) El 6 de mayo de 2016, la mencionada entidad emitió la Resolución 018182, a través de la que modificó el artículo séptimo de la Resolución RDP 16848 del 15 de abril de 2013, referente al pago de la indexación ordenada en el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo y sobre los intereses moratorios en virtud del artículo 177 ibidem. 1.1.3.

La sentencia objeto de revisión El Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Tunja (Boyacá) expidió la sentencia del 31 de octubre de 2011, por la cual se declaró la nulidad de la Resolución 51243 del 29 de septiembre de 2006, emitida por Cajanal y, a título de restablecimiento, ordenó reliquidar la pensión de jubilación del señor José Vicente Dueñas Moreno con el 75 % del promedio mensual de todos los factores devengados durante el año anterior al retiro del servicio, y con la inclusión de los siguientes emolumentos: sueldo básico; auxilio de alimentación; subsidio de transporte; las primas de navidad, de vacaciones y de servicios; y las vacaciones, con efectos fiscales a partir del 4 de abril de 2006.

Para efectos de lo anterior, el a quo se basó en lo expuesto en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado. 1.2. Las causales de revisión invocadas El apoderado de la entidad recurrente invocó las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y, en desarrollo de estas, expuso los siguientes argumentos: i) El juzgador se apartó de la interpretación que había desarrollado la Corte Constitucional sobre el inciso 3.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

Con ello, se 4 Radicación: 11001 03 25 000 2018 00933 00 (3179-2018) Demandante: UGPP desconoció el derecho al debido proceso, las formas propias de cada juicio y los principios superiores de legalidad consagrados en los artículos 1, 2, 4, 6, 13, 29, 121, 123 –inciso 2.º– y 124 de la Constitución Política. ii) En el expediente se acreditó que el señor José Vicente Dueñas Moreno es beneficiario del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por ende, el régimen pensional aplicable es el dispuesto en la Ley 33 de 1985, de conformidad con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

En este sentido, conforme al inciso 2.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, las prerrogativas de transición consisten en que a las personas que queden cobijadas por estas les asiste el derecho a que se les aplique el régimen anterior al cual se encontraban afiliadas, en lo que tiene que ver con la edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio y el monto de la prestación. Sin embargo, en lo atinente al ingreso base de liquidación, la norma aplicable es la Ley 100 de 1993, específicamente la regla que indica que el IBL para liquidar la pensión de jubilación de las personas en transición que les faltare menos de 10 años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del IPC, según certificación del DANE.

En igual sentido, lo ha señalado la Corte Constitucional en las Sentencias C- 168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017 y T-039 de 2018, las cuales constituyen precedente obligatorio. iii) El Decreto 1158 de 1994 recoge los factores salariales sobre los cuales debe calcularse la prestación que percibe el demandado, comoquiera que, se insiste, él adquirió el estatus jurídico de pensionado en vigencia de la citada norma. iv) En razón a la sentencia cuya revisión se solicita, la pensión devengada por el señor José Vicente Dueñas Moreno se incrementó sin que exista justificación legal ni jurisprudencial para tal fin, con lo cual se afecta gravemente la sostenibilidad financiera del sistema pensional. 5 Radicación: 11001 03 25 000 2018 00933 00 (3179-2018) Demandante: UGPP 1.3.

Contestación a la acción especial de revisión La abogada Helena Salazar Casas (quien obra como curadora ad litem del señor José Vicente Dueñas Moreno), contestó la demanda de revisión de la referencia y se opuso a su prosperidad, conforme a los siguientes argumentos: i) Salvo la Sentencia C-168 de 1995, las demás providencias invocadas no son aplicables al caso concreto del accionado, ya que fueron expedidas con posterioridad al fallo objeto de revisión. Además, las emitidas dentro de acciones de tutela solo tienen efectos inter partes. ii) Por su parte, las Sentencias SU-427 de 2016 y SU-631 de 2017 únicamente permiten a la UGPP acudir a la revisión de las sentencias proferidas antes del 12 de junio de 2013, siempre y cuando «se crea o exista abuso del derecho», caso que no ocurre en el asunto de la referencia. iii) Por último, propuso la «excepción previa» que denominó «incertidumbre en relación con la existencia del demandado», ya que por la edad del señor José Vicente Dueñas Moreno y debido a la Pandemia del COVID 19, es importante establecer si el accionado fue una de las víctimas fatales de dicho virus y si su pensión aún se encuentra vigente. 1.4.

Concepto del Ministerio Público El procurador delegado ante la Sección Segunda del Consejo de Estado no se pronunció. 2. Consideraciones 2.1. Cuestión previa Como se adujo en precedencia, la curadora ad litem del señor José Vicente Dueñas Moreno puso en duda si su representado aún se encontraba con vida después de la Pandemia del COVID 19 y si la pensión objeto de revisión todavía estaba vigente. 6 Radicación: 11001 03 25 000 2018 00933 00 (3179-2018) Demandante: UGPP Para tal fin, mediante el auto del 1.º de junio de los corrientes, el magistrado ponente ordenó requerir a la UGPP para que informara al despacho si la pensión reconocida al señor Dueñas Moreno aún estaba activa.

En cumplimiento de lo anterior, la apoderada de la UGPP, mediante memorial visible en el índice 68, certificó que, en efecto, la referida prestación se sigue cancelando en favor del accionado. Por tal motivo, se seguirá adelante con la sentencia que decida de fondo el litigio de la referencia. 2.2. Competencia Esta corporación es competente para conocer de la acción especial de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, contra las providencias judiciales «que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza [ ] a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación».2 Así mismo, es oportuno señalar que, de conformidad a los artículos 6.º –numeral 6– del Decreto 575 de 2013 y 156 de la Ley 1151 de 2007, la UGPP está legitimada para la interposición de este recurso, teniendo en cuenta que se le asigna la función de adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, como lo reconoció la Corte Constitucional en la Sentencia SU-427 de 2016.

De igual modo, y a pesar de que la providencia objeto de revisión fue proferida por un juzgado administrativo, se advierte que la acción especial de revisión que hoy ocupa la atención de la Sala se interpuso con anterioridad a la expedición de la Ley 2080 de 2021,3 por lo tanto, es dable concluir, tal y como se indicó en el auto 2 Cabe agregar, que la Corte Constitucional, a través de la Sentencia SU-427 de 2016, también reconoció a la UGPP como sujeto activo para presentar la acción de revisión de que trata el citado artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 3 Sobre este punto, conviene indicar que el artículo 68 de la Ley 2080 de 2021 adicionó el artículo 249 del CPACA, en el sentido de establecer que las reglas de competencia allí establecidas también 7 Radicación: 11001 03 25 000 2018 00933 00 (3179-2018) Demandante: UGPP admisorio del 19 de junio de 2019,4 que la competencia para su resolución recae de manera exclusiva en el Consejo de Estado. 2.3.

Oportunidad El inciso 4.º del artículo 251 de la Ley 1437 de 2011 dispone que «en los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial». A su turno, la Corte Constitucional –en la Sentencia SU-427 de 2016– habilitó y extendió el término para interponer la demanda de revisión cuando el recurrente es la UGPP, así: Por lo anterior, la Corte considera que la UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal.

(Se resalta) Dicho de otro modo, cuando el accionante en revisión sea la UGPP, y la sentencia haya quedado ejecutoriada antes de que dicha entidad asumiera sus funciones como sucesora procesal de la extinta Caja Nacional de Previsión Social, el término de los 5 años para interponer la demanda deberá contabilizarse, en todo caso, a partir del 12 de junio de 2013 y hasta el 12 de junio de 2018.

Por tal motivo, y comoquiera que, en el asunto sub judice, la sentencia impugnada data del 31 de octubre de 2011, la cual se notificó por edicto el 9 de noviembre de ese año y quedó en firme el 15 de noviembre siguiente,5 –es decir, antes del 12 de junio de 2013–, y la acción especial de revisión se presentó el 8 de junio de 2018, es dable concluir que se interpuso dentro de la oportunidad legal. aplican para conocer de las solicitudes de revisión de las decisiones judiciales proferidas en esta jurisdicción, reguladas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Por tal motivo, y a partir del 25 de enero de 2022 (en atención del artículo 86 de la mencionada Ley 2080), las acciones de revisión incoadas contra las providencias emitidas por los juzgados administrativos deberán ser resultas por los tribunales administrativos, y no por el Consejo de Estado. 4 Folios 296 al 299 del expediente. 5 Folio 291 del cuaderno 2, perteneciente al expediente 15001 33 31 011 2008 0083 00, allegado en calidad de préstamo. 8 Radicación: 11001 03 25 000 2018 00933 00 (3179-2018) Demandante: UGPP 2.4.

El problema jurídico Consiste en establecer si la sentencia del 31 de octubre de 2011, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Tunja (Boyacá), dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 15001 33 31 011 2008 00083 00, está inmersa en las causales contempladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que permite acudir a la acción especial de revisión «[c]uando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», y «[c]uando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 2.5.

Marco normativo 2.5.1. La acción de revisión de la Ley 797 de 2003 El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 estableció la posibilidad de revisión de las providencias judiciales que hubiesen decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública, en los siguientes términos:

ARTÍCULO

20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. 9 Radicación: 11001 03 25 000 2018 00933 00 (3179-2018) Demandante: UGPP Como puede observarse, si bien la norma transcrita indica que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, que actualmente se encuentra regulado por los artículos 248 y siguientes del CPACA, lo cierto es que presenta aspectos que lo particularizan y que han sido advertidos tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, entre los cuales se tienen los siguientes: i) Son susceptibles del recurso no solo las sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación. ii) Están legitimadas para su interposición el Gobierno nacional –por conducto de los Ministerios de Trabajo y de Hacienda y Crédito Público–, del contralor General de la República o del procurador General de la Nación y las administradoras públicas que conceden las pensiones. iii) Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita analizar de nuevo sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se concedió con vulneración del debido proceso o de la ley, o en un valor mayor al que corresponde, respectivamente. v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia. 10 Radicación: 11001 03 25 000 2018 00933 00 (3179-2018) Demandante: UGPP Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero, precisamente, estos mecanismos se instituyeron como una excepción que debe admitirse frente a un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o si la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley.

Así lo precisó la Corte Constitucional al decidir la exequibilidad del artículo 249 del CPACA en la Sentencia C-450 de 2015, donde reiteró6 que el recurso extraordinario de revisión, previsto en la mayoría de las áreas del derecho,7 procede contra sentencias ejecutoriadas «buscando esencialmente el restablecimiento de la justicia material y constituyendo una excepción al principio general de la cosa juzgada».

En conclusión, el principio de cosa juzgada admite tanto las excepciones dispuestas por el legislador como las previstas en las normas que gobiernan el recurso extraordinario y, por ende, la acción especial que en este caso se impetra. 2.5.2. Alcance de las causales de revisión Además de las causales previstas en el artículo 250 del CPACA, el legislador estableció otros eventos de revisión en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Conforme consta en la exposición de motivos de esta norma, los artículos 20 y 21 de la Ley 797 de 2003 «contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente 6 Corte Constitucional, sentencia C-871 de 2003: «Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto.

Para enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión, la cual permite en casos excepcionales dejar sin valor una sentencia ejecutoriada en aquellos casos en que hechos o circunstancias posteriores a la decisión judicial revelan que ésta es injusta. En este sentido puede afirmarse que la revisión se opone al principio res iudicata pro veritate habertur para evitar que prevalezca una injusticia, pues busca aniquilar los efectos de la cosa juzgada de una sentencia injusta y reabrir un proceso ya fenecido.

Su fin último es, entonces, buscar el imperio de la justicia y verdad material, como fines esenciales del Estado». 7 Corte Constitucional, sentencia C-520-09: «la procedencia y causales del recurso extraordinario de revisión se encuentran regulados: (i) En materia civil, en el Código de Procedimiento Civil, los artículos 379 y 380.

En materia laboral, en la Ley 712 de 2001, artículos 30 y 31; (iii) En el ámbito penal, en la Ley 600 de 2000, artículo 192; y (iv) En materia contencioso-administrativa, en el Código Contencioso Administrativo, Artículo 188. (modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998)». Actualmente, las causales del recurso extraordinario de revisión en materia contencioso- administrativa están previstas, en forma taxativa, en el artículo 250 del CPACA. 11 Radicación: 11001 03 25 000 2018 00933 00 (3179-2018) Demandante: UGPP o por montos que no corresponden a la ley.

Así mismo, se contempla la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas. De esta manera se permite afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación».8 Teniendo en cuenta lo anterior, esta corporación ha señalado que la finalidad de la norma trascrita consiste en dotar «a las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, de una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales […]».9 Adicionalmente, la jurisprudencia de esta Sección ha precisado que el objeto de la citada norma «consistió en incluir causales cualificadas de revisión, con el propósito primordial de realizar un estudio de las pensiones reconocidas en forma contraria a la ley, de modo que, en últimas, se eviten perjuicios de carácter patrimonial al erario».10 Retomando las causales específicas de revisión, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 prevé la posibilidad de revisar las sentencias que reconocen sumas periódicas a dos eventos: el primero, que el reconocimiento se haya obtenido con violación del debido proceso; y, el segundo, cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención. Para el análisis de este recurso y de las causales antes mencionadas, corresponde al juez determinar que los supuestos fácticos y jurídicos expuestos por el recurrente encuadren en las causales taxativamente previstas por el legislador, sin que sea posible, en ningún caso, que por este medio se puedan plantear discusiones propias de las instancias ordinarias o subsanar falencias en la defensa dentro del proceso, sino que, efectivamente, se verifique que la pensión reconocida haya sido irregularmente otorgada o no corresponda a lo previsto y ordenado en la ley. 8 Consejo de Estado, Sala Cuatro Especial de Decisión, sentencia de 5 de diciembre de 2017, radicado 2017-01529 (REV). 9 Ibidem. 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia del 21 de junio de 2018, radicado 2014 00845 00 (2743-13). 12 Radicación: 11001 03 25 000 2018 00933 00 (3179-2018) Demandante: UGPP 2.5.3.

Efectos de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado, respecto a la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 Mediante la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018,11 la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en interés de unificar su jurisprudencia respecto de los criterios interpretativos del inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, relativos a si se aplica o no el régimen de transición al IBL, estableció las siguientes reglas: El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.

Como fundamento para establecer dicha regla, la Sala expuso, entre consideraciones, la siguiente: 91. Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen de transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.

La regla establecida por el legislador en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el régimen general de pensiones anterior a dicha ley. El reconocimiento de la pensión en las condiciones previstas a cabalidad por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 constituye un verdadero beneficio para este grupo poblacional, porque frente a los mismos requisitos que están consagrados para el Sistema General de Pensiones, indudablemente, le son más favorables.

(Resaltado fuera del texto original). Adicionalmente, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado definió las siguientes subreglas: La primera, se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 28 de agosto de 2018, radicado N.º 52001 23 33 000 2012 00143 01. 13 Radicación: 11001 03 25 000 2018 00933 00 (3179-2018) Demandante: UGPP - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

La segunda, determina «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.» Esta subregla se justifica, así: 99. La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional. 100.

De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones.

De acuerdo con las anteriores pautas fijadas por la Sala que, se repite, constituyen precedente obligatorio, el IBL para las personas que se en encuentran en el régimen de transición es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 o en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda. Ahora, comoquiera que la jurisprudencia que profiere esta corporación, según la Constitución Política,12 la ley y la Corte Constitucional,13 tiene valor vinculante por emanar de órganos diseñados para su unificación, el contenido y la regla o ratio que expone en sus sentencias tiene características de permanencia, identidad y obligatoriedad.

En virtud de ello, la Sala Plena estableció como efectos de la mentada decisión, los siguientes: 12 Constitución Política, artículo 237, ordinal 1. 13 Corte Constitucional, Sentencia C-816 de 2011, M.P.: Mauricio González Cuervo. 14 Radicación: 11001 03 25 000 2018 00933 00 (3179-2018) Demandante: UGPP La Sala Plena de esta Corporación, por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, método al que se acudirá en esta sentencia, disponiendo que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en este pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables.

Para la Sala, los efectos que se dan a esta decisión garantizan la seguridad jurídica y dan prevalencia a los principios fundamentales de la Seguridad Social, por ello no puede invocarse el principio de igualdad, so pretexto de solicitar la no aplicación de esta sentencia. No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada.

(Resaltado fuera del texto). De lo anterior se infiere que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 se aplican a todos los casos pendientes de solución, tanto en vía administrativa como en vía judicial, a través de acciones ordinarias. Sin embargo, se excluyen aquellos asuntos pendientes de resolver en recurso extraordinario, ya que, para salvaguardar el principio de la seguridad jurídica, los efectos de la citada providencia no operan respecto de situaciones definidas y que hicieron tránsito a la cosa juzgada.

Por lo tanto, en el caso de los recursos extraordinarios y las acciones de revisión, estos deben analizarse de conformidad con el criterio judicial imperante para la fecha en que se profirió la sentencia objeto del recurso, precisamente, por los efectos de la nueva tesis jurisprudencial. 2.6. El caso concreto. Análisis de la Sala Con el fin de resolver el problema jurídico planteado, la Sala advierte que en relación con la causal de revisión establecida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, cuando «el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», es necesario que se exponga la vulneración a este derecho en relación con los núcleos esenciales que lo componen. 15 Radicación: 11001 03 25 000 2018 00933 00 (3179-2018) Demandante: UGPP Al respecto, en sentencia proferida el 5 de febrero de 2019, la Sala 22 Especial de Decisión14 precisó que de conformidad con lo previsto en el artículo 29 de la Constitución Política, el derecho fundamental alegado comprende los siguientes tres elementos: «i) El derecho al juez natural o funcionario competente; ii) El derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y iii) Las garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in idem.» Sin embargo, se observa que lo planteado por la entidad recurrente es que la sentencia objeto de revisión excede lo debido de acuerdo con la ley, toda vez que sus argumentos se dirigen a cuestionar el período y los factores tenidos en cuenta al momento de liquidar la prestación, sin hacer manifestación alguna en relación con la vulneración de las garantías anteriormente mencionadas.

En ese sentido, la Sala efectuará el estudio de aquel planteamiento bajo la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Bajo este sentido, la inconformidad de la UGPP consiste en sostener que la sentencia del 31 de octubre de 2011, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Tunja (Boyacá) habría incurrido en la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en tanto ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación que percibe el señor José Vicente Dueñas Moreno, teniendo en cuenta el 75 % del promedio de lo devengado en el año inmediatamente anterior al retiro del servicio, con la inclusión de todos los factores salariales percibidos en dicho período.

Con ello, en su concepto, se desconoció la jurisprudencia de la Corte Constitucional en las Sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 14 Consejo de Estado, Sala 22 Especial de Decisión, sentencia de 5 de febrero de 2019, radicado 11001 03 15 000 2018 01884 00. 16 Radicación: 11001 03 25 000 2018 00933 00 (3179-2018) Demandante: UGPP 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017 y T-039 de 2018, a partir de las cuales se determinó que para los beneficiarios del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el ingreso base de liquidación aplicable es el contenido en el inciso 3.° de dicha norma o en el artículo 21 ibidem.

Pues bien, luego de examinar los supuestos fácticos y jurídicos del caso sub lite, la Sala encuentra mérito suficiente para declarar infundada la acción de revisión, con base en las siguientes razones: En primer lugar, la Sala debe precisar que el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Tunja (Boyacá), con sustento en la sentencia del 4 de agosto de 201015 –emitida por la Sección Segunda de esta corporación–, entendió que la expresión «monto», contenida en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, comprendía «todas las sumas que habitual y periódicamente reciba el empleado como retribución de sus servicios» en el último año. Concretamente, en la referida providencia de unificación del 4 de agosto de 2010, esta colegiatura concluyó lo siguiente:16 [L]a Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios.

En la misma sentencia se reiteró que el monto de la pensión hace referencia a la tasa de remplazo o porcentaje de la cuantía pensional y al periodo de liquidación previsto en el régimen anterior, es decir, el 75 % del promedio de lo devengado en el último año de servicio. En segundo lugar, tal como lo advierte la entidad recurrente, durante cierto período, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional desarrollaron interpretaciones disímiles respecto del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en punto del IBL aplicable a las personas beneficiarias del régimen de transición allí previsto. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, providencia del 4 de agosto de 2010, expediente 25000 23 25 000 2006 07509 01 (0112-2009). 16 Ibidem. 17 Radicación: 11001 03 25 000 2018 00933 00 (3179-2018) Demandante: UGPP Sobre el particular, y tal como se expuso en precedencia, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, expediente: 52001 23 33 000 2012 00143 01,17 dio unidad a la jurisprudencia de esta corporación en torno a la integración del ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas bajo el régimen de transición (inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993), para concluir que este solo puede estar constituido por aquellos factores sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al sistema de pensiones.

De esta manera, la Sección Segunda ajustó su postura con la establecida por la Corte Constitucional en la Sentencia C-258 del 7 de mayo de 2013. No obstante, en dicha sentencia se estableció que, con la nueva postura jurisprudencial, no había lugar a entenderse que «las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada».18 Por tal motivo, las providencias que realizaron interpretaciones sobre el IBL de las pensiones reconocidas bajo el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, antes de la expedición de la citada sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, son decisiones razonables, sustentadas en el principio de autonomía judicial, que en su momento unificaron las diferentes tesis tanto del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional.

En este orden de ideas, y con relación al caso sub judice, al efectuar el respectivo análisis de las pruebas se videncia que en la sentencia objeto de impugnación, por la cual se ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación del señor José Vicente Dueñas Moreno, y sobre la cual hay cosa juzgada: el a quo aplicó de manera 17 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 28 de agosto de 2018, expediente: 52001 23 33 000 2012 00143 01. 18 Ibidem. 18 Radicación: 11001 03 25 000 2018 00933 00 (3179-2018) Demandante: UGPP integral la Ley 33 de 1985 y dispuso el reajuste de su mesada con una tasa de reemplazo del 75 % y la inclusión de todos los factores salariales que percibió en el último año de servicio, toda vez que él era beneficiario del régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

En otras palabras, el juzgado de primera instancia aplicó el precedente jurisprudencial vigente para la época en la que se expidió la providencia censurada, es decir, la consagrada en la sentencia del 4 de agosto de 2010. Por otro lado, cabe advertir que los factores cuya inclusión se ordenó fueron devengados por el señor Dueñas Moreno, tal como lo certificó la Oficina de Secretaría General y los Grupos de Archivo y Correspondencia y de Tesorería de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia.19 Allí se observa que, en el lapso comprendido entre noviembre de 2006 y noviembre de 2007, el demandado percibió los siguientes emolumentos: sueldo básico, auxilios de alimentación y de transporte, bonificación por servicios prestados, horas extras, vacaciones y las primas de antigüedad, navidad, de vacaciones y de servicios.

No obstante, si bien la UGPP manifestó que para calcular el IBL del pensionado debieron atenderse las disposiciones contenidas en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, con la inclusión de los factores enlistados en el Decreto 1158 de 1994, y en armonía con la jurisprudencia que la Corte Constitucional ha desarrollado sobre el tema; lo cierto es que no expuso ningún reparo frente a algún emolumento en particular, por lo que la Subsección, siguiendo el criterio de anteriores decisiones,20 contraerá su análisis a ello.

Así las cosas, examinada la decisión objeto de revisión, se advierte que en lo atinente a la inclusión de los factores salariales en el ingreso base de liquidación, la sentencia del juzgado halló fundamento en la jurisprudencia de esta colegiatura, vigente para la época, esto es, la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, expediente 25000 23 25 000 2006 07509 01 (0112-2009), con ponencia del magistrado Víctor Hernando Alvarado Ardila. 19 Folios 20 al 38 del expediente 15001 33 31 011 2008 0083 00, allegado en calidad de préstamo. 20 Al respecto, véase la sentencia del 12 de agosto de 2021, radicado 11001 03 25 000 2018 00914 00 (3158-2018);

C.P. William Hernández Gómez. 19 Radicación: 11001 03 25 000 2018 00933 00 (3179-2018) Demandante: UGPP Por lo anterior, el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Tunja (Boyacá), en el ejercicio de su independencia y autonomía judicial, valoró las pruebas allegadas junto con la normativa aplicable y explicó las razones que lo llevaron a acoger el criterio judicial imperante para la época de su expedición, según el cual en el IBL se deberán incluir todos los factores percibidos durante el último año de servicio.

Dicho de otro modo, la sentencia del 31 de octubre de 2011 no fue caprichosa al momento de definir el ingreso base de liquidación aplicable a la pensión de jubilación reconocida al demandado como beneficiario del régimen de transición previsto en el tantas veces citado artículo 36 de la Ley 100 de 1993, sino que fue respetuosa de la tesis jurisprudencial que había decantado la Sección Segunda del Consejo de Estado para la época.

Por otra parte, y respecto al presunto desconocimiento de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, establecida en las Sentencias C-258 del 7 de mayo de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-631 de 2017 y T-039 de 2018, que invoca la UGPP, estas no son aplicables porque fueron proferidas con posterioridad a la providencia recurrida y, por lo tanto, no admiten su invocación como precedente jurisprudencial.

Finalmente, conviene reiterar que la Sala Plena del Consejo de Estado profirió sentencia de unificación el 28 de agosto de 2018, en la que varió su posición frente al ingreso base de cotización de los servidores del régimen general. Sin embargo, dicha providencia delimitó sus efectos a los casos pendientes de solución en sede administrativa y judicial, por lo que aquellos respecto de los cuales hubiera operado la cosa juzgada, resultarían inmodificables.

Por consiguiente, la tesis allí contenida no puede extenderse al presente asunto, pues la decisión que se revisa se ajustó al criterio vigente para la época. Por los motivos expuestos, la Sala encuentra infundada la acción de revisión interpuesta por la UGPP, al no haberse configurado las causales consagradas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, ya que, por un lado, aquella 20 Radicación: 11001 03 25 000 2018 00933 00 (3179-2018) Demandante: UGPP entidad no hizo alusión a la vulneración de las garantías propias del derecho al debido proceso, razón por la cual se abordó el estudio respecto al literal b) y por el otro, como quedó visto, la sentencia cuestionada se profirió bajo los parámetros de las normas aplicables y la jurisprudencia del Consejo de Estado que estaba en vigor para el momento de su expedición, y, por ende, no excedió lo debido de acuerdo con la ley. 3.

De la condena en costas Con fundamento en el inciso 2.° del artículo 188 del CPACA, en el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal y jurisprudencial para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas. 4.

Conclusión Con base en los anteriores argumentos, en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio, y en el acervo probatorio, la Sala concluye que la presente acción de revisión debe ser declarada infundada, debido a que no se acreditó la configuración de las causales descritas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Primero. Declarar infundada la acción de revisión promovida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, por las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de 21 Radicación: 11001 03 25 000 2018 00933 00 (3179-2018) Demandante: UGPP la Ley 797 de 2003, contra la sentencia del Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Tunja (Boyacá) del 31 de octubre de 2011.

Segundo. Sin condena en costas. Tercero. Ejecutoriada esta decisión, devolver inmediatamente el expediente 15001 33 31 011 2008 0083 00, allegado en calidad de préstamo, al juzgado de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente DLAR CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.