CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., veintinueve (29) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONAL Número único de radicación: 11001-03-24-000-2023-00111-00 Actor: GERMÁN CALDERÓN ESPAÑA Asunto: Rechaza demanda AUTO INTERLOCUTORIO Llegada la oportunidad procesal de resolver sobre la admisión de la demanda, el Despacho observa que el ciudadano GERMÁN CALDERÓN ESPAÑA, actuando en nombre propio, en ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, previsto en el artículo 135 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, presentó demanda tendiente a que se declare la nulidad, previa suspensión provisional, de los efectos de la Circular Externa núm. 011 de 5 de febrero de 2021, expedida por la Registraduría Nacional del Estado Civil.
A efectos de examinar la naturaleza del acto acusado y determinar si es objeto de control por esta jurisdicción, es oportuno examinar su contenido, así: “[…] CIRCULAR EXTERNA N°. 011 2 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2023-00111-00 Actor: GERMÁN CALDERÓN ESPAÑA PARA: RAMAS DEL PODER PÚBLICO, ÓRGANOS AUTÓNOMOS E INDEPENDIENTES, ORGANISMOS DE CONTROL, SISTEMA INTEGRAL DE VERDAD JUSTICIA, REPARACIÓN Y NO REPETICIÓN, ORGANIZACIÓN ELECTORAL, ENTIDADES DE NATURALEZA PARTICULAR Y CIUDADANÍA EN GENERAL.
DE: REGISTRADOR NACIONAL DEL ESTADO CIVIL ASUNTO: Presentación de la nueva Cédula de Ciudadanía Digital. FECHA: 05 FEB 2021 La Registraduría Nacional del Estado Civil por mandato constitucional derivado de los artículos 120 y 266, es la encargada de “identificar a las personas”, garantizando con ello, su derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica de carácter fundamental.
Es por ello que, de conformidad con el Decreto 620 del 2 de mayo de 2020 "Por el cual se subroga el título 17 de la parte 2 del libro 2 del Decreto 1078 de 2015, para reglamentarse parcialmente, los artículos 53, 54, 60, 64, y 64 de la Ley 1437 de 2011, literales e) j) y literal a) del parágrafo 2 del artículo 45 de la Ley 1753 de 2015, el numeral 3 del artículo 147 de la Ley 1955 de 2019, y el artículo 9 del Decreto 2106 de 2019, estableciendo los lineamientos generales en el uso y operación de los servicios ciudadanos digítales", se estableció la definición de "identificación por medios digitales" bajo el entendido que será a través de la cédula de ciudadanía digital y por biometría conforme a la reglamentación que establezca la Registraduría Nacional del Estado Civil, proceso que de cara a la transformación digital del Estado Colombiano, demandó por parte de la Registraduría, la necesidad de producir documentos de identidad que permitan a los colombianos identificarse digitalmente, en condiciones de integridad, disponibilidad y confidencialidad de sus datos.
De esta manera, acatando las anteriores disposiciones y dada la imperiosa necesidad de establecer los mecanismos necesarios de validación de la identidad de los colombianos por medio electrónicos, desde el 1 de diciembre de 2020, inició el proceso para la producción de los documentos que integran la solución de la cédula de ciudadanía digital, los cuales se expiden en dos formatos: i) La versión física, cédula de seguridad en policarbonato: 3 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2023-00111-00 Actor: GERMÁN CALDERÓN ESPAÑA ii) La versión digital, cédula de ciudadanía digital, que se activa a través de una APP de la Registraduría en el Smartphone los o Android del Colombiano: La cédula de seguridad personalizada en policarbonato, es un documento que impide su adulteración o falsificación. Cuenta con código QR Cifrado, el cual contiene información de seguridad e información biométrica que garantiza que el uso del documento solo pueda ser realizado por el titular, evitando la suplantación de identidad y facilitando la interoperabilidad.
As¡ mismo, cuenta con una zona de lectura mecánica (MRZ), que facilita su verificación como documento de viaje. La solución de identidad digital, incluye la cédula de ciudadanía digital en una credencial digital para dispositivos Smartphone los y Android tipo "APP" denominada “cédula digital Colombia", auténtica y emitida por la Registraduría Nacional del Estado Civil, que incorpora características de seguridad de última generación, niveles de cifrado de datos y autenticación biométrica facial del ciudadano. Al respecto se debe precisar que, este es un documento digital que cumple las mismas funciones y fines que presta el documento físico, para ser el medio probatorio de identificación por medios digitales de los colombianos. De manera que, esta cédula digital es la representación en medio digital de la cédula de seguridad personalizada en policarbonato.
Estas nuevas versiones de la cédula de ciudadanía, cumplen con los más altos estándares internacionales en la materia y contemplan los escenarios y buenas prácticas reguladas entre otros, por "e-ldas", por sus siglas en inglés, Electronic ldentification Authentication and Trust Services, así como, estándares de calidad aplicables a las condiciones técnicas y de 4 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2023-00111-00 Actor: GERMÁN CALDERÓN ESPAÑA funcionalidad como, el lnternational organization for standarization (lSO) 7810, 10373, 24789, National lnstitute of Standars and Technology - Federal lnformation Processing Standard (NIST-FIPS) 140-2 e lnternational Civil Aviation Organization (lCAO) 9303.
La cédula de ciudadanía digital es el equivalente funcional de la cédula de ciudadanía y permite que los colombianos se identifiquen de manera segura en servicios o transacciones electrónicas. Estos nuevos documentos se convierten en la llave de acceso a los servicios ciudadanos digitales y favorecen el crecimiento y seguridad del ecosistema digital en el país. Por todo lo anterior, me complace presentar de manera oficial los diseños, esquemas de seguridad y principales funcionalidades de nuestra nueva cédula de ciudadanía digital, contando con su comprometido apoyo, en la socialización e integración de estos nuevos formatos de documentos de identidad en los diversos procesos a su cargo.
De mi más alta consideración, Hay firma ALEXANDER VEGA ROCHA Registrador Nacional del Estado Civil […]”. (Subrayas fuera del texto. Mayúsculas y negrillas propias) De la lectura de la circular controvertida1, el Despacho advierte que: i) se trata de una comunicación que contiene la “Presentación de la nueva Cédula de Ciudadanía Digital”, ii) está dirigida a las distintas entidades que conforman las ramas del poder público y a la ciudadanía en general, iii) su finalidad es la de presentar las características de la cédula de ciudadanía digital, en sus versiones física y digital, y iv) define cada una de las versiones y explica sobre las condiciones de seguridad de la cédula digital, tanto en el documento físico como en el electrónico, para lo cual 1 Visible en el índice núm. 2 del expediente digital agregado al aplicativo SAMAI. 5 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2023-00111-00 Actor: GERMÁN CALDERÓN ESPAÑA destaca su diseño, la información de seguridad y las funcionalidades del documento para su verificación. Tales connotaciones presentes en la Circular Externa impiden considerarla como un acto de contenido general con atributos de carácter normativo y, por ende, susceptible de control por esta jurisdicción. Al respecto, cabe traer a colación el pronunciamiento de esta Sección2, en el que analizó los elementos que deben estar presentes para que una decisión de la administración se considere como un acto controlable: “[…] Esta revisión de los pronunciamientos de la Sección en torno a la posición de la Corporación frente a los actos controlables, permite identificar que el criterio que impera y ante el cual se enfrenta el juzgador al momento de admitir la demanda3 o al decidir de fondo la misma, ES AQUEL EN EL QUE SE VERIFICA SI SE CUMPLEN LOS CRITERIOS QUE CONVERGEN PARA VALIDAR SI EL “PRONUNCIAMIENTO” DEMANDADO CONSTITUYE O NO UN ACTO ADMINISTRATIVO, pues no se limita a emitir una mera instrucción sino que debe abordar una situación de contenido jurídico para quienes la aplican o respecto de quienes se dirige.
Entonces, esta Sala destaca respecto del pronunciamiento de la Sección del año 2014, el cual se estructuró bajo la tesis del “ensanchamiento del ámbito del control judicial”, y que esta 2 Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera. Sentencia de 20 de febrero de 2020 Radicación número: 11001-03-24-000-2010-00317-00.
Actor: Jairo José Arenas Romero. Demandado: Ministerio De La Protección Social. Referencia: Acción de Nulidad. C.P.Nubia Margoth Peña Garzón. 3 El Juez en todo caso cumple el control de legalidad en todas las etapas del proceso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 207 del CPACA. 6 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2023-00111-00 Actor: GERMÁN CALDERÓN ESPAÑA decisión rectifica, para reiterar que en materia de control lo relevante es privilegiar que los asuntos que se judicialicen interesen al ámbito del derecho.
Conferirle trámite a “toda manifestación de la función administrativa”, bajo el entendido que es susceptible de control conllevaría un raudal de demandas en aumento, las que ocuparían en igual proporción la actividad judicial respecto de aquellos asuntos que sí contienen una manifestación susceptible de control, que es finalmente sobre las cuales debe dirigir su función. Esta interpretación da cumplimiento al mandato superior que privilegia como fin del Estado el promover la vigencia de un orden justo, el cual se logra, entre otras formas, mediante la garantía de acceso a la administración de justicia para cuestionar los actos que por sus elementos, son controlables.
Precisamente y en orden a establecer cuándo un acto es susceptible de control, esta Sala privilegia el examen sobre la condición de acto demandable para establecer su carácter judiciable, sin atenerse al criterio de la “manifestación de la función administrativa” y a las diferentes denominaciones que giran en torno al ejercicio de la función administrativa, sin que implique que por este hecho son actos controlables de la jurisdicción. […] Este razonamiento, por cuanto en la estructura del Estado moderno el juez se enfrenta a un evidente auge normativo en función de la regulación de las actividades del administrado en las que converge su interacción con otros y con el Estado y de este en el desempeño y realización de su actividad administrativa, lo cual implica identificar cuándo un acto es objeto de control, por cuanto, evidentemente, todos no lo son. […] Estas condiciones y los desafíos del juez lo llevan necesariamente a identificar que estén presentes los elementos de la decisión de la administración para determinar si es posible concurrir a su control, pues lo cierto es que no toda actuación de la función administrativa tiene el contenido para ser objeto de examen judicial.
Ello, por cuanto ciertas actividades que cumple la administración, en desarrollo y organización de sus cometidos y funciones, no suponen el arraigo de los elementos de la decisión controlable, en tanto muchas 7 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2023-00111-00 Actor: GERMÁN CALDERÓN ESPAÑA veces tiene que ver con la operatividad de la función, esto es, la realización de una regulación previa, lo que no posibilita el examen de legalidad que sí se predica de una decisión con efectos jurídicos frente a los administrados. […] Del análisis de las providencias dictadas en sentido contrario al pronunciamiento del año 2014, denominado “ensanchamiento del ámbito del control judicial” y de lo aquí expuesto, la Sala rectifica dicha posición, que permitía ejercer control judicial respecto de todas las denominadas circulares, instrucciones u órdenes, para, en su lugar, señalar que serán pasibles de enjuiciamiento ante la jurisdicción las decisiones administrativas, independientemente de su denominación, solo aquellas que tengan la capacidad de producir efectos jurídicos vinculantes y, por lo mismo, controladas por las causales de nulidad previstas por el legislador […]”.
Así las cosas, se reitera que la Circular tiene como propósito orientar e informar sobre la adopción de la cédula de ciudadanía digital, sustentada en la necesidad de incorporar las tecnologías de la información y de las comunicaciones TICS en el documento de identificación, aplicado en sus dos versiones (física y digital), en cuanto integra características de seguridad y validación a través de los medios tecnológicos.
Bajo este entendimiento, la Circular Externa no tiene el alcance de acto administrativo, pues, como ya se indicó, se limita a enterar a las entidades del Estado y a la comunidad en general de las condiciones de expedición del mencionado documento de 8 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2023-00111-00 Actor: GERMÁN CALDERÓN ESPAÑA identidad4, sin que ello implique la disposición de una decisión que cree, modifique o extinga una situación jurídica y que, por lo tanto, pueda ser susceptible de control jurisdiccional.
En conclusión, el Despacho considera que la Circular controvertida por el actor no es demandable ante la jurisdicción, de conformidad con lo establecido en el numeral 3 del artículo 169 del CPACA, que prevé: “[…]
ARTÍCULO 169. RECHAZO DE LA DEMANDA. Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: 1. Cuando hubiere operado la caducidad. 2. Cuando habiendo sido inadmitida no se hubiere corregido la demanda dentro de la oportunidad legalmente establecida. 3. Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial […]”.
Por las anteriores razones, la Sala Unitaria rechazará la presente demanda, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, R E S U E L V E: 4 Según la propia Circular, data de “1 de diciembre de 2020, [cuando] inició el proceso para la producción de los documentos que integran la solución de la cédula digital”. 9 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2023-00111-00 Actor: GERMÁN CALDERÓN ESPAÑA RECHAZAR la demanda presentada por el ciudadano GERMÁN CALDERÓN ESPAÑA, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Ejecutoriado este proveído, archívese el expediente digital.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, (Firmado electrónicamente) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera