1 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Diez (10) de septiembre de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Acción de cumplimiento Radicación: 50001-23-33-000-2026-00249-01 Demandante: Inmobiliaria Mi Hábitat S.A.S. Demandada: Corporación para el Desarrollo Sostenible del Área de Manejo Especial La Macarena – CORMACARENA Tema: Revoca negativa para declarar la improcedencia SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la Inmobiliaria Mi Hábitat S.A.S. contra la sentencia del 14 de julio de 2026, por medio de la cual la Sala de Decisión Oral Cuatro del Tribunal Administrativo del Meta negó las pretensiones de la acción de cumplimiento promovida contra la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Área de Manejo Especial La Macarena, en adelante CORMACARENA.
I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de cumplimiento La Inmobiliaria Mi Hábitat S.A.S., por medio de su representante legal, presentó acción de cumplimiento contra CORMACARENA. Con la interposición de este medio de control pretende que se ordene a la autoridad accionada cumplir los artículos 38 de la Ley 99 de 1993, 2.º de la Ley 2273 de 2022 y 9.º del Acuerdo 004 de la Asamblea Corporativa del 7 de octubre de 2022, así como la Resolución PS- GJ.1.2.3.26.0061, «por medio de la cual se adopta y ratifica la Política de Prevención del Daño Antijurídico de CORMACARENA para la vigencia 2026-2027».
En concreto, pidió ordenar a la entidad accionada: (i) adelantar las actuaciones necesarias para convalidar, verificar y dictaminar el contenido del oficio PM.GPO- 1.3.15.1149 del 15 de octubre de 2015, relativo a las determinantes ambientales del predio «La Camelia», ubicado en Villavicencio; (ii) revisar sus archivos físicos, magnéticos y digitales y establecer la correspondencia técnica, jurídica e institucional del documento;
(iii) practicar un dictamen sobre su contenido, fechas, autoría y firma; (iv) determinar si existe falsedad material o ideológica y (v) comunicar al municipio de Villavicencio el resultado de esa actuación. Demandante: Inmobiliaria Mi Hábitat S.A.S. Demandada: CORMACARENA Radicación: 50001-23-33-000-2026-00249-01 2 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 2.
Hechos La accionante afirmó que, desde el 9 de julio de 2025, remitió a CORMACARENA una copia digital del oficio PM.GPO-1.3.15.1149, que contendría las determinantes ambientales del predio «La Camelia», identificado con la cédula catastral 01000400040025000 y la matrícula inmobiliaria 230-15645. Solicitó aclarar su alcance y abrir un expediente para definir las determinantes aplicables a los barrios Bosques de la Riviera, etapas 1, 2 y 3.
Explicó que existía una diferencia entre el área de protección hídrica incorporada en los actos de legalización de esos asentamientos y la que figuraba en el documento de 2015. Según indicó, la Dirección de Formalización y Mejoramiento Integral de Barrios del municipio de Villavicencio requirió que la autoridad ambiental validara su expedición y existencia para continuar el trámite de modificación o aclaración de aquellas decisiones.
Señaló que promovió una acción de tutela por la falta de respuesta integral a sus peticiones. Mediante sentencia del 18 de septiembre de 2025 se amparó su derecho de petición y, el 14 de octubre siguiente, el superior confirmó la protección y ordenó a CORMACARENA emitir una contestación clara, precisa y actualizada sobre las determinantes ambientales consultadas.
El 20 de enero de 2026, la sociedad pidió a la Corporación estudiar y convalidar el oficio, verificar si había sido elaborado por la entidad, certificar la vinculación y la firma del funcionario que aparecía como suscriptor, confrontar los emblemas institucionales y elaborar un informe de coherencia técnica y geográfica. El 10 de febrero siguiente, CORMACARENA respondió que no había localizado el documento en sus archivos y que, por ello, no podía efectuar el análisis solicitado.
La demandante agregó que promovió una nueva tutela el 12 de marzo de 2026. El Juzgado Cuarto Administrativo de Villavicencio amparó parcialmente su derecho de petición el 26 de marzo y, al día siguiente, CORMACARENA informó que, aunque no encontró el oficio, lo comparó con documentos oficiales de 2015 y advirtió que sus emblemas, logotipos, direcciones y demás información institucional correspondían a los utilizados en esa época.
Finalmente, el 17 de marzo de 2026, la Inmobiliaria presentó un escrito dirigido expresamente a constituir en renuencia a CORMACARENA respecto de las disposiciones y deberes endilgados en la demanda de cumplimiento. La entidad lo contestó el 8 de abril siguiente y sostuvo que las disposiciones invocadas contenían lineamientos generales, pero no un deber específico, concreto y exigible que permitiera acceder a lo solicitado.
Demandante: Inmobiliaria Mi Hábitat S.A.S. Demandado: CORMACARENA Radicación: 50001-23-33-000-2026-00249-01 3 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 3. Admisión de la demanda El ponente del Tribunal Administrativo del Meta admitió la solicitud, en auto de 16 de junio de 20261 y ordenó notificar a la CORMACARENA y al Ministerio Público. 4.
Informe La CORMACARENA se opuso a las pretensiones de la demanda, alegó que no existe una omisión actual y las normas citadas contienen lineamientos generales, no un deber específico e inmediatamente exigible. Sostuvo que el reclamo previo no satisfizo materialmente la renuencia, que la controversia se relaciona con el cumplimiento de fallos de tutela y que la actora no identificó una conducta concreta de tiempo, modo y lugar cuya ejecución pudiera ordenarse por esta vía. 5.
Sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 14 de julio de 2026, la Sala de Decisión Oral Cuatro del Tribunal Administrativo del Meta negó las pretensiones de la demanda. Consideró que las disposiciones invocadas por la accionante no contienen un mandato imperativo e inobjetable que obligue a la accionada a reconocer la autenticidad del oficio controvertido.
Explicó que el artículo 38 define la naturaleza y las funciones generales de CORMACARENA; el artículo 2.º de la Ley 2273 establece definiciones; el artículo 9.º del Acuerdo 004 enumera competencias institucionales, y la resolución únicamente adopta una política interna de prevención del daño antijurídico. 6. Impugnación La Inmobiliaria Mi Hábitat S.A.S. solicitó revocar la sentencia y acceder a las pretensiones.
Sostuvo que las funciones de planificación y gestión de información ambiental no son simples directrices, y que CORMACARENA debe preservar y verificar sus documentos en ejercicio de las funciones que el ordenamiento jurídico le impone. Alegó formalismo excesivo y desconocimiento de la buena fe, la confianza legítima, el efecto útil de las normas y el Acuerdo de Escazú. II.
CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta Sección es competente para resolver la impugnación contra la sentencia del 14 de julio de 2026, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, de conformidad con los artículos 3.º de la Ley 393 de 1997, 125, 150 y 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, así como con el artículo 13, numeral 7.º, del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena 1 Previa remisión por competencia que realizó esta Corporación en auto de 23 de abril de 2026 e inadmisión de la demanda que realizó el ponente en providencia de 5 de junio de 2026.
Demandante: Inmobiliaria Mi Hábitat S.A.S. Demandada: CORMACARENA Radicación: 50001-23-33-000-2026-00249-01 4 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co del Consejo de Estado, que atribuye a la Sección Quinta el conocimiento de las apelaciones contra las providencias dictadas por los tribunales administrativos en primera instancia dentro de las acciones de cumplimiento. 2.
Problemas jurídicos a resolver Corresponde a la Sala determinar si confirma, modifica o revoca la sentencia del 14 de julio de 2026. Para ello, deberá resolver los siguientes problemas jurídicos: ¿La parte actora acreditó el requisito de procedibilidad de la constitución en renuencia respecto de las normas cuyo cumplimiento reclama, en los términos del artículo 8.º de la Ley 393 de 1997? ¿El presente asunto supera los requisitos de procedibilidad de la acción de cumplimiento? 3.
Razones jurídicas de la decisión La Sala analizará los siguientes temas: (i) generalidades de la acción; (ii) normas contra las que procede; (iii) requisito de procedibilidad de la renuencia y, superado este aspecto, (iv) los demás presupuestos de procedencia y el fondo del asunto. 3.1. Generalidades La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo2 para que toda persona pueda «acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo.
En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido». En igual sentido, el artículo 1.º de la Ley 393 de 1997 precisa que «[t]oda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos».
Teniendo en cuenta que Colombia es un Estado social de derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; y que las autoridades de la República están instituidas, entre otros, para asegurar el obedecimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2.º de la Constitución Política), el medio de control permite la realización de este postulado para lograr la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en atención de sus funciones públicas. 2 Al respecto, pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 10 de noviembre de 2016, radicación: 20001-23-33-000-2016-00371-01 (ACU), sentencia de 15 de diciembre de 2016, radicación: 25000-23-41-000-2016-00814-01 (ACU), MP.
Alberto Yepes Barreiro, sentencia de 2 de febrero de 2017, radicación: 11001-33-42-048-2016-00636-01 (ACU). MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (E) y sentencia de 23 de junio de 2022, radicación: 25000-23-41-000-2022-00203-01 (ACU), MP. Luis Alberto Álvarez Parra. Demandante: Inmobiliaria Mi Hábitat S.A.S. Demandado: CORMACARENA Radicación: 50001-23-33-000-2026-00249-01 5 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co De este modo, constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos.
La Corte Constitucional señaló. [E]l objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.
De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo3. Sin embargo, para la prosperidad del medio de control, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir varios requisitos mínimos.
Estos presupuestos se han identificado y precisado que son los siguientes: (i) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su imperioso incumplimiento. Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable» caso en el cual corresponde ser sustentado en la solicitud [artículo 8.º].
La falta de acreditación de este presupuesto implica el rechazo de la acción de cumplimiento. (ii) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes [artículo 1.º]4. (iii) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. (iv) Pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la tutela o el acatamiento de normas que establezcan gastos a la Administración [artículo 9.º].
Si se advierte la configuración de alguno de los tres puntos descritos, la decisión conlleva a la declaratoria de improcedencia del medio de control. Finalmente, si los anteriores presupuestos se encuentran satisfechos, la Sala precisa que el estudio del fondo del asunto corresponde al de determinar si existe o no el mandato imperativo e inobjetable en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas y frente a los cuales se haya dirigido la 3 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998.
MP. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. 4 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. Demandante: Inmobiliaria Mi Hábitat S.A.S. Demandada: CORMACARENA Radicación: 50001-23-33-000-2026-00249-01 6 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co acción, a partir de la/s disposición/es invocada/s, [artículos 5.º y 6.º].
Por tanto, del referido análisis se concluirá la prosperidad o no de la/s pretensión/es formulada/s. 3.2. Normas contra las que procede la acción Se ha establecido que las fuentes del derecho sobre las cuales recae el medio de control son tanto la ley en sentido formal como material, esto último desde la óptica de aquellos decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el presidente de la República, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 150.10, 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política5.
Sin dejar a un lado, la procedencia contra los actos administrativos de contenido general o particular, bajo el entendido que éstos reflejan la voluntad unilateral de la Administración de producir efectos jurídicos, se precisa que no es dable este mecanismo constitucional para pretender la observancia de normas constitucionales «pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencia C-193 de 1998, al concluir que no procede [e]sta acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas»6.
Ahora bien, frente al requisito de la renuencia, resulta pertinente manifestar que el mismo se constituye en una exigencia de procedibilidad y, para ello, es necesario que el demandante previo a acudir a la jurisdicción, haga una solicitud expresa de cumplimiento del deber omitido a la autoridad pública o al particular que ejerce funciones públicas sobre la ley o el acto administrativo objeto de requerimiento, lo cual puede realizarse a través del derecho de petición pero enfocado al fin reseñado7.
Por su parte, la subsidiariedad implica la improcedencia, si se cuenta con otros mecanismos de defensa jurídica para lograr el efectivo acatamiento de la ley o del acto administrativo, salvo que se esté en presencia de una situación gravosa o urgente, que desplace el instrumento judicial ordinario, como salvaguarda de un perjuicio irremediable.
Igual a lo que acaece frente a la tutela, pues se trata de instrumentos judiciales residuales y no principales. Asimismo, por expresa disposición legislativa la acción no se puede incoar frente a normas que generen gastos,8 a menos que estén apropiados;9 o cuando se pretenda 5 Cfr. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, MP.
Flavio Augusto Rodríguez Arce, providencia de 21 de enero de 1999, radicado n.º ACU-546. 6 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 3 de junio de 2004, radicación: 44001-23-31-000-2004- 0047-01(ACU), MP. Darío Quiñones Pinilla. 7 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 9 de mayo de 2012, radicación: 76001-23-31-000-2011- 00891-01 (ACU), MP.
Susana Buitrago Valencia (E). 8 Cfr. Consejo de Estado, sentencia del 15 de marzo de 2001, expediente, radicación: 05001-23-31-000-2000- 4673-01(ACU). MP. Darío Quiñones Pinilla. 9 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 14 de mayo de 2015, radicación: 25000-23-41-000-2015- 00493-01 (ACU), MP. Alberto Yepes Barreiro. Demandante: Inmobiliaria Mi Hábitat S.A.S. Demandado: CORMACARENA Radicación: 50001-23-33-000-2026-00249-01 7 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co la protección de derechos fundamentales, en este último caso, el juez competente deberá convertir el trámite en el mecanismo previsto por el artículo 86 superior10. 3.3.
De la renuencia El requisito de la constitución en renuencia consiste en el reclamo previo y por escrito que debe presentar el interesado a la autoridad exigiendo atender un mandato legal o previsto en un acto administrativo con citación precisa de este11 y que la autoridad se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud.
Sobre este presupuesto de procedibilidad, la Sala ha señalado que «el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»12. Igualmente, esta Sección13 ha dicho lo siguiente: Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que, si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.
Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.
Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.
Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos[14] (Negrillas fuera de texto). 10 Sentencia antes citada. 11Sobre el particular esta Sección ha dicho «[l]a Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible». 12 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia de 20 de octubre de 2011, radicación: 2011-01063 (ACU), MP.
Mauricio Torres Cuervo. 13 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 9 de junio de 2011, radicación: 47001-23-31-000-2011- 00024-01 (ACU), MP. Susana Buitrago Valencia. 14 En la providencia se citó «Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp. ACU- 2003-00724, MP. Darío Quiñones Pinilla». Demandante: Inmobiliaria Mi Hábitat S.A.S. Demandada: CORMACARENA Radicación: 50001-23-33-000-2026-00249-01 8 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co En efecto, el inciso segundo del artículo 8.º de la Ley 393 de 1997 establece que «[c]on el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud».
Por otra parte, para dar por satisfecho este presupuesto no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el obedecimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición «tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia».
Resulta relevante para la Sala precisar que la renuencia debe entenderse como la negativa del ente accionado frente a la solicitud de cumplimiento de la disposición, bien porque no dé respuesta oportunamente o porque, aunque sea emitida en tiempo, resulte contraria al querer del ciudadano»15. En este caso, está acreditado que, el 17 de marzo de 2026, la Inmobiliaria Mi Hábitat S.A.S. presentó ante CORMACARENA un escrito titulado «Artículo 8.º de la Ley 393 del 29 de julio de 1997 – Procedibilidad de la acción de cumplimiento».
En él solicitó el inmediato cumplimiento del artículo 38 de la Ley 99 de 1993; de la Ley 2273 de 2022, concretada en su artículo 2.º; del artículo 9.º del Acuerdo 004 del 7 de octubre de 2022, y de la Resolución PS-GJ.1.2.3.26.0061. La CORMACARENA respondió, mediante el oficio PM.GPO.1.3.85.26.993 del 8 de abril de 2026, que las disposiciones citadas consagran lineamientos y obligaciones generales, sin establecer un deber específico, concreto y exigible en los términos formulados; por ello, calificó la orden pretendida como genérica e indeterminada y afirmó que no existía un incumplimiento normativo verificable.
En consecuencia, la Sala concluye que la Inmobiliaria Mi Hábitat S.A.S. acreditó la constitución en renuencia de CORMACARENA respecto del artículo 38 de la Ley 99 de 1993, el artículo 2.º de la Ley 2273 de 2022, el artículo 9.º del Acuerdo 004 del 7 de octubre de 2022 y la Resolución PS-GJ.1.2.3.26.0061. Superado este presupuesto, corresponde continuar con el análisis de los demás requisitos de procedencia y, de ser del caso, el fondo del asunto. 15 Lo mismo se reitera en Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación n.º 25000-23-41-000-2016-02003-01 (ACU);
Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación n.º 15001-33-33-000-2016-00690-01 (ACU); Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación n.º 15001-23-33-000-2016-00249-01(ACU), en todas, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez, entre otras. Demandante: Inmobiliaria Mi Hábitat S.A.S. Demandado: CORMACARENA Radicación: 50001-23-33-000-2026-00249-01 9 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 3.4.
Procedencia de la acción de cumplimiento En este caso, la accionante exige el cumplimiento del artículo 38 de la Ley 99 de 1993; de la Ley 2273 de 2022, concretada en su artículo 2.º; del artículo 9.º del Acuerdo 004 del 7 de octubre de 2022, y de la Resolución PS-GJ.1.2.3.26.0061., disposiciones que se encuentran vigentes y, por lo cual el primer requisito de procedencia se encuentra satisfecho.
No obstante, La Sala advierte que la finalidad de la demanda no es obtener la ejecución objetiva de alguna de las disposiciones respecto de las cuales se acreditó la renuencia. La Inmobiliaria actora pretende que CORMACARENA convalide el oficio PM.GPO-1.3.15.1149 del 15 de octubre de 2015 o determine su falsedad; establezca si fue expedido por la entidad; verifique su autor, firma, fecha y contenido; defina su alcance técnico y jurídico y comunique el resultado al municipio de Villavicencio.
Esa declaración no constituye la consecuencia directa e inequívoca de una norma. Exige resolver una controversia fáctica y probatoria sobre la procedencia archivística y la autenticidad de un documento, así como establecer sus efectos sobre las determinantes ambientales del predio «La Camelia». Además, la propia demanda explica que esa definición es requerida para continuar la modificación o aclaración de los actos de legalización de los barrios Bosques de la Riviera y superar la afectación que el área de protección hídrica produciría sobre determinados lotes.
Por ello, la orden reclamada incidiría directamente en una situación urbanística y patrimonial concreta de interés para la accionante. Para concederla, el juez tendría que establecer primero si el oficio existe, si es auténtico, cuál era la competencia de quien aparece como firmante, qué información ambiental regía en 2015 y si su contenido puede emplearse para modificar decisiones administrativas posteriores.
Tales materias desbordan la constatación del incumplimiento de un deber preexistente. Los argumentos relativos al artículo 38 de la Ley 99 de 1993 y al artículo 9.º del Acuerdo 004 de 2022 no desvirtúan esta conclusión. El hecho de que CORMACARENA tenga funciones de planificación ambiental, administración de información o coordinación institucional no determina, sin una actuación adicional, que deba autenticar un documento específico, dictaminar su falsedad o reconocerle efectos sobre un predio.
La buena fe, la confianza legítima y el principio de efecto útil orientan la actuación administrativa, pero no crean por sí mismos el deber particular pretendido. En ese sentido, conviene remembrar que el fin que busca el mecanismo judicial consignado en el artículo 87 de la Constitución Política, no puede ser el de dirimir controversias jurídicas, o el reconocimiento de un derecho particular.
Lo anterior, fue expresamente señalado por la Corte Constitucional en los siguientes términos: Demandante: Inmobiliaria Mi Hábitat S.A.S. Demandada: CORMACARENA Radicación: 50001-23-33-000-2026-00249-01 10 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co El objeto y finalidad de la acción de cumplimiento es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.
De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo.16 Dicho criterio ha sido reiterado por el órgano de cierre de la jurisdicción constitucional, la cual ha enfatizado lo siguiente: La acción de cumplimiento está encaminada a la ejecución de deberes que emanan de un mandato, contenido en la ley o en un acto administrativo, imperativo, inobjetable y expreso.
Así como el objeto de la acción de cumplimiento no es el reconocimiento de derechos particulares en disputa, tampoco lo es el cumplimiento general de las leyes y actos administrativos. Dicha acción no consagra un derecho a la ejecución general e indiscriminada de todas las normas de rango inferior a la Constitución ni un derecho abstracto al cumplimiento de todo el ordenamiento jurídico.
Su objeto fue especificado por el propio constituyente: asegurar el “cumplimiento de un deber omitido” contenido en “una ley o acto administrativo” que la autoridad competente se niega a ejecutar.17 Finalmente, la Sala pone de presente que la accionante dispone de los procedimientos administrativos y de los medios judiciales pertinentes para debatir las decisiones relacionadas con la legalización urbanística, los efectos de las determinantes ambientales y la situación jurídica del predio, máxime que no fue alegado ni está probada la existencia de perjuicio grave e inminente que permita aplicar la excepción del artículo 9.º de la Ley 393 de 1997.
En suma, se revocará la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones, para, en su lugar, declarar improcedente la acción de cumplimiento. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley III. FALLA:
PRIMERO. Revocar la sentencia de 14 de julio de 2026 de la Sala de Decisión Oral Cuatro del Tribunal Administrativo del Meta que negó las pretensiones de la demanda. En su lugar, se declara improcedente la acción de cumplimento, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. Notificar a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997. 16 Ver sentencia C-157 de 1998. 17 Ver sentencia C-1194 de 2001. Demandante: Inmobiliaria Mi Hábitat S.A.S. Demandado: CORMACARENA Radicación: 50001-23-33-000-2026-00249-01 11 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co TERCERO. En firme esta decisión, devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUAREZ Magistrado GLORIA MARIA GÓMEZ MONTOYA Magistrada Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx