CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veintiséis (26) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Radicación: 76001-23-31-000-2008-00630-03 Referencia: Nulidad Demandante: Hernando Morales Plaza Demandado: Contraloría Departamental del Valle del Cauca Tema: Procedimiento administrativo sancionatorio de la Contraloría departamental del Valle del Cauca – Competencia residual y reglamentaria de las contralorías regionales para adoptar esta clase de procedimientos SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por el señor Hernando Morales Plaza, parte demandante, contra la sentencia de 30 de octubre de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda I.1.1. Las pretensiones 1. En ejercicio de la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, en adelante CCA, el señor Hernando Morales Plaza instauró demanda de nulidad contra la Resolución 100.28.02.011 de 22 de septiembre de 2005 “Por la cual se modifica el procedimiento administrativo sancionatorio en la Contraloría departamental del Valle del Cauca”, expedida por la Contraloría Departamental del Valle del Cauca con el fin de que se efectúe la siguiente declaración1: “Con fundamento en los hechos narrados y en las consideraciones expuestas, respetuosamente solicito al Honorable Tribunal Administrativo, DECLARAR LA NULIDAD de la Resolución No. 100.28.02.011 de Septiembre 22 de 2005, “Por la cual se modifica el procedimiento administrativo sancionatorio en la Contraloría Departamental del Valle del Cauca”. 1 Folios 9 a 17 del Cuaderno 1.

Cabe destacar que el presente expediente físico se encuentra digitalizado en la Sede Electrónica SAMAI: 76001233100020080063003. Índice 12. Radicación: 76001-2331-000-2008-00630-03 Demandante: Hernando Morales Plaza 2 I.1.2. Principal hecho relevante 2. Como principal hecho relevante de la demanda, el actor relató que la Contraloría Departamental del Valle del Cauca, en ejercicio de las facultades previstas en el artículo 268, numeral 5°, de la Constitución Política, y en los artículos 99 a 102 de la Ley 42 de 26 de enero de 19932 expidió la Resolución 100.28.02.011 de 22 de septiembre de 2005 “Por la cual se modifica el procedimiento administrativo sancionatorio en la Contraloría departamental del Valle del Cauca”.

I.1.3. Las normas violadas y el concepto de la violación 3. El actor invocó como vulneradas las siguientes normas: los artículos 29, 150 (numeral 13), 189 (numeral 11), 267 y siguientes de la Constitución Política. Igualmente, a lo largo de la demanda hizo referencia a los artículos 1°, 2°, 3°, 14, 15, 28, 35, 46 y 49 del Código Contencioso Administrativo y; al artículo 3° de la Ley 270 de 7 de marzo de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia. El concepto de la violación se resume en el siguiente sentido: 4.

Bajo el título de “excepción de inconstitucionalidad”, explicó que la Contraloría Departamental del Valle del Cauca, al expedir la Resolución 100.28.02.011 de 22 de septiembre de 2005 creó nuevas causales para la imposición de la sanción de multa distintas de las previstas en la Ley 42 de 26 de enero de 1993. 5. Adicionalmente, consideró que la entidad demandada reguló un procedimiento administrativo sancionador el cual ya se encuentra previsto en el Código Contencioso Administrativo, desconociendo que, por expreso mandato constitucional dichas materias deben ser desarrolladas por el Congreso de la República.

Agregó que “(…) en gracia de discusión, podía tratarse de una reglamentación, figura que igualmente solo le es dado al Presidente de la República conforme lo establece el Numeral 11 del Artículo 189 de la Constitución Política”. 6. Transcribió el artículo 1º del Código Contencioso Administrativo, canon normativo que señala que las normas contenidas en la primera parte de la citada codificación se aplicarán, entre otras entidades, a la Contraloría General de la República y a las contralorías regionales. 7.

Destacó que el artículo 28 del Código Contencioso Administrativo prevé el deber de comunicación a los interesados de la existencia de la actuación administrativa, con el fin de que el administrado haga uso del derecho de defensa y de contradicción y puso de relieve que en dichas actuaciones se aplicará, en lo pertinente, lo dispuesto en los artículos 14 (citación del interesado); 34 (oportunidad para presentar pruebas) y 35 (presupuestos para la adopción de decisiones).

Además, explicó que a la luz del artículo 3° de la citada codificación 2 “Sobre la organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen”. Radicación: 76001-2331-000-2008-00630-03 Demandante: Hernando Morales Plaza 3 se debe garantizar el derecho de contradicción y, adicionalmente, el artículo 49 ibidem reconoce el derecho de impugnar las decisiones de la administración a través de los mecanismos ordinarios y extraordinarios dispuestos por el ordenamiento jurídico para el efecto. 8.

Finalmente indicó que el debido proceso previsto en el artículo 29 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 3° de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de Administración de Justicia, es una garantía que resulta aplicable tanto en las actuaciones judiciales como en las administrativas. I.2. Posición de las entidades demandadas I.2.1.

Contestación del Departamento del Valle del Cauca 9. El Departamento del Valle del Cauca, vinculado al presente proceso como parte demandada3, propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva pues, en su sentir, la Contraloría Departamental del Valle del Cauca, en su calidad de entidad dotada de autonomía administrativa y presupuestal es quien debe comparecer en defensa de la legalidad del acto acusado.

I.2.2. Contestación de la Contraloría Departamental del Valle del Cauca 10. La Contraloría Departamental del Valle del Cauca, por conducto de apoderado judicial contestó la demanda argumentando4, en síntesis, lo siguiente: 11. Precisó que no era cierto que la Contraloría Departamental del Valle del Cauca, al expedir la Resolución 100.28.02.011 de 22 de septiembre de 2005, hubiera establecido nuevas causales para la imposición de la sanción de multa y mucho menos que se hubiese regulado un procedimiento sancionatorio distinto del previsto en el Código Contencioso Administrativo. 12.

Manifestó que la Contraloría Departamental del Valle del Cauca expidió la resolución enjuiciada en ejercicio de las atribuciones que le confiere los artículos 268, numeral 5° y 272 de la Constitución Política, y por ello, los contralores territoriales pueden dictar normas en materia de control fiscal en ejercicio de la potestad reglamentaria de tipo subsidiario y residual dentro del ámbito de su jurisdicción, siempre y cuando no resulten contrarias a las previsiones de la Ley 42 de 1993.

En apoyo de lo anterior, citó un pronunciamiento judicial emanado por esta Jurisdicción que apunta en esa dirección. (Sentencia de 13 de diciembre de 20015). 3 Mediante auto 231 de 16 de junio de 2009, el magistrado encargado de la sustanciación del proceso en la primera instancia ordenó vincular al Departamento del Valle del Cauca y a la Contraloría Departamental del Valle del Cauca. 4 Folios 73 a 85 del Cuaderno 2. 5 La sentencia que se cita es: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 13 de diciembre de 2001, radicado: 19001-23-31-000-1999-2061-01 (7242), MP: Olga Inés Navarrete Barrero.

Radicación: 76001-2331-000-2008-00630-03 Demandante: Hernando Morales Plaza 4 13. Propuso la excepción de “sustracción de materia” tras considerar que la Resolución 100.28.02.011 de 22 de septiembre de 2005, fue derogada por la Resolución 002 de 27 de enero de 2009, motivo por el cual el eventual pronunciamiento a cargo de esta jurisdicción resultaría inane. 14.

Por último, planteó la excepción que tituló “ausencia de infracción legal”, tras considerar que la Contraloría Departamental del Valle del Cauca, a través de la decisión enjuiciada, reglamentó procesos internos de esa entidad, sin usurpar la competencia del legislador. I.3. Trámite del proceso y resumen de las actuaciones procesales surtidas 15.

El Magistrado encargado de la sustanciación del proceso en la primera instancia, mediante auto 231 de 16 de junio de 20096 admitió la demanda instaurada por el señor Hernando Morales Plaza y negó la suspensión provisional de los efectos jurídicos de la resolución enjuiciada. 16. Según proveído 170 de 9 de abril de 20107, se abrió el proceso a pruebas y, con auto de 11 de junio de 20108 se corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión y, al señor agente del Ministerio Público para que, de considerarlo pertinente, rindiera concepto. 17.

El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el día 2 de noviembre de 20109, profirió fallo inhibitorio considerando, en síntesis, lo siguiente: “De acuerdo con la jurisprudencia anteriormente citada y en aplicación al presente caso, así una resolución se encuentre derogada por otra que regule asuntos de la misma materia, el juez podrá decidir el fondo, siempre y cuando se trate de los efectos que dicha resolución ya derogada haya podido producir.

Es así como en este caso no es posible determinar el fondo del asunto a fin de estudiar la nulidad de esta resolución pues el acto ya se encuentra derogado, y los efectos que produjo durante su vigencia, para ser posible la efectiva aplicación de la anterior jurisprudencia, deben ser reclamados a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho por constituir un interés subjetivo”. 18.

Inconforme con lo anterior, la parte demandante interpuso recurso de apelación10, el cual fue resuelto por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en sentencia de 14 de agosto de 201411, decisión judicial que ordenó lo siguiente: 6 Folio 27 del Cuaderno 1. 7 Folios 86 a 87 del Cuaderno 2. 8 Folio 90 del Cuaderno 2. 9 Folios 98 a 107 del Cuaderno 2. 10 Folios 109 a 109 del Cuaderno 2. 11 Folios 19 a 37 del Cuaderno 3.

Radicación: 76001-2331-000-2008-00630-03 Demandante: Hernando Morales Plaza 5 “F A L L A: REVÓCASE la sentencia de 2 de noviembre de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, para disponer, en su lugar, que el a quo se pronuncie de fondo respecto de las pretensiones de la demanda. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen”. 19.

Para arribar a dicha conclusión, esta Sección, en aquella oportunidad, argumentó lo siguiente: “Lo expuesto otorga razones más que suficientes para concluir que el a quo debió evaluar el fondo de la litis propuesta en la demanda; más aún si se considera que el acto acusado es de carácter general, las pretensiones expuestas por el demandante entrañan claros cuestionamientos de los cuales se infiere que aquel aboga por la defensa del orden jurídico en sentido abstracto y sin alusión alguna al supuesto restablecimiento del derecho que invocó el a quo, con evidente desatino, como justificación para proferir un fallo inhibitorio. // Así las cosas, debe la Sala revocar la Sentencia recurrida en apelación y devolver el expediente al tribunal de origen para que avoque el estudio de legalidad propuesto por el actor, no sin antes advertir que tal decisión obedece a que esta Sección ha indicado en recientes pronunciamientos que cuando quiera que el juez de primera instancia profiera un fallo inhibitorio que no resulta justificado de acuerdo con el estudio adelantado en la alzada, el mismo le será devuelto en amparo del principio de la doble instancia, el cual, representa una manifestación del derecho de defensa y del debido proceso, debiendo en tales casos, exceptuarse la aplicación del artículo 357 del C. de P.C. (…)”. 20.

En cumplimiento de lo anterior, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca profirió fallo el día 30 de octubre de 201512, decisión judicial que es objeto de impugnación en esta oportunidad. I.4. La Sentencia impugnada 21. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca profirió sentencia el día 30 de octubre de 2015, en virtud de la cual declaró no probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva y de sustracción de materia propuestas, en su orden, por el Departamento del Valle del Cauca y por la Contraloría Departamental del Valle del Cauca y denegó las pretensiones de la demanda de nulidad.

La parte resolutiva del referido fallo ordenó lo siguiente: “ARTÍCULO PRIMERO: Declarar no probadas la excepción propuesta por el Departamento del Valle del Cauca denominada “FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA” y la excepción formulada por la CONTRALORÍA DEPARTAMENTAL DEL VALLE DEL CAUCA denominada “SUSTRACCIÓN DE MATERIA” por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

ARTÍCULO SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda”. (Destacado y mayúsculas sostenidas son originales del texto) 12 Folios 54 a 109 del Cuaderno 3. Radicación: 76001-2331-000-2008-00630-03 Demandante: Hernando Morales Plaza 6 22. Inicialmente, el Tribunal de la primera instancia estimó que no estaba llamada a prosperar la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Departamento del Valle del Cauca, en la medida que si bien la representación legal, en los procesos contenciosos, la tienen atribuida los contralores territoriales, ello no obsta para que se ordene la notificación al representante legal de la entidad territorial de la cual hacen parte, pues en caso de una eventual condena es esta última quien debe atender los requerimientos del caso. 23.

Igualmente, desestimó la excepción de sustracción de materia propuesta por la Contraloría Departamental del Valle del Cauca, pues, conforme lo indicó el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en sentencia de 14 de agosto de 2014, citada ut supra, si bien la Resolución 100.28.02.011 de 22 de septiembre de 2005 fue derogada por la Resolución 002 de 27 de enero de 2009, no debía perderse de vista que debía ejercerse el control de legalidad sobre el citado acto por los efectos jurídicos que pudo producir durante su vigencia, pues no podía confundirse la validez del acto administrativo con la eficacia de la decisión de la administración. 24.

En los términos en que fue planteado, el problema jurídico analizado por la primera instancia tuvo como finalidad definir si la Contraloría Departamental del Valle del Cauca (i) “(…) tenía competencia para regular y modificar el procedimiento sancionatorio ya establecido en el Código Contencioso Administrativo, subrogando las atribuciones del Legislador o las facultades extraordinarias del Presidente de la República, a quien exclusivamente le es dada la facultad reglamentaria” y (ii) creó nuevas causales de multa que no estaban contempladas en la Ley 42 de 1993, y por ende, si hubo o no una extralimitación en sus funciones, toda vez que corresponde al Congreso de la República la regulación de dicha materia. 25.

El a quo, luego de realizar un análisis riguroso sobre (i) las atribuciones constitucionales y legales del Contralor General y de los contralores de las entidades territoriales; (ii) las características y el alcance del control fiscal; (iii) el debido proceso en materia de responsabilidad fiscal; (iv) el fundamento constitucional de la potestad sancionatoria administrativa, en especial, del procedimiento sancionatorio fiscal y, (v) el contenido y alcance de la potestad reglamentaria de los contralores13, 13 Al definir la naturaleza y las características del control fiscal, destacó que el proceso de responsabilidad fiscal se caracteriza por ser (i) un proceso que se origina única y exclusivamente del ejercicio de la gestión fiscal;

(ii) no tiene naturaleza jurisdiccional sino administrativa y, (iii) su finalidad es eminentemente reparatoria. Además, el juicio fiscal es independiente y autónomo de otros tipos de responsabilidad como la penal o disciplinaria. El a quo explicó, a partir de la sentencia SU-620 de 1996, con ponencia del Magistrado Antonio Barrea Carbonell, que al proceso de responsabilidad fiscal le resultan aplicables las siguientes garantías que informan el debido proceso: legalidad, autoridad administrativa competente, favorabilidad, presunción de inocencia, derecho de defensa y de contradicción, proceso sin dilaciones injustificadas y a la garantía de no ser juzgado dos veces por el mismo hecho.

En relación con la potestad sancionadora administrativa explicó, a partir de la sentencia C- 506 de 2002, con ponencia del Magistrado Marco Gerardo Monroy Cabra, que la misma es necesaria para el adecuado cumplimiento de sus funciones y la realización de los fines del Estado. Destacó que, el procedimiento sancionatorio no regulado por leyes especiales o en lo no previsto en ellas, se sujetarán a la primera parte del Código Contencioso Administrativo.

Eso significa que dicho procedimiento se caracteriza por ser subsidiario y supletorio frente al procedimiento establecido en leyes especiales. Radicación: 76001-2331-000-2008-00630-03 Demandante: Hernando Morales Plaza 7 consideró que los cargos de nulidad planteados en la demanda no estaban llamados a prosperar por las siguientes razones: (i) Según los artículos 267 y 268 de la Constitución Política y los artículos 6° y 65 de la Ley 42 de 1993, y retomando lo dicho en la sentencia C-384 de 2003, con ponencia de la Magistrada Clara Inés Vargas Hernández, al margen de la potestad reglamentaria del Presidente, excepcionalmente, y por expresa disposición constitucional, algunos órganos constitucionales del Estado, como es el caso del Contralor General de la República y los contralores territoriales tienen asignada la potestad reglamentaria.

(ii) La potestad reglamentaria del Contralor General de la República y de los contralores departamentales, distritales y municipales se limita a aquellos ámbitos expresamente señalados en los numerales 1° y 12 del artículo 268 del Texto Superior, es decir, (a) para la prescripción de los métodos y la forma de rendir cuentas los responsables del manejo de los fondos o de bienes de la nación e indicar los criterios de evaluación financiera, operativa y de resultados que deberán seguirse y, (b) para dictar normas generales para armonizar los sistemas de control fiscal de todas las entidades públicas del orden nacional y territorial.

Agregó que dicha facultad ha sido ratificada por la Corte Constitucional, en Sentencia C-384 de 2003, y por el Consejo de Estado, en sentencia de 13 de diciembre de 200114. (iii) El ejercicio de la atribución que los artículos 268 y 272 de la Constitución Política entregan al Contralor General de la República y a los contralores territoriales en el ámbito de su jurisdicción para dictar normas en materia de control fiscal debe realizarse con sujeción a las previsiones de la Ley 42 de 1993, y a las reglamentaciones que con fundamento en tal atribución constitucional dicte el Contralor General de la República.

En apoyo de ello, citó apartes de la Sentencia C- 484 de 2000, por medio de la cual, la Corte Constitucional, en sede de control abstracto de constitucionalidad, analizó la exequibilidad de los artículos 99, 100, 101 y 102 de la Ley 42 de 1993 “sobre la organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos que la ejercen”.

(iv) La Resolución 100.28.02.011 de 22 de septiembre de 2005 “Por la cual se modifica el procedimiento administrativo sancionatorio en la Contraloría departamental del Valle del Cauca”, fue expedida por dicha contraloría en ejercicio de las atribuciones constitucionales y legales contenidas en los artículos 268, numerales 5° y 12, y 272, inciso 6° de la Constitución Política y los artículos 6° y 65 de la Ley 42 de 1993, con el fin de reglamentar y desarrollar el régimen de sanciones previsto en los artículos 99 a 104 de la referida ley y; adoptar el respectivo trámite sancionatorio, el cual debe sujetarse a las disposiciones del libro primero del Código Contencioso Administrativo.

La citada codificación se encontraba vigente al momento de expedición de dicho acto, aclarando que la 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 13 de diciembre de 2001, radicado: 19001-23-31-000-1999-2061-01 (7242), MP: Olga Inés Navarrete Barrero. Radicación: 76001-2331-000-2008-00630-03 Demandante: Hernando Morales Plaza 8 propia Ley 610 de 2010, en algunos aspectos procesales, ordenó su remisión al CCA. 26.

En definitiva y para el tribunal de la primera instancia, la resolución cuestionada fue expedida por el Contralor Departamental del Valle del Cauca, en ejercicio de la potestad reglamentaria y subsidiaria que le faculta a dictar normas generales para armonizar los sistemas de control fiscal, lo cual comprende el ámbito sancionatorio. 27.

De otro lado, afirmó que el artículo 4°, numeral 2°, de la Resolución 100.28.02.011 de 22 de septiembre de 2005 “(…) no crea, ni tipifica conductas nuevas que impliquen sanciones a través de multas dentro de los procesos de responsabilidad fiscal”. 28. El Tribunal de primer grado centró su estudio en la causal contenida en el literal j), del numeral 2°, del artículo 4° del acto demandado, referente al incumplimiento de los Planes de Mejoramiento, para señalar que “(…) no constituye una causal nueva o autónoma creada por el Contralor Departamental del Valle del Cauca, sino que por el contrario, su alcance hace parte de una de las causales contenidas textualmente en la Ley 42 de 1993”. 29.

En relación con dicha conducta, anotó que “(…) los planes de mejoramiento constituyen el conjunto de acciones que adelanta un sujeto de control fiscal, tendientes a ´subsanar o corregir hallazgos negativos de orden administrativo que hayan sido identificados en ejercicio de la Auditoría Gubernamental con enfoque integral´, con el fin de adecuar la gestión fiscal a los principios de economía, eficiencia, eficacia, equidad o a mitigar el impacto ambiental.

Que su incumplimiento es sancionable de conformidad con lo establecido en el Título II, Capítulo V, de la Ley 42 de 1993 y el literal h) numeral 2 del artículo 4° de la Resolución Orgánica 5554 de 2004, pues su no presentación o el no cumplimiento del mismo es una causal de multa que se encuentra incursa en la causal contenida en el artículo 101 de la mencionada Ley, relacionada con el no adelantamiento de las acciones tendientes a subsanar las deficiencias señaladas por las Contralorías”.

I.5. El recurso de apelación 30. El señor Hernando Morales Plaza, parte demandante en este proceso, presentó recurso de apelación encaminado a que se revoque la decisión de primera instancia15. Los argumentos de alzada se resumen en el siguiente sentido: 31. Para el actor, la sentencia impugnada no dio cumplimiento a lo ordenado por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en sentencia de 14 de agosto de 2014, en virtud de la cual se ordenó revocar la 15 Folios 110 a 113 del Cuaderno 3.

Radicación: 76001-2331-000-2008-00630-03 Demandante: Hernando Morales Plaza 9 sentencia de 2 de noviembre de 2010 para disponer, en su lugar, que el a quo se pronuncie de fondo respecto de las pretensiones de la demanda16. 32. Reiteró los argumentos esbozados en la demanda, en el sentido de señalar que la Contraloría Departamental del Valle del Cauca, al expedir la Resolución 100.28.02.011 de 22 de septiembre de 2005 “(…) creó nuevas causales de multa que no están contempladas en la norma mencionada, que además de lo anterior reguló un proceso sancionatorio ya establecido en el Código Contencioso Administrativo, por lo que se evidencia una clara subrogación a las atribuciones del Legislador”. 33.

Subrayó, además, que “(…) en gracia de discusión, podía tratarse de una reglamentación, figura que igualmente solo le es dado al Presidente de la República conforme lo establece el Numeral 11 de (sic) Artículo 189 de la Constitución Política”. 34. Aseguró, así, que la Resolución 100.28.02.011 de 22 de septiembre de 2005 desconoce de manera flagrante los artículos 150 (numeral 13), 189 (numeral 11), 267 y siguientes de la Constitución Política, lo cual se traduce en una extralimitación de funciones en tanto que la Contraloría Departamental del Valle del Cauca no tiene la atribución para crear nuevos procedimientos pues, insistió, dicha materia se encuentra reservada al legislador.

I.6. Trámite del proceso en segunda instancia y alegatos de conclusión 35. Según auto de 31 de enero de 2017, se admitió el recurso de apelación y, en el mismo proveído, se corrió traslado a las partes para que presenten sus alegatos de conclusión, y al Ministerio Público para que, de considerarlo pertinente, rindiera concepto. 36.

La parte demandante se ratificó en los argumentos planteados a lo largo del proceso, en el sentido de señalar que (i) la Contraloría Departamental del Valle del Cauca carecía de competencia para expedir la resolución impugnada, al crear nuevas causales de multa diferentes de las contempladas en la Ley 42 de 1993, desconociendo el principio de reserva de ley del cual se desprende que corresponde exclusivamente al Congreso de la República la regulación de dicha materia y, (ii) tal ente de control no tenía la atribución para desarrollar “a su arbitrio” el procedimiento administrativo sancionatorio17. 16 Señala de manera puntual: “(…) en la sentencia proferida por el Honorable Tribunal Contenciosos (sic) Administrativo del Valle del Cauca, no se hace un análisis ni resuelve el fondo la petición elevada a él, como razón fundamental del inicio de esta acción, dejando así sin respuesta las pretensiones realizadas al Despacho.

Lo que nos otorga razones suficientes para concluir que el Tribunal debió evaluar el fondo de la litis propuesta en la demanda, mas (sic) aun si se tiene en cuenta que el acto acusado es de carácter general, nuestras pretensiones entrañan claros cuestionamientos sobre la legalidad de la Resolución N° 100.28.02- 011, los cuales no fueron resueltos en ningún momento con el fallo proferido, desobedeciendo lo ordenado por el Consejo de Estado, en el fallo anterior”. 17 Folios 6 a 9.

Cuaderno del Consejo de Estado. Radicación: 76001-2331-000-2008-00630-03 Demandante: Hernando Morales Plaza 10 37. La parte demandada, en esta oportunidad procesal, guardó silencio. 38. El señor Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa18, agente del Ministerio Público, presentó concepto en el cual solicitó la confirmatoria de la sentencia de primera instancia19. 39.

Como punto de partida, anotó que de conformidad con el inciso 5° del artículo 268 de la Constitución Política, corresponde a la Contraloría General de la República establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal; imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso; recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva.

Así mismo, el numeral 12 de la misma norma señala que debe dictar las normas generales para armonizar los sistemas de control fiscal de todas las entidades públicas del orden nacional y territorial. 40. Agregó que el inciso 6° del artículo 272 de la Constitución Política indica que los contralores departamentales, distritales y municipales ejercerán, en el ámbito de su jurisdicción, las funciones atribuidas al Contralor General de la República en el artículo 268 en lo que sea pertinente, según los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad.

A renglón seguido, el mismo precepto añade que el control ejercido por la Contraloría General de la República será preferente en los términos que defina la ley. 41. El agente fiscal observó que el legislador, en desarrollo del principio de legalidad estableció la sanción y las conductas sancionables en el artículo 101 de la Ley 42 de 1993.

Así las cosas, consideró que la Contraloría Departamental del Valle del Cauca, en el numeral 2° del artículo 4° de la resolución censurada “(…) no creó una sanción que irrumpiera el ejercicio de la potestad reglamentaria, ni se arrogó una competencia reservada al legislador”. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 42. La Sala de Decisión, para dar respuesta al problema jurídico, analizará los siguientes aspectos: (i) la competencia de la Sala;

(ii) el problema jurídico; (iii) el acto acusado; (iv) el análisis del problema jurídico y, finalmente, se abordarán (v) las conclusiones del caso. II.1. La competencia 43. En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo20 y el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019, expedido 18 Iván Darío Gómez Lee. 19 Folios 11 a 17.

Cuaderno del Consejo de Estado. 20 “Artículo 129. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja Radicación: 76001-2331-000-2008-00630-03 Demandante: Hernando Morales Plaza 11 por la Sala Plena de esta Corporación, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para decidir, en segunda instancia, los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.

II.2. El problema jurídico en el sub examine 44. De conformidad con los argumentos planteados en el recurso de apelación, corresponde a la Sala determinar: - Si la Contraloría Departamental del Valle del Cauca tenía o no competencia para expedir la Resolución 100.28.02.011 de 22 de septiembre de 2005, mediante la cual se modificó el procedimiento sancionatorio existente al interior de dicho ente de control fiscal seguido en contra de los servidores públicos y particulares que, a cualquier título, administren, manejen o inviertan fondos, bienes o recursos públicos; - Si es cierto que la Contraloría Departamental del Valle del Cauca creó, en el numeral 2° del artículo 4° de la Resolución 100.28.02.011 de 22 de septiembre de 2005 nuevas causales de multa distintas de las previstas en la Ley 42 de 1993, usurpando una competencia que es del resorte del legislador; - Si es cierto que creó un procedimiento administrativo nuevo y distinto del previsto en el Código Contencioso Administrativo.

II.3. El acto demandado 45. En el presente caso, se cuestiona la legalidad de la Resolución 100.28.02.011 de 22 de septiembre de 2005 “Por la cual se modifica el procedimiento administrativo sancionatorio en la Contraloría departamental del Valle del Cauca”, expedida por la Contraloría Departamental del Valle del Cauca, acto administrativo que ordenó lo siguiente: “Resolución núm. 100.28.02.011 de 2005 Septiembre 22 ´Por la cual se modifica el procedimiento administrativo sancionatorio en la Contraloría departamental del Valle del Cauca” LA CONTRALORA DEPARTAMENTAL DEL VALLE DEL CAUCA, en ejercicio de las atribuciones constitucionales y legales, y en especial las previstas en el artículo 268 numeral 5° de la Constitución Política, artículos 99 al 102 de la Ley 42 de 1993 y, (…)

RESUELVE

cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión”. Radicación: 76001-2331-000-2008-00630-03 Demandante: Hernando Morales Plaza 12 CAPÍTULO I. ASPECTOS GENERALES ARTÍCULO 1. NATURALEZA. El procedimiento administrativo sancionatorio es de naturaleza administrativa, y en su desarrollo se aplicarán las disposiciones del Libro Primero del Código Contencioso Administrativo y demás normas de carácter legal que lo modifiquen o adicionen.

ARTÍCULO 2. COMPETENCIA. Son competentes para el conocimiento del procedimiento administrativo sancionatorio: Primera Instancia. Es competente para la imposición de las sanciones y para resolver el recurso de reposición, por delegación, el Director Operativo de Control Fiscal. Segunda Instancia. El recurso de apelación será de competencia del Contralor Departamental del Valle.

ARTÍCULO 3 º. CAMPO DE APLICACIÓN. De conformidad con el artículo 99 de la Ley 42 de 1993, el procedimiento administrativo sancionatorio se aplicará a los servidores públicos y particulares que a cualquier título administren, manejen o inviertan fondos, bienes o recursos públicos, respecto de los cuales la Contraloría Departamental del Valle ejerce control fiscal.

ARTÍCULO 4. SANCIONES. De conformidad con los artículos 100, 101 y 102 de la Ley 42 de 1993, el funcionario competente de acuerdo con lo dispuesto en la presente Resolución, impondrá las siguientes sanciones: 1. AMONESTACIÓN O LLAMADO DE ATENCIÓN El funcionario competente podrá amonestar o llamar la atención a cualquier entidad de la administración, servidor público o particular que maneje fondos o bienes del Estado, cuyo control fiscal corresponde a este ente fiscalizador, sin perjuicio de las demás sanciones a que hubiere lugar por los mismos hechos, cuando se determine, con base en los resultados de la vigilancia fiscal, que: a) Han obrado contrariando los principios establecidos en el artículo 8° de la Ley 42 de 1993. b) Cuando obstaculicen las indagaciones preliminares, los procesos de responsabilidad fiscal y actuaciones que adelante la Entidad.

Copia de la amonestación o llamado de atención será remitido al superior jerárquico del servidor público o particular y a las autoridades que determine el funcionario que impone la sanción. 2. MULTA El funcionario competente podrá imponer multas a los servidores públicos y particulares que manejen fondos o bienes públicos, de las entidades sujetos de control, hasta por el valor de cinco (5) salarios devengados por el sancionado para la época de ocurrencia de los hechos (ciento cincuenta días), cuando incurrieren en una de las siguientes conductas: a) No comparezcan a las citaciones que en forma escrita les formule la Contraloría;

Radicación: 76001-2331-000-2008-00630-03 Demandante: Hernando Morales Plaza 13 b) No rindan las cuentas e informes exigidos o no lo hagan en la forma y oportunidad establecidos por la Contraloría; c) Incurran reiteradamente en errores u omitan la presentación de cuentas e informes; d) Se les determinen glosas de forma en la revisión de sus cuentas; e) Entorpezcan o impidan en cualquier forma el cabal cumplimiento de las funciones asignadas a la Contraloría, entre otras el proceso auditor; f) No suministren oportunamente las informaciones solicitadas; g) Teniendo bajo su responsabilidad asegurar fondos, valores o bienes, no lo hicieren oportunamente o en la cuantía requerida; h) No adelanten las acciones tendientes a subsanar las deficiencias señaladas por la Contraloría; i) No cumplan con las obligaciones fiscales diferentes a las señaladas antecedentemente; j) No cumplan con la presentación del plan de mejoramiento o incumplan el mismo.

Para efectos de la aplicación del literal f) del numeral 2 del presente Artículo, los funcionarios de la Contraloría, dentro del proceso auditor, deberán señalar los términos para la entrega de la información, teniendo en cuenta el volumen y la complejidad de la misma, los cuales no podrán ser inferiores a tres (3) días hábiles; en todo caso, el término estará supeditado a criterios de razonabilidad.

Para efectos de la aplicación del literal i) del presente artículo, se entiende por obligaciones fiscales únicamente las señaladas en las leyes que regulan aspectos relacionados con el control fiscal, tales como las establecidas en la Ley 42 de 1993, el artículo 44 del Decreto 111 de 1996, el artículo 44 de la Ordenanza 068 de 1996, y las demás que determine la Ley. 3.

REMOCIÓN O TERMINACIÓN DEL CONTRATO El Contralor Departamental del Valle del Cauca, podrá solicitar al ente nominador ante la renuencia en la presentación oportuna de los informes solicitados o su no presentación por más de tres (3) períodos consecutivos o seis (6) no consecutivos, dentro de un mismo período fiscal, que previo el agotamiento de un proceso disciplinario, se remueva o termine el contrato, por justa causa, cuando la mora o la renuencia hayan sido sancionadas previamente.

PARÁGRAFO. Las sanciones se aplicarán, sin perjuicio del proceso de responsabilidad fiscal que deba adelantarse en contra de los sujetos de control fiscal, cuando con sus actuaciones u omisiones hubieren causado detrimento al patrimonio del Departamento en todos sus niveles u órdenes.

ARTÍCULO

5. CRITERIOS DE GRADUACION DE LA MULTA. El funcionario competente fijará el valor de la multa, teniendo en cuenta como criterio de valoración los fines de la Ley 42 de 1993, y los siguientes principios y circunstancias: - Razonabilidad y proporcionalidad - Grado de culpabilidad - Circunstancias de modo, tiempo y lugar - La admisión de la falta antes de la imposición de la sanción - Posición jerárquica - Incidencia de la falta en el cumplimiento de las funciones de la Contraloría - Recurso técnico y humano con que cuenta el implicado.

Radicación: 76001-2331-000-2008-00630-03 Demandante: Hernando Morales Plaza 14 ARTÍCULO

6. TASACIÓN DE LA MULTA. Para la tasación de las multas, se tendrán en cuenta los siguientes rangos: 1. Cuando el incumplimiento corresponda a períodos inferiores a un (1) año, el rango que se debe tener en cuenta para tasar la multa será: a) De uno (1) a treinta (30) días de mora, 0.5 S.M.LM.V. b) De treinta y un (31) a sesenta (60) días de mora, de 0.5 S.M.L.M.V, 1.5.

S.M.LM.V. c) De sesenta y un (61) a ciento veinte (120) días de mora, 3 S.M.L.M. V. d) De ciento veinte (120) días de mora en adelante, la multa se impondrá a discreción del funcionario de conocimiento, teniendo en cuenta los criterios de graduación fijados en el artículo anterior, sin que en ningún caso sea inferior a los 3 SM.L.M.V. ni exceda de los cinco (5) salarios devengados por el sancionado. 2.

Cuando el incumplimiento corresponda a períodos iguales o superiores a un (1) año, el rango que se debe tener en cuenta para tasar la multa será: a) De uno (1) a treinta (30) días de mora, 1 S.M.L.M.V. b) De treinta y un (31) a sesenta (60) días de mora, 2,5 S.M.L.M.V. c) De sesenta y un (61) a ciento veinte (120) días de mora, 4 S.M.LM.V. d) De ciento veinte (120) días de mora en adelante, la multa se impondrá a discreción del funcionario de conocimiento, teniendo en cuenta los criterios de graduación fijados en el artículo anterior, sin que en ningún caso sea inferior a los 4 SM.L.M.V. ni exceda de los cinco (5) salarios devengados por el sancionado.

PARÁGRAFO 1. Cuando la persona no devengare sueldo, se le impondrá sanción de amonestación.

PARAGRAFO 2. De conformidad con lo previsto en el artículo 104 de la Ley 42 de 1993, las multas impuestas a los servidores públicos, serán descontadas por los respectivos pagadores del salario devengado por el sancionado, con base en la resolución debidamente ejecutoriada, la cual presta mérito ejecutivo por jurisdicción coactiva.

PARÁGRAFO 3. En el caso en que un sujeto de control fiscal se haga acreedor a la imposición de varias sanciones de multa, la sumatoria de las mismas en el período fiscal respectivo, no podrá exceder de los cinco (5) salarios devengados por el sancionado.

PARÁGRAFO 4. Para efectos de la tasación de la multa, se tendrá en cuenta la previa certificación que expida la dependencia competente de la entidad, a la cual pertenece o perteneció el funcionario, en la cual se deberá cuantificar el salario mensual devengado, de acuerdo a los factores que constituyen el mismo.

ARTÍCULO 7. La multa por incumplimiento en los planes de mejoramiento, se tasará en consideración al grado de avance a la fecha de evaluación, el cual se determina aplicando las fórmulas establecidas en el Capítulo VI de la Resolución 5580 de 2004, emanada de la Contraloría General de la República. La tasación de la multa se realizará según los criterios de discrecionalidad y proporcionalidad previstos en el artículo 36 del Código Contencioso Administrativo, tomando como base de la sanción un salario mensual Radicación: 76001-2331-000-2008-00630-03 Demandante: Hernando Morales Plaza 15 devengado, aplicándole una proporcionalidad de cumplimiento del plan según el grado de avance.

PARÁGRAFO. En el evento de no presentarse oportunamente el plan de mejoramiento o su informe de avance se impondrá una sanción de 15 días de salario mensual devengado. CAPÍTULO II TRAMITE ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO ARTÍCULO

8. INICIACIÓN DE LA INVESTIGACIÓN. El funcionario de conocimiento dispondrá la apertura del proceso administrativo sancionatorio, con el objeto de constatar la ocurrencia de los hechos y permitir que el afectado ejerza los derechos de contradicción y defensa. El Auto de Iniciación contendrá como mínimo la siguiente información: 1. Ciudad, fecha y número de expediente. 2.

Identificación plena y cargo de la persona en contra de la cual se ordena iniciar el procedimiento administrativo sancionatorio. 3. Breve descripción de los motivos y hechos que pueden generar la posible sanción y las pruebas en que se fundamenta. 4. Fundamentos legales que soporten los hechos descritos. 5. Indicación de la causal en que presuntamente se encuentra incurso el afectado, citando como fuente la Ley 42 de 1993 y las demás normas que las prevean. 6.

Análisis de la conducta que genere la posible sanción, determinando si se actuó a título de dolo o culpa. 7. Indicación del derecho que le asiste al afectado de presentar explicaciones e informaciones. Contra este auto no procede recurso alguno, por su naturaleza de auto de trámite.

ARTÍCULO

9. NOTIFICACIÓN DEL AUTO DE INICIACIÓN. El auto de iniciación del procedimiento administrativo sancionatorio se notificará personalmente al interesado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 44 del Código Contencioso Administrativo. En caso de no ser posible la notificación personal al cabo de los cinco (5) días de la citación, se hará por edicto, según lo previsto en el artículo 45 del Código Contencioso Administrativo.

ARTÍCULO

10. TÉRMINO PARA RENDIR DESCARGOS. Notificado el auto de iniciación, el expediente quedará en la Oficina de conocimiento, por el término de quince (15) días, a disposición del interesado para que rinda sus explicaciones, aporte y solicite las pruebas que quiera hacer valer en el proceso.

PARAGRAFO. En el evento en que no se presenten explicaciones ni se alleguen pruebas dentro del plazo concedido, se dejará constancia en el expediente de tal circunstancia y que el implicado conocía la iniciación del procedimiento sancionatorio en su contra, glosándose copia del medio a través del cual fue surtida la respectiva notificación.

ARTÍCULO 11. PERÍODO PROBATORIO. Vencido el término señalado en el artículo anterior, y de conformidad con lo previsto en los artículos 34 y 58 del Radicación: 76001-2331-000-2008-00630-03 Demandante: Hernando Morales Plaza 16 Código Contencioso Administrativo, el funcionario de conocimiento ordenará la práctica de las pruebas que hubieren sido solicitadas, de acuerdo con los criterios de conducencia, pertinencia y necesidad, y ordenará de oficio las que considere necesarias.

Las pruebas serán decretadas mediante auto de trámite, que será notificado por estado según lo dispuesto en el artículo 321 del Código Contencioso Administrativo, y se practicarán en un período no mayor de treinta, ni menor de diez (10). Los términos inferiores a treinta (30) días podrán prorrogarse una sola vez, sin que con la prórroga el término exceda de treinta (30) días.

Cuando las pruebas sean denegadas, dicho auto será notificado de conformidad con los artículos 44 y 45 del Código Contencioso Administrativo, y contra el mismo procede el recurso de apelación, de acuerdo a lo previsto en el artículo 351 del Código de Procedimiento Civil.

ARTÍCULO

12. MEDIOS DE PRUEBA. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 57 del Código Contencioso Administrativo, serán admisibles todos los medios de prueba señalados en el Código de Procedimiento Civil.

ARTÍCULO 13. DECISIÓN. Vencido el término probatorio el funcionario de conocimiento tomará la decisión que corresponda, mediante resolución motivada, en la cual se hará el análisis integral de las pruebas, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, y la valoración de los argumentos de defensa presentados.

ARTÍCULO

14. NOTIFICACIÓN DE LA DECISIÓN. Proferida la resolución que impone la sanción u ordena abrir el archivo de la actuación, deberá notificarse al interesado de conformidad con lo dispuesto en los artículos 44 y 45 del Código Contencioso Administrativo.

ARTÍCULO 15. RECURSOS. Contra la decisión que impone la sanción, proceden los recursos de reposición y apelación, conforme a lo reglado en el Título II del Libro Primero del Código Contencioso Administrativo. El término para resolver los recursos será de quince (15) días hábiles, salvo en los casos en que haya lugar a la práctica de pruebas, las cuales se tramitarán de acuerdo a lo estipulado en el artículo 10 de la presente resolución.

PARAGRAFO. El Contralor avocará el conocimiento del recurso de apelación y lo enviará a la Dirección Administrativa Jurídica para que lo sustancie y proyecte la respectiva providencia, la cual deberá ser enviada al Despacho del Contralor para su firma. CAPÍTULO III DISPOSICIONES FINALES ARTÍCULO

16. CADUCIDAD RESPECTO DE LAS SANCIONES. De conformidad con lo previsto en el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo, la facultad que tiene la Contraloría Departamental del Valle del Cauca para imponer sanciones, caduca a los tres (3) años de producido el acto que pudo ocasionarlas. Si una vez transcurrido este plazo, no se ha proferido decisión en firme, según las reglas del artículo 32 del citado código, el funcionario de conocimiento, perderá competencia para continuar adelantando el mismo.

Radicación: 76001-2331-000-2008-00630-03 Demandante: Hernando Morales Plaza 17 ARTÍCULO

17. PAGO DE LA MULTA. Cuando la sanción consista en la imposición de una multa, el pago deberá realizarse dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la ejecutoria de la resolución que impone la sanción, en la Tesorería Departamental del Valle del Cauca. Vencido este término sin que se haya cancelado la multa, el respectivo pagador deberá descontar el monto de la sanción del salario devengado por el sancionado, con base en la correspondiente resolución debidamente ejecutoriada.

En todo caso, la resolución que impone la sanción, prestará mérito ejecutivo para su cobro por jurisdicción coactiva, a través de la Subdirección Operativa de Jurisdicción Coactiva de la Contraloría Departamental del Valle.

ARTÍCULO 18. En firme la providencia que impone la sanción, el Secretario General de Organismo de Control deberá remitir copia de la misma a la Subdirección Financiera y Contable para lo de su competencia.

ARTÍCULO 19. REMISIÓN NORMATIVA. En los aspectos no previstos en la presente resolución, se aplicarán, en su orden, las disposiciones contempladas en el Código Contencioso Administrativo, el Código de Procedimiento Civil y el Código de Procedimiento Penal, en cuanto sean compatibles.

ARTÍCULO

20. ACTUACIONES EN TRÁMITE. Los procesos que se venían adelantando al entrar en vigencia la presente Resolución, siempre que no se hubiere proferido la Resolución Sancionatoria, continuarán su trámite de conformidad con el procedimiento aquí establecido. Los procesos en los que a la entrada en vigencia de la presente Resolución ya se hubiere expedido resolución sancionatoria, continuarán su trámite de acuerdo a lo previsto en la Resolución Reglamentaria 002 de marzo 25 de 2004.

ARTÍCULO 19. DEROGATORIA Y VIGENCIA. La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación, y deroga la Resolución 002 de marzo 25 de 2004, y demás disposiciones que le sean contrarias. PUBLÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE”. II.4. El análisis del problema jurídico 46. Con el fin de resolver el problema jurídico planteado con anterioridad, la Sala considera pertinente abordar lo relativo a: (i) la potestad reglamentaria, titularidad y límites. La facultad reglamentaria residual de la Contraloría General de la República y las contralorías territoriales;

(ii) la facultad de la Contraloría General de la República para imponer sanciones en materia fiscal y el procedimiento administrativo sancionador y; (iii) el caso concreto. Radicación: 76001-2331-000-2008-00630-03 Demandante: Hernando Morales Plaza 18 II.4.1. La potestad reglamentaria, titularidad y límites. La facultad reglamentaria residual de la Contraloría General de la República y de las contralorías territoriales 47.

La potestad reglamentaria ha sido concebida como la facultad encaminada a expedir normas de carácter general, impersonal y abstracto para lograr la cumplida ejecución de la ley, o lo que es lo mismo, “(…) la producción de un acto administrativo que hace real el enunciado abstracto de la ley21”. 48. En cuanto a los titulares de la potestad reglamentaria, la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado han coincidido en señalar que, como regla general, la ejerce el Presidente de la República, pues por mandato expreso del artículo 189, numeral 11 de la Constitución Política, al primer mandatario le corresponde “(…) ejercer la potestad reglamentaria mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarias para la cumplida ejecución de las leyes22”.

La potestad reglamentaria a cargo del Presidente se ha caracterizado por ser inalienable, intransferible, inagotable y puede ser ejercida por el ejecutivo en cualquier momento23. 49. Ahora bien, al lado de la potestad reglamentaria del Presidente de la República, la Constitución Política de 1991 optó por un sistema “difuso de producción normativa24”, pues se permite que ciertos órganos del Estado puedan expedir actos normativos generales y de carácter reglamentario para entrar a desarrollar ciertas materias previstas en la Carta Política, tal y como ocurre con la Contraloría General de la República. 50.

La Corte Constitucional ha expresado que dicha facultad de reglamentación confiada a ciertos órganos constitucionales encuentra su fundamento “(…) en la autonomía constitucional que tienen ciertos órganos, y están limitadas, materialmente, por el contenido de la función a cuyo desarrollo autónomo atienden y, formalmente, por las previsiones que la Constitución haya hecho sobre el particular”. 51.

Frente a este aspecto, la Corte Constitucional, en sentencia C- 805 de 200125, señaló: “El constituyente de 1991 introdujo respecto de ciertas materias y para determinados órganos un sistema de reglamentación especial. Se trata de ámbitos de regulación, que por expreso mandato de la Constitución se asignan a otros órganos constitucionales, al margen de la potestad reglamentaria del Presidente.

Tal es el caso del Consejo Superior de la Judicatura del Consejo, órgano al cual, de acuerdo con el artículo 257 de la 21 Corte Constitucional, sentencia C- 810 de 2014, MP: Mauricio González Cuervo. 22 Corte Constitucional, sentencia C- 810 de 2014, MP: Mauricio González Cuervo. 23 Corte Constitucional, sentencia C- 372 de 2009, MP: Nilson Pinilla Pinilla. 24 Ibidem. 25 Corte Constitucional, sentencia C- 805 de 2001, MP: Rodrigo Escobar Gil.

Radicación: 76001-2331-000-2008-00630-03 Demandante: Hernando Morales Plaza 19 Constitución, le corresponde, con sujeción a la ley "Dictar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la Administración de Justicia, los relacionados con la organización y funciones internas asignadas a los distintos cargos y la regulación de los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, en los aspectos no previstos por el legislador." (…) El Contralor General de la República, por su parte, tiene entre sus atribuciones, de acuerdo con el artículo 268 de la Constitución, las de "Prescribir los métodos y la forma de rendir cuentas los responsables del manejo de fondos o bienes de la Nación e indicar los criterios de evaluación financiera, operativa y de resultados que deberán seguirse." (Numeral 1º) y "Dictar normas generales para armonizar los sistemas de control fiscal de todas las entidades públicas del orden nacional y territorial." (Numeral 12).

(…)” (Destacado y subrayado fuera de texto) 52. Debe señalarse que la potestad reglamentaria que la Constitución Política le asignó al Contralor General de la República se limita a aquellas materias dispuestas expresamente en los numerales 1° y 12 del artículo 268 de la Constitución Política, esto es, para (i) “(p)rescribir los métodos y la forma de rendir cuentas los responsables del manejo de fondos o bienes de la nación e indicar los criterios de evaluación financiera, operativa y de resultados que deberán seguirse” y (ii)“(d)ictar normas generales para armonizar los sistemas de control fiscal de todas las entidades públicas del orden nacional y territorial; y dirigir e implementar, con apoyo de la Auditoría General de la República, el Sistema Nacional de Control Fiscal, para la unificación y estandarización de la vigilancia y control de la gestión fiscal26”. 53.

Ahora bien, los contralores departamentales, distritales y municipales pueden dictar normas generales en materia de control fiscal en el ámbito de su jurisdicción, conforme se desprende del inciso 6° del artículo 272 de la Constitución Política, precepto normativo que señala que “(…) Los contralores departamentales, distritales y municipales ejercerán, en el ámbito de su jurisdicción, las funciones atribuidas al Contralor General de la República en el artículo 268 en lo que sea pertinente, según los principios de coordinación, concurrencia, y subsidiariedad.

El control ejercido por la Contraloría General de la República será preferente en los términos que defina la ley”. De ahí que resulte diáfano señalar que los órganos de control fiscal de las entidades territoriales ostentan una competencia reglamentaria subsidiaria y residual en relación con las facultades que la Carta Política le entregó al Contralor General de la República27. 26 Corte Constitucional, Sentencia C- 384 de 2003, MP: Clara Inés Vargas Hernández.

En esa oportunidad se consignó lo siguiente: “En suma, el ejercicio de la potestad reglamentaria del Contralor General de la República está limitada por un criterio material en el sentido de que se encuentra estrechamente vinculada a las funciones que la Constitución le asigna expresamente a este órgano de control, en los términos de los numerales 1 y 12 del artículo 268 constitucional. 27 Al respecto, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 13 de diciembre de 2001, radicado: 19001-23-31-000-1999-2061-01 (7242), MP: Olga Inés Navarrete Barrero.

Radicación: 76001-2331-000-2008-00630-03 Demandante: Hernando Morales Plaza 20 54. En este punto, cabe destacar que la jurisprudencia de la Corte Constitucional28 y del Consejo de Estado29, en diversos pronunciamientos, se han ocupado de analizar lo referente a los límites de la potestad reglamentaria, aceptando que el ejercicio de la misma encuentra sus límites en el respeto inquebrantable por la Constitución Política, como norma de normas y la Ley. 55.

En este sentido, se ha señalado que el Presidente de la República, so pretexto del ejercicio de la potestad reglamentaria no puede entrar a modificar, alterar o restringir el sentido de la ley, y mucho menos vaciar la competencia del legislador, pues en estos eventos estaría usurpando funciones propias del Congreso de la República en desmedro del principio de separación de poderes y del principio democrático.

Eso significa que el poder reglamentario debe respetar y acatar los lineamientos prescritos por la ley; esta constituye el marco jurídico sobre el cual los titulares de la potestad reglamentaria deben actuar, so pena de que se abran las puertas del control de legalidad a cargo de la jurisdicción por desbordamiento en el ejercicio de la misma.

En sentencia C- 028 de 199730, la Corte Constitucional señaló: “Ahora bien, la potestad reglamentaria se caracteriza por ser una atribución constitucional inalienable, intransferible, inagotable, pues no tiene plazo y puede ejercerse en cualquier tiempo y, es irrenunciable, por cuanto es un atributo indispensable para que la Administración cumpla con su función de ejecución de la ley.

Sin embargo, esta facultad no es absoluta pues encuentra su límite y radio de acción en la Constitución y en la Ley, es por ello que no puede alterar o modificar el contenido y el espíritu de la ley, ni puede dirigirse a reglamentar leyes que no ejecuta la Administración, así como tampoco puede reglamentar materias cuyo contenido está reservado al legislador.

Por lo tanto, si un Reglamento rebosa su campo de aplicación y desconoce sus presupuestos de existencia, deberá ser declarado nulo por inconstitucional por la autoridad judicial competente (El Consejo de Estado, de acuerdo con el artículo 237-2 de la Constitución)”. (Destacado fuera de texto) II.4.2. La facultad de la Contraloría General de la República para imponer sanciones en materia fiscal 56.

El artículo 267 de la Constitución Política señala que la Contraloría General de la República se encarga de vigilar la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen bienes públicos, en todos los niveles administrativos y respecto de todo tipo de recursos. 57. Adicionalmente, la Carta Política señaló expresamente que los contralores departamentales, distritales y municipales ejercen, en el ámbito de su jurisdicción, las funciones atribuidas al Contralor General de la República en el artículo 268 del 28 Ver, entre otros: Corte Constitucional.

Sentencias C- 028 de 1997 (MP: Alejandro Martínez Caballero); C- 1005 de 2008 (MP: Humberto Antonio Sierra Porto), c- 810 de 2014 (MP: Mauricio González Cuervo. 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 20 de abril de 2015, radicado: 11001-03-26-000-2014-00037-00(50219), MP: Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 30 Corte Constitucional, Sentencia C- 028 de 1997, MP: Alejandro Martínez Caballero.

Radicación: 76001-2331-000-2008-00630-03 Demandante: Hernando Morales Plaza 21 mismo Texto Fundamental, en lo que sea pertinente, según los principios de coordinación, concurrencia, y subsidiariedad (inciso 6° del artículo 272 de la Constitución Política). 58. La Corte Constitucional ha señalado que el control fiscal, que vigila la gestión de los servidores públicos y de los particulares o entidades que tienen a su cargo el manejo de los dineros públicos, apunta a la protección del patrimonio público31.

Al respecto, se ha señalado que “(…) el cometido central de la Contraloría es el de verificar el correcto cumplimiento de los deberes asignados a los servidores públicos y a las personas de derecho privado que manejan o administran recursos o fondos públicos, en el ejercicio de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas, tendientes a la adecuada y correcta adquisición, planeación, conservación, administración, custodia, explotación, enajenación, consumo, adjudicación, gasto, inversión y disposición de los bienes públicos, así como a la recaudación, manejo e inversión de sus rentas” (Artículo 3º de la Ley 610 de 2000)”32. 59.

Ahora, por expreso mandato del numeral 5° del artículo 268 de la Constitución Política, la Contraloría General de la República y las contralorías territoriales están investidas de la atribución para “(…) 5. Establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva, para lo cual tendrá prelación”, esto es, son titulares de la potestad sancionatoria administrativa, la cual tiene como finalidad “(…) constreñir e impulsar el correcto y oportuno cumplimiento de ciertas obligaciones que tienen los sujetos de control fiscal y demás entidades obligadas a reportar información semejante33”. 60.

Para el cumplimiento de ello, la Ley 42 de 199334, se ocupó de incorporar un capítulo específico para regular lo referente a las “SANCIONES”, en sus artículos 99 a 104, normas que se transcriben: “Artículo 99. Los contralores podrán imponer sanciones directamente o solicitar a la autoridad competente su aplicación. La amonestación y la multa serán impuestas directamente; la solicitud de remoción y la suspensión se aplicarán a través de los nominadores35”.

“Artículo 100. Los contralores podrán amonestar o llamar la atención a cualquier entidad de la administración, servidor público, particular o entidad 31 Corte Constitucional, Sentencia C- 103 de 2015, MP: María Victoria Calle Correa. 32 Corte Constitucional, Sentencia C-716 de 2002, MP: Marco Gerardo Monroy Cabra. 33 Corte Constitucional, Sentencia SU- 431 de 9 de julio de 2015, MP: Luis Guillermo Guerrero Pérez. 34 “Sobre la organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen”.

El artículo 1 de esa ley señala que “la presente Ley comprende el conjunto de preceptos que regulan los principios, sistemas y procedimientos de control fiscal financiero; de los organismos que lo ejercen en los niveles nacional, departamental y municipal y de los procedimientos jurídicos aplicables”. 35 La Corte Constitucional, en sentencia C- 484 de 2000, declaró la constitucionalidad de los artículos 99, 100 y 102 de la Ley 42 de 1993, al igual que del artículo 101 de la Ley 42 de 1993, con excepción de la expresión “cuando a criterio de los contralores exista mérito suficiente para ello”, como quiera que esa disposición ya había sido objeto de estudio por esta Corporación en la sentencia C-054 de 1997 y, del parágrafo que se declaró inexequible.

Radicación: 76001-2331-000-2008-00630-03 Demandante: Hernando Morales Plaza 22 que manejé fondos o bienes del Estado, cuando consideren, con base en los resultados de la vigilancia fiscal que han obrado contrariando los principios establecidos en el artículo 9° de la presente Ley, así como por obstaculizar las investigaciones y actuaciones que adelanten las contralorías, sin perjuicio de las demás acciones a que pueda haber lugar por los mismos hechos.

“Parágrafo. Copia de la amonestación deberá remitirse al superior jerárquico del funcionario y a las autoridades que determinen los órganos de control fiscal”. “Artículo 101. Los contralores impondrán multas a los servidores públicos y particulares que manejen fondos o bienes del Estado, hasta por el valor de cinco (5) salarios devengados por el sancionado a quienes no comparezcan a las citaciones que en forma escrita les hagan las contralorías; no rindan las cuentas e informes exigidos o no lo hagan en la forma y oportunidad establecidos por ellas; incurran reiteradamente en errores u omitan la presentación de cuentas e informes; se les determinen glosas de forma en la revisión de sus cuentas; de cualquier manera entorpezcan o impidan el cabal cumplimiento de las funciones asignadas a las contralorías o no les suministren oportunamente las informaciones solicitadas; teniendo bajo su responsabilidad asegurar fondos, valores o bienes no lo hicieren oportunamente o en la cuantía requerida; no adelanten las acciones tendientes a subsanar las deficiencias señaladas por las contralorías; no cumplan con las obligaciones fiscales y cuando a criterio de los contralores exista mérito suficiente para ello36.

“Parágrafo. Cuando la persona no devengare sueldo la cuantía de la multa se determinará en términos de salarios mínimos mensuales, de acuerdo con las reglamentaciones que expidan las contralorías”. (Destacado y subrayado fuera de texto) “Artículo 102. Los contralores, ante la renuencia en la presentación oportuna de las cuentas o informes, o su no presentación por más de tres (3) períodos consecutivos o seis (6) no consecutivos dentro de un mismo periodo fiscal, solicitarán la remoción o la terminación del contrato por justa causa del servidor público, según fuere el caso, cuando la mora o la renuencia hayan sido sancionadas previamente con multas”.

“Artículo 103. A petición del contralor el servidor público que resultare responsable en un proceso fiscal deberá ser sancionado por la autoridad nominadora de acuerdo con la gravedad de la falta. La negativa del nominador a dar aplicación a la sanción se reputará como causal de mala conducta”. “Artículo 104. Las multas impuestas por las Contralorías serán descontadas por los respectivos pagadores del salario devengado por el sancionado, con base en la correspondiente resolución debidamente ejecutoriada, la cual presta mérito ejecutivo por jurisdicción coactiva”. 36 La Corte Constitucional, en sentencia C- 054 de 1997, efectuó el análisis de constitucionalidad del artículo 101 de la Ley 42 de 199336, declarando exequible el aparte final del artículo 101 de la Ley 42 de 1993 que dice: "y cuando a criterio de los contralores exista mérito suficiente para ello", bajo el entendido de que en dicha expresión no se consagra una causal autónoma para aplicar sanciones, sino una regla que deben seguir dichos contralores para imponerlas.

En dicha oportunidad, el Alto Tribunal Constitucional señaló: “A juicio de la Corte, la expresión demandada debe ser interpretada, no en el sentido que le da el demandante, esto es, que se trata de una atribución de los contralores para imponer multas por conductas que no se encuentran descritas o tificadas (sic) en la ley, pues de ser asi (sic) la norma sería inconstitucional, porque la imposición de la referida sanción quedaría librada a los criterios subjetivos de los contralores, lo cual sería contrario al principio de la legalidad de las penas y los delitos que rige todo el derecho punitivo”.

Radicación: 76001-2331-000-2008-00630-03 Demandante: Hernando Morales Plaza 23 61. Según se aprecia de los apartes transcritos, el legislador del año 1993, en la Ley 42 no contempló un procedimiento específico para la imposición de las sanciones a que hace referencia esa ley. Sin embargo, en el artículo 89 ibidem incorporó una norma de remisión a las disposiciones contenidas en el Código Contencioso Administrativo o de Procedimiento Penal, según sea el caso. 62.

En efecto, el artículo 1° del Código Contencioso Administrativo, norma vigente al momento en que se expidió el acto enjuiciado37, dispuso de manera clara que (i) las normas de la primera parte del referido código se aplicarían a los órganos, corporaciones y dependencias de las ramas del poder público en todos los órdenes, incluyendo a la Contraloría General de la República así como a las contralorías regionales y;

(ii) el Código Contencioso Administrativo es norma supletoria para llenar los vacíos frente a los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. 63. Sobre el particular, el Código Contencioso Administrativo dedicó un capítulo específico para las actuaciones iniciadas de oficio. Concretamente, el artículo 28 de la citada codificación38 establece que cuando de la actuación administrativa iniciada de oficio se desprenda la existencia de particulares que puedan resultar afectados de forma directa se les debe comunicar el inicio de la actuación administrativa y el objeto de la misma.

Adicionalmente, los artículos 34 y 3539 ibidem exigen que se permita al administrado pedir o aportar medios de prueba y que la decisión de fondo “motivada al menos en forma sumaria si afecta a particulares” debe resolver todas las cuestiones planteadas y, además, aquella debe producirse después de haber dado la oportunidad al administrado de expresar su posición. 64.

Dicho lo anterior, se debe señalar que esta Corporación ha decidido diferentes demandas de nulidad en las cuales se ha controvertido la legalidad de actos administrativos a través de los cuales las contralorías de las entidades territoriales adoptan el procedimiento sancionatorio que se adelanta en contra de los servidores públicos y particulares que, a cualquier título, administren, manejen o inviertan fondos, bienes o recursos públicos. 37 En la actualidad, cabe destacar que la Ley 1437 de 2011, dedicó un capítulo específico para regular el procedimiento administrativo sancionatorio.

Y de manera reciente se expidió la Ley 2080 de 2021, 38 “ARTÍCULO 28. Cuando de la actuación administrativa iniciada de oficio se desprenda que hay particulares que pueden resultar afectados en forma directa, a éstos se les comunicará la existencia de la actuación y el objeto de la misma. En estas actuaciones se aplicará, en lo pertinente, lo dispuesto en los artículos 14, 34 y 35”. 39 “ARTÍCULO 34.

Durante la actuación administrativa se podrán pedir y decretar pruebas y allegar informaciones, sin requisitos ni términos especiales, de oficio o a petición del interesado”. “ARTÍCULO 35. Habiéndose dado oportunidad a los interesados para expresar sus opiniones, y con base en las pruebas e informes disponibles, se tomará la decisión que será motivada al menos en forma sumaria si afecta a particulares.

En la decisión se resolverán todas las cuestiones planteadas, tanto inicialmente como durante el trámite. Cuando el peticionario no fuere titular del interés necesario para obtener lo solicitado o pedido, las autoridades negarán la petición y notificarán esta decisión a quienes aparezcan como titulares del derecho invocado, para que puedan hacerse parte durante la vía gubernativa, si la hay.

Las notificaciones se harán conforme lo dispone el capítulo X de este título”. Radicación: 76001-2331-000-2008-00630-03 Demandante: Hernando Morales Plaza 24 65. En dichas decisiones judiciales, se ha construido una línea jurisprudencial pacífica, la cual ha coincidido en afirmar que la competencia de las contralorías regionales para expedir regulaciones, como la que ahora se demanda en este proceso, esto es, para establecer el procedimiento administrativo sancionatorio al interior de los entes de control fiscal constituyen una clara manifestación de la atribución que la Constitución Política le confió a la Contraloría General de la República y a las contralorías territoriales para “(d)ictar normas generales para armonizar los sistemas de control fiscal de todas las entidades públicas del orden nacional y territorial; y dirigir e implementar, con apoyo de la Auditoría General de la República, el Sistema Nacional de Control Fiscal, para la unificación y estandarización de la vigilancia y control de la gestión fiscal40” (numeral 12 del artículo 268 de la Constitución Política).

A continuación, esta Sala y sin pretensión de exhaustividad, realizará un análisis de las sentencias que han apuntado en esa dirección. 66. De esta manera, esta Sección, en sentencia de 19 de febrero de 199841, se ocupó por primera vez de analizar si el Contralor General de la República era el único funcionario autorizado por la Constitución y la Ley para establecer los procedimientos que se deben aplicar para ejercer la vigilancia de las sociedades de economía mixta o, si por el contrario, los contralores departamentales, distritales y municipales, en el ámbito de su jurisdicción, estaban investidos de la facultad para dictar normas generales.

En esa oportunidad se concluyó lo siguiente: “3º.- En consecuencia, la Sala considera, en un todo de acuerdo con lo expuesto por el a quo en la sentencia apelada, que los Contralores en las entidades territoriales tienen constitucionalmente asignada una competencia normativa subsidiaria en materia de control fiscal, residual de la ejercida por el Contralor General de la República, cuyo válido ejercicio está condicionado a que las disposiciones de carácter general que expida dicho funcionario para armonizar los sistemas de control fiscal, requieran ser precisadas en algunos de sus aspectos, y no los desconozcan o contraríen, con el fin de hacer más efectiva las condiciones de aplicación de los sistemas de control fiscal en cada uno de los entes territoriales42”. 67.

Posteriormente, en sentencia de 13 de junio de 200143, se estudió, como problema jurídico, el relativo a determinar si la Contraloría Municipal de Medellín de ese entonces tenía competencia para expedir una resolución encaminada a adoptar el procedimiento sancionatorio de dicho ente de control fiscal, decisión en la cual se lee lo siguiente: 40 Sentencias C- -290 de 2002, M. P. Clara Inés Vargas Hernández y C- 384 de 2003, MP: Clara Inés Vargas Hernández. 41 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 19 de febrero de 1998, radicado: 3880, actor: Gustavo Tamayo Arango, MP: Libardo Rodriguez Rodríguez. 42 Cabe destacar que el referido aparte jurisprudencial fue citado en el acto demandado. 43 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 13 de junio de 2001, radicado: 19001-23-31-000-1999-2061-01(7242), actor: Efraín Valencia Castillo, demandado: Contraloría Municipal de Popayán. Radicación: 76001-2331-000-2008-00630-03 Demandante: Hernando Morales Plaza 25 “Sea lo primero advertir que de conformidad con el artículo 29 de la Constitución Política el debido proceso es una garantía no solo dentro de la actuación ante los jueces sino para el administrado dentro de la actuación ante la administración, pues aquél debe gozar del mencionado fuero protector frente a las actuaciones que ésta adelante.

Esto presupone un reglamento claro en donde se encuentren precisadas las diferentes etapas que culminen con la decisión de aplicar el régimen sancionador, para algunos con similitud al proceso penal. Tal ordenamiento presupone que la administración no puede actuar frente al administrado, respecto de quien despliega su poder sancionador, en posición jurídica que coloque a éste (sic) último en total desigualdad, lo que implica que, por lo menos, se consagre de manera clara la oportunidad para controvertir los cargos que la administración de manera precisa le endilga para facilitarle el derecho de defensa, y la de aportar y presentar pruebas con tal fin.

Por ello, la existencia de un procedimiento sancionador que garantice el derecho de defensa resulta apenas desarrollo del mandato del artículo 29 de la Constitución Política. Como se advirtió, los contralores departamentales, distritales y municipales tienen en el ámbito de su jurisdicción, conforme al artículo 272 de la Constitución Política, las mismas atribuciones que el artículo 268 ibídem (sic) atribuye al Contralor General de la República y, por ello, pueden dictar normas en materia de control fiscal, siempre y cuando éstas no sean contrarias a las previsiones de la Ley 42 de 1993, ni a las reglamentaciones que con fundamento en tal atribución constitucional dicte el Contralor General de la República, pues tales contralores ostentan una competencia reglamentaria subsidiaria y residual, en relación con la ejercida por el Contralor General con base en las facultades que le entrega el numeral 12 del artículo 268 de la Constitución Política”.

(Destacado y subrayado fuera de texto) 68. En idéntico sentido, la Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia de 20 de mayo de 200444, analizó la legalidad de una resolución mediante la cual el Contralor de Bogotá D.C.45 adoptó el procedimiento para la imposición de las sanciones al interior de dicho ente de control fiscal.

En esta oportunidad, la Sala reiteró el pensamiento consignado por esta Sección en la sentencia citada anteriormente y, como resultado de ello, reiteró que las contralorías territoriales estaban investidas de la facultad para dictar reglamentos encaminados a adoptar los procedimientos administrativos sancionatorios, en cumplimiento del mandato expreso del artículo 268, numeral 5°, de la Constitución Política, en consonancia con el artículo 272 de la Carta Fundamental: 44 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 20 de mayo de 2004, radicado: 25000-23-24-000-2000-00680-01, actor: María Carolina Rodríguez Ruiz, demandado: Contraloría de Bogotá D.C., MP: Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 45 La demanda se dirigió en contra de los siguientes actos administrativos: (i) Resolución 29 de 26 de diciembre de 1995, “por la cual se reglamenta el procedimiento para sanciones”;

(ii) Resolución 25 de 3 de septiembre de 1996, “Por la cual se modifica parcialmente la Resolución 029 de diciembre 26 de 1995”; (iii) Resolución 34 de 7 de noviembre de 1996, “Por la cual se modifica el artículo 23 de la Resolución Reglamentaria 029 del 26 de diciembre de 1995” y, (iv) Resolución 35 de 27 de octubre de 1999, “Por la cual se adopta el Manual para el ejercicio del Control Fiscal de la Contraloría de Santa Fe de Bogotá D.C.”.

Radicación: 76001-2331-000-2008-00630-03 Demandante: Hernando Morales Plaza 26 “(…) Fue así como con base en el artículo 268, numeral 5, de la Constitución Política, el Contralor de Bogotá D.C. expidió los actos demandados, con el fin de señalar el procedimiento a seguir para la imposición de las sanciones citadas, lo cual, precisamente, respeta el artículo 29 de la Constitución Política, según el cual “Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de las formas propias de cada juicio”.

El anterior precepto constitucional, que confiere al Contralor General de la República la facultad de establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la misma, debe armonizarse con el artículo 272, ibídem (sic), que establece que los contralores departamentales, distritales y municipales ejercerán, en el ámbito de su jurisdicción, las funciones atribuidas al Contralor General de la República en el artículo 268.

(…) Las anteriores consideraciones las reitera la Sala en esta oportunidad, ya que es indudable que las normas legales contenidas en la Ley 42 de 1993 necesitaban un reglamento para su aplicación, reglamento que, por demás, en términos generales se remite al Código Contencioso Administrativo”. (Destacado y subrayado fuera de texto) 69.

Finalmente, la Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia de 5 de marzo de 200946, analizó la legalidad de varias decisiones expedidas por el Contralor General de la República, por medio de las cuales se adoptó el trámite administrativo sancionatorio al interior de dicho ente de control fiscal y se fijaron competencias47. En esta oportunidad, la Sala recordó que la Constitución Política le otorgó una amplia facultad a la Contraloría General de la República para dictar normas que le permitan el cumplimiento cabal de sus funciones.

Específicamente, señaló: “Del texto de las normas transcritas se colige que es el legislador quien ha señalado las conductas pasibles de las sanciones de multa y amonestación, remoción y suspensión y el que ha determinado la competencia de la autoridad encargada de imponerlas; y que la Constitución le ha dado una amplia atribución al Contralor General de la República para dictar normas generales que le permitan el cabal cumplimiento de sus funciones”. 70.

En consecuencia y de acuerdo con las reglas que ha establecido la jurisprudencia, los contralores regionales, en el ámbito de su jurisdicción, pueden dictar normas en materia de control fiscal en la medida que ostentan una competencia subsidiaria y residual en relación con la ejercida por el Contralor 46 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 5 de marzo de 2009, radicado: 11001-03-24-000-2002-00439-01, actor: Federico Cervantes Atia, demandado: Contraloría General de la República, MP: Marco Antonio Velilla Moreno. 47 Los actos demandados fueron: Resoluciones 03593 de 29 de junio de 1995, 3860 de 7 de octubre de 1996, 4465 de 31 de marzo de 1998, 4504 de 3 de agosto de 1998; el capítulo II del título IV de la Resolución 4998 de 22 de diciembre de 1999, 04548 de 12 de noviembre de 1998, 05073 de 3 de mayo de 2000 y 5145 de 11 de octubre de 2000, expedidas por el Contralor General de la República, “Por medio de las cuales se adopta el trámite administrativo sancionatorio en la contraloría general de la república y se fijan competencias”.

Radicación: 76001-2331-000-2008-00630-03 Demandante: Hernando Morales Plaza 27 General de la República, lo cual comprende la adopción de reglamentos mediante los cuales se establecen procedimientos sancionatorios. 71. Resulta inobjetable que el ejercicio de la potestad reglamentaria de la Contraloría General de la República y de las contralorías territoriales para expedir esta clase de reglamentos -encaminados a establecer el procedimiento sancionatorio- tiene su fundamento en la autonomía, como principio que comprende la “(…) titularidad de una potestad de normación para la ordenación de su propio funcionamiento y el cumplimiento de la misión constitucional encomendada48” y, el mismo no puede ser concebido como un poder absoluto, pues sus límites se encuentran en el respeto por la Constitución y la ley, de manera particular, la Ley 42 de 1993 “sobre la organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen”, concretamente, los artículos 99 a 104.

II.4.3. El caso concreto 72. La Resolución 100.28.02.011 de 22 de septiembre de 2005 “Por la cual se modifica el procedimiento administrativo sancionatorio en la Contraloría departamental del Valle del Cauca” fue expedida por dicha contraloría en ejercicio de las facultades constitucionales y legales previstas en el artículo 268, numeral 5° de la Constitución Política y; artículos 99 al 102 de la Ley 42 de 1993.

En la parte considerativa del referido acto quedó consignada la siguiente motivación: “Que de conformidad con el numeral 5° del Artículo 268 de la Constitución Política se establece la facultad del Contralor General de la República para “imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso”. Que la Ley 42 de 1993 desarrolla el mandato constitucional, facultando a los contralores para imponer sanciones pecuniarias y de amonestación escrita o llamado de atención, remoción y suspensión del cargo o terminación del contrato determinando que la multa, la amonestación o llamado de atención son de la competencia de los contralores, en tanto que la suspensión, remoción del cargo y la terminación del contrato, operan a través de solicitudes elevadas a la autoridad nominadora o entidad contratante.

Que el artículo 101 de la Ley 42 de 1993, señala que los contralores podrán imponer sanciones “(…) hasta por el valor de cinco (5) salarios devengados por el sancionado (…)”, lo cual permite que se impongan sanciones en cuantía de días de salario devengado por el funcionario, teniendo en consideración la gravedad de los hechos y las circunstancias atenuantes en cada caso concreto, sin superar los ciento cincuenta días (150) días, que corresponden al valor máximo de la multa a imponer.

Que el Consejo de Estado en Sentencia del 19 de febrero de 1998, señaló: “Los contralores en las entidades territoriales tienen constitucionalmente asignada una competencia normativa subsidiaria en materia de control fiscal, residual de la ejercida por el Contralor General de la República, cuyo válido 48 Corte Constitucional, sentencia C- 384 de 2003, MP: Clara Inés Vargas Hernández.

Radicación: 76001-2331-000-2008-00630-03 Demandante: Hernando Morales Plaza 28 ejercicio esta (sic) condicionado a que las disposiciones de carácter general que expida dicho funcionario para armonizar los sistemas de control fiscal, requieren ser precisadas en algunos de sus aspectos, y no los desconozcan o contraten, con el fin de hacer más efectivas las condiciones de aplicación de los sistemas de control fiscal en cada uno de los entes territoriales”.

Que las sanciones a imponer por parte de la Contraloría Departamental del Valle serán las contenidas en la Ley 42 de 1993 y adoptadas en el presente Acto Administrativo. Que de conformidad con el artículo 1° del Código Contencioso Administrativo, las normas sobre procedimientos administrativos previstas en su parte primera, son de obligatorio cumplimiento para las contralorías regionales.

Que en consecuencia, tales dispositivos legales son aplicables para la imposición de las sanciones a que haya lugar, frente al incumplimiento de las obligaciones de los entes públicos o particulares que administren bienes o recursos públicos, para con el órgano de vigilancia y control fiscal”. 73. En conclusión, la Sala advierte que el cuestionamiento de alzada dirigido a cuestionar la competencia del Contralor Departamental del Valle del Cauca para expedir esta clase de actos administrativos no está llamado a prosperar pues, de acuerdo con las reglas que ha establecido la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, los contralores departamentales, distritales y municipales tienen en el ámbito de su jurisdicción, según se desprende del artículo 272 de la Carta Política, las mismas atribuciones que la Constitución Política le confió al Contralor General de la República y, por ello, tal y como lo señaló el a quo y el señor Agente del Ministerio Público pueden dictar normas en materia de control fiscal, lo cual comprende la expedición de reglamentos en materia sancionatoria, siempre y cuando no resulten contrarias a la Ley 42 de 1993 y, tampoco, desconozcan las demás normas del Contralor General de la República, expedidas en ejercicio de las facultades constitucionales. 74.

A partir del anterior contexto, debe la Sala entrar a analizar si es cierto que la Resolución 100.28.02.011 de 22 de septiembre de 2005 “creó nuevas causales de multa” y “reguló un proceso sancionatorio” nuevo y distinto del previsto en el Código Contencioso Administrativo. - Si es cierto que la Contraloría Departamental del Valle del Cauca “creó nuevas causales de multa” distintas de las previstas en la Ley 42 de 1993 75.

Para resolver el anterior cuestionamiento, la Sala procederá a aplicar el siguiente cotejo normativo el cual comprende (i) el estudio de los enunciados normativos contenidos en el acto acusado donde se establece la sanción de multa y, (ii) su confrontación con las disposiciones de la Ley 42 de 1993 y con las Radicación: 76001-2331-000-2008-00630-03 Demandante: Hernando Morales Plaza 29 resoluciones que el Contralor General de la República dicta en ejercicio de las atribuciones del numeral 12 del artículo 268 de la Constitución Política49.

Análisis del numeral 2° del Artículo 4 de la Resolución 100.28.02.011 de 22 de septiembre de 2005. Sanción de multa. Fundamento Normativo Resolución 100.28.02.011 de 22 de septiembre de 2005 “Por la cual se modifica el procedimiento administrativo sancionatorio en la Contraloría departamental del Valle del Cauca” LEY 42 DE 1993 “Artículo 101.

Los contralores impondrán multas a los servidores públicos y particulares que manejen fondos o bienes del Estado, hasta por el valor de cinco (5) salarios devengados por el sancionado a quienes no comparezcan a las citaciones que en forma escrita les hagan las contralorías; no rindan las cuentas e informes exigidos o no lo hagan en la forma y oportunidad establecidos por ellas; incurran reiteradamente en errores u omitan la presentación de cuentas e informes; se les determinen glosas de forma en la revisión de sus cuentas; de cualquier manera entorpezcan o impidan el cabal cumplimiento de las funciones asignadas a las contralorías o no les suministren oportunamente las informaciones solicitadas; teniendo bajo su responsabilidad asegurar fondos, valores o bienes no lo hicieren oportunamente o en la cuantía requerida; no adelanten las acciones tendientes a subsanar las deficiencias señaladas por las contralorías; no cumplan con las obligaciones fiscales. y cuando a criterio de los contralores exista mérito suficiente para ello50.

“Parágrafo. Cuando la persona no devengare sueldo la cuantía de la multa se determinará en términos de salarios mínimos mensuales, de acuerdo con las ARTÍCULO 4. SANCIONES. De conformidad con los artículos 100, 101 y 102 de la Ley 42 de 1993, el funcionario competente de acuerdo con lo dispuesto en la presente Resolución, impondrá las siguientes sanciones: (…) 2.

MULTA El funcionario competente podrá imponer multas a los servidores públicos y particulares que manejen fondos o bienes públicos, de las entidades sujetos de control, hasta por el valor de cinco (5) salarios devengados por el sancionado para la época de ocurrencia de los hechos (ciento cincuenta días), cuando incurrieren en una de las siguientes conductas: a) No comparezcan a las citaciones que en forma escrita les formule la Contraloría; b) No rindan las cuentas e informes exigidos o no lo hagan en la forma y oportunidad establecidos por la Contraloría; c) Incurran reiteradamente en errores u omitan la presentación de cuentas e informes; d) Se les determinen glosas de forma en la revisión de sus cuentas; e) Entorpezcan o impidan en cualquier forma el cabal cumplimiento de las funciones asignadas a la Contraloría, entre otras el proceso auditor; f) No suministren oportunamente las 49 Normatividad que se encontraba vigente al momento en que se expidió el acto enjuiciado. 50 La Corte Constitucional, en sentencia C- 054 de 6 de febrero de 1997, resolvió declarar exequible la expresión “y cuando a criterio de los contralores exista mérito suficiente para ello", bajo el entendido de que en dicha expresión no se consagra una causal autónoma para aplicar sanciones, sino una regla que deben seguir dichos contralores para imponerlas.

Radicación: 76001-2331-000-2008-00630-03 Demandante: Hernando Morales Plaza 30 reglamentaciones que expidan las contralorías51” RESOLUCIÓN ORGÁNICA 5580 DE 2004 “POR LA CUAL SE REGLAMENTA LA METODOLOGÍA DE LOS PLANES DE MEJORAMIENTO Y SE MODIFICA PARCIALMENTE LA RESOLUCIÓN ORGÁNICA 5544 DE 200352”. ARTÍCULO 1o. OBJETO Y ÁMBITO DE APLICACIÓN. La presente resolución tiene por objeto prescribir los métodos para la presentación, declaración de conformidad, evaluación del cumplimiento de los planes de mejoramiento y las posibles sanciones por su incumplimiento.

Las disposiciones contenidas en la presente resolución se aplican a todas las entidades del orden nacional y a los particulares que administren o manejen fondos, bienes o recursos públicos de la Nación, o que vigila la Contraloría General de la República, y a las cuales se les practique la Auditoría Gubernamental con enfoque integral.

ARTÍCULO 2 o. PLAN DE MEJORAMIENTO. Se entiende por plan de mejoramiento, el conjunto de acciones que ha decidido adelantar un sujeto de control fiscal, tendientes a subsanar o corregir hallazgos negativos de orden administrativo que hayan sido identificados en ejercicio de la Auditoría Gubernamental con enfoque integral, con el fin de adecuar la gestión fiscal a los principios de economía, eficiencia, eficacia, equidad o a mitigar el impacto ambiental. informaciones solicitadas; g) Teniendo bajo su responsabilidad asegurar fondos, valores o bienes, no lo hicieren oportunamente o en la cuantía requerida; h) No adelanten las acciones tendientes a subsanar las deficiencias señaladas por la Contraloría; i) No cumplan con las obligaciones fiscales diferentes a las señaladas antecedentemente; j) No cumplan con la presentación del plan de mejoramiento o incumplan el mismo.

Para efectos de la aplicación del literal f) del numeral 2 del presente Artículo, los funcionarios de la Contraloría, dentro del proceso auditor, deberán señalar los términos para la entrega de la información, teniendo en cuenta el volumen y la complejidad de la misma, los cuales no podrán ser inferiores a tres (3) días hábiles; en todo caso, el término estará supeditado a criterios de razonabilidad.

Para efectos de la aplicación del literal i) del presente artículo, se entiende por obligaciones fiscales únicamente las señaladas en las leyes que regulan aspectos relacionados con el control fiscal, tales como las establecidas en la Ley 42 de 1993, el artículo 44 del Decreto 111 de 1996, el artículo 44 de la Ordenanza 068 de 1996, y las demás que determine la Ley. 51 Parágrafo declarado inexequible por la Corte Constitucional, mediante sentencia C- 484 de 2000, tras señalarse: “Pues bien, esta Corporación ya había dicho que, para el desarrollo de la vigilancia fiscal, la contraloría tiene a su cargo funciones administrativas de reglamentación, como quiera que el numeral 1º del artículo 268 de la Carta señala que el contralor debe “prescribir los métodos y la forma de rendir cuentas los responsables del manejo de fondos o bienes de la Nación e indicar los criterios de evaluación financiera, operativa y de resultados que deberán seguirse”.

Sin embargo, afirmó la Corte, el contralor no tiene potestad para reglamentar los temas de las prestaciones y de los salarios de los servidores públicos, como quiera que aquella es una facultad exclusiva del Presidente de la República, en desarrollo de una ley marco (C.P. arts 150-19 y 189). De igual manera, la Corte considera que la facultad reglamentaria del contralor tampoco puede extenderse a la reglamentación del monto de la sanción fiscal, puesto que el artículo 124 de la Carta expresamente dispone que corresponde a la ley determinar la responsabilidad de los servidores públicos.

Además, por regla general, el principio de legalidad exige que, en materia sancionadora, la ley señale no sólo la infracción que reprocha sino también la sanción y su monto, ya sea determinado o determinable (C.P. art. 29). Ahora bien, es cierto que el principio de legalidad no excluye el reglamento en materia sancionadora (C.P. art 123), pero sin embargo, aquel no puede ser independiente y autónomo de la regulación legal.

Por lo expuesto, la Corte retirará del ordenamiento jurídico la facultad del contralor de reglamentar el monto de la sanción para sancionados que no devengaren sueldo, contenida en el parágrafo del artículo 101 de la Ley 42 de 1993”. 52 Acto vigente para la fecha en que se expidió el acto acusado. Esta resolución fue derogada por la Resolución 6289 de 2011.

Radicación: 76001-2331-000-2008-00630-03 Demandante: Hernando Morales Plaza 31 “ARTÍCULO 5o. FUNCIÓN DE LA CONTRALORÍA. La Contraloría General de la República vigilará el cumplimiento de los planes de mejoramiento y sancionará su incumplimiento, de conformidad con lo que establece el Título II, Capítulo V de la Ley 42 de 1993 y el literal h) numeral 2 del artículo 4o de la Resolución Orgánica 5554 de 2004”. 76.

De acuerdo con el artículo 99 de la Ley 42 de 1993, los contralores se encuentran facultados para imponer las sanciones de amonestación o llamado de atención; (ii) multas; (iii) la solicitud de remoción o terminación del contrato y, (iv) la suspensión. 77. La Corte Constitucional, en sentencia C-484 de 200053, al pronunciarse sobre la constitucionalidad de los artículos 99, 100, 101 y 102 de la Ley 42 de 1993 “sobre la organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos que la ejercen” señaló que la facultad del Contralor General de la República para imponer sanciones pecuniarias que se derivan de la responsabilidad fiscal tiene su fundamento normativo en el numeral 5° del artículo 268 de la Constitución Política, precisando que la multa prevista en el artículo 101 de la Ley 42 de 1993 “(…) pretende constreñir e impulsar el correcto y oportuno cumplimiento de ciertas obligaciones que permiten el adecuado, trasparente y eficiente control fiscal.

Por consiguiente, la norma en mención consagra una multa coercitiva, la que si bien consiste en una exacción pecuniaria, su finalidad principal se dirige a vencer los obstáculos para el éxito del control fiscal”. 78. La Sala destaca que el legislador, en ejercicio de la cláusula general de competencia prevista en el artículo 150 de la Constitución Política54, en el artículo 101 de la Ley 42 de 1993, entregó a los contralores la competencia para imponer la sanción de multa <clase de sanción> hasta por el valor de cinco (5) salarios devengados por el sancionado para la época de ocurrencia de los hechos <tope de la multa> a los servidores públicos y particulares que manejen fondos o bienes del Estado <sujetos pasivos> cuando incurran en la comisión de las siguientes faltas: a) No comparezcan a las citaciones que en forma escrita les hagan; b) No rindan las cuentas e informes exigidos o lo hagan extemporáneamente: c) Incurran reiteradamente en errores u omitan la presentación de cuentas e informes: d) Se les hagan glosas de forma en la revisión de sus cuentas; 53 Corte Constitucional, sentencia C- 484 de 4 de mayo de 2000, MP: Alejandro Martínez Caballero. 54 “Artículo 150.

Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…)”. Radicación: 76001-2331-000-2008-00630-03 Demandante: Hernando Morales Plaza 32 e) Entorpezcan o impidan el cabal cumplimiento de las funciones de las contralorías o no suministren las informaciones solicitadas; f) No cumplan con la obligación de asegurar los fondos, valores o bienes bajo su responsabilidad o los aseguren en cuantía inferior a la requerida; g) No adelanten las acciones tendientes a subsanar las deficiencias señaladas por las contralorías y h) No cumplan con las obligaciones fiscales. i) Exista mérito suficiente para ello, en criterio de los contralores55. 79.

Por su parte, el artículo 4°, numeral 2°, de la Resolución 100.28.02.011 de 22 de septiembre de 2005 señala que el funcionario competente podrá imponer multas <clase de sanción> hasta por el valor de cinco (5) salarios devengados por el sancionado para la época de ocurrencia de los hechos <tope de la multa> a los servidores públicos y particulares que manejen fondos o bienes del Estado <sujetos pasivos> cuando incurran en la comisión de las siguientes faltas: a) No comparezcan a las citaciones que en forma escrita les formule la Contraloría Departamental del Valle del Cauca; b) No rindan las cuentas e informes exigidos o no lo hagan en la forma y oportunidad establecida por la Contraloría; c) Incurran reiteradamente en errores u omitan la presentación de cuentas e informes; d) Se les determinen glosas de forma en la revisión de sus cuentas; e) Entorpezcan o impidan en cualquier forma el cabal cumplimiento de las funciones asignadas a la Contraloría, entre otras el proceso auditor; f) No suministren oportunamente las informaciones solicitadas; g) No cumplan con la obligación de asegurar los fondos, valores o bienes bajo su responsabilidad o los aseguren en cuantía inferior a la requerida; h) No adelanten las acciones tendientes a subsanar las deficiencias señaladas por la Contraloría; i) No cumplan con las obligaciones fiscales diferentes a las señaladas antecedentemente; j) No cumplan con la presentación del plan de mejoramiento o incumplan el mismo. 80.

Para la Sala, como se evidencia, de la simple comparación normativa, el Contralor Departamental del Valle del Cauca investido de la facultad reglamentaria subsidiaria y residual que le confió la Carta Política, al consagrar el catálogo de conductas sancionables, no hace nada distinto a especificar y reiterar lo dispuesto en el artículo 101 de la Ley 42 de 1994, norma en la cual se consagran, a grandes 55 La Corte Constitucional, en sentencia C- 054 de 1997, declaró exequible el aparte final del artículo 101 de la Ley 42 de 1993 que dice: "y cuando a criterio de los contralores exista mérito suficiente para ello", bajo el entendido de que en dicha expresión no se consagra una causal autónoma para aplicar sanciones, sino una regla que deben seguir dichos contralores para imponerlas.

Radicación: 76001-2331-000-2008-00630-03 Demandante: Hernando Morales Plaza 33 rasgos, los elementos de la sanción, esto es, la clase <multa>, el tope máximo, y las conductas que ameritan un juicio de reproche56. 81. En este punto, en cuanto al análisis particular de la conducta descrita en el literal j) del artículo 4°, numeral 2°, de la Resolución 100.28.02.011 de 22 de septiembre de 2005 que sanciona la no presentación del Plan de Mejoramiento o el incumplimiento del mismo, la Sala considera pertinente señalar lo siguiente: (i) La Contraloría General de la República, mediante la Resolución Orgánica 5580 de 20 de mayo de 200457, reglamentó la metodología de los Planes de Mejoramiento;

(ii) El Plan de Mejoramiento, en los términos definidos en la citada resolución orgánica comprende “el conjunto de acciones que ha decidido adelantar un sujeto de control fiscal, tendientes a subsanar o corregir hallazgos negativos de orden administrativo que hayan sido identificados en ejercicio de la Auditoría Gubernamental con enfoque integral, con el fin de adecuar la gestión fiscal a los principios de economía, eficiencia, eficacia, equidad o a mitigar el impacto ambiental” (artículo 2°).

Además, todo sujeto de control fiscal debe presentar un plan de mejoramiento para subsanar y corregir los hallazgos administrativos negativos formulados en el informe de auditoría emitido por la Contraloría General de la República (artículo 3°). (iii) El incumplimiento del Plan de Mejoramiento, de conformidad con la citada resolución orgánica, da lugar a la imposición de las sanciones, de conformidad con lo previsto en el Título II, Capítulo V de la Ley 42 de 1993 y el literal h) numeral 2 del artículo 4o de la Resolución Orgánica 5554 de 2004.

(artículo 5°). 82. A partir de lo anterior, la Sala advierte que fue la Resolución Orgánica 5580 de 20 de mayo de 2004, la encargada de establecer la obligación consistente en presentar el plan de mejoramiento para subsanar y corregir los hallazgos administrativos negativos formulados en el informe de auditoría emitido por la Contraloría General de la República. 83.

En esas condiciones, de manera coincidente con lo afirmado por el Tribunal de la primera instancia, la no presentación del Plan de Mejoramiento o el incumplimiento del mismo encaja dentro de la infracción descrita en el artículo 101 de la Ley 42 de 1993, esto es, la conducta relativa a no adelantar las acciones orientadas a subsanar las deficiencias señaladas por la Contraloría General de la 56 Ver Corte Constitucional, sentencia C- 091 de 2021, en la cual se señaló: “La Corte ha indicado que el Legislador debe “predeterminar la sanción indicando todos aquellos aspectos relativos a ella, esto es, la clase, el término, la cuantía, o el mínimo y el máximo dentro del cual ella puede fijarse”.

De igual manera, ha dicho que “le corresponde [al legislador] indicar los aspectos relativos a su núcleo esencial, a saber: clase, término, cuantía y el tope máximo”. 57 “Por la cual se reglamenta la metodología de los planes de mejoramiento y se modifica parcialmente la Resolución Orgánica 5544 de 2003”. Radicación: 76001-2331-000-2008-00630-03 Demandante: Hernando Morales Plaza 34 República lo cual comprende, sin lugar a equívocos, las comprendidas en los Planes de Mejoramiento. 84.

En suma, frente al interrogante relativo a definir si ¿la Contraloría Departamental del Valle del Cauca creó nuevas causales de multa distintas de las previstas en la Ley 42 de 1993? la respuesta es negativa, pues dicho ente de control fiscal, investido de la facultad reglamentaria entendida como la capacidad de dictar normas administrativas al interior de dicha entidad, para el cumplimiento de la función constitucional que le viene encomendada por la Carta Política respetó el ámbito material definido por el legislador en el artículo 101 de la Ley 42 de 1993, y con ello, salvaguardó el principio democrático y de separación de poderes. 85.

Resuelto el interrogante anterior, debe la Sala entrar a analizar si es cierto que la Contraloría Departamental del Valle del Cauca reguló un procedimiento sancionatorio nuevo y distinto del establecido en el Código Contencioso Administrativo. - Si es cierto que la Contraloría Departamental del Valle del Cauca reguló un procedimiento sancionatorio, distinto del establecido en el Código Contencioso Administrativo 86.

Lo primero que se debe señalar es que la Contraloría Departamental del Valle del Cauca, a través de la Resolución 100.28.02.011 de 22 de septiembre de 2005 señaló el procedimiento para la imposición de sanciones, el cual se encuentra integrado por las siguientes fases. Inicia con el auto de apertura del proceso administrativo sancionatorio.

Luego, se encuentra la etapa de descargos, seguida de la etapa probatoria. Finalmente, se regula lo referente al contenido de la decisión administrativo y los recursos que resultan procedentes, tal y como pasa a explicarse a continuación: (i) Con el auto de apertura del proceso administrativo sancionatorio se da inicio a la investigación administrativa, el cual tiene como objeto constatar la ocurrencia de los hechos y permitir que el afectado ejerza los derechos de defensa y de contradicción y, como mínimo, debe contener la información detallada en el artículo 8° de la Resolución 100.28.02.011 de 22 de septiembre de 2005.

Cabe destacar que la notificación del auto de iniciación se debe hacer personalmente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 44 del Código Contencioso Administrativo y, de no ser posible, se hará por edicto, según lo previsto en el artículo 45 de la citada codificación (artículo 9° de la Resolución 100.28.02.011 de 22 de septiembre de 2005).

(ii) El artículo 10 de la Resolución 100.28.02.011 de 22 de septiembre de 2005, en garantía del debido proceso, otorga al investigado la oportunidad de presentar descargos y solicitar pruebas, en síntesis, ejercer su derecho de defensa y de contradicción. Radicación: 76001-2331-000-2008-00630-03 Demandante: Hernando Morales Plaza 35 (iii) A continuación, tiene lugar el inicio del período probatorio.

Para tales efectos, y en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 34 y 58 del Código Contencioso Administrativo, el funcionario competente ordenará la práctica de las pruebas que hubieren sido solicitadas de acuerdo con los criterios de conducencia, pertinencia y necesidad y de, manera oficiosa, decretará las que considere necesarias (artículo 11 ibidem).

(iv) Las pruebas decretadas, tal y como lo señala el artículo 58 del CCA, se practicarán en un término no mayor de treinta (30) días, ni menor de diez (10) y los términos inferiores a treinta (30) días pueden prorrogarse una sola vez, sin que el término exceda de treinta (30) días. El auto que niegue la solicitud de pruebas debe ser notificado de conformidad con lo dispuesto en los artículos 44 y 45 del CCA y contra el mismo procede el recurso de apelación, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 351 del Código de Procedimiento Civil.

(artículo 11 ejusdem). Son admisibles todos los medios de prueba previstos en el Código de Procedimiento Civil, según lo ordena el artículo 57 del Código Contencioso Administrativo (artículo 12 ibidem). (v) Agotado el período probatorio, el funcionario de conocimiento adoptará la decisión que corresponda, mediante resolución motivada, en la cual hará un análisis integral de las pruebas según las reglas de la sana crítica y la valoración de los argumentos de defensa presentados (artículo 12 ibidem).

El contenido de esa decisión la cual debe notificarse de conformidad con lo dispuesto en los artículos 44 y 45 del CCA (artículo 14 ejusdem) es susceptible de ser impugnada a través de los recursos de reposición y de apelación, conforme a lo reglado en el Título II del Libro Primero del Código Contencioso Administrativo (artículo 15 ejusdem). 87.

Para la Sala, el Contralor Departamental del Valle del Cauca, al establecer las el conjunto de reglas en materia del procedimiento sancionatorio, no hace nada distinto que especificar y remitir a las previsiones establecidas por el legislador, en el Código Contencioso Administrativo, especialmente, a lo reglado en el Título II del Libro Primero del Código Contencioso Administrativo, en lo que tiene que ver con el deber de comunicar el inicio de la actuación administrativa; los medios de pruebas que resultan admisibles; el contenido de la decisión; los recursos procedentes y la forma de notificación de las decisiones, por solo mencionar algunos. 88.

En consecuencia, resulta indiscutible que las reglas de procedimiento que adoptó el Contralor Departamental del Valle del Cauca, en la Resolución 100.28.02.011 de 22 de septiembre de 2005, se encuentran en total armonía y consonancia con el Código Contencioso Administrativo, como quiera que las disposiciones contenidas en el citado acto se remiten, en todo momento, a la citada codificación, lo cual apunta a afianzar la garantía del debido proceso previsto en el artículo 29 de la Constitución Política.

Radicación: 76001-2331-000-2008-00630-03 Demandante: Hernando Morales Plaza 36 89. Cabe recordar que la consagración del debido proceso consustancial en el Estado de Derecho, como garantía que resulta extensible no solo a las actuaciones judiciales sino también a las administrativas constituye una de las grandes conquistas de la Constitución Política de 1991, y según la jurisprudencia Constitucional comprende las siguientes garantías: “(i)ser oído durante toda la actuación,(ii) a la notificación oportuna y de conformidad con la ley, (iii) a que la actuación se surta sin dilaciones injustificadas, (iv) a que se permita la participación en la actuación desde su inicio hasta su culminación, (v) a que la actuación se adelante por autoridad competente y con el pleno respeto de las formas propias previstas en el ordenamiento jurídico, (vi) a gozar de la presunción de inocencia, (vii) al ejercicio del derecho de defensa y contradicción, (viii) a solicitar, aportar y controvertir pruebas, y (ix) a impugnar las decisiones y a promover la nulidad de aquellas obtenidas con violación del debido proceso58”.

II.5. Las conclusiones del caso 90. De acuerdo con las razones precisadas, se concluye que el Contralor Departamental del Valle del Cauca, al definir las reglas que deben seguirse en el procedimiento sancionatorio aplicable al interior de dicho ente de control fiscal, sí tenía competencia para ello, conforme se deriva de las atribuciones que le confió la Carta Política en los numerales 5° y 12 del artículo 268, en consonancia con el artículo 272, inciso tercero. Además, no creó nuevas conductas sancionables con la multa distintas de las establecidas en el artículo 101 de la Ley 42 de 1993 y tampoco creó un procedimiento sancionatorio distinto del previsto en el Código Contencioso Administrativo. 91.

Por último, esta Sala se abstendrá de condenar en costas en tanto que no concurren los supuestos del artículo 171 del CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley.

F A L L A:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 30 de octubre de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas. 58Corte Constitucional, Sentencia C-980 de 2010, MP: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Radicación: 76001-2331-000-2008-00630-03 Demandante: Hernando Morales Plaza 37 TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Presidente GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.