CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCION A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., treinta (30) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 08001-23-33-000-2017-00787-01 (67938) Actor: ALCI JOSÉ VILLANUEVA CASTRO Y OTROS Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DEL INTERIOR Y OTROS Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA Temas: RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / DAÑO ANTIJURÍDICO – Muerte de concejal del municipio de Juan de Acosta, Atlántico / FALLA EN EL SERVICIO POR OMISIÓN EN EL DEBER DE PROTECCIÓN – Aunque se probó la configuración del daño, se trató de un hecho irresistible e imprevisible para las demandadas.
Procede la Sala a resolver los recursos de apelación presentados contra la sentencia del 28 de mayo de 2021, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Atlántico accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. SÍNTESIS DEL CASO El 23 de marzo de 2015, el señor Alci José Villanueva Castro sufrió un atentado con arma de fuego que le causó una discapacidad severa.
Para ese entonces, no contaba con protección, ya que la UNP y la Policía Nacional le habían retirado su esquema de seguridad en 2014, por considerar que su riesgo era ordinario, a pesar de las constantes amenazas que denunció y que en diciembre de 2011 había sido víctima de otro ataque. Según la demanda, el daño alegado se concretó por la omisión de las demandadas en cumplir con su obligación de proporcionar seguridad y protección, lo que facilitó y propició el atentado. 2 Radicación Número: 08001-23-33-000-2017-00787-01 (67938) Actor: Alci José Villanueva Castro y otros Demandado: Nación-Ministerio del Interior y otros Referencia: Medio de control de reparación directa ANTECEDENTES 1.
La demanda 1.1. Mediante escrito presentado el 13 de junio de 2017 (f. 1-37 c-1), el señor Alci José Villanueva Castro (víctima); las señoras Silvana Carolina, Susana Margarita y Viviana Paola Villanueva Arteta (hijas), quienes actúan en nombre propio y como herederas de su madre, la señora Margarita Rosa Arteta Ramos (compañera permanente); los señores José del Carmen Villanueva Ramos y Rosario Castro de Villanueva (padres); y los señores Fredys, Ruby, Yeimi y Nidia Villanueva Castro (hermanos), por conducto de apoderado judicial (f. 38-48 c-1), presentaron demanda de reparación directa en contra de la Nación-Ministerio del Interior, la Unidad Nacional de Protección (UNP) y la Policía Nacional, con el fin de que se les declarara patrimonialmente responsables por las lesiones personales sufridas por el señor Alci José Villanueva Castro, como consecuencia de un atentado con arma de fuego perpetrado en su contra el 23 de marzo de 2015. 1.2.
Como consecuencia de la anterior declaración, en la demanda se solicitó por concepto de perjuicios morales, la suma de 300 SMLMV para cada uno de los siguientes: el señor Alci José Villanueva Castro, su fallecida compañera permanente, sus hijas y sus padres, y 150 SMLMV para cada uno de sus hermanos. Por el “daño a la vida de relación” se pidieron 300 SMLMV para la víctima y cada una de las personas que componen su núcleo principal.
Por el daño a la salud se reclamó en favor del referido señor el equivalente a 400 SMLMV. Por perjuicios materiales, en la modalidad de lucro cesante, se deprecó la suma de $179’486.1571 y, por daño emergente, $798’412.9782. 1.3. Las pretensiones anteriores se fundamentaron en los siguientes hechos: El 30 de octubre de 2011, se llevaron a cabo elecciones regionales en todo el territorio nacional para elegir gobernadores, diputados, alcaldes, concejales y ediles.
En el municipio de Juan de Acosta, Atlántico, la lista del Partido Verde obtuvo dos curules en el concejo municipal. El señor Alci José Villanueva Castro, quien ocupó la tercera mejor votación en dicha lista, advirtió que uno de los elegidos tenía una prohibición legal para asumir el cargo de concejal. Ante esta situación, 1 Por los ingresos dejados de percibir por el señor Alci José Villanueva Castro por causa de su incapacidad permanente, y por lo dejado de recibir por la señora Margarita Rosa Arteta Ramos, quien, en vida, tuvo que renunciar a su trabajo para cuidar de su compañero permanente. 2 Por gastos vitalicios de enfermería, medicamentos y silla de ruedas. 3 Radicación Número: 08001-23-33-000-2017-00787-01 (67938) Actor: Alci José Villanueva Castro y otros Demandado: Nación-Ministerio del Interior y otros Referencia: Medio de control de reparación directa emprendió acciones legales para evitar la posesión del candidato electo, quien renunció a su curul en diciembre de 2011.
Para impedir que el señor Alci José Villanueva Castro asumiera el cargo de concejal, el 15 de diciembre de 2011 fue víctima de un atentado con arma de fuego en el exterior de su residencia que lo dejó gravemente herido. A pesar de ello, el señor Villanueva Castro se posesionó el 6 de enero de 2012. Tras el atentado, la Policía Nacional le brindó protección. Posteriormente, la UNP realizó un estudio de riesgo que fue calificado como extraordinario y, por ello, para su seguridad, dispuso de un esquema más completo.
Las amenazas contra el señor Villanueva Castro persistieron y fueron denunciadas ante las autoridades correspondientes. A pesar de ello, “a finales del año 2013”, la UNP reevaluó el nivel de riesgo del referido señor y lo calificó como ordinario, lo que resultó en la finalización del esquema de protección en febrero de 2014. Por lo anterior, el señor Alci José Villanueva Castro presentó una acción de tutela que fue negada en ambas instancias.
El 23 de marzo de 2015, el señor Villanueva Castro sufrió un segundo atentado con arma de fuego en la vía que de Santa Verónica conduce a Juan de Acosta, Atlántico. El señor Alci José Villanueva Castro, como consecuencia de los impactos de bala que recibió, quedó postrado en una silla de ruedas y con una pérdida de capacidad laboral superior al 55%.
De manera general, se expuso que el daño alegado en la demanda, esto es, las lesiones permanentes sufridas por el señor Alci José Villanueva Castro, debía ser reparado e indemnizado de conformidad con el artículo 90 de la Constitución Política, pues el mismo se produjo como consecuencia del incumplimiento de la obligación de seguridad y protección a cargo de las demandadas, quienes permitieron la concreción de un atentado que les era previsible y resistible.
Finalmente, se adujo que, con ese hecho se generó a los demandantes múltiples perjuicios de orden material, además de las afecciones de índole inmaterial. 4 Radicación Número: 08001-23-33-000-2017-00787-01 (67938) Actor: Alci José Villanueva Castro y otros Demandado: Nación-Ministerio del Interior y otros Referencia: Medio de control de reparación directa 2.
La respuesta de las accionadas3 2.1. La Nación-Ministerio del Interior contestó la demanda y se opuso a las pretensiones. De manera puntual, solicitó que se declarara su falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto dentro de sus funciones no estaba la de garantizar el control del orden público, ni mucho menos la de prestar el servicio de seguridad a los ciudadanos que así lo requirieran (f. 301-309 c-2). 2.2.
La Policía Nacional se opuso a las pretensiones de la demanda (f. 315-331 c- 2). Manifestó que no incurrió en imprevisión u omisión alguna, puesto que quien ordenó el desmonte del esquema de protección que tenía el señor Alci José Villanueva Castro fue la UNP, previa evaluación de sus condiciones de seguridad que arrojaron como resultado un nivel de riesgo ordinario; por tanto, fue la referida unidad quien retiró el hombre de protección que le había asignado de manera preventiva y cambió las condiciones de su esquema.
Propuso como excepciones (i) el hecho exclusivo y determinante de un tercero, con fundamento en que los autores del daño causado al actor fueron delincuentes ajenos a la entidad y (ii) culpa exclusiva de la víctima, porque el señor Villanueva Castro desconoció las medidas y recomendaciones de seguridad que se le habían dado según su nivel de riesgo. 2.3.
La UNP también contestó la demanda (f. 341-364 c-2). Adujo que no incurrió en falla del servicio, porque cuando el señor Villanueva Castro presentaba un nivel de riesgo extraordinario le brindó las medidas de seguridad y protección que requería. Posteriormente, al reevaluar su situación de peligro, determinó que las condiciones de vulnerabilidad del señor Villanueva Castro eran ordinarias, por lo que procedió a desmontar el esquema de protección asignado.
Destacó que, tras esta decisión, el demandante no presentó solicitudes nuevas de protección o medidas emergencia, ni probó la existencia de hechos sobrevinientes que ameritaran el despliegue de una actuación distinta. Propuso como excepciones (i) falta de legitimación en la causa por pasiva, indicando que para la época de los hechos el señor Alci José Villanueva Castro “no pertenecía al programa de protección de la unidad”;
(ii) culpa exclusiva de la víctima, 3 El Tribunal Administrativo del Atlántico admitió la demanda el 22 de noviembre de 2017 (f. 276-277 c-1), decisión que se notificó de manera electrónica a las entidades accionadas, el Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 5 Radicación Número: 08001-23-33-000-2017-00787-01 (67938) Actor: Alci José Villanueva Castro y otros Demandado: Nación-Ministerio del Interior y otros Referencia: Medio de control de reparación directa por la inobservancia del actor de las recomendaciones de seguridad que se le dieron y (iii) hecho exclusivo y determinante de un tercero, porque fueron personas extrañas a la UNP las que perpetraron el delito. 3.
Audiencia inicial 3.1. El 17 de septiembre de 2018, se fijó fecha para la celebración de la audiencia inicial prevista en el artículo 180 del CPACA (f. 389 c-2), la cual se llevó a cabo el 24 de abril de 2019, oportunidad en la que se agotaron las etapas previstas en la norma en comento4 (f. 397-402, c.1 y CD No. 2). 3.2. Los sujetos procesales no advirtieron vicios que requirieran la adopción de medidas de saneamiento.
Luego, el Tribunal Administrativo del Atlántico se pronunció sobre las excepciones. Manifestó que, de las planteadas en las contestaciones, solo la “falta de legitimación en la causa por pasiva” propuesta por las demandadas tenía el carácter de previa, y que la misma debía ser negada, porque en este momento procesal solo se revisaba la “legitimación formal”, la cual se encontraba plenamente acreditada, en virtud de las imputaciones realizadas.
Los demás argumentos de defensa, por atacar el fondo del asunto, debían ser analizados al momento de dictar sentencia. 3.3. El litigio se fijó en el sentido de determinar si la responsabilidad de las entidades accionadas se encontraba comprometida por el incumplimiento de la obligación de seguridad y protección a su cargo, “como consecuencia del retiro de esquema de seguridad” que tenía asignado el señor Alci José Villanueva Castro, quien fue víctima de un atentado con arma de fuego el 23 de marzo de 2015.
El problema jurídico fue puesto a consideración de las partes, quienes manifestaron expresamente su aceptación. 3.4. Posteriormente, el magistrado tuvo como pruebas las allegadas con la demanda y las contestaciones, y decretó las solicitadas en estos mismos escritos. La diligencia concluyó con la fijación de fecha para la celebración de la audiencia de pruebas prevista en el artículo 181 del CPACA. 4 De acuerdo con el aludido artículo, durante la audiencia inicial el juez adoptará las medidas de saneamiento necesarias para evitar sentencias inhibitorias; resolverá las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva; fijará el litigio, se pronunciará sobre la petición de medidas cautelares y decretará pruebas. 6 Radicación Número: 08001-23-33-000-2017-00787-01 (67938) Actor: Alci José Villanueva Castro y otros Demandado: Nación-Ministerio del Interior y otros Referencia: Medio de control de reparación directa 4.
Audiencia de pruebas y alegatos de conclusión 4.1. En audiencias del 13 y 15 de agosto de 2019 se incorporaron las pruebas pedidas por ambas partes y se escucharon los testimonios solicitados (f. 423-428 y 447-451, c-1, Cd. No. 3). Por auto del 8 de octubre de 2020 se ordenó la presentación de alegatos de conclusión por escrito y el concepto del representante del Ministerio Público (f. 458 c-2). 4.2.
La parte actora pidió que se declarara la responsabilidad de las accionadas, para lo cual reiteró los criterios de imputación expuestos en el escrito de demanda (f. 465-475 c-2). El Ministerio del Interior (f. 460-464 c-2) y la UNP (f. 476-484 c-2) insistieron en las excepciones de defensa propuestas en cada una de sus contestaciones.
La Policía Nacional y el Ministerio Público guardaron silencio. 5. Sentencia de primera instancia 5.1. El Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante providencia del 28 de mayo de 2021, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. La parte resolutiva es la siguiente (f. 489-503 c-ppal): 1. DECLARAR no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la Unidad Nacional de Protección y DECLARARLA probada respecto del Ministerio del Interior. 2.
DECLARAR administrativa, extracontractual y solidariamente responsables a la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN y a la POLICÍA NACIONAL por los daños producidos al señor ALCI JOSÉ VILLANUEVA CASTRO y otros, en la modalidad de falla en el servicio, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 3. CONDENAR a la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN y a la Policía Nacional a pagar al señor ALCI JOSÉ VILLANUEVA CASTRO lo siguiente: 3.1.
Por concepto de PERJUICIOS MORALES 100 SMLMV. 3.2. Por concepto de DAÑO A LA SALUD 100 SMLMV. 3.3. Por concepto de DAÑO A LA VIDA DE RELACIÓN 100 SMLMV. 3.4. Por concepto de PERJUICIOS MATERIALES - LUCRO CESANTE CONSOLIDADO la suma (…) $101’132.824. 3.5. Por concepto de PERJUICIOS MATERIALES - LUCRO CESANTE FUTURO, la suma de (…) $180.276.311. 3.6.
Por concepto de DAÑO EMERGENTE la suma de (…) $19.426.000. 4. CONDENAR a la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN y a la POLICÍA NACIONAL a pagar a favor de la sucesión de la señora MARGARITA ROSA 7 Radicación Número: 08001-23-33-000-2017-00787-01 (67938) Actor: Alci José Villanueva Castro y otros Demandado: Nación-Ministerio del Interior y otros Referencia: Medio de control de reparación directa ARTETA RAMOS, por concepto de perjuicio material en la modalidad de lucro cesante la suma (…) $19.167.645. 5.
CONDENAR a la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN y a la POLICÍA NACIONAL a pagar por concepto de perjuicios morales lo siguiente: 5.1. 100 SMLMV a las siguientes personas demandantes: SILVANA CAROLINA VILLANUEVA ARTETA, hija de la víctima; SUSANA MARGARITA VILLANUEVA ARTETA, hija de la víctima; VIVIANA PAOLA VILLANUEVA ARTETA, hija de la víctima;
JOSÉ DEL CARMEN VILLANUEVA RAMOS, padre de la víctima; ROSARIO CASTRO DE VILLANUEVA, madre de la víctima; A favor de la sucesión de la señora MARGARITA ROSA ARTETA RAMOS (Q.E.P.D.), compañera de la víctima. 5.2. 50 SMLMV a sus hermanos que fungen como demandantes: FREDYS VILLANUEVA CASTRO, RUBY VILLANUEVA CASTRO, YEIMI VILLANUEVA CASTRO y NIDIA VILLANUEVA CASTRO. 6.
CONDENAR a la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN y a la POLICÍA NACIONAL, a pagar por concepto de daño a la vida de relación la suma de 100 SMLMV a favor de: SILVANA CAROLINA VILLANUEVA ARTETA, hija de la víctima; SUSANA MARGARITA VILLANUEVA ARTETA, hija de la víctima; VIVIANA PAOLA VILLANUEVA ARTETA, hija de la víctima; A favor de la sucesión de la señora MARGARITA ROSA ARTETA RAMOS (Q.E.P.D.), compañera de la víctima. 7.
Denegar las demás pretensiones de la demanda de la referencia. (…) 10. Sin condena en costas. 5.2. En primer lugar, el a quo declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva planteada por la Nación-Ministerio del Interior, por considerar que dentro de sus funciones no se encontraba la de proteger a personas en situación de riesgo.
Esta competencia recaía en la Policía Nacional y la UNP, entidades que, por tanto, contaban con legitimación material. 5.3. Frente al fondo del asunto, precisó que el daño alegado, entendido como las lesiones de carácter permanentes sufridas por el señor Alci José Villanueva Castro, se encontraba plenamente acreditado con las anotaciones de las historias clínicas 8 Radicación Número: 08001-23-33-000-2017-00787-01 (67938) Actor: Alci José Villanueva Castro y otros Demandado: Nación-Ministerio del Interior y otros Referencia: Medio de control de reparación directa allegadas al plenario y el dictamen de la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Atlántico, según el cual el referido señor vio reducida su capacidad laboral en un 55.85%, como consecuencia del atentado con arma de fuego del que fue víctima el 23 de marzo de 2015.
Verificado el daño reclamado en la demanda, el a quo consideró que el mismo le resultaba imputable a la UNP y a la Policía Nacional, a título de falla del servicio, por la omisión en el deber de protección y seguridad que tenían con el señor Villanueva Castro. En criterio del Tribunal Administrativo del Atlántico, en el proceso se acreditó que tanto la Policía Nacional como la UNP conocían que en contra del señor Alci José Villanueva Castro ya se había perpetrado un primer atentado en diciembre de 2011 y que de manera posterior se siguieron profiriendo amenazas en su contra.
A pesar de ello, calificaron su riesgo como ordinario y le retiraron la protección, omisión que propició la configuración del segundo atentado el 23 de marzo de 2015. Consideró que dado el contexto, la Policía Nacional y la UNP tenían la obligación de proteger al señor Villanueva Castro, pues estaban al tanto del peligro que enfrentaba.
La omisión de esta obligación, estipulada en el artículo 2 de la Constitución Política, resultó en un daño antijurídico imputable a ambas entidades. En otras palabras, la responsabilidad de estas entidades se vio comprometida por no intervenir de manera positiva y eficaz para proteger al demandante, sin que se acreditara la ocurrencia de una causa extraña, dado que se trató de un hecho que les era previsible y resistible. 5.4.
Finalmente, el tribunal a quo reconoció los perjuicios y negó lo pretendido por daño emergente, al considerar que se trataba de un pedimento que no fue probado. Por otra parte, se abstuvo de condenar en costas a las entidades que resultaron vencidas. 6. Los recursos de apelación 6.1. La Policía Nacional solicitó que se revocara la sentencia de primera instancia (f. 817-822 c-ppal).
Manifestó que en el plenario no existían pruebas suficientes para establecer su responsabilidad, pues no se presentó evidencia que respaldara la acusación de omisión en el deber de seguridad y la falta de previsión. Por el 9 Radicación Número: 08001-23-33-000-2017-00787-01 (67938) Actor: Alci José Villanueva Castro y otros Demandado: Nación-Ministerio del Interior y otros Referencia: Medio de control de reparación directa contrario, se probó que el señor Villanueva Castro no acató las medidas de autoprotección informadas en agosto de 2014.
Indicó que fue la UNP la que reevaluó el nivel de riesgo del señor Alci José Villanueva Castro y lo calificó como ordinario, ajustando las medidas de seguridad en consecuencia. A pesar de ello, la Policía Nacional, de manera preventiva, asignó un policía como padrino para mantener comunicación constante con el señor Villanueva Castro, brindar acompañamiento y atender cualquier situación de riesgo.
Finalmente, indicó que antes del atentado, la Policía Nacional no recibió ninguna solicitud de protección especial para el señor Alci José Villanueva Castro, e insistió en la configuración de los eximentes de responsabilidad de culpa exclusiva de la víctima y el hecho exclusivo y determinante de un tercero. 6.2. La UNP también apeló la decisión (f. 816-821 c-ppal).
Manifestó que no incurrió en falla del servicio, ya que en cada momento desplegó las medidas de seguridad requeridas según el nivel de riesgo del señor Alci José Villanueva Castro. Para el 23 de marzo de 2015, el señor Villanueva Castro no pertenecía al programa de protección porque su riesgo había sido calificado como ordinario desde 2014, pero esta situación no le impedía acudir a las autoridades para denunciar problemas o amenazas, o solicitar un nuevo estudio de riesgo si consideraba que su vida estaba en peligro, lo cual no ocurrió. La UNP garantizó sus derechos fundamentales, y las decisiones tomadas estuvieron ajustadas a derecho, al punto que el actor agotó, sin éxito, los recursos administrativos disponibles, e interpuso una acción de tutela que fue denegada en ambas instancias, respaldando la actuación de la unidad y confirmando la valoración del riesgo como ordinario.
Calificó el atentado contra el señor Villanueva Castro como un hecho aislado y propiciado por el mismo demandante, pues se demostró que Villanueva Castro se reunió de manera independiente con el alcalde de Juan de Acosta para informarle sobre supuestas actuaciones ilegales, sin dar aviso a las autoridades. Esta reunión, que fue coordinada de manera autónoma, ocurrió en la carretera entre Santa Verónica y Juan de Acosta, donde fue atacado.
Por otra parte, indicó que el daño fue causado por un tercero. El ataque se debió a temas particulares no denunciados ante las autoridades, y fue planeado en 10 Radicación Número: 08001-23-33-000-2017-00787-01 (67938) Actor: Alci José Villanueva Castro y otros Demandado: Nación-Ministerio del Interior y otros Referencia: Medio de control de reparación directa retaliación a la información que Villanueva Castro tenía contra el alcalde.
Las circunstancias del atentado fueron imprevisibles e irresistibles, lo que hizo imposible para las autoridades del Estado prevenir la situación. 6.3. La parte actora presentó apelación adhesiva contra la sentencia de primera instancia, oportunidad en la que únicamente se limitó a solicitar el pago “del daño emergente futuro reclamado”, esto es, los gastos vitalicios de enfermería y medicamentos (f. 545-546 c-ppal).
Los argumentos planteados por la parte actora se desarrollarán de manera amplia en caso de analizarse este punto. 7. Alegatos en segunda instancia5 7.1. El Ministerio Público solicitó que se confirmara la sentencia de primera instancia. En su criterio, en el presente caso existía una doble condición que justificaba la permanencia del esquema de seguridad asignado al concejal Alci José Villanueva Castro en noviembre de 2012, pues no solo había informado a las autoridades competentes sobre su situación de riesgo, sino que este ya se había materializado en un atentado contra su vida en diciembre de 2011.
La combinación de estas circunstancias hacía inexplicable el cambio en la valoración del riesgo, dejando desprotegida a una persona que claramente necesitaba la protección del Estado. 7.2. Las partes guardaron silencio. CONSIDERACIONES 1. Competencia En virtud del numeral 6° del artículo 152 de la Ley 1437 de 20116, los tribunales administrativos conocen en primera instancia de los procesos de reparación directa 5 Los recursos de apelación fueron admitidos por esta Corporación por autos del 24 de febrero y 1 de julio de 2022 (f. 544 y 574 c-ppal) y el 1 de julio de 2022 El trámite para alegar de conclusión, ante la ausencia de pruebas por decretar en segunda instancia, se siguió conforme a lo dispuesto en el artículo 76 de la Ley 2080 de 2021, modificatoria del CPACA. 6 La demanda se radicó el 13 de junio de 2017, de ahí que sea ésta la normatividad aplicable. 11 Radicación Número: 08001-23-33-000-2017-00787-01 (67938) Actor: Alci José Villanueva Castro y otros Demandado: Nación-Ministerio del Interior y otros Referencia: Medio de control de reparación directa en los que la cuantía exceda de 500 SMMLV7, cuya apelación le corresponde tramitarla al Consejo de Estado, según el artículo 150 ejusdem8.
En el sub lite la parte demandante solicitó por concepto de perjuicios materiales en la modalidad de daño emergente un total de $798’412.978, suma que para la fecha de presentación de la demanda era superior a 500 SMMLV9, de ahí que el conocimiento en primera instancia le correspondiera al a quo. 2. La legitimación en la causa 2.1.
El señor Alci José Villanueva Castro está legitimado para demandar. De las pruebas presentadas en el expediente se desprende que, el 23 de marzo de 2015, fue víctima de un atentado con arma que lo dejó gravemente herido, lo que justifica su interés para acudir a esta jurisdicción. Las demandantes Silvana Carolina, Susana Margarita y Viviana Paola Villanueva Arteta están legitimadas en la causa por activa, pues con los respectivos registros civiles de nacimiento probaron ser sus hijas (f. 84, 85 y 86 c-1).
La masa sucesoral de la señora Margarita Rosa Arteta Ramos, conformada por los demandantes Alci José Villanueva Castro -compañero permanente-10 y Silvana Carolina, Susana Margarita y Viviana Paola Villanueva -hijas- (f. 84, 85 y 86 c-1), también se encuentra legitimada para reclamar los perjuicios que, en vida, padeció la señora Arteta Ramos, en virtud de la transmisión hereditaria.
Con los demás registros civiles de nacimiento allegados al plenario, se probó que los señores José del Carmen Villanueva Ramos y Rosario Castro de Villanueva son los padres del señor Alci José Villanueva Castro (f. 82 c-1), y que los señores Fredys, Ruby, Yeimi y Nidia Villanueva Castro son sus hermanos (f. 80, 81,83 y 84 c-1). 7 “Artículo 152.
Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) “6. De los de reparación directa, inclusive aquellos provenientes de la acción u omisión de los agentes judiciales, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes”. 8“Artículo 150.
El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos (…)”. 9 Para el 2017 el SMMLV era de $737.717 suma que al multiplicarse por 500 da como resultado $368’858.500. 10 Así lo hicieron saber los deponentes María Cecilia Castañeda (f. 429-432 c-2), Brayan de Jesús Mendoza Rocha (f. 477-450 c-2), Mercedes Arteta Ramos (f. 452-455 c-2) y Líder José Ramos Barraza (f. 456-459 c-2) en sus testimonios. 12 Radicación Número: 08001-23-33-000-2017-00787-01 (67938) Actor: Alci José Villanueva Castro y otros Demandado: Nación-Ministerio del Interior y otros Referencia: Medio de control de reparación directa 2.2.
Sobre la legitimación en la causa por pasiva, se advierte que el daño alegado en la demanda se hace derivar de las acciones y omisiones endilgadas a la UNP y a la Policía Nacional. En ese sentido, se observa que respecto de estas entidades se efectuó una imputación fáctica y jurídica concreta y, por tanto, le asiste legitimación en la causa por pasiva de hecho.
La legitimación material se analizará al examinar el fondo del asunto. En primera instancia, el Tribunal Administrativo del Atlántico declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio del Interior, decisión que no fue cuestionada en las apelaciones, por lo que la Sala se estará a lo resuelto. 3. Oportunidad en el ejercicio del derecho de acción 3.1.
De conformidad con lo previsto en el literal i, del numeral 2°, del artículo 164 del CPACA, la demanda de reparación directa puede instaurarse dentro de los dos (2) años “contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia”.
En el caso concreto, la responsabilidad patrimonial que se impetra en la demanda se originó en el daño que alega haber sufrido la parte actora como consecuencia de las lesiones personales padecidas por el señor Alci José Villanueva Castro, por causa de un atentado con arma de fuego que se perpetró en su contra el 23 de marzo de 2015. Así las cosas, en principio, la demanda podía ser presentada hasta el 24 de marzo de 2017; sin embargo, el 2 de marzo de ese año se radicó la solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría 14 Judicial II Administrativa de Barranquilla, esto es, cuando faltaban 23 días para que operara la caducidad (f.51-52 c-1).
La constancia de no conciliación se expidió el 31 de mayo de 2017, por manera que a partir de esta última fecha se reanudó el término de caducidad restante, el cual vencía el 23 de junio siguiente, y, como la demanda se presentó el 13 de junio de ese mismo año, resulta evidente que se hizo oportunamente, esto es, sin que operara el fenómeno jurídico procesal de caducidad de la acción (f. 13 c-1). 13 Radicación Número: 08001-23-33-000-2017-00787-01 (67938) Actor: Alci José Villanueva Castro y otros Demandado: Nación-Ministerio del Interior y otros Referencia: Medio de control de reparación directa 4.
Problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar si la UNP y la Policía Nacional incurrieron en una falla del servicio por el incumplimiento de la obligación de protección a su cargo, al retirarle al señor Alci José Villanueva Castro el esquema que tenía asignado y no brindarle la seguridad que requería, situaciones que, se afirmó, propiciaron el atentado con arma de fuego que se perpetró en contra de la víctima el 23 de mayo de 2015.
Para tal efecto, la Sala deberá analizar las obligaciones constitucionales y legales de estas entidades, así como la imprevisibilidad e irresistibilidad del hecho. De confirmarse el carácter condenatorio de la sentencia de primera instancia, se estudiará la procedencia de lo pretendido por el daño emergente futuro. 5. Elementos de la responsabilidad 5.1.Tratándose de asuntos en los que se debate la responsabilidad extracontractual del Estado, el primer presupuesto que se debe observar en el respectivo análisis es la existencia del daño. 5.2.
En el presente asunto, el daño alegado por los actores se hizo consistir en las lesiones personales de carácter permanente padecidas por el señor Alci José Villanueva Castro, por causa de un atentado con arma de fuego que se perpetró en su contra el 23 de mayo de 2015. Este elemento que se probó de manera adecuada en primera instancia11 y, como el mismo no fue objeto de discusión por las partes en las apelaciones, la Sala prescindirá de su análisis. 5.3.
Frente a la imputación, el material probatorio allegado al plenario permite tener por acreditado los siguientes hechos: 11 con (i) la epicrisis de la Clínica Portoazul de Barranquilla, en la que se anotó que en la referida fecha el hoy demandante ingresó “por herida por proyectil de arma de fuego y trauma torácico con contusión pulmonar y trauma medular torácico con compromiso neurológico y nivel sensitivo” (f. 123- 132 c-1);
(ii) el dictamen rendido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Atlántico, según el cual, por los hechos en cuestión, el señor Villanueva Castro vio reducida su capacidad laboral en un 55.85% (f. 230-231 c-1) y, (iii) el informe pericial de clínica forense del Instituto Nacional de Medicina legal en el que como secuelas se anotaron una deformidad física permanente con perturbaciones funcionales permanentes en el sistema nervioso central, urinario, sexual y reproductivo, y una pérdida funcional de locomoción (f. 420-421 c-2). 14 Radicación Número: 08001-23-33-000-2017-00787-01 (67938) Actor: Alci José Villanueva Castro y otros Demandado: Nación-Ministerio del Interior y otros Referencia: Medio de control de reparación directa El señor Alci José Villanueva Castro fue elegido como concejal del municipio de San Juan de Acosta “para el periodo 2012-2015”.
Así lo certificó el secretario general del concejo municipal el 30 de diciembre de 2015 (f. 90 c-1). Previa posesión, el señor Alci José Villanueva Castro fue víctima de un atentado con arma de fuego el 15 de diciembre de 2011, que lo dejó gravemente herido12. Según las denuncias que se presentaron, el ataque tuvo móviles políticos. Por estos hechos, el 1° de enero de 2012, el referido señor presentó “solicitud de medidas de protección” ante la Gobernación del Atlántico en los siguientes términos (f. 60-62 c- 1): [M]e dirijo para solicitarle de manera urgente protección para mi vida, con el objeto de poder ejercer el cargo de concejal municipal de Juan de Acosta, además de asegurar la protección de toda mi familia.
El día 15 de diciembre del año 2011, fui víctima de un atentado criminal que me mantuvo 18 días internado en la UCI de una clínica de la ciudad de Barranquilla, hecho de conocimiento público, donde se ha pregonado que este atentado tuvo fines políticos por mi condición de hombre crítico e independiente en el Departamento del Atlántico y sobre todo en el Municipio de Juan de Acosta.
Desde el mismo momento del atentado he contado con seguridad policial, tanto en la clínica como actualmente, cuento con un escolta de la policía nacional, quien tiene un horario de 7:00 de la mañana a 7:00 de la noche. Se hace necesario, para salvaguardar mi vida y la de mi familia, contar con un esquema de protección adecuado las 24 horas del día, es decir, un escolta para mis desplazamientos y otro escolta que permanezca en el lugar de mi residencia para proteger la vida de mi familia.
Igualmente solicitó el suministro de un vehículo para mis desplazamientos, habida cuenta de que no puedo andar en carros particulares por el asunto de mi seguridad. La Constitución Nacional y la ley son contestes en garantizar la vida, bienes y honra de los ciudadanos, máxime cuando el blanco de un atentado es un concejal del Municipio de Juan de Acosta, que requiere de la protección del Estado.
Por ello, apelo al señor Gobernador para que me suministre la protección necesaria, en aras de preservar mi vida y la de mi familia. El 1° de noviembre de 2012, el señor Alci José Villanueva Castro presentó la siguiente denuncia ante la Inspección de Policía del municipio de San Juan de Acosta (f. 64 c-1): Mi denuncia consiste en que hoy jueves 01 de noviembre de 2012, siendo las 8:30 A.M. aproximadamente, me encontraba en la Iglesia del Municipio 12 Según el informe técnico médico legal de lesiones no fatales del 25 de abril de 2012, la herida fue causada por un proyectil de arma de fuego.
Se determinó una incapacidad médico-legal definitiva de ciento cincuenta (150) días. Como resultado, el afectado presentó varias secuelas permanentes: una deformidad física que afectó su cuerpo, una perturbación funcional del miembro superior izquierdo, una perturbación funcional del sistema nervioso periférico y una perturbación funcional del órgano de la percepción (f. 36 c-1). 15 Radicación Número: 08001-23-33-000-2017-00787-01 (67938) Actor: Alci José Villanueva Castro y otros Demandado: Nación-Ministerio del Interior y otros Referencia: Medio de control de reparación directa de Juan de Acosta, ubicada en la Plaza Central, cuando de pronto se me acercó el señor RAMIRO BLANCO ARANGO y me dijo que me callara la boca, que no criticara más al alcalde, que si yo no sabía que el papá del alcalde y el alcalde tenían gente pesada, que cuidara lo que iba a decir del alcalde en la sesión del Concejo, programada para las 9:00 A.M. en el recinto del Concejo Municipal, para hoy 01 de noviembre de 2012, que él iba para la sesión a estar pendiente y que si hablaba mal del alcalde, me atuviera a las consecuencias, que si no me conformaba con lo que me había pasado (…).
Quiero decir que yo hago parte de un sistema de protección de la Policía Nacional y se me acaba de hacer un estudio de riesgo por parte de la Unidad Nacional de Protección. Además, fui víctima de un atentado ocurrido el 15 de diciembre de 2011, en la puerta de mi residencia en Soledad 2000. Me preocupa esta amenaza, ya que el señor me aseguró de manera impecable que el papá del alcalde y el alcalde tienen gente pesada que sabe resolver las cosas.
De los hechos de esta amenaza dejé constancia en la minuta de población de la estación de policía de Juan de Acosta, al igual que al Intendente Jefe ORLANDO MENDOZA DEL VALLE, Comandante de la estación de Juan de Acosta. El 8 de noviembre de 2012, el actor presentó una nueva denuncia ante la SIJIN de la Policía Nacional en la que reiteró lo acontecido el 1° de noviembre anterior y agregó (f. 65 c-1): Hoy, 08 de noviembre del presente año, siendo las 11:28 horas, estando en el recinto de la Asamblea Departamental, al lado de la Gobernación del Departamento, recibí una llamada del número 3006585734, donde un señor me dice que si no estaba contento con el atentado que tuve el 15 de diciembre de 2011, y que me callara o, de lo contrario, me iban a matar a mí y a mi familia.
El sujeto me hablaba de manera amenazante, utilizando vulgaridades, y manifestándome que tenía que callar, por lo que estoy preocupado. A pesar de que tengo un miembro de la Policía Nacional que me presta seguridad de 07:00 horas a 19:00 horas, siento que mi vida está en peligro y que las causas son las críticas que le he hecho al alcalde municipal de Juan de Acosta, ABELARDO PADILLA BLANCO, a través de mis intervenciones en el Concejo Municipal y a través de las redes de comunicaciones.
Soy vicepresidente del Concejo de Juan de Acosta, pertenezco al Partido Verde y no tengo vínculos de ninguna naturaleza con los grupos al margen de la ley. Mi actividad es representar a los electores en el Concejo Municipal de Juan de Acosta. En esa oportunidad lo denuncié por amenaza de extorsión y constreñimiento ilegal. Quiero dejar constancia de que el atentado que me hicieron el 15 de diciembre de 2011 fue por causas políticas y se encuentra en investigación bajo el número 0875860011062011-01547, y que estas amenazas provienen de mi actividad como concejal de Juan de Acosta, donde he sido reiterativo en criticar la gestión del señor alcalde en el manejo de los recursos públicos y que dio origen a que le presentara denuncias ante la Hacienda Municipal y al señor alcalde.
Mediante oficio del 23 de noviembre de 2012, la UNP le comunicó al señor Alci José Villanueva Castro la validación y confirmación de su estudio de nivel de riesgo extraordinario. En dicho oficio, se le informó que, debido a la situación de peligro que enfrentaba, se le asignaron medidas de protección específicas, como un 16 Radicación Número: 08001-23-33-000-2017-00787-01 (67938) Actor: Alci José Villanueva Castro y otros Demandado: Nación-Ministerio del Interior y otros Referencia: Medio de control de reparación directa hombre de protección, un auxilio de transporte, un medio de comunicación y un chaleco antibalas (f. 119-120 c-1): La Unidad Nacional de Protección (…)se permite comunicarle que el resultado de su estudio de nivel de riesgo fue ponderado y posteriormente validado como EXTRAORDINARIO, determinación a la cual se llegó teniendo en cuenta las indagaciones, verificaciones y labor de campo hechas por personal calificado que hace parte de la UNP, insumo con el cual se hizo el diligenciamiento del Instrumento Estándar de Valoración de Riesgo (…), con base en la cual el Grupo de Valoración Preliminar analizó su situación de riesgo y la remitió al Comité Especial de Servidores y Ex Servidores Públicos, el cual, contando con quórum deliberatorio y decisorio, validó el nivel ponderado.
Las medidas que fueron recomendadas por parte de los miembros del Comité Especial (…) consisten en: PONAL: ratificar un hombre de protección. UNP: Un salario SMLV para apoyo de transporte o apoyo de reubicación, un medio de comunicación y un chaleco antibalas con una vigencia de doce (12) meses, aclarando que dichas medidas sólo podrán ser modificadas cuando exista una variación de las situaciones que generaron el nivel de riesgo (…).
También se allegó una solicitud de refuerzo del esquema de seguridad asignado por la UNP en la que se pidió, entre otras cosas, un carro blindado y dos hombres de protección, debido a la naturaleza de sus funciones como concejal y los desplazamientos frecuentes que requería su cargo (f. 71-72 c-1). Sobre el particular, se advierte que la anterior solicitud no tiene fecha ni sello de recibido, por lo que se desconoce si, en efecto, la petición fue radicada en la entidad a la que se dirigió. Si bien, junto con este documento se allegó un pantallazo de un correo dirigido el “8-11-2012” a la UNP, tampoco se sabe si el archivo adjunto que muestra la imagen corresponde al oficio en cuestión (f. 70 c-1).
El 15 de noviembre de 2013, el concejal Villanueva Castro presentó ante la Fiscalía General de la Nación una denuncia en contra del señor Jairo Vázquez Gutiérrez, gerente de la empresa Expreso Colombia Caribe S.A.S., por los delitos de “amenazas, constreñimiento ilegal, injuria y calumnia” (f. 73-76 c-1). La denuncia se fundamentó en los hechos ocurridos después de que Villanueva Castro, en su función de concejal, promoviera un debate público sobre las deficiencias del servicio de transporte prestado por la empresa Expreso Colombia Caribe S.A.S. Luego, durante una entrevista radial, el señor Vázquez Gutiérrez intervino y acusó públicamente al concejal de extorsión, afectando gravemente su reputación y la de su familia.
Además, el señor Villanueva Castro relató que, tras las 17 Radicación Número: 08001-23-33-000-2017-00787-01 (67938) Actor: Alci José Villanueva Castro y otros Demandado: Nación-Ministerio del Interior y otros Referencia: Medio de control de reparación directa acusaciones, un individuo sospechoso merodeó su residencia, preguntando insistentemente por él, lo que incrementó su preocupación por su seguridad.
El señor Villanueva Castro interpretó estos hechos como una amenaza directa a su vida, relacionada con las acusaciones y la campaña de desprestigio lanzada por el señor Jairo Vázquez Gutiérrez. Obra en el expediente “comunicación” del 20 de febrero de 2014 dirigida al señor Alci José Villanueva Castro en la que se informa que su nivel de riesgo había sido objeto de reevaluación y que el mismo había sido calificado como ordinario, lo cual implicaba una modificación en su esquema de seguridad (f. 62 c-1): Para la Unidad Nacional de Protección es grato comunicarle que el resultado de su estudio de nivel de riesgo fue validado como ORDINARIO.
Para su tranquilidad, la determinación a la cual se llegó obedece a las indagaciones, verificaciones y labor de campo hechas por personal calificado que forma parte de la UNP, insumo con el cual se hizo el diligenciamiento del Instrumento Estándar de Valoración de Riesgo, matriz creada por el Ministerio del Interior y de Justicia y encontrada adecuadamente concebida para valorar el riesgo en casos individuales por la Corte Constitucional mediante el Auto 266 de 2009, con base en la cual el Grupo de Valoración Preliminar analizó su situación de riesgo.
(…) El Comité Especial para Servidores y Ex Servidores Públicos, en sesión del día 31 de enero de 2014, contando con la asistencia del Director de la Unidad Nacional de Protección o su delegado, el Director de Protección y Servicios Especiales de la Policía Nacional o su delegado y el Subdirector de Evaluación de Riesgo de la Unidad Nacional de Protección o su delegado, determinó que en virtud del resultado de su estudio de nivel de riesgo, el cual fue ponderado como ORDINARIO por el Grupo de Valoración Preliminar, no puede ser beneficiario de medidas por parte del Programa de Protección, liderado por la Unidad Nacional de Protección. (…) De conformidad con lo anterior (…) la Unidad Nacional de Protección le comunica que la ponderación de su nivel de riesgo fue ORDINARIO y que en consecuencia no habrá lugar a la implementación de medidas de protección por parte de la UNP.
Por último, y en caso de que usted sea beneficiario de medidas como vehículo(s) y/o hombre(s) de protección por parte de la UNP y/o la Policía Nacional (…) se comunica que habrá un desmonte gradual de las mismas, desmonte que en ningún caso será superior a tres (3) meses. En caso de que la medida de protección sea diferente a las mencionadas, el desmonte será inmediato.
Por lo anterior, el señor Alci José Villanueva Castro interpuso una tutela en contra de la UNP y la Policía Nacional por la vulneración de sus derechos fundamentales a la “vida, integridad y seguridad personal”, por considerar que el estudio que calificó 18 Radicación Número: 08001-23-33-000-2017-00787-01 (67938) Actor: Alci José Villanueva Castro y otros Demandado: Nación-Ministerio del Interior y otros Referencia: Medio de control de reparación directa su nivel de riesgo como ordinario fue superficial y sin profundidad.
Según la demanda, no se realizaron visitas a sus residencias, ni se entrevistó a sus vecinos para verificar su situación de seguridad. Tampoco se investigó el estado de las denuncias que presentó por amenazas en 2011 y 2013. El funcionario responsable se limitó a hacerle una llamada telefónica para una entrevista breve en la sede de la Unidad Nacional de Protección y realizó contactos telefónicos con funcionarios del municipio de Juan de Acosta, sin indagar más a fondo (f. 233-244 c-1).
Mediante sentencia del 20 de marzo de 2014, la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior del Atlántico negó el amparo (f. 245-254 c-1). Indicó que existía un estudio reciente de nivel de riesgo, comunicado al actor el 20 de febrero de 2014, realizado por un órgano competente con el equipo humano y herramientas adecuadas, lo que hacía difícil para la Sala ignorar o reevaluar las conclusiones de los expertos que calificaron el riesgo.
Por tanto, concluyó que las actuaciones de la Unidad Nacional de Protección no vulneraban derecho alguno, pero se aclaró que el accionante podía iniciar el procedimiento ordinario del programa de protección en cualquier momento, ya que la norma permitía reevaluaciones del riesgo cuando fuera necesario, garantizando así un programa de protección efectivo y dirigido a quienes realmente lo requirieran.
La sentencia fue confirmada por la Sala Penal del Tribunal Superior del Atlántico en providencia del 28 de agosto de 2014 por las mismas razones (f. 260-265 c-1). Mediante oficio del 30 de agosto de 2014, la Policía Nacional informó al señor Alci José Villanueva Castro que, en atención al oficio de referencia No. ST-C1864-14 procedente de la Unidad Nacional de Protección, el resultado de su estudio de nivel de riesgo había sido validado como ordinario.
Se le explicó que el riesgo ordinario era aquel al que estaban sometidas todas las personas en igualdad de condiciones por el hecho de pertenecer a una determinada sociedad, lo que generaba para el Estado la obligación de adoptar medidas de seguridad pública, pero no implicaba la adopción de medidas de protección específicas. Por lo anterior, se le notificó la finalización de la medida de protección. Sin embargo, se le informó que, por su condición de concejal, se nombraría un policía como padrino, quien estaría en constante comunicación con él para atender cualquier situación de riesgo o acompañamiento que lo ameritara dentro de la jurisdicción del municipio de Juan de Acosta (f. 112 c-1). 19 Radicación Número: 08001-23-33-000-2017-00787-01 (67938) Actor: Alci José Villanueva Castro y otros Demandado: Nación-Ministerio del Interior y otros Referencia: Medio de control de reparación directa El 23 de marzo de 2015, el señor Villanueva Castro fue víctima de un segundo atentado con arma de fuego.
Sobre estos hechos, solo se cuenta con el informe ejecutivo de la Fiscalía General de la Nación, en el que se relataron los siguientes hechos (f. 212-216 c-1): El día 23-09-2015, a eso de las 07:30 horas aproximadamente, fuimos informados por vía satelital por el señor Jefe de Grupo Delitos Contra La Vida de la Seccional de Investigación Criminal Sijín Atlántico que en el municipio de Juan de Acosta, más exactamente en el kilómetro 5, cerca de la finca Misericordia y la vereda Todofierro, se había presentado un hecho en donde resultó herida una persona de sexo masculino con arma de fuego, quien se desplazaba al interior de su vehículo desde la ciudad de Barranquilla hacia el municipio de Juan de Acosta.
De inmediato, esta unidad investigativa se desplazó hasta el lugar de los hechos con el fin de corroborar la información mencionada y desplegar las diferentes actuaciones de policía judicial. Al llegar al lugar, nos percatamos de que la persona lesionada había sido trasladada por otras personas que manifestaron conocer o distinguir a la víctima.
La desplazaron a bordo del vehículo en el que minutos antes se transportaba la víctima, y fue trasladado desde el lugar de los hechos hasta las instalaciones del Hospital de Juan de Acosta con la finalidad de prestarle los primeros auxilios. Esta persona responde al nombre de ALCI JOSÉ VILLANUEVA CASTRO, quien hace parte del Concejo Municipal de Juan de Acosta.
(…) Estando en el Hospital de Juan de Acosta, luego de que el señor ALCI JOSÉ VILLANUEVA CASTRO fue estabilizado por los médicos de turno, debido a la gravedad de las heridas que presentaba, fue trasladado o remitido hacia la Clínica Porto Azul de la ciudad de Barranquilla, donde fue intervenido quirúrgicamente y, en la actualidad, se encuentra en la unidad de cuidados intensivos del mencionado centro asistencial.
Asimismo, esta unidad investigativa se entrevistó de forma verbal con familiares de la víctima, que había salido en horas de la mañana, a eso de las 05:00 de la mañana aproximadamente, con la finalidad de cumplir con una cita imprevista que había acordado el día anterior con una persona por vía telefónica. Mediante oficio del 26 de marzo de 2015, la UNP informó al señor Alci José Villanueva Castro que, una vez conocida la novedad, el grupo de solicitudes de protección, siguiendo instrucciones de la Asesora de Dirección para la población de ex servidores y servidores públicos de la entidad, solicitó al grupo de trámite de emergencia realizar el estudio del caso a fin de determinar la posible inminencia y excepcionalidad de los hechos, y se solicitaron medidas preventivas al Comando del Departamento de Policía Atlántico en su favor (f. 219 c-1). 20 Radicación Número: 08001-23-33-000-2017-00787-01 (67938) Actor: Alci José Villanueva Castro y otros Demandado: Nación-Ministerio del Interior y otros Referencia: Medio de control de reparación directa El 16 de septiembre de 2015, la UNP informó al señor Alci José Villanueva Castro que su estudio de nivel de riesgo había sido determinado como extremo por el Grupo de Valoración Preliminar.
Esta conclusión se basó en indagaciones, verificaciones y labores de campo realizadas por personal calificado de la unidad utilizando un instrumento estándar de valoración de riesgo. El caso fue presentado ante el Comité Especial de Servidores y Ex Servidores Públicos, que, en su sesión del 20 de agosto de 2015, con quórum deliberatorio y decisorio, definió las medidas correspondientes para proteger su seguridad.
Las medidas adoptadas incluyeron la ratificación de un medio de comunicación, un chaleco blindado y dos hombres de protección. Además, se determinó finalizar el uso de un vehículo convencional y en su lugar implementar un vehículo blindado (f. 229-230 c-1). Obra la diligencia de interrogatorio de parte13 realizada ante el Tribunal a quo por el señor Alci José Villanueva Castro (f. 423-428 c-2).
El declarante indicó que, tras haber sido víctima de un atentado en diciembre de 2011, la UNP le asignó un esquema de protección. Sin embargo, en un estudio posterior, su nivel de riesgo fue calificado como ordinario, a pesar de las amenazas recibidas y de las denuncias que había presentado. Indicó que conocía parcialmente el procedimiento para solicitar protección y que, a pesar de haber solicitado un esquema reforzado, la UNP nunca accedió a otorgárselo.
Mencionó que, en el año 2012, se le otorgó un esquema de protección que fue retirado a finales de 2013, a pesar de sus repetidas peticiones para que no se levantara, ya que seguía recibiendo amenazas. Consideraba que la evaluación de su riesgo fue antitécnica y que la amenaza en su contra seguía latente debido a la falta de capturas de los responsables.
Agregó que a lo largo de 2014, había solicitado reiteradamente a la UNP que no le retiraran el esquema de protección, pero sus solicitudes no fueron atendidas, lo que, según él, permitió que ocurriera el atentado. Explicó que, como concejal, se enteró de que el exalcalde de Juan de Acosta había asignado recursos de manera ilegal y que le había enviado la documentación que 13 Esta declaración será valorada en conjunto con los demás elementos probatorios y de acuerdo con el principio de la sana crítica, pues los artículos 165 y 184 del CGP catalogan el interrogatorio de parte como un medio de prueba, el artículo 198 del mismo cuerpo normativo dispone las reglas de conformidad con las cuales debe practicarse y no califica como sospechoso al interrogatorio que rinda una de las partes del proceso. 21 Radicación Número: 08001-23-33-000-2017-00787-01 (67938) Actor: Alci José Villanueva Castro y otros Demandado: Nación-Ministerio del Interior y otros Referencia: Medio de control de reparación directa probaba la irregularidad vía WhatsApp.
El día del atentado de 2015, se levantó a las 5 de la mañana, sin saber que ya había una persona siguiéndolo. Al entrar en la vía de Juan de Acosta, un campanero avisó al sicario, quien lo recibió con más de 12 disparos. Finalmente, se cuenta con los testimonios rendidos por los señores María Cecilia Castañeda (f. 429-432 c-2), Brayan de Jesús Mendoza Rocha (f. 477-450 c-2), Mercedes Arteta Ramos (f. 452-455 c-2) y Líder José Ramos Barraza (f. 456-459 c- 2), quienes, por su cercanía, familiaridad y amistad con los demandantes, dieron cuenta de los perjuicios morales y materiales sufridos por aquellos. 5.4.
Caso concreto: La responsabilidad de la Policía Nacional y la UNP El artículo 2° de la Constitución Política de 1991 establece que las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades. Ese deber, general y abstracto en principio, se particulariza cuando alguna persona invoque la protección de las autoridades competentes, por hallarse en especiales circunstancias de riesgo o cuando, aún sin mediar solicitud previa, la notoriedad pública del inminente peligro que corre el particular hace forzosa la intervención del Estado14.
En efecto, la jurisprudencia reiterada de esta Corporación, ha sostenido que la Administración responderá patrimonialmente, a título de falla en el servicio, por la omisión en el cumplimiento del deber de brindar seguridad y protección a las personas, al menos en dos eventos: “(i) cuando se solicita protección especial con indicación de las condiciones de riesgo en las cuales se encuentra la persona y (ii) cuando sin que medie solicitud de protección alguna, de todas maneras resulta evidente que la persona la necesitaba en consideración a que existían pruebas o indicios conocidos que permitieran asegurar que la persona se encontraba amenazada o expuesta a sufrir graves riesgos contra su vida, en razón de sus funciones”15. 14 Ver al respecto entre otras: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias de julio 19 de 1997, Exp. 11875, C.P. Daniel Suárez; octubre 30 de 1997, Exp. 10958, C.P. Ricardo Hoyos; 14 de febrero de 2002, Exp. 13253 y marzo 10 de 2005, Exp. 14395, C.P. Ramiro Saavedra Becerra. 15Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia del 13 de mayo de 2014, exp. 76001-23-31-000-1996-05208-01(23128), CP: Mauricio Fajardo Gómez. 22 Radicación Número: 08001-23-33-000-2017-00787-01 (67938) Actor: Alci José Villanueva Castro y otros Demandado: Nación-Ministerio del Interior y otros Referencia: Medio de control de reparación directa En ese sentido, cuando la Administración tiene conocimiento acerca de una situación de vulnerabilidad en la que se encuentre determinada persona16, el deber genérico de protección y seguridad se concreta y exige una conducta activa de su parte que, de omitirse, permite que se declare su responsabilidad por el daño derivado de la materialización del peligro.
Lo anterior se evidencia en los eventos en los que se reclama del Estado la reparación de daños producidos por la actividad de terceros. En tales oportunidades ha precisado esta Corporación17 que, para que surja el deber de indemnización a cargo de la entidad accionada, se requiere que el hecho del tercero haya sido previsible y resistible para la Administración18.
Ahora bien, el Gobierno Nacional, mediante el Decreto 4065 de 201119, creó la Unidad Nacional de Protección -UNP- como una entidad de orden nacional, “con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio propio, adscrita al Ministerio del Interior, hará parte del Sector Administrativo del Interior y tendrá el carácter de organismo nacional de seguridad” (Art. 1).
El artículo 3° de citado decreto establece que el objetivo de la UNP es “articular, coordinar y ejecutar la prestación del servicio de protección a quienes por virtud de sus actividades, condiciones o situaciones políticas, públicas, sociales, humanitarias, culturales, étnicas o de género, entre otras, se encuentren en situación de riesgo extraordinario o extremo de sufrir daños contra su vida, integridad, libertad y seguridad personal o en razón al ejercicio de un cargo público u otras actividades que pueden generar riesgo extraordinario”.
Por su parte, el artículo 4° de la referida norma establece que, entre otras funciones, a la UNP le corresponde: 1. Articular y coordinar la prestación del servicio de protección con las entidades competentes a nivel nacional y territorial. 16 Bien porque aquella lo puso de presente y solicitó protección o, porque dicha situación era en tal grado ostensible, que demandaba el despliegue oficioso de actividades tendientes a conjurar o resistir el peligro que sobre ella se cernía. 17 Ver entre otras: Consejo de Estado, S.C.A., Sección Tercera, sentencias: febrero 3 de 2000, Exp. 14787, C.P. Alier Hernández; agosto 16 de 2000, Exp. 13131, C.P. Ricardo Hoyos; mayo 2 de 2002, Exp. 13251; marzo 18 de 2004, Exp. 13318, C.P. María Elena Giraldo; marzo 10 de 2005, Exp. 14395; abril 28 de 2005, Exp. 17300 y septiembre 20 de 2007, Exp. 15699, las tres últimas con ponencia del Consejero Ramiro Saavedra Becerra. 18 Consejo de Estado, S.C.A., Sección Tercera, sentencias de 27 de marzo de 2008, Exp. 16234. 19 Por el cual se crea la Unidad Nacional de Protección (UNP), se establecen su objetivo y estructura. 23 Radicación Número: 08001-23-33-000-2017-00787-01 (67938) Actor: Alci José Villanueva Castro y otros Demandado: Nación-Ministerio del Interior y otros Referencia: Medio de control de reparación directa 2.
Definir, en coordinación con las entidades o instancias responsables, las medidas de protección que sean oportunas, eficaces e idóneas, y con enfoque diferencial, atendiendo a los niveles de riesgo identificados. 3. Implementar los programas de protección que determine el Gobierno Nacional, de competencia de la Unidad, dirigidos a salvaguardar los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad personal. 4.
Hacer seguimiento y evaluación a la oportunidad, idoneidad y eficacia de los programas y medidas de protección implementadas, así como al manejo que de las mismas hagan sus beneficiarios y proponer las mejoras a que haya lugar. 5. Brindar de manera especial protección a las poblaciones en situación de riesgo extraordinario o extremo que le señale el Gobierno Nacional o se determine de acuerdo con los estudios de riesgo que realice la entidad. 6.
Realizar la evaluación del riesgo a las personas que soliciten protección, dentro del marco de los programas que determine el Gobierno Nacional, de competencia de la Unidad, en coordinación con los organismos o entidades competentes. Por su parte, en el Decreto 4912 de 201120 se organizó el Programa de Prevención y Protección de los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de personas que se encuentran en situación de riesgo extraordinario o extremo como consecuencia directa del ejercicio de sus actividades o funciones políticas, públicas, sociales o humanitarias, o en razón del ejercicio de su cargo, en cabeza de la Unidad Nacional de Protección, la Policía Nacional y el Ministerio del Interior.
El artículo 3.9 del referido decreto define las medidas de prevención como “las acciones que emprende o elementos físicos de que dispone el Estado con el propósito de prevenir riesgos y proteger los derechos a la vida, integridad, libertad, y seguridad personal de los protegidos”. Según el artículo 10, estas medidas son: (i) los planes de prevención y de contingencia;
(ii) los cursos de autoprotección; (iii) el patrullaje y, (iv) la revista policial. Por su parte, el artículo 3.10 dispone que las medidas de protección son las “acciones que emprende o elementos físicos de que dispone el Estado para el cumplimiento del deber de prevención en lo que se refiere a la promoción del respeto y garantía de los derechos humanos de los sujetos protegidos del programa”.
Los artículos 6 y 7 del Decreto 4912 de 2011 establecen que estas 20 Compilado en el Decreto 1066 de 2015 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior”. 24 Radicación Número: 08001-23-33-000-2017-00787-01 (67938) Actor: Alci José Villanueva Castro y otros Demandado: Nación-Ministerio del Interior y otros Referencia: Medio de control de reparación directa medidas proceden en razón del cargo21 y en virtud del riesgo, cuando el mismo es calificado como “extraordinario o extremo”.
Las medidas de protección22 a otorgar se ajustan según el nivel de riesgo evaluado. La UNP es la encargada de determinar este nivel, así como la necesidad y adecuación de las medidas a implementar. Para ello, se basa en las recomendaciones del Cuerpo Técnico de Recopilación y Análisis de Información (CTRAI), del Grupo de Valoración Preliminar (GVP) y del Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas (CERREM).
De conformidad con el Decreto 4912 de 2011 el riesgo extraordinario se refiere a situaciones en las que, debido a sus actividades o funciones políticas, públicas, sociales, o humanitarias, una persona enfrenta un peligro que no está obligada a soportar y que requiere protección especial del Estado. El riesgo extremo ocurre cuando todas las características del riesgo extraordinario están presentes, pero además es grave e inminente.
Por otro lado, el riesgo ordinario es el que enfrentan todas las personas por el simple hecho de pertenecer a una sociedad, lo que implica la obligación del Estado de garantizar la seguridad pública, pero no de adoptar medidas de protección específicas23. Ahora bien, también en casos de “riesgo inminente y excepcional” proceden las “medidas de emergencia”.
En estos eventos, el Director de la UNP puede implementar medidas provisionales de protección sin necesidad de una evaluación previa del riesgo, teniendo en cuenta un enfoque diferencial. Estas medidas deben ser informadas al Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas (Cerrem), para que se decida si es necesario recomendar medidas definitivas.
Para implementar estas medidas de emergencia, se hará una valoración inicial del riesgo del peticionario y se dispondrá de una evaluación inmediata del riesgo para ajustar o modificar las decisiones iniciales (artículo 9). 21 La protección de personas en virtud de su cargo, incluye al Presidente de la República de Colombia y su núcleo familiar, el Vicepresidente y su familia, Ministros del Despacho, Fiscal General, Procurador General, Contralor General, Defensor del Pueblo, Senadores y Representantes a la Cámara, Gobernadores de Departamento, y a los Magistrados de altas cortes (artículo 7). 22 Según el artículo 11 del Decreto 4912 de 2011, son: Esquema de protección, recursos Físicos de soporte a los esquemas de seguridad, medio de movilización, apoyo de Reubicación Temporal, apoyo de trasteo, medios de Comunicación y blindaje de inmuebles e instalación de sistemas técnicos de seguridad. 23 Al respecto, véase: Sentencia T-002/20, Sentencia T-473/18 y Sentencia T-473/18. 25 Radicación Número: 08001-23-33-000-2017-00787-01 (67938) Actor: Alci José Villanueva Castro y otros Demandado: Nación-Ministerio del Interior y otros Referencia: Medio de control de reparación directa Por último, los artículos 44, 45 y 46 del Decreto 4912 de 2011 establecen las razones y procedimientos para la suspensión y finalización de las medidas de protección. El Comité correspondiente puede recomendar la finalización de dichas medidas por varias razones, incluyendo: (i) si la valoración del nivel de riesgo indica que la protección ya no es necesaria, (ii) si se demuestra que la información proporcionada es falsa, (iii) si el protegido impide la reevaluación del riesgo, (iv) si el protegido lo solicita de manera libre y voluntaria, (v) por vencimiento del periodo o cargo, (vi) si se impone una medida de aseguramiento o pena privativa de la libertad, (vii) por sanción de destitución del cargo, o (viii) en caso de fallecimiento del protegido.
En el caso concreto, se probó que el señor Alci José Villanueva Castro fue elegido como concejal del municipio de San Juan de Acosta para el periodo 2012-2015, y que, previo a su posesión, el 15 de diciembre de 2011, fue víctima de un atentado con arma de fuego que lo dejó gravemente herido. Según la demanda y las denuncias presentadas por la víctima el ataque tuvo móviles políticos; sin embargo, al expediente no se allegó la investigación penal y, por ello, se desconoce si dicha teoría fue confirmada en el marco de la instrucción. Ahora bien, por los hechos antes relacionados, la Policía Nacional le brindó seguridad inmediata al señor Alci José Villanueva Castro “con un escolta de (…) 7:00 de la mañana a 7:00 de la noche”.
También se sabe que el 1° y 8 de noviembre de 2012, ante la Inspección de Policía de San Juan de Acosta y la SIJIN de la Policía Nacional, respectivamente, el hoy demandante denunció que estaba siendo víctima de amenazas por parte del señor Ramiro Blanco Arango, instándolo a cesar sus críticas hacia el alcalde bajo amenaza de consecuencias severas, hecho que vinculó al atentado previo que había sufrido en diciembre de 2011 y su postura crítica en el concejo municipal.
Una vez agotado el trámite previsto en el Decreto 4912 de 2011, la UNP, mediante oficio del 23 de noviembre de 2012, le comunicó al señor Villanueva Castro la validación y confirmación de su estudio de nivel de riesgo, el cual fue calificado como extraordinario, por lo que se le asignaron medidas de protección específicas, incluyendo un escolta permanente de la Policía Nacional, auxilio de transporte, un medio de comunicación, y un chaleco antibalas con una vigencia de 12 meses. 26 Radicación Número: 08001-23-33-000-2017-00787-01 (67938) Actor: Alci José Villanueva Castro y otros Demandado: Nación-Ministerio del Interior y otros Referencia: Medio de control de reparación directa Si bien, junto con la demanda se allegó una solicitud de refuerzo de dicho esquema, la Sala, como lo advirtió, desconoce si, en efecto, la petición se radicó. Ahora bien, cumplida la vigencia de las medidas, el 20 de febrero de 2014, la UNP informó al señor Villanueva Castro que su nivel de riesgo había sido reevaluado y calificado como ordinario, lo que implicaba el desmonte gradual del esquema de seguridad asignado, lo cual finalizó el 30 de agosto de 2014, cuando la Policía Nacional le retiró el uniformado que tenía asignado para su protección. También se le comunicó que, para efectos de su seguridad, se nombraría un policía como padrino, quien estaría en constante comunicación para atender cualquier situación de riesgo o acompañamiento.
La Sala no desconoce que el 23 de marzo de 2015 esto es, 6 meses y 22 días después del retiro gradual del esquema, el hoy demandante fue víctima de un segundo atentado con arma de fuego; sin embargo, se trató de un hecho imprevisible e irresistible para las demandadas, tal como pasa a explicarse. Lo primero que se debe advertir es que al proceso no se allegó la decisión mediante la cual la UNP calificó el riesgo como ordinario en 2014 y, por ello, definió retirar el esquema de protección al afectado, pues al proceso solo se aportó la comunicación de esa determinación. Sin embargo, de conformidad con el Decreto 4912 de 2011, se trata de un verdadero acto administrativo particular que, al no haber sido cuestionado en sede de nulidad y restablecimiento del derecho, se presume legal y, por ende, ajustado a derecho.
Ahora, aunque no le corresponde a la Sala analizar la legalidad de la decisión, sí está llamada a verificar si las demandadas omitieron el cumplimiento de un contenido obligacional y si dicha situación propició la causación del daño. Desde ya advierte la Sala que no evidencia la configuración de una falla del servicio por el hecho de que al señor Villanueva Castro se le hubiera retirado el esquema de seguridad que tenía asignado, pues, como se verá, dicha decisión se ajustó a lo reglado en los Decretos 4065 de 2011 y 4912 de 2011.
En efecto, el primero de los decretos dispone que es obligación de la UNP “reevaluar, una vez al año, los niveles de riesgo de las personas beneficiarias de los programas de protección, mediante la actualización de la evaluación del riesgo, o antes si se presentan hechos sobrevinientes que varíen el riesgo” (artículo 16), y, el 27 Radicación Número: 08001-23-33-000-2017-00787-01 (67938) Actor: Alci José Villanueva Castro y otros Demandado: Nación-Ministerio del Interior y otros Referencia: Medio de control de reparación directa segundo, establece24 que el “respectivo Comité podrá recomendar la finalización de las medidas de protección (…) por el resultado de la valoración de nivel de riesgo, si de este se concluye que la medida de protección ha dejado de ser necesaria o que no la amerita, en atención a la realidad del riesgo que pese sobre el protegido del programa” (artículo 46).
Como se dijo, al expediente no se allegó el acto administrativo mediante el cual se adoptó la decisión consistente en retirar el esquema de seguridad que tenía asignado el señor Villanueva Castro porque su riesgo había sido calificado como ordinario, pero sí obra la comunicación de dicha decisión, la cual evidencia que se trató de una determinación que se adoptó en el marco del “comité Especial para Servidores y Ex Servidores Públicos, en sesión del día 31 de enero de 2014”, el cual estaba conformado por el “Director de la Unidad Nacional de Protección o su delegado, el Director de Protección y Servicios Especiales de la Policía Nacional o su delegado y el Subdirector de Evaluación de Riesgo de la Unidad Nacional de Protección o su delegado”, cumpliéndose así por lo establecido en los referidos decretos.
Sobre el particular, se advierte que a pesar de que se desconocen las razones por las cuales se ponderó el riesgo del señor Villanueva Castro como ordinario, lo cierto es que los argumentos que fundamentaron esa decisión fueron cuestionados por el actor vía tutela, escenario judicial en el cual no se encontró una vulneración a un derecho fundamental.
Inclusive, al resolverse la impugnación, la Sala Penal del Tribunal Superior del Atlántico le puso de presente al tutelante que en su favor se había dispuesto “la aplicación inmediata de la medida preventiva de seguridad Plan Padrino por parte de la Policía Nacional mediante el refuerzo de su seguridad durante las sesiones como concejal del municipio de Juan de Acosta (Atlántico) y el apoyo de las FFMM cuando deba desplazarse hacia la zona rural, así como también podrá informar a la accionada nuevas circunstancias que considere como graves y que ameriten la adopción de nuevas medidas de protección” (f. 264 c-1). 24 El decreto 4912 de 2011 también dispone en su Artículo 40, parágrafo 2: “El nivel de riesgo de las personas que hacen parte del Programa de Protección será revaluado una vez al año, o antes si existen nuevos hechos que puedan generar una variación del riesgo. 28 Radicación Número: 08001-23-33-000-2017-00787-01 (67938) Actor: Alci José Villanueva Castro y otros Demandado: Nación-Ministerio del Interior y otros Referencia: Medio de control de reparación directa En el presente asunto solo se probó que para efectos de continuar con la protección que de manera mancomunada le brindaban la UNP y la Policía Nacional, el señor Villanueva Castro emprendió las acciones constitucionales a las que se hizo referencia; sin embargo, se desconoce si hizo uso del proceso ordinario establecido en el Decreto 4912 de 2011 para continuar siendo beneficiario de las medidas.
Por ejemplo, no se sabe si (i) el referido señor cuestionó en sede administrativa el acto mediante el cual se ponderó su riesgo como ordinario y se ordenó el desmonte de su esquema; (ii) si hubiera solicitado medidas de emergencia por “riesgo inminente y excepcional” (artículo 9); (iii) radicado ante la UNP nuevas solicitudes de protección (artículo 40) o (iv) informado “nuevos hechos que puedan generar una variación del riesgo”.
Tampoco se demostró que, entre el 30 de agosto de 2014, fecha en que la Policía Nacional retiró de manera definitiva el escolta, y el 23 de marzo de 2015, día del atentado, el señor Alci José Villanueva Castro hubiera solicitado medidas de protección ante autoridades diferentes a la UNP o denunciado nuevas amenazas. La Sala no desconoce que el actor en el año 2011 y 2013 el actor presentó diferentes denuncias; sin embargo, como en el expediente no se cuenta con el proceso penal adelantado por los atentados realizados en contra del señor Alci José Villanueva Castro, se desconoce si las mismas estuvieron relacionadas con los hechos por los que hoy se demanda.
Con todo, se debe insistir en que para la época en que se presentaron las referidas denuncias el señor Villanueva Castro ya contaba con protección y que el desmonte de su esquema obedeció a la ponderación del riesgo, situación que, como se advirtió, no revela falla alguna. Ahora bien, aunque no hubo una solicitud de protección entre la fecha en que la Policía Nacional retiró de manera definitiva al escolta y el día del atentado, el contexto no permite concluir que las demandadas estuvieran obligadas a prevenir el ataque.
A pesar de que el señor Villanueva Castro no contaba con un esquema permanente de seguridad, tenía a su disposición medidas preventivas, como el "plan padrino", que le garantizaban cierto nivel de protección, pero estas no fueron utilizadas. En efecto, como lo expuso la demanda y las diferentes denuncias, el señor Villanueva Castro temía por su vida por el control político que, como concejal, hacía 29 Radicación Número: 08001-23-33-000-2017-00787-01 (67938) Actor: Alci José Villanueva Castro y otros Demandado: Nación-Ministerio del Interior y otros Referencia: Medio de control de reparación directa en contra del entonces alcalde del municipio de Juan de Acosta.
En el interrogatorio de parte, el señor Villanueva Castro indicó que se enteró que el referido político había asignado recursos de manera irregular y que le había enviado toda la documentación vía WhatsApp. Luego de esto, el día de los hechos, el hoy demandante optó por acudir a una “cita imprevista” y, en la ruta, fue atacado. El señor Villanueva Castro era conocedor de las medidas preventivas que tenía a su favor, pues las mismas se le habían puesto de presente en la comunicación del 30 de agosto de 2014 en la que la Policía Nacional le informaba que, para su seguridad y acompañamiento, contaba con un policía padrino para cuando se requiriera, y con la sentencia de tutela del 28 de agosto de 2014, en la que se le puso de presente que en su favor se implementó el Plan Padrino para reforzar su seguridad en las sesiones del concejo y que, además, contaría con el apoyo de las Fuerzas Militares en sus desplazamientos hacia áreas rurales.
A pesar de lo anterior, el día de los hechos, el señor Villanueva Castro, por su cuenta y riesgo, optó por desplazarse a una zona rural del municipio de Juan de acosta, “exactamente en el kilómetro 5, cerca de la finca Misericordia y la vereda Todofierro”, sin informar a las autoridades de su movimiento y sin solicitar protección. Tampoco era dable prevenir el hecho por la denuncia de corrupción que dio cuenta la víctima, pues como lo informó, no lo hizo ante una autoridad, sino que se lo envió de manera privada al ex alcalde del municipio a su WhatsApp.
Lo anterior evidencia que el referido señor desatendió las recomendaciones de autoprotección y evitó hacer uso de las medidas preventivas que tenía a su favor, las cuales incluía acompañamiento en sus desplazamientos, pues, se insiste, el hoy demandante optó por acudir solo a una reunión en zona rural del municipio de Juan de Acosta sin informar de manera previa a las autoridades ni pedir protección, todo lo cual torna el atentado como un hecho imprevisible e irresistible para las demandadas.
En relación con la situación de seguridad del señor Alci José Villanueva Castro en marzo de 2015, es importante destacar que no existían elementos de público conocimiento que indicaran un riesgo tan evidente como para que el Estado, sin una solicitud específica de protección, estuviera obligado a intervenir de manera proactiva. 30 Radicación Número: 08001-23-33-000-2017-00787-01 (67938) Actor: Alci José Villanueva Castro y otros Demandado: Nación-Ministerio del Interior y otros Referencia: Medio de control de reparación directa Si bien el señor Villanueva Castro desempeñaba funciones como concejal y había manifestado preocupaciones sobre su seguridad en el pasado, la decisión de retirar el esquema de seguridad se basó en una evaluación formal del riesgo que, en ese momento, se consideró ordinario.
Las medidas preventivas, como el "plan padrino", estaban a su disposición, pero no se utilizaron, y no se aportaron pruebas que demuestren que él o su entorno hubieran alertado a las autoridades sobre nuevas amenazas o circunstancias que elevaran significativamente su nivel de riesgo. Además, el hecho de que no hubiera denuncias recientes o solicitudes de protección entre la fecha de retiro del escolta y el atentado refuerza la conclusión de que el riesgo no era evidente ni previsible para las autoridades.
Por tanto, no se puede concluir que el Estado hubiera estado en el deber de prevenir el ataque, dado que no existían indicios claros y manifiestos de un peligro inminente que lo hicieran necesario. Finalmente, se destaca que tampoco es posible considerar que por el hecho de que en el municipio de Juan de Acosta y el departamento del Atlántico se viviera un ambiente de inseguridad, era previsible para las accionadas un suceso como el ocurrido, toda vez que, como se vio, se trató de un acto sorpresivo, y si bien los deberes de protección y vigilancia del Estado son irrenunciables y obligatorios, esto no implica que en todos los casos en que los intereses de los asociados resulten perjudicados, la administración sea responsable y deba indemnizarlos.
Así las cosas, la Sala revocará la sentencia apelada, esto es, la proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico el 28 de mayo de 2021. 6. Condena en costas De conformidad con el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 202125, en concordancia con el numeral 4° del artículo 25 En la referida ley se dispuso: En el siguiente sentido: “[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”.
La Ley 2080 del 25 de enero de 2021, aplicable al presente asunto por cuanto los recurso de apelación fueron presentados en septiembre de 2021, corresponde a una normativa de orden público, de aplicación inmediata y, por ende, rige en todos los procesos en curso para la fecha de su entrada en vigor, salvo frente a algunos supuestos específicos, de los cuales no hace parte el tema de costas.
En cuanto al alcance de la modificación señalada, la Subsección reitera que no implica que se hubiese retomado el criterio subjetivo de la condena establecido en el CCA frente a los procesos ordinarios, sino que tal regla aplica a los asuntos en los que se ventila un interés público, pues, si bien en estos, en principio, es improcedente la condena por tal concepto, no es menos cierto que es posible imponerla cuando “se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de 31 Radicación Número: 08001-23-33-000-2017-00787-01 (67938) Actor: Alci José Villanueva Castro y otros Demandado: Nación-Ministerio del Interior y otros Referencia: Medio de control de reparación directa 365 del C.G.P.26, la Sala condenará en costas a la parte actora por ambas instancias, dada la revocatoria total de la sentencia dictada en el sub lite por el Tribunal Administrativo del Atlántico.
Las costas incluyen las agencias en derecho27, que se fijan a partir de las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura, así como con observancia de la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o por la parte que litigó personalmente28, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales29.
En atención a lo señalado por el Consejo Superior de la Judicatura en el Acuerdo 10554 del 5 de agosto de 2016, en los procesos declarativos la tarifa de las agencias en derecho dependerá de que el asunto tenga o no cuantía y de su monto30, regla en virtud de la cual en los procesos de reparación directa como el de la referencia el quantum para la primera instancia oscilará entre el 3% y el 7.5% de lo pedido31, mientras que, para la segunda, el rango de las agencias será entre 1 y 6 smmlv. fundamento legal” (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 11 de mayo de 2022, expediente 67.700.
En el mismo sentido, se pronunció la Subsección B en sentencia del 11 de octubre de 2021, expediente 63.217, CP: Fredy Ibarra Martínez). 26“Artículo 365. Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: (…) 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias”. 27 El artículo 361 del CGP señala que “[l]as costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho”. 28 A juicio de la Subsección, esta regla es aplicable a las entidades, al margen de que el apoderado fuese de planta, pues, si bien en tal escenario no incurren en gastos adicionales a los de nómina, no es menos cierto que sí tuvo que destinar alguno de sus funcionarios para atender el asunto, quien ejerce tales funciones de manera onerosa (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 11 de mayo de 2022, expediente 67.700). 29 El numeral 4 del artículo 366 del CGP señala: “4.
Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas”. 30 De conformidad con el artículo 5 de tal normativa, si las pretensiones son de menor cuantía la tarifa por agencias en derecho de primera instancia será “entre el 4% y el 10% de lo pedido” y si es de mayor cuantía el rango oscilará “entre el 3% y el 7.5% de lo pedido”.
Mientras que, en la segunda, al margen de la cuantía, las costas oscilarán entre 1 y 6 smmlv. 31 Como se explicó en la nota precedente, el Consejo Superior de la Judicatura fijó las tarifas dependiendo de que el proceso sea de menor o mayor cuantía; sin embargo, en esta jurisdicción la cuantía de los asuntos no en esos términos, por lo que para ello habrá recurrirse a los montos establecidos en el CGP, en virtud de lo previsto en el artículo 8 de la Ley 153 de 1887, que establece que “[c]uando no hay ley exactamente aplicable al caso controvertido, se aplicarán las leyes que regulen casos o materias semejantes, y en su defecto, la doctrina constitucional y las reglas generales de derecho”.
Al respecto, consultar sentencia del 19 de marzo de 2021 de esta Subsección, expediente 63.836. El artículo 25 del CGP señala que la mínima cuantía va hasta los 40 smmlv, la menor cuantía cuando las “pretensiones (…) excedan el equivalente a cuarenta salarios mínimos legales mensuales 32 Radicación Número: 08001-23-33-000-2017-00787-01 (67938) Actor: Alci José Villanueva Castro y otros Demandado: Nación-Ministerio del Interior y otros Referencia: Medio de control de reparación directa Así las cosas, la Subsección, con observancia de la actuación desplegada por la entidad durante el trámite del presente proceso, fijará en su favor y a cargo de las demandantes, por partes iguales, los montos mínimos de las tarifas agencias en derecho, en los siguientes términos: i) por la primera instancia el 3% de lo pedido y ii) por la segunda instancia 1 smmlv.
Para efectos del pago, la Subsección aplicará lo previsto en el numeral 6° del artículo 366 del CGP, según el cual, “ante dos (2) o más litigantes que deban pagar las costas, el juez los condenará en proporción a su interés en el proceso (…). Por tanto, en este caso, la condena será reconocida en favor de las demandadas en partes iguales y estará a cargo de los demandantes, según lo pretendido32 por cada uno, así: Demandante Pretensión del proceso de reparación directa Porcentaje costas Alci José Villanueva Castro (víctima) $1.700’304.291 (1000 SMLMV + 164174313 lucro cesante + 798412978 daño emergente) 38.90% Masa sucesoral de la señora Margarita Rosa Arteta Ramos $457’882.044 (600 SMLM + 15’251.844 lucro cesante) 10.47% Silvana Carolina Villanueva Arteta $442’630.200 (600 SMLMV) 10.13% Susana Margarita Villanueva Arteta $442’630.200 (600 SMLMV) 10.13% Viviana Paola Villanueva Arteta $442’630.200 (600 SMLMV) 10.13% José del Carmen Villanueva Ramos $221’315.100 (300 SMLMV) 5.06% Rosario Castro de Villanueva $221’315.100 (300 SMLMV) 5.06% Fredys Villanueva Castro $110’657.550 (150 SMLMV) 2.53% Ruby Villanueva Castro $110’657.550 (150 SMLMV) 2.53% Yeimi Villanueva Castro $110’657.550 (150 SMLMV) 2.53% Nidia Villanueva Castro $110’657.550 (150 SMLMV) 2.53% TOTAL $4.371’337.335. 100% vigentes (40 smlmv) sin exceder el equivalente a ciento cincuenta salarios mínimos legales mensuales vigentes (150 smlmv), y el de mayor cuanto se sobrepasa este último monto.
Así las cosas, en los procesos de reparación directa de conocimiento en primera instancia de los tribunales administrativo y en segunda del Consejo de Estado, las tarifas serán las establecidas para la mayor cuantía, toda vez que estos asuntos se caracterizan por tener una cuantía superior a 500 smmlv, quantum superior al establecido en las normas procesales civiles para la mayor cuantía. 32 En la demanda radicada el 13 de junio de 2017 se pidió en favor en favor de los demandantes un total de 4.600 SMLMV por concepto de perjuicios morales -$3.393’498.200- y $977’839.135 por perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante y daño emergente, lo cual suma un total de $4.371’337.335. 33 Radicación Número: 08001-23-33-000-2017-00787-01 (67938) Actor: Alci José Villanueva Castro y otros Demandado: Nación-Ministerio del Interior y otros Referencia: Medio de control de reparación directa Finalmente, en cumplimiento del artículo 366 del CGP, la liquidación de las costas, con inclusión de las agencias en derecho, se efectuará de manera concentrada en la primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 28 de mayo de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, para, en su lugar, NEGAR las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: CONDENAR en costas de ambas instancias a los accionantes y en favor de las entidades demandadas, para lo cual por agencias en derecho se fijan los siguientes montos: i) por la primera instancia el 3% de lo pedido y ii) por la segunda instancia 1 smmlv. La liquidación de las costas la efectuará de manera concentrada la primera instancia, según el artículo 366 del C.G.P., y se hará teniendo en cuenta los siguientes porcentajes: Demandante Porcentaje costas Alci José Villanueva Castro (víctima) 38.90% Masa sucesoral de la señora Margarita Rosa Arteta Ramos 10.47% Silvana Carolina Villanueva Arteta 10.13% Susana Margarita Villanueva Arteta 10.13% Viviana Paola Villanueva Arteta 10.13% José del Carmen Villanueva Ramos 5.06% Rosario Castro de Villanueva 5.06% Fredys Villanueva Castro 2.53% Ruby Villanueva Castro 2.53% Yeimi Villanueva Castro 2.53% Nidia Villanueva Castro 2.53% TOTAL 100% TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para su cumplimiento.
Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se firma en forma electrónica mediante el aplicativo 34 Radicación Número: 08001-23-33-000-2017-00787-01 (67938) Actor: Alci José Villanueva Castro y otros Demandado: Nación-Ministerio del Interior y otros Referencia: Medio de control de reparación directa SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Aclaración de voto Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF