CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá D. C., dieciséis (16) de mayo de dos mil veinticinco (2025) La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra el auto del 1º de junio de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño, mediante el cual se rechazó la demanda.

I.

ANTECEDENTES El 30 de noviembre de 2021, la señora María Teresa Nogales Rojas, a través de apoderado, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, con el fin de obtener la anulación del Auto ADP 6092 de 28 de agosto de 2018, por medio del cual la UGPP le negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia. A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se reconociera dicha prestación «a partir del 6 de julio de 2011», debidamente indexada, junto con el pago de intereses moratorios.

La demanda correspondió por reparto al Tribunal Administrativo de Nariño, el cual, mediante auto de 14 de febrero de 2022, inadmitió el libelo, teniendo en cuenta que el acto administrativo que definió la situación jurídica de la demandante era la Resolución 46100 de 3 de octubre de 2013, en cuanto resolvió una solicitud anterior de reconocimiento de la pensión gracia, en el sentido de negar la prestación, razón por la cual, requirió a la parte actora para que informara si había interpuesto recurso contra dicho acto y, en caso afirmativo, adecuara la demanda y allegara copia de los actos administrativos que hubieran resuelto los recursos interpuestos.

El 2 de marzo de 2022, la parte demandante allegó escrito de subsanación del cual manifestó que: «[…] El suscrito en representación de la señora MARÍA TERESA NOGALES, solicité el derecho pensional en fecha 26 de julio de 2018, en busca de que UGPP resolviera mediante el debido acto administrativo sobre el cual se pudieran ejercer los recursos de Ley, pero UGPP resolvió mediante N° ADP 006092 del 28 de agosto de 2018. […]».

Dicho acto, decidió ordenar que se archivará la solicitud, imposibilitando así la continuación de la actuación vía gubernativa. El aludido Tribunal, con auto del 1º de junio de 2022, rechazó la demanda, por considerar que el asunto no era susceptible de control judicial, motivo por el cual el actor formuló recurso de apelación, el cual fue concedido a través de proveído del 1º de septiembre de 2022, por lo que el presente asunto se envió a esta Corporación. II.

PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Nariño, mediante auto del 1º de junio de 2022, rechazó la demanda, con fundamento en que el Auto ADP 006092 de 28 de agosto de 2018, cuya declaratoria de nulidad absoluta se solicitaba, no era susceptible de control judicial, toda vez que no definía la situación jurídica particular de la demandante, pues el acto que había definido el derecho de la señora María Teresa Nogales Rojas era la Resolución 46100 del 3 de octubre de 2013, por medio de la cual se había negado el reconocimiento de la pensión gracia. Anotó que la parte demandante contaba con otros mecanismos de defensa judicial para provocar el acto administrativo, como el derecho de petición e incluso la acción de tutela, si consideraba que la accionada había omitido pronunciarse de fondo sobre la solicitud de reconocimiento de la pensión gracia, en tanto en sede contencioso-administrativa no era posible estudiar la legalidad de un acto que no creaba, modificaba o extinguía una situación jurídica determinada.

III. RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la anterior decisión, la parte accionante interpuso recurso de apelación y, en síntesis, argumentó que, en el Auto ADP 006092 del 28 de agosto de 2018, la entidad pública demandada había ordenado el archivo de la solicitud que pretendía el reconocimiento de la prestación y, de manera indirecta, había negado la pensión gracia. A lo anterior agregó que, al declararse la nulidad de ciertos actos administrativos dentro del proceso que pretendía el reconocimiento de la pensión gracia, se estarían consecuencialmente siendo modificados aquellos actos administrativos que, si bien no han sido demandados, también negaban el derecho pensional.

IV. CONSIDERACIONES 4.1. Competencia Corresponde a la Sala, conforme a lo preceptuado en los artículos 125, 150, 243 (numeral 3) y 244 (numeral 4) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto de 1° de junio de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño, mediante el cual se rechazó la demanda. 4.2.

Procedencia y oportunidad La alzada contra el auto que rechazo la demanda resulta procedente, de acuerdo con lo preceptuado en el numeral 1 del artículo 243 del CPACA y el numeral 1 del artículo 321 del Código General del Proceso (CGP). Asimismo, se tiene que la providencia recurrida fue notificada mediante correo electrónico enviado el 7 de junio de 2022, y la impugnación presentada el 13 de junio de 2022, razón por la cual, conforme al numeral 3 del artículo 244 del CPACA, el recurso resulta oportuno. 4.3.

Sobre la clasificación de los actos administrativos Conforme a las reglas contenidas en la parte primera del CPACA, y tal como lo ha sostenido esta Corporación, «[e]l procedimiento administrativo está compuesto por actos de distinta naturaleza que impulsan o resuelven una situación jurídica particular». Con respecto a la clasificación por su naturaleza, estos actos pueden ser: de trámite o preparatorios, de ejecución y definitivos.

Los de trámite, preparatorios y de ejecución son los expedidos por la Administración con el propósito de surtir las etapas previas a la decisión definitiva o que dan impulso al actuar administrativo y, por ende, no tienen incidencia en el fondo del asunto. Ese tipo de actos, en principio, no son susceptibles de control judicial por parte de la jurisdicción contencioso-administrativa.

Por su parte, los actos administrativos definitivos son aquellos que contienen manifestaciones de la voluntad de la Administración que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas. De igual forma, aquellos actos que imposibilitan que se pueda continuar con la actuación administrativa. Estos actos inciden en el fondo del asunto, bien sea de manera directa o indirecta, lo que los hace pasibles de juzgamiento.

Los de ejecución, únicamente se limitan a materializar una situación jurídica previamente definida, lo que le impide a la jurisdicción contencioso-administrativa someterlos a control de legalidad. Análisis normativo y jurisprudencial El artículo 43 del CPACA define los actos definitivos, como aquellos que «deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o haga imposible continuar la actuación».

La jurisprudencia del Consejo de Estado ha puntualizado la distinción entre los actos administrativos de trámite y los de carácter definitivo, toda vez que, los primeros «son decisiones instrumentales proferidas con el propósito de permitirle a la Administración avanzar hacia la consecución de sus objetivos a través de la adopción de determinaciones de fondo, de suerte que la existencia de aquéllos no se explica y menos se justifica por sí sola, sino en la medida en que forman parte de una secuencia o serie de actividades unidas y coherentes».

En cambio, los actos administrativos definitivos son aquellos que, «ponen fin de manera perentoria a la actuación administrativa, de modo que con su expedición ésta queda agotada y restará apenas la ejecución de lo decidido». Ahora bien, respecto al control judicial de los actos de trámite, esta Corporación ha sostenido: Los actos administrativos, a su vez, se distinguen como aquellos de trámite, definitivos y de ejecución; en cuanto a los primeros, se ha precisado que son los que dicta la administración para decidir posteriormente el fondo del asunto, los cuales en principio no son objeto de control judicial, salvo que hagan imposible la continuación del procedimiento administrativo.

Por lo tanto, al tenor del mencionado artículo 43 del CPACA y de la jurisprudencia pacífica de esta Corporación, es viable concluir que los actos de trámite, en principio, no son susceptibles de control, salvo que puedan ser considerados como actos definitivos y, por tanto, objeto de control judicial, únicamente en aquellos casos en que su expedición torne imposible continuar con el procedimiento administrativo.

Caso en concreto En el sub lite, la parte actora pretende la nulidad del Auto ADP 6092, de 28 de agosto de 2018, expedido por la UGPP, mediante el cual se abstuvo de resolver la solicitud de reconocimiento de la pensión gracia presentada por la señora María Teresa, al considerar que había negado ese derecho con Resolución 46100 de 3 de octubre de 2013 y, ante la falta de nuevos elementos de juicio que permitieran realizar un estudio de fondo, debía archivarse la solicitud.

Como se observa, en el acto administrativo ADP 006092, se ordenó archivar la solicitud que adelanto el apoderado de la señora María Teresa, determinación que imposibilitó que se pudiera continuar con la actuación, por lo que es claro que la actuación acusada, conforme a lo preceptuado en el artículo 43 del CPACA, comporta un acto definitivo pasible de control judicial.

Lo anterior, dada la naturaleza del derecho reclamado, en virtud de la cual, conforme a la jurisprudencia pacífica de esta Corporación, permite que el interesado acuda ante la administración en distintos tiempos para solicitar un reconocimiento pensional. Por consiguiente, el aludido Auto ADP 6092 de 28 de agosto de 2018 expedido por la UGPP, constituye un acto administrativo definitivo, en la medida en que a pesar de que no se realizó un estudio de fondo sobre la petición elevada por la señora María Teresa Nogales Rojas, si creo una situación que imposibilitó el continuar la actuación, al decidir archivar la solicitud de plano, aspecto que posibilita a la jurisdicción contencioso-administrativa de entrar a efectuar el control judicial sobre dicho acto administrativo, tal como lo preceptúa el artículo 43 del CPACA.

De conformidad con lo expuesto, la Sala revocará el auto del 1º de junio de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño, mediante el cual se rechazó la demanda. Con fundamento en lo anteriormente expuesto, la Sala, V.

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR el auto del 1º de junio de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, y, en su lugar, ORDENAR a dicha autoridad que provea sobre la admisión de la demanda, luego de examinar los demás requisitos legales.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta decisión y hechas las anotaciones de rigor menester, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA