CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., seis (6) de abril de dos mil veintidós (2022) Acción: Tutela Expediente: 11001-03-15-000-2022-01586-001 Actora: María Gladys Barahona Muñoz Demandados: Magistrados de la subsección D de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y Juez Cincuenta y Dos (52) Administrativa de Bogotá Tema: Tutela contra providencia judicial; derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, igualdad, mínimo vital y seguridad social Procede la Sala a dictar la sentencia que en derecho corresponda dentro del trámite relacionado con la acción de tutela incoada por la señora María Gladys Barahona Muñoz contra los señores magistrados de la subsección D de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y Juez Cincuenta y Dos (52) Administrativa de Bogotá, por la presunta vulneración de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, igualdad, mínimo vital y seguridad social.
I.
ANTECEDENTES 1.1 La solicitud de amparo. La señora María Gladys Barahona Muñoz, a través de apoderado, presenta acción de tutela con el fin de que se le protejan las garantías superiores a las que se hizo referencia, presuntamente quebrantadas por los señores magistrados de la subsección D de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y Juez Cincuenta y Dos (52) Administrativa de Bogotá. Como consecuencia de lo anterior, pide se dejen sin efectos (i) los fallos de 24 de agosto de 2021, mediante el cual el Juzgado Cincuenta y Dos (52) Administrativo de Bogotá negó las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y la Fiduciaria La Previsora S. A. (Fiduprevisora S. A.) 1 Resulta oportuno precisar que las presentes diligencias reposan en el expediente digital contenido en la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-01586-00 María Gladys Barahona Muñoz contra los señores magistrados de la subsección D de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otra 2 [expediente 11001-33-42-052-2020-00337-00]; y (ii) 10 de febrero de 2022, por cuyo conducto el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección D de la sección segunda) confirmó la aludida decisión; en su lugar, se ordene a las autoridades accionadas dictar una nueva providencia en la que se acojan las súplicas formuladas en ese asunto contencioso-administrativo. 1.2 Hechos.
Relata la actora que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio le reconoció pensión de jubilación, por medio de Resolución 8821 de 26 de diciembre de 2014, «[…] por sus servicios prestados como docente vinculada al servicio del magisterio oficial colombiano desde el 08 de Febrero [sic2] de 1993». Que el 27 de enero de 2020, con oficio E-2020-13238, deprecó del referido Fondo y la secretaría de educación de Bogotá «[…] el reconocimiento y pago de la prima de medio año establecida en el [a]rtículo 15 de la Ley 91 de 1989», que, según se le informó el 29 siguiente3, fue remitida por competencia a la Fiduprevisora S. A., por lo que el 31 de esos mismos mes y año reiteró dicho pedimento (por conducto de oficio 20200320271642), el cual no fue atendido.
Dice que, por lo anterior, promovió medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y la Fiduprevisora S. A. (expediente 11001-33-42-052-2020-00337-00), encaminado a obtener la anulación del acto ficto derivado del silencio administrativo negativo respecto de las aludidas reclamaciones de 27 y 31 de enero de 2020 y lo deprecado en sede administrativa, del que conoció el Juzgado Cincuenta y Dos (52) Administrativo de Bogotá que, con providencia de 24 de agosto de 2021, negó las pretensiones de la demanda, al considerar que la tutelante «[…] no cumple […] los criterios que fijó el [Acto legislativo 1 de 2005] para mantener el reconocimiento de la prima de medio año que [establece] su régimen pensional especial […]»; determinación confirmada el 2 De acuerdo con la Ortografía de la Lengua Española, de la Real Academia Española, edición 2010, primera edición (Colombia: abril de 2011), p. 502, «Los sustantivos que designan los días de la semana, los meses y las estaciones, sea cual sea el calendario utilizado, deben escribirse con minúscula, ya que se consideran nombres comunes, aunque designen elementos únicos dentro de una serie: domingo, lunes, calendas (“primer día del mes entre los antiguos romanos”), julio, rayab (“séptimo mes del calendario musulmán”) termidor (“undécimo mes del calendario revolucionario francés”), verano, primavera.
Solo se escribirán con mayúscula cuando formen parte de expresiones denominativas que así lo exijan, como festividades, fechas históricas, espacios urbanos, instituciones, organizaciones, etc.: Viernes Santo, Primavera de Praga, plaza del Dieciocho de Septiembre, hospital Doce de Octubre». 3 A través de oficio s-2020-13118. Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-01586-00 María Gladys Barahona Muñoz contra los señores magistrados de la subsección D de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otra 3 10 de febrero de 2022 por la subsección D de la sección segunda del Tribunal Administrativo del Cundinamarca.
Que el fallo enjuiciado incurre en defecto sustantivo, por cuanto las autoridades accionadas realizaron una indebida aplicación normativa para desatar la controversia sometida a su consideración, habida cuenta de que al momento de adoptar la decisión cuestionada acogieron «[…] el artículo 142 de la Ley 100 de 1993», pese a que «[…] estaba solicitando era la prima de medio año establecida en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989», normativa que gobierna la pensión que le fue reconocida, comoquiera que se vinculó como docente el 8 de febrero de 1993, esto es, con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003.
Además, tiene derecho a la referida prima al no ser beneficiaria de la pensión gracia. II. TRÁMITE PROCESAL Por alcanzar a satisfacer los requisitos formales, el Consejo de Estado, a través de auto de 15 de marzo de 2022, admitió la presente acción, ordenó notificar a los señores magistrados de la subsección D de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y Juez Cincuenta y Dos (52) Administrativo de Bogotá y dispuso vincular a los señores Ministra de Educación Nacional y presidente de la Fiduprevisora S. A., en los términos previstos en el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991. 2.1 Contestaciones de la acción. 2.1.1 Los señores magistrados de la subsección D de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por conducto de la ponente de la decisión enjuiciada, sostienen que en el sub lite no había lugar a acceder a las pretensiones de la demanda, toda vez que «[…] si bien [la actora] se vinculó con anterioridad a la expedición de la Ley 812 de 2003, lo que, en principio la haría beneficiaria […] de la mesada adicional de mitad de año, el Acto legislativo 01 de 2005 - norma de rango constitucional- eliminó del mundo jurídico toda mesada adicional, sea que estuviese regulada en el artículo 142 de la Ley 100 de 1993 o en cualquier régimen especial y solo dejó a salvo a aquellas que perciban una pensión igual o inferior a tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes, si la misma se causa antes del 31 de julio de 2011 […]», por lo que, contrario a lo planteado en este trámite, no se quebrantaron las garantías superiores invocadas, puesto que se decidió con fundamento en la normativa que le resultaba aplicable.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-01586-00 María Gladys Barahona Muñoz contra los señores magistrados de la subsección D de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otra 4 2.1.2 La señora Juez Cincuenta y Dos (52) Administrativa de Bogotá se opone a la presente acción, porque «[ ] no ha incurrido en vulneración del derecho al debido proceso ni de ningún otro derecho fundamental invocado por la parte accionante, así como tampoco […] en vías de hecho, defecto fáctico o desconocimiento del precedente vertical […]», puesto que la decisión censurada acogió la normativa que resultaba aplicable y «[…] los criterios jurisprudenciales que sobre el asunto ya decantaron el Consejo de Estado y la Corte Constitucional». 2.1.3 Los señores Ministra de Educación Nacional y presidente de la Fiduprevisora S. A. guardaron silencio en la oportunidad procesal prevista para el efecto.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1 Competencia. Corresponde a esta Corporación, en virtud de las reglas de reparto de la acción de tutela, previstas en el Decreto 1382 de 2000, determinar si en el presente caso hay lugar al amparo deprecado por la accionante, quien aduce vulneración de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, igualdad, mínimo vital y seguridad social. 3.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992 y 1382 de 2000, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 3.3 Cuestión preliminar.
En el asunto sub examine la accionante pide se dejen sin efectos los fallos de (i) 24 de agosto de 2021, a través del cual el Juzgado Cincuenta y Dos (52) Administrativo de Bogotá negó las pretensiones formuladas dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y la Fiduprevisora S. A. (expediente 11001-33-42-052-2020-00337-00); y (ii) 10 de febrero de Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-01586-00 María Gladys Barahona Muñoz contra los señores magistrados de la subsección D de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otra 5 2022, con el que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección D de la sección segunda) confirmó la anterior determinación. Sin embargo, esta Sala únicamente centrará su estudio jurídico en la providencia de 10 de febrero de 2022, por ser la que, al desatar el recurso de apelación interpuesto contra la de 24 de agosto de 2021, decidió de manera definitiva el mencionado proceso contencioso-administrativo. 3.4 Problema jurídico.
Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que pueda comportar la sentencia de 10 de febrero de 2022, por cuyo conducto el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección D de la sección segunda) decidió, en segunda instancia, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la tutelante contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y la Fiduprevisora S. A. (expediente 11001-33-42-052-2020-00337-00), en el sentido de confirmar la providencia de 24 de agosto de 2021 del Juzgado Cincuenta y Dos (52) Administrativo de Bogotá, que negó las pretensiones de la demanda; y, en caso afirmativo, si se han vulnerado las garantías superiores al debido proceso, igualdad, mínimo vital y seguridad social invocadas en la solicitud de amparo. 3.5 La acción de tutela contra providencias judiciales.
El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.
La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;
(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-01586-00 María Gladys Barahona Muñoz contra los señores magistrados de la subsección D de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otra 6 sustenta la decisión;
(iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actuó completamente al margen del proceso establecido. Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002.
Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales. Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.
Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez.
(iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. (v) Que la actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible.
(vi) Que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Asimismo, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-01586-00 María Gladys Barahona Muñoz contra los señores magistrados de la subsección D de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otra 7 procedente.
Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido;
(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;
(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;
(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
Por otra parte, se destaca que la sala plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales4, rectificó su posición mediante sentencia de 31 de julio de 20125, en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos constitucionales fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos6. 4 Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso- administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203-01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004-0270- 01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004-03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. 5 Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.
C. P. María Elizabeth García González. 6 Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-01586-00 María Gladys Barahona Muñoz contra los señores magistrados de la subsección D de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otra 8 Por último, en el fallo de 5 de agosto de 20147, proferido por la sala plena de lo contencioso-administrativo, por importancia jurídica, se unificó el criterio de que esta acción constitucional procede siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, entre los que destacaron el de inmediatez y subsidiariedad. 3.6 Caso concreto.
Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se observa que (i) el asunto planteado comporta relevancia constitucional, pues recae sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, mínimo vital y seguridad social de la actora;
(ii) contra la decisión objeto de censura no procede recurso alguno, en atención a que fue emitida en segunda instancia y se encuentra ejecutoriada; (iii) se establecieron los hechos que originaron el supuesto quebranto de las aludidas garantías superiores; (iv) el requisito de inmediatez se satisface, toda vez que la determinación judicial atacada8 quedó ejecutoriada el 2 de marzo de 2022 y la solicitud de amparo se instauró el 10 siguiente, es decir, dentro de un término prudencial (8 días); y (v) la providencia acusada no desató una acción de tutela.
En razón a que se colman los anteriores presupuestos, la Sala analizará el fondo del asunto bajo la causal específica denominada defecto sustantivo invocada por la actora. 3.6.1 Defecto sustantivo. Sea lo primero anotar que el artículo 230 de la Constitución Política prevé que los jueces se encuentran sometidos al imperio de la ley.
En virtud de dicho mandato, las autoridades judiciales deben decidir las controversias de acuerdo con las normas que regulan la materia, como expresión del principio de legalidad. 2008-00779-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009-01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293- 00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010-00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011- 01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7 Sentencia de unificación, proferida por la sala plena de lo contencioso-administrativo el 5 de agosto de 2014, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, expediente 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 8 Notificada por correo electrónico el 25 de febrero de 2022.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-01586-00 María Gladys Barahona Muñoz contra los señores magistrados de la subsección D de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otra 9 La jurisprudencia constitucional9 ha estimado que la providencia judicial proferida con desconocimiento del sistema normativo incurre en el denominado defecto sustantivo, que se configura cuando la controversia es decidida con fundamento en una disposición legal inaplicable al caso concreto, bien porque fue derogada, declarada inexequible, versa sobre otro asunto que no tiene relación con el decidido, la interpretación que hace de ella el juez es paradójica o simplemente se omite aplicarla.
Al respecto, la Corte Constitucional sostuvo: Esta Corporación ha caracterizado este defecto como la existencia de una falencia o yerro en una providencia judicial, originada en el proceso de interpretación y aplicación de las disposiciones jurídicas al caso sometido al conocimiento del juez. Para que el defecto dé lugar a la procedencia de la acción de tutela, debe tratarse de una irregularidad de alta trascendencia, que lleve a la emisión de un fallo que obstaculice o lesione la efectividad de los derechos constitucionales10.
En el asunto sub judice la accionante aduce que la providencia cuestionada adolece de defecto sustantivo, porque los magistrados accionados realizaron una indebida aplicación normativa para desatar la controversia sometida a su consideración, habida cuenta de que deprecó el reconocimiento de la «[…] prima de medio año establecida en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989», no obstante, aquellos decidieron con fundamento en lo dispuesto en «[…] el artículo 142 de la Ley 100 de 1993», lo que quebranta sus garantías superiores, pues (i) es la Ley 91 de 1989 la que regula su régimen pensional, comoquiera que se vinculó como docente el 8 de febrero de 1993, esto es, con anterioridad a la Ley 812 de 2003; y (ii) le asiste el derecho a devengar la prestación reclamada, al no ser beneficiaria de la pensión gracia. Con el objeto de determinar si dicha inconformidad tiene o no asidero jurídico, cabe anotar que el ordenamiento jurídico prevé un trato diferenciado en materia pensional para los docentes, pues quienes se vincularon al servicio educativo previa la entrada en vigor de la Ley 812 de 200311, esto es, antes del 26 de junio de ese año, no están sujetos a la Ley 100 de 1993, conforme lo establece su artículo 27912, sino a la 91 de 1989, que consagra que los 9 Sentencias T-781 de 2011 y T-907 de 2012, entre otras. 10 Sentencia T-259 de 29 de marzo de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. 11 «Por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario». 12 «[…] Así mismo, se exceptúa a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, creado por la Ley 91 de 1989, cuyas prestaciones a cargo serán compatibles con pensiones o cualquier clase de remuneración. Este Fondo será responsable de la expedición y pago de bonos pensionales en favor de educadores que se retiren del servicio, de conformidad con la reglamentación que para el efecto se expida. […]».
Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-01586-00 María Gladys Barahona Muñoz contra los señores magistrados de la subsección D de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otra 10 maestros nacionalizados se sujetan al régimen pensional de cada ente territorial. Tal normativa (Ley 91 de 1989) en su letra b, numeral 2 del artículo 15 creó una mesada adicional para los pensionados del sector docente, en los siguientes términos: 2.
Pensiones: […]. Para los docentes vinculados a partir del 1 de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1 de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de Ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.
Por otro lado, la Ley 100 de 1993, en su artículo 142, estableció en favor de los pensionados conforme al régimen general una mesada adicional, así: Los pensionados por jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes, de sectores públicos, oficial, semioficial, en todos sus órdenes, en el sector privado y del Instituto de Seguros Sociales, así como los retirados y pensionados de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, cuyas pensiones se hubiesen causado y reconocido antes del primero (1o) de enero de 1988, tendrán derecho al reconocimiento y pago de treinta (30) días de la pensión que le corresponda a cada uno de ellos por el régimen respectivo, que se cancelará con la mesada del mes de junio de cada año, a partir de 1994.
Las mencionadas disposiciones fueron objeto de análisis por la Corte Constitucional, en sentencia C-461 de 199513, en la que se concluyó: En efecto, la Corte advierte que el beneficio contemplado en el artículo 15, numeral 2°, literal b, de la Ley 91 de 1989, según el cual los pensionados vinculados al Fondo con posterioridad al 1º de enero de 1981, “gozarán [ ] adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional”, puede asimilarse a la mesada adicional de que trata el artículo 142 de la Ley 100 de 1993.
En el artículo 15, numeral 2, literal b, de la Ley 91 de 1989, se dispone que los pensionados del Magisterio tienen derecho a la prima de medio 13 M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-01586-00 María Gladys Barahona Muñoz contra los señores magistrados de la subsección D de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otra 11 año allí establecida, “adicionalmente” a la pensión de jubilación - pensión ésta que, de manera inmediatamente anterior, concede el mismo artículo para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981-.
El monto de la prima de medio año del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, es el mismo que el de la mesada adicional contemplada en el artículo 142 de la Ley 100 de 1993, ya que existe equivalencia entre “una mesada pensional” [monto de la prima de medio año de la Ley 91] y “30 días de pago de la pensión” [monto de la mesada adicional de la Ley 100], teniendo en cuenta que como mesada pensional se conoce aquel pago mensual (30 días) que recibe un pensionado en virtud de su derecho a la pensión. Los pensionados afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, vinculados con posterioridad al 1° de enero de 1981 no se encuentran en una situación distinta a la de los pensionados a quienes se aplica el Sistema Integral de Seguridad Social contemplado en la Ley 100 de 1993, en lo referente a la obtención de algún beneficio que compense la pérdida de poder adquisitivo de las pensiones, pues mientras los primeros reciben la prima adicional de medio año [artículo 15 Ley 91 de 1989], los segundos reciben la mesada adicional [artículo 142 Ley 100 de 1993], que son prestaciones equivalentes.
Sin embargo, es menester tener en cuenta que la prima adicional de medio año, establecida en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, sólo cobija a los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, mientras que el derecho a la mesada adicional del artículo 142 de la Ley 100, luego de la sentencia C-409 de 1994, no está condicionado por aspectos temporales.
Con posterioridad, el Acto legislativo 1 de 200514 dispuso que las personas que se hagan acreedoras de pensión a partir de su entrada en vigencia (25 de julio de ese año), cuya cuantía superara los tres (3) salarios mínimos mensuales vigentes, no podían recibir «[…] más de trece (13) mesadas pensionales al año», es decir, eliminó las mesadas adicionales contempladas en las normas trascritas en precedencia y que las únicas prestaciones que podían continuar con ese beneficio eran las inferiores al aludido monto y que hayan sido causadas antes del 31 de julio de 2011.
Sobre el particular, el referido Acto legislativo consagró: Artículo 1. Se adicionan los siguientes incisos y parágrafos al artículo 48 de la Constitución Política: 14 «Por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política». Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-01586-00 María Gladys Barahona Muñoz contra los señores magistrados de la subsección D de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otra 12 […] [Inciso octavo] Las personas cuyo derecho a la pensión se cause a partir de la vigencia del presente Acto legislativo no podrán recibir más de trece (13) mesadas pensionales al año. Se entiende que la pensión se causa cuando se cumplen todos los requisitos para acceder a ella, aún cuando no se hubiese efectuado el reconocimiento. […] Parágrafo transitorio 6o.
Se exceptúan de lo establecido por el inciso 8o. del presente artículo, aquellas personas que perciban una pensión igual o inferior a tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes, si la misma se causa antes del 31 de julio de 2011, quienes recibirán catorce (14) mesadas pensionales al año.” De lo expuesto, se advierte que a partir de la vigencia del Acto legislativo 1 de 2005 se eliminó la mesada adicional de junio para todos los pensionados (incluidos los docentes) que no colmaran los requisitos enunciados en el parágrafo transitorio 6º de esa norma15, esto es, que (i) la cuantía de la prestación social reconocida sea igual o inferior a tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes (smlmv) y (ii) hayan causado su derecho antes del 31 de julio de 2011, con independencia del régimen pensional al que pertenecieran16.
Ahora bien, los magistrados accionados en la decisión objeto de censura concluyeron: De las documentales aportadas al expediente, para la Sala es claro que el derecho pensional de la [tutelante] se causó con posterioridad al 25 de julio de 2005, fecha de entrada en vigencia del Acto legislativo 01 de 2005, que eliminó la mesada catorce, y a la fecha límite -31 de julio de 2011- no logró cumplir […] los requisitos para causar la pensión, 15 Sentencia SL2074-2020 de 24 de junio de 2020 dictada por la sala de casación laboral de la Corte Suprema de Justicia: del «[…] anterior recuento se concluye que: (i) en virtud de la sentencia CC C-409-1994, la mesada adicional de junio de que trata el artículo 142 de la Ley 100 de 1993 se aplica a todos los pensionados sin excepción;
(ii) a partir de la vigencia del Acto legislativo 01 de 2005 […] dicha prerrogativa fue derogada, salvo para quienes recibieran pensiones iguales o inferiores a tres salarios mínimos legales mensuales vigentes y (iii) tal beneficio se extinguió definitivamente a partir del 31 de julio de 2011 por virtud de la citada norma supralegal, es decir, las pensiones causadas con posterioridad a tal fecha no pueden ser reconocidas en 14 mesadas al año». 16Al respecto, el parágrafo transitorio 1 del Acto legislativo 1 de 2005 previó que el «[…] régimen pensional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público educativo oficial es el establecido para el Magisterio en las disposiciones legales vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, y lo preceptuado en el artículo 81 de esta.
Los docentes que se hayan vinculado o se vinculen a partir de la vigencia de la citada ley, tendrán los derechos de prima media establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones, en los términos del artículo 81 de la Ley 812 de 2003». Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-01586-00 María Gladys Barahona Muñoz contra los señores magistrados de la subsección D de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otra 13 pues, como se señaló el estatus pensional lo adquirió el 26 de abril de 2014, fecha que no está en discusión en el [caso] sub examine.
En ese orden de ideas no son de recibo los argumentos de la apelante, según los cuales, los docentes vinculados con posterioridad al 1° de enero de 1981, tienen derecho al reconocimiento y pago de la mesada 14; en la medida que, el Acto legislativo 01 de 2005, determinó que las personas cuyo derecho a la pensión se cause a partir de la vigencia de dicho acto, no podían recibir más de trece (13) mesadas pensionales al año, y en criterio de esta Sala, se refirió a todas las personas, sin hacer salvedad alguna, de manera que esta norma de rango constitucional eliminó del mundo jurídico toda mesada adicional, sea que estuviese regulada en el artículo 142 de la Ley 100 de 1993 o en cualquier régimen especial y solo dejó a salvo a aquellas que perciban una pensión igual o inferior a tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes, si la misma se causa antes del 31 de julio de 2011.
Por consiguiente, quienes adquieran el derecho a pensionarse a partir del 25 de julio del 2005, indistintamente del régimen pensional al que pertenezcan, únicamente percibirán trece (13) mesadas pensionales, pues así lo previó el parágrafo transitorio 6º del Acto legislativo 01 de 2005. Aunado a lo anterior, de la simple lectura de la disposición constitucional -inciso 8º del Acto legislativo 01 de 2005- se advierte que no se especifica si se excluía de su aplicación a las personas que hacían parte del régimen pensional previsto en este caso para los docentes, pues, no se señaló a ningún sector de pensionados.
Contrario a ello, observa la presente instancia que la disposición fue contundente en señalar que “…Las personas cuyo derecho a la pensión se cause a partir de la vigencia del presente Acto legislativo no podrán recibir más de trece (13) mesadas pensionales al año…”, lo que significa, que la prohibición se hizo extensiva para todos aquellos que cumplan con los requisitos legales para acceder al reconocimiento de una pensión a partir del 25 de julio del 2005.
Por lo anterior, la Sala concluye que si bien el Acto legislativo 01 de 2005, mantuvo vigente el régimen pensional especial de los docentes, tal prerrogativa no incluye el derecho a devengar la mesada 14 para ese grupo de servidores, por consiguiente, no hay duda, entonces, de que a la demandante no le asiste el derecho reclamado y, por tanto, se confirmará la sentencia que negó las pretensiones de la demanda.
En el asunto sub judice se tiene que la actora (i) el 8 de febrero de 1993 ingresó a laborar como docente a la secretaría de educación de Bogotá; (ii) el 26 de abril de 2014 adquirió su estatus pensional, por lo que le fue reconocida pensión de jubilación, a través de Resolución 8821 de 26 de diciembre siguiente, con base en el «[…] 75% del promedio de salarios del [último] año Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-01586-00 María Gladys Barahona Muñoz contra los señores magistrados de la subsección D de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otra 14 de servicios» y en cuantía de $2.076.753;
(iii) el 27 de enero de 2020 deprecó el pago de la prima de medio año establecida en la letra b, numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pedimento frente al cual no obtuvo respuesta por parte de la Administración; y (iv) promovió medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, encaminado a obtener el reconocimiento de la aludida prestación social, el cual fue despachado de manera desfavorable el 24 de agosto de 2021 y 10 de febrero de 2022 por el Juzgado Cincuenta y Dos (52) Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección D de la sección segunda), en su orden.
Que en la providencia reprochada en estas diligencias se evidenció por parte de los magistrados accionados que la demandante era destinataria del régimen pensional previsto en la Ley 91 de 1989, comoquiera que su ingreso al servicio de la docencia oficial se efectuó el 8 de febrero de 199317, por ende, si bien es cierto es cierto que, en principio, es beneficiaria de la prerrogativa creada por la letra b, numeral 2, artículo 15 de dicha normativa, también lo es que la aludida prestación desapareció con la expedición del Acto legislativo 1 de 2005, y, en todo caso, no satisface las condiciones necesarias para disfrutarla, comoquiera que adquirió el estatus de pensionada el 26 de abril de 2014, esto es, con posterioridad al 31 de julio de 2011, y su mesada pensional excede la cuantía de los tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes (smlmv).
Por consiguiente, contrario a lo aseverado por la actora, las autoridades accionadas, al momento de desatar el asunto sometido a su consideración no desatendieron lo dispuesto por la letra b, numeral 2, artículo 15 de la Ley 91 de 1989, ni el régimen pensional especial de los docentes, ni efectuaron una incorrecta interpretación legal, puesto que si bien se refirieron a la mesada adicional creada por el artículo 142 de la Ley 100 de 1993 (destinada a las personas cobijadas por el régimen general de pensiones), de acuerdo con lo precisado por la Corte Constitucional, las prerrogativas establecidas en las anteriores disposiciones pueden asimilarse, comoquiera que contemplan un mismo beneficio, cuyo reconocimiento fue eliminado a partir de la vigencia del Acto legislativo 1 de 2005, con las anotadas excepciones (causación del derecho pensional anterior al 31 de julio de 2011 y cuantía de la mesada inferior a 3 [smlmv]).
Resulta oportuno anotar que la causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales denominada defecto sustantivo, se 17 Esto es, con antelación a la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003. Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-01586-00 María Gladys Barahona Muñoz contra los señores magistrados de la subsección D de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otra 15 configura en el evento en que el funcionario judicial realice una interpretación caprichosa del ordenamiento jurídico o sin alguna sistematicidad con otras disposiciones que la hace desproporcionada, escenario que no se presenta en el caso sub examine, por cuanto en la decisión acusada no se aplicó el marco normativo de manera caprichosa, sino conforme a la jurisprudencia vigente, lo que le impide al juez de tutela efectuar algún reproche.
Al respecto, la Corte Constitucional18 dijo: Esta Corporación ha caracterizado el defecto sustantivo como la existencia de una falencia o yerro en una providencia judicial, originada en el proceso de interpretación o aplicación de las disposiciones jurídicas al caso sometido al conocimiento del juez. Para que el defecto dé lugar a la procedencia de la acción de tutela, debe tratarse de una irregularidad de tal identidad, que lleve a la emisión de un fallo que obstaculice o lesione la efectividad de los derechos constitucionales.
En ese orden de ideas, la Sala concluye que la providencia cuestionada no incurre en el defecto sustantivo alegado, habida cuenta de que los magistrados accionados estudiaron la procedencia del reconocimiento a la tutelante de la prima de medio año consagrada en la letra b, numeral 2, artículo 15 de la Ley 91 de 1989 conforme a la normativa que resultaba aplicable, distinto es que hayan concluido que no le asiste el derecho a recibirla, al no colmar las exigencias contenidas en el Acto Legislativo 1 de 2005, y que en su análisis mencionaran la prerrogativa contemplada en el artículo 142 de la Ley 100 de 1993, al considerar que se trata de beneficios pensionales equiparables, lo que no es cuestionable, puesto que la Corte Constitucional así lo ha precisado.
A partir de los anteriores prolegómenos, comoquiera que la sentencia de 10 de febrero de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección D de la sección segunda), con la cual se decidió en segunda instancia el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho incoado por la tutelante contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y la Fiduprevisora S. A. (expediente 11001-33-42-052-2020-00337-00), en el sentido de confirmar el fallo del Juzgado Cincuenta y Dos (52) Administrativo de Bogotá, que negó las pretensiones formuladas, no incurre en la causal específica denominada defecto sustantivo que dio pábulo al ejercicio de la presente acción, esta Sala negará el amparo deprecado. 18 Sentencia SU-241 de 2015, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-01586-00 María Gladys Barahona Muñoz contra los señores magistrados de la subsección D de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otra 16 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1º.
Niégase el amparo de los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, igualdad, mínimo vital y seguridad social invocados por la señora María Gladys Barahona Muñoz, por las razones expuestas en las consideraciones. 2º. Notifíquese esta decisión a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 3º.
Si el presente fallo no fuere impugnado dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación como lo prevé el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS