CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., siete (07) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2023-04556-01 Accionante: Jesús Camilo Torres Montealegre Accionado: Tribunal Administrativo del Huila Asunto: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia Tema.
Acción de tutela en contra de providencia judicial. Subtema 1. El requisito general de relevancia constitucional. Decisión. Confirma el fallo de primera instancia. La Sala decide la impugnación presentada en contra del fallo proferido el 21 de septiembre de 2023 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. I.- ANTECEDENTES 1.- La solicitud de tutela Jesús Camilo Torres Montealegre interpuso acción de tutela1, a través de apoderado judicial2, en procura de la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, y de los principios de la perpetuatio jurisdictionis, seguridad jurídica y a la favorabilidad, que consideró vulnerados con el fallo emitido el 25 de julio de 2023 por la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo del Huila al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 41001333300220220007301. 2.- Hechos 2.1.- Jesús Camilo Torres Montealegre fue vinculado como docente oficial de la Secretaría de Educación de Neiva, con posterioridad al 1 de enero de 1990. 2.2.- El 1 de septiembre de 2021 el accionante solicitó ante la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el Municipio de Neiva el pago de la sanción por mora contenida en la Ley 50 de 1 Obra en el documento con certificado A15600F46CA603DC 5C22A9B9C5220139 398A338BFC9189FB B89CAF01394B606A, índice 2. 2 El poder obra en el documento con certificado 782D4AA482D10C7D FD2612DC17AB8352 3B837AE8744DB302 9EEC4B1B1C3569D9, índice 2. 2 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04556-01 Accionante: Jesús Camilo Torres Montealegre Accionado: Tribunal Administrativo del Huila Asunto: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia 1990 con ocasión de la consignación extemporánea de sus cesantías en el Fondo de Prestaciones Sociales, así como la indemnización de que trata la Ley 52 de 1975 por el pago tardío de los intereses a las cesantías.
Esta petición fue resuelta de forma negativa mediante acto administrativo No. 3088 del 7 del mismo mes y año. 2.3.- Como consecuencia de lo anterior, Jesús Camilo Torres Montealegre presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y del Municipio de Neiva3 en la que solicitó condenar al pago de la sanción moratoria contenida en la Ley 50 de 1990, equivalente a un día de salario por cada día de retardo a partir del 15 de febrero de 2021, fecha en la que se debió consignar el valor de las cesantías del año 2020 en el respectivo fondo prestacional, así como el reconocimiento de la indemnización por el pago tardío de los intereses a las cesantías prevista en el artículo 1 de la Ley 52 de 1975, la Ley 50 de 1990 y el Decreto 1176 de 1991. 2.4.- En primera instancia el asunto fue conocido por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Neiva que, en sentencia dictada el 7 de septiembre de 20224, negó las pretensiones de la demanda. 2.5.- La parte activa interpuso recurso de apelación en contra de la anterior decisión5.
La alzada correspondió a la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo del Huila que, en fallo del 25 de julio de 2023,6 confirmó lo resuelto por el a quo. Primero, dijo que el sistema de seguridad social y prestacional docente es especial y que sus regulaciones no vulneran el derecho a la igualdad. Sentado lo anterior, y respecto a los pronunciamientos del Consejo de Estado y la Corte Constitucional, la Sala concluyó que no constituyen un precedente unificador de carácter vinculante, de conformidad con los artículos 10, 102 y 270 del CPACA. 3 Obra en el documento con certificado E293C1E791C58A39 20695B1BFC63971F 51B4991621CAEE79 515868C08F5E8026, archivo 1100103150002023045560005, carpeta 24_11001031500020230455600, cuaderno 002Demanda, índice 15. 4 Ibidem cuaderno 033Sentencia. 5 Ibidem cuaderno 035ApelacionDemandante. 6 Obra en el documento con certificado D01B228CAF545E13 D43025ED8245DCB2 D46FF4DD36B42365 6DDC058425118F0D, índice 2. 3 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04556-01 Accionante: Jesús Camilo Torres Montealegre Accionado: Tribunal Administrativo del Huila Asunto: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia Finalmente, puso de presente que la SU-098 de 2018 proferida por la Corte Constitucional, en la que se resolvió sobre el pago de la sanción moratoria por la no consignación de las cesantías en la fecha indicada en la ley a unos docentes oficiales, no resulta aplicable a la controversia planteada, dado que tiene origen en una situación fáctica y jurídica distinta.
Como soporte de tal afirmación mencionó y transcribió apartes de la sentencia SU-573 de 2019 en la que el Alto Tribunal Constitucional afirmó que la sentencia SU-098 no podía ser aplicada cuando no existía identidad fáctica. 3.- Fundamentos de la acción de tutela La parte accionante invocó los siguientes argumentos: 3.1.- Trajo a colación más de 26 sentencias proferidas por el Consejo de Estado en trámites ordinarios y de tutela durante los años 2019 a 2023 en las que se indicó que docentes como el accionante tenían derecho a obtener el pago de la sanción por mora de que tratan las Leyes 50 de 1990 y 344 de 1996, pronunciamientos que crearon en el tutelante una confianza legítima de que su caso sería resuelto favorablemente, puesto que la postura del Alto Tribunal Contencioso Administrativo ha sido pacífica en cuanto a este respecto. 3.2.- Agregó que el Tribunal Administrativo del Huila explicó someramente las razones por las que no acogía la postura mayoritaria, por lo que su distanciamiento de esta no se encuentra debidamente motivado, “despreciando la masividad de sentencias expedidas por las 2 secciones que conforman la sección 2da. del H.C.E.”7, que afirman que los docentes tienen derecho a que les sea reconocida la sanción por mora prevista en la Ley 50 de 1990.
Sobre el asunto, aseveró que el Tribunal accionado: “confunde la unidad de caja que posee en el Fomag cuando los recursos son consignados a tiempo por parte del patrono, con los momentos en que el patrono, en este caso el [Ministerio de Educación Nacional] debe apropiar los recursos al Fomag de las cesantías parciales a los docentes vinculados después del 1 de enero de 1990.
Una vez esta entidad recibe los recursos, TIENE AUTONOMÍA para el manejo de los mismos conforme a sus necesidades que va observando en el manejo de esta entidad, pero eso no quiere significar que no existan tiempos o momentos conforme a la ley, para que el MINISTERIO DE EDUCACION 7 Folio 52 del escrito de tutela. 4 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04556-01 Accionante: Jesús Camilo Torres Montealegre Accionado: Tribunal Administrativo del Huila Asunto: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia NACIONAL, deba cancelar los recursos para atender las prestaciones a los docentes, para el pago de sus pensiones o para sufragar los costos generados por el servicio de salud del magisterio”.8 3.3.- Luego, procedió a transcribir apartes de las sentencias SU-098 de 2018, SU- 332 de 2019 y SU-041 de 2020 emitidas por la Corte Constitucional, mediante las que se ampararon los derechos de docentes, en virtud del principio de favorabilidad, a quienes no les fue aplicado el numeral 3 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 con fundamento en que ellos gozan de un régimen especial que no contempla la sanción moratoria en cuestión. 3.4.- Así mismo, citó apartes de las 24 sentencias proferidas por el Consejo de Estado al interior de trámites de nulidad y restablecimiento del derecho y de tutela, entre ellas la sentencia de unificación del 24 de enero de 2019 emitida al interior del radicado No. 76001-23-31-000-2009-00867-01, en las que se resalta que en virtud del principio de favorabilidad y los pronunciamientos de la Corte Constitucional, los docentes también tendrían derecho a obtener el pago de la sanción por mora de que trata la Ley 50 de 1990. 4.- Pretensiones de la acción de tutela El interesado solicitó: “1.
Se declare que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL DEPARTAMENTO DEL HUILA en la sentencia proferida el día 7/25/2023, en el expediente rad. No. 41001333300220220007301, transgredió los derechos fundamentales: AL DEBIDO PROCESO, DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL, SITUACIÓN MÁS FAVORABLE AL TRABAJADOR EN CASO DE DUDA EN LA APLICACIÓN E INTERPRETACIÓN DE LAS FUENTES FORMALES DE DERECHO, GARANTÍA A LA SEGURIDAD SOCIAL, A LA IGUALDAD, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE LA PERPETUATIO JURISDICTIONIS, SEGURIDAD JURÍDICA, AL DESCONOCIMIENTO DE PRECEDENTE JUDICIAL VERTICAL, del accionante, por considerar que las razones de la decisión no se ajustan a los postulados de la ley y a la abundante jurisprudencia constitucional y de este órgano de cierre en la jurisdicción contencioso administrativo, por lo que se encuentra vulnerando los derechos fundamentales por parte del accionado. 2.
Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA; dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva, atendiendo la multiplicidad de precedentes judiciales que sobre el tema edificó la Corte Constitucional en las sentencias SU 098 de 17 de octubre de 2018 y el de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado mediante diferentes decisiones ordenando el reconocimiento y 8 Ibidem. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04556-01 Accionante: Jesús Camilo Torres Montealegre Accionado: Tribunal Administrativo del Huila Asunto: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia pago de la sanción por mora como fue solicitada en la demanda, de acuerdo a los postulados establecidos en los siguientes expedientes: (…)”9. 5.- Trámite de la acción de tutela y fundamento de la oposición Mediante auto del 30 de agosto de 2023 se admitió la acción de tutela y se ordenaron las notificaciones de rigor. 6.- Contestaciones 6.1.- El Tribunal Administrativo del Huila10 adujo que no se vulneró ninguno de los derechos fundamentales invocados y explicó en detalle las razones por las cuales se decidió el asunto en el sentido en que se hizo. 6.2.- El Municipio de Neiva11 expuso que la sentencia atacada no vulneró las prerrogativas constitucionales alegadas y que las normas que la parte actora solicita sean aplicadas difieren con el régimen especial establecido para los docentes y, en ese entendido, su aplicación quebrantaría el principio de inescindibilidad normativa. 6.3.- La Fiduprevisora S.A.12 sostuvo que los derechos fundamentales del accionante no fueron transgredidos por la autoridad judicial accionada, en cambio, estos fueron garantizados durante el devenir del proceso ordinario, razón por la que la solicitud de amparo es improcedente.
Además, alegó que carece de legitimación en la causa por pasiva, por lo que solicitó su desvinculación del presente asunto. 6.4.- La Secretaria de Educación Municipal de Neiva13 solicitó declarar la improcedencia del amparo e indicó que el reconocimiento y pago de los intereses de las cesantías y demás prestaciones sociales está a cargo de la Fiduprevisora en su calidad de vocera y administradora de los recursos del FOMAG. 9 Folio 3 del escrito de tutela. 10 Obra en certificado A7E25F01641C25F6 875BC0CB3329F8A1 DF7001BA36877CCF 6B236B5BDCE4AA30, archivo 11_110010315000202304556001, índice 10. 11 Obra en certificado FF09CEB79DB01E23 7B91FA7E260003AE F8B5451AB4D719F9 4875BBB506ED3068, archivo 15_11001031500020230455600, cuaderno CONTESTACIÓN TUTELA JESUS CAMILO, índice 11. 12 Obra en certificado 716994BCF1B265CC 69E5601F652C175B AB1F58F4FAB2FC5A A50C51D9448370E5, índice 12. 13 Obra en certificado 3ABF58CEE9A6D14D FB52F45F939366A3 ACAA7CFBF0B8C723 ECF9B70C0B77D0E4, índice 13. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04556-01 Accionante: Jesús Camilo Torres Montealegre Accionado: Tribunal Administrativo del Huila Asunto: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia 6.5.- El director de la oficina de justicia Municipal de Neiva14 pidió declarar la improcedencia de la acción de tutela y adujo que carece de legitimación en la causa por pasiva. 6.6.- El Juzgado Segundo Administrativo15 dijo que la acción constitucional no cumple con los requisitos generales ni específicos para controvertir una sentencia judicial. 7.- Fallo de tutela de primera instancia 7.1.- El 21 de septiembre de 202316 la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró la improcedencia del amparo por falta de relevancia constitucional. 7.2.- Refirió que el debate propuesto en la acción de tutela se dirige de manera exclusiva a discutir argumentos que ya fueron debidamente debatidos, analizados y resueltos en el trámite del proceso ordinario. 8.- Razones de la impugnación Inconforme con la decisión tomada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, la parte accionante presentó escrito de impugnación17 mediante el que reiteró los argumentos del libelo introductorio y agregó que sí existe una posición unificada frente a la aplicación de la Ley 50 de 1990 a los docentes, pues desde el año 2019 hasta el presente se han proferido sentencias a favor de los demandantes que requieren el pago de la sanción por mora contenida en la Ley 50 de 1990 con ocasión de la consignación extemporánea de sus cesantías en el Fondo de Prestaciones Sociales, así como la indemnización de que trata la Ley 52 de 1975 por el pago tardío de los intereses a las cesantías.
En concreto, citó sentencias proferidas por la Sección Segunda de esta Corporación en el año 2023 al interior de procesos de nulidad y restablecimiento del derecho18. 14 Obra en certificado F84F7331DCD474DF 8711E2B0AF68C66B 18435231C28D5F11 AA118C469C5C172F, archivo 1100103150002023045560005, carpeta 22_1100103150002023045560003RECIBEMEMORIALES, índice 14. 15 Obra en certificado 426988DE8D5EE45A 91130FF371DE42F2 1B4829406EB19A43 478105476C5536F9, archivo 25_110010315000202304556003RECIBEMEMORIALES, índice 15. 16 Obra en el documento con certificado B1D655405015FD20 251D7D84BFAD428F FD3B1E78B5739B1D D5A664A6AB735453, índice 18. 17 Obra en el documento con certificado 0F1130E2F1D364FE 7CE2813741C47030 12EB33AAFE712AF0 3663FA09458D44B7, índice 23. 18 Trajo a colación las sentencias emitidas en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de radicados Nos. 76001-23-31- 000-2012- 00212-01 y 47001-23-33- 000-2018- 00231-01. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04556-01 Accionante: Jesús Camilo Torres Montealegre Accionado: Tribunal Administrativo del Huila Asunto: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia Por otra parte, sostuvo que la solicitud de amparo sí goza de relevancia constitucional, ya que el asunto recae sobre la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la negativa de conceder el auxilio de cesantías, prestación que es una obligación a cargo del empleador y a favor del trabajador. 9.- Trámite de la acción de tutela en segunda instancia Mediante auto del 11 de octubre de 2023 el a quo concedió la impugnación. II.- CONSIDERACIONES 1.- Competencia De conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo de la Sala Plena del Consejo de Estado No. 080 de 2019 esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada en contra del fallo proferido el 21 de septiembre de 2023 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico La Sala verificará si la solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedibilidad en contra de providencias judiciales.
En caso afirmativo, se determinará si se incurrió en las causales específicas o defectos denunciados. 3.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en sentencia C-590 de 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos 8 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04556-01 Accionante: Jesús Camilo Torres Montealegre Accionado: Tribunal Administrativo del Huila Asunto: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia requisitos de procedibilidad19 y de procedencia20 con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4.- El cumplimiento del requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 4.1.- Sobre este requisito, la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”21.
En efecto, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber22: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos y (ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por su parte, la Corte Constitucional, a través de la sentencia SU-215 de 202223, advirtió que para analizar si una acción de tutela cumplía con el requisito de relevancia constitucional, era necesario verificar “(i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se 19 De acuerdo con la sentencia C-590 de 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela. 20 Los requisitos específicos, también conocidos como defectos, son: defecto orgánico; defecto procedimental; defecto fáctico; defecto material o sustantivo; defecto por error inducido; defecto por falta de motivación; defecto por desconocimiento del precedente; y defecto por violación directa de la Constitución. 21 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 08 de junio de 2005. 22 Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014, rad. 11001 03 15 000 2012 02201 01, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 23 Sentencia del 16 de junio de 2022.
M.P. Natalia Ángel Cabo. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04556-01 Accionante: Jesús Camilo Torres Montealegre Accionado: Tribunal Administrativo del Huila Asunto: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”. Así mismo, resaltó que en caso de que una acción de tutela fuere incoada en contra de una providencia judicial emitida por una Alta Corte, resultaba mandatorio advertir, además de los anteriores requisitos, “una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.”. 4.2.- Ab initio, para la Sala se torna evidente que el amparo impetrado no satisface el requisito de relevancia constitucional, puesto que se advierte como un medio dirigido a revivir el análisis efectuado por la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo del Huila dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de radicado No. 41 001 33 33 002 2022 00073 01, como si este mecanismo fuera una instancia adicional, según se explicará. 4.3.- Jesús Camilo Torres Montealegre alegó, en esencia, que la autoridad judicial accionada no tuvo en cuenta una gran cantidad de pronunciamientos emitidos por el Consejo de Estado entre los años 2019 y 2023 en los que se estableció que docentes como él tenían derecho a obtener el pago de la sanción por mora de la que tratan las Leyes 50 de 1990 y 344 de 1996, además de que la sentencia atacada no fue debidamente motivada ya que el Tribunal no puso de presente razones suficientes para apartarse del precedente constitucional aplicable.
Adicionalmente, alegó que fue desconocido el principio de favorabilidad, pues la Corte Constitucional, en distintas sentencias de unificación, afirmó que los docentes también tendrían derecho a obtener el pago de la sanción por mora prevista en la Ley 50 de 1990. 4.3.1.- Ahora bien, al verificar los argumentos vertidos en la providencia del 25 de julio de 2023 dictada por la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo del Huila, se dilucidan las siguientes consideraciones: “a.- En la impugnación se afirma que los docentes son destinatarios de las preceptivas del artículo 99 de Ley 50 de 1990; por lo tanto, tienen derecho a que les reconozcan la sanción moratoria en ella prevista.
Al respecto, huelga recordar que dichos servidores se rigen por una normatividad especial (Ley 91 de 1989), y en la misma no se encuentra regulada la referida sanción. Y no obstante que la Ley 344 de 1996 la extendió a todos los servidores públicos; excluyó expresamente a los primeros. 10 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04556-01 Accionante: Jesús Camilo Torres Montealegre Accionado: Tribunal Administrativo del Huila Asunto: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia b.- En el segundo cargo, el actor refiere las sentencias proferidas por el H. Consejo de Estado y por la H. Corte Constitucional, y estima que las mismas deben ser acogidas.
Frente a dicho cargo, es pertinente destacar que las mencionadas providencias no constituyen un precedente unificador de carácter vinculante, de conformidad con los artículos 10, 102 y 270 del CPACA. Ello es tan evidente, que el mismo Tribunal Constitucional en la citada sentencia SU-098 de 2018, precisó que “… no existe una posición unificada respecto a la aplicación de la norma de reconocimiento y pago de la sanción moratoria que contempla el numeral 3° del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 a los docentes.
En consecuencia, no es posible afirmar que se desconoció el precedente de la jurisdicción de lo contencioso administrativo …”. c.- En el recurso de alzada también se afirma que el a quo desconoció el precedente de unificación fijado en la sentencia del H. Consejo de Estado CE- SUJ-SII-022-2020 del 6 de agosto de 2020. Sin embargo, es del caso recordar que en esa decisión se analizó “… el momento a partir del cual se contabiliza el término de prescripción para reclamar la sanción moratoria de la Ley 50 de 1990, por la no consignación de cesantías anualizadas”; pero brilla por su ausencia un pronunciamiento relacionado con la aplicación de la mencionada sanción al sector docente. d.- En lo tocante con los lineamientos de unificación de la H. Corte Constitucional consignados en la sentencia SU-098 de 2018; que en opinión de la impugnante se deben acoger en su integridad (en aplicación del principio de favorabilidad); en recientes pronunciamientos la Sala precisó que por las siguientes razones esa decisión no se puede aplicar a la sanción moratoria que reclama el personal docente: i).- De acuerdo con el precedente constitucional “El principio de favorabilidad en sentido estricto está relacionado con la aplicación de fuentes formales de derecho.
Esto es, aquel escenario en el que un operador jurídico pueda elegir entre dos o más normas vigentes que regulan una misma situación fáctica. Así, el funcionario debe optar por la disposición que favorezca al trabajador en mayor medida”. Descendiendo al sub lite, no estamos en presencia de dos normas que regulen la misma situación; como quiera que la Ley 50 de 1990 estableció una sanción moratoria a favor de los trabajadores particulares y luego la Ley 344 de 1996 la extendió a los servidores públicos; excluyendo a los docentes.
Por su parte, la Ley 91 de 1989 guardó silencio frente a ese específico tema. ii).- De acuerdo con el principio de inescindibilidad, una normatividad se debe aplicar “… de manera íntegra en su relación con la totalidad del cuerpo normativo al que pertenece, sin que sea admisible escisiones o fragmentaciones, tomando lo más favorable de las disposiciones en conflicto, o utilizando disposiciones jurídicas contenidas en un régimen normativo distinto al elegido…”.
Teniendo en cuenta que la Ley 91 de 1989 reguló integralmente las prestaciones sociales de los docentes (incluyendo las cesantías), no es de recibo aplicar por extensión el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 (aplicable al sector privado), y aunque la sanción moratoria posteriormente se extendió a los servidores públicos (Ley 344 de 1996); excluyó expresamente a los educadores. iii).- En la sentencia SU-098 de 2018 la H. Corte Constitucional abordó el análisis de una docente que no fue afiliada al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; por lo tanto, no guarda similitud fáctica con el presente asunto.
Siendo pertinente recordar, que de acuerdo con los artículos 4º y 5º de la Ley 91 de 1989, dicho fondo es una cuenta especial de la Nación, a quien le corresponde manejar las prestaciones sociales de los docentes (a través de una fiducia), y no 11 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04556-01 Accionante: Jesús Camilo Torres Montealegre Accionado: Tribunal Administrativo del Huila Asunto: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia se contempla la posibilidad de que cada afiliado tenga una cuenta individual, como ocurre en las sociedades administradoras de fondos privados de cesantías (artículo 99-6º la Ley 50 de 1990 y artículo 2 del Decreto 1582 de 1998).
Dado que el docente accionante no tiene las cesantías consignadas en una cuenta individual, no satisface los supuestos consagrados en artículo 99-3º de la Ley 50 de 1990 para que opere la sanción moratoria. En la sentencia de unificación, al referirse a un caso similar la Alta Corte destacó la ausencia de identidad fáctica del precedente aludido y el caso concreto.
(…) Por lo anterior, la Sala respetuosamente considera que la sentencia SU-098 de 2018 no es un precedente aplicable al sub lite, porque se advierten diferencias fácticas (vinculación del demandante al Fonpremag); y de contera, impiden la aplicación del mismo. e.- En reciente pronunciamiento del H. Consejo de Estado, la Sección Segunda – Subsección A accedió al reconocimiento de la sanción moratoria derivada de la consignación tardía de las cesantías anualizadas a un docente, apoyándose en el criterio de favorabilidad desarrollado por la H. Corte Constitucional: “… Bajo el anterior derrotero, la Subsección ha considerado viable acoger el criterio de favorabilidad aplicado en sede constitucional, para resolver las controversias relacionadas con el reconocimiento de sanción moratoria por la consignación tardía de las cesantías anuales a los docentes, al amparo de lo dispuesto en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990.
Por ende, se aplicará el anterior criterio a fin de establecer si el demandante es beneficiario de la sanción pretendida en la demanda, en los términos del segundo problema jurídico planteado al inicio de estas consideraciones …” Con el mismo respeto, la Sala tampoco acoge el anterior pronunciamiento. En primer lugar, porque la sanción moratoria a favor de los docentes no se encuentra regulada en dos o más normas; de suerte que no es factible colegir que una u otra sea más favorable.
En segundo lugar, porque la referida providencia no es un precedente unificador de carácter vinculante; de conformidad con los artículos 10, 102 y 270 del CPACA. f.- De otro lado, el pago de los intereses de las cesantías de los docentes está regulado por el artículo 15-3º de la Ley 91 de 1989, en armonía con lo dispuesto en el artículo 4º del Acuerdo 39 de 1998, expedido por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; que establece que los intereses de las cesantías se sufragarán en los meses de marzo o mayo del año siguiente a su causación, según la fecha en que se remita la información a la Fiduprevisora”.24 4.3.2.- Luego de relatado lo que precede, se observa que, en sede de tutela, el accionante pretende que nuevamente se valoren los argumentos ya planteados en el asunto ordinario y resueltos por la autoridad judicial accionada en la sentencia atacada, con el objetivo de que le sea reconocido el pago de la sanción en virtud de la Ley 50 de 1990. 24 Folios 14-17 del documento con certificado D01B228CAF545E13 D43025ED8245DCB2 D46FF4DD36B42365 6DDC058425118F0D, índice 2. 12 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04556-01 Accionante: Jesús Camilo Torres Montealegre Accionado: Tribunal Administrativo del Huila Asunto: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia Al efecto, se advierte que en sede de nulidad y restablecimiento del derecho el Tribunal accionado explicó in extenso los motivos por los que de conformidad con la Ley 91 de 1989, régimen aplicable al accionante, no era posible conceder la sanción por mora en el pago de las cesantías de que trata la Ley 50 de 1990, ya que la ley de 1989 no contempla la aplicación de tal sanción ni existe un precedente que establezca que en la situación en la que se encuentra el señor Torres Montealegre resulte procedente la aplicación de la Ley 50 de 1990; además de que aceptar las súplicas invocadas significaría una violación al principio de inescindibilidad de la norma y un cambio en la regulación del funcionamiento interno del FOMAG en cuanto a la administración de los recursos. 4.3.3.- En este punto, no puede desconocer la Sala que la Sección Segunda del Consejo de Estado se pronunció y unificó el tema objeto de tutela, en sentencia SUJ-032-CE-S2-2023 del 11 de octubre de 2023, en los siguientes términos: “Los docentes estatales afiliados al FOMAG no tienen derecho a la sanción moratoria prevista en el numeral 3 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, comoquiera que es incompatible con el sistema de administración de cesantías regulado por la Ley 91 de 1989.
Sin embargo, al personal docente en servicio activo que no esté afiliado al FOMAG le será aplicable la Ley 50 de 1990 y, por ende, la sanción moratoria del artículo 99, como un mínimo de protección social en favor del docente estatal. Cuarto.- Advertir a la comunidad en general que la presente decisión es de aplicación inmediata a todos los procesos que se encuentren en curso y en los que se pretenda la aplicación de la normativa que fue objeto de interpretación, de manera que las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con el tema objeto de unificación constituyen precedente obligatorio en los términos de los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, para todos los casos en discusión tanto en vía administrativa como judicial.
Quinto. – Precisar que los casos respecto de los cuales ya ha operado la cosa juzgada, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables”25. 4.4.- Resulta claro, entonces, que la parte accionante pretende utilizar la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional, pues, como se vio, las críticas contenidas en el escrito tuitivo buscan reabrir el debate que tuvo lugar en el trámite ordinario, con el fin de que prevalezca la interpretación del tutelante sobre la prohijada por la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo del Huila. 25 Sentencia que se notificó el 12 de octubre de 2023, tal y como se puede corroborar en la plataforma SAMAI, índice 77 del expediente radicado al número 66001333300120220001601. 13 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04556-01 Accionante: Jesús Camilo Torres Montealegre Accionado: Tribunal Administrativo del Huila Asunto: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia En punto de lo anterior, las denuncias acá formuladas están destinadas a plantear un desacuerdo frente a las conclusiones a las que arribó el juez natural de la causa, lo que impide estudiar el fondo de los defectos alegados.
En este orden de ideas y en atención a la autonomía judicial y al carácter excepcionalísimo que reviste la tutela, se debe acotar que no basta con manifestar inconformidades respecto de las decisiones judiciales objeto de censura o alegar la configuración de los requisitos especiales de procedencia, ya que, de esa forma, la discusión queda restringida a asuntos de mera legalidad que no trascienden al plano constitucional. 4.5.- Al respecto, debe insistirse en que la procedencia de la acción de tutela en contra de decisiones judiciales es de carácter residual y no puede usarse para desconocer la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada26, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho que se resolvieron en el curso del proceso ordinario27. 4.6.- Finalmente, se recuerda a la parte accionante que los fallos de nulidad y restablecimiento del derecho y de tutela proferidas por el Consejo de Estado, traídos a colación en el recurso de impugnación, no constituyen sentencias de unificación que sean vinculantes y obligatorias para los demás jueces. 5.- En consecuencia, como lo estimó el a quo, el presupuesto de relevancia constitucional no se encuentra superado en este caso y hace que la acción constitucional resulte improcedente, motivo por el que se confirmará la decisión impugnada.
En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 26 Corte Constitucional, sentencia T-310 del 30 de abril de 2009. 27 Corte Constitucional, sentencia T-384 del 20 de septiembre de 2018. 14 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04556-01 Accionante: Jesús Camilo Torres Montealegre Accionado: Tribunal Administrativo del Huila Asunto: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia III.-
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de tutela proferida el 21 de septiembre de 2023 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por las razones referidas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala WILLIAM BARRERA MUÑOZ Consejero de Estado JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Consejero de Estado