Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., veinte (20) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-01076-00 Accionante: Innovadores Urbanos SAS Accionado: Consejo de Estado, Sección Primera.
Temas: Tutela contra providencia judicial. Inmediatez. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 1. Decide la Sala1 la acción de tutela formulada por la sociedad Innovadores Urbanos SAS, a través de apoderado judicial, contra el Consejo de Estado, Sección Primera. I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 2. El 25 de febrero de 2025, la sociedad Innovadores Urbanos SAS, por conducto de su apoderado judicial, presentó acción de tutela, con el fin de obtener la protección de su derecho fundamental de acceso a la administración de justicia. Como consecuencia de lo anterior, solicitó lo siguiente: «[…] Se reconozca por parte del Juez Constitucional, la existencia por parte de la entidad pública accionada una violación al acceso de administración de justicia, la cual se centra en actuaciones que impiden mis patrocinados eviten se continúen conculcando el derecho que consideramos violados, toda vez toda vez que este derecho fundamental se considera de aplicación inmediata, vincula a todas las autoridades que se consideran pertenecen o aplican actuaciones de relativas a la administración de justicia, toda vez que se encuentran envestidas de fuero jurisdiccional y otorgándose por ello una garantía de legalidad procesal para proteger la seguridad jurídica […]». 3.
Como hechos relevantes, a partir del escrito de tutela y sus anexos, se destacan los siguientes: 4. El 16 de noviembre de 2021, la sociedad Innovadores Urbanos SAS instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Superintendencia de 1 De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del Sector Justicia, y el Acuerdo No. 80 de 2019, Reglamento Interno del Consejo de Estado, esta Sala es competente para conocer del proceso de la referencia. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01076-00 Accionante: Innovadores Urbanos SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Notariado y Registro – Oficina de Instrumentos Públicos de Barranquilla, con el propósito de que se declarara la nulidad de las Resoluciones núm. 28 de 12 de marzo de 2020, 112 de 29 de diciembre de 2020 y 7397 de 11 de agosto de 2021, mediante las cuales (1) se decidió una actuación administrativa relacionada con unos inmuebles, (2) no se repuso la anterior decisión y (3) se resolvió de manera desfavorable un recurso de apelación. Adicionalmente, a título de restablecimiento del derecho, solicitó la «reparación del daño causado y los dineros dejados de percibir […] determinándose el lucro cesante, los daños materiales y morales»2. 5.
El 15 de diciembre de 2021, el Tribunal Administrativo del Atlántico inadmitió la demanda por no haberse acreditado el requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial de que trata el numeral 1 del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) y, en ese sentido, le concedió a la parte el término de 10 días para que corrigiera dicho defecto. 6.
El 26 de abril de 2022, la sociedad demandante presentó escrito en el que manifestó que subsanaba la demanda, para lo cual anexó la solicitud de conciliación a la entidad, el acta de audiencia y constancia de no acuerdo. 7. El 12 de mayo de igual anualidad, la mencionada autoridad judicial admitió la demanda, al considerar que esta reunía todos los requisitos exigidos en la ley. 8.
La entidad demandada propuso las excepciones de caducidad, presunción de legalidad del acto administrativo, inexistencia de la revocatoria del acto y ausencia del concepto de motivación. Posteriormente, el 24 de abril de 2024, solicitó la terminación del proceso por falta de agotamiento de los requisitos previos para demandar, comoquiera que la solicitud de conciliación se presentó con posterioridad a la presentación de la demanda. 9.
El 23 de mayo de 2024, el Tribunal Administrativo del Atlántico declaró la terminación del proceso, al no haberse agotado de manera previa el requisito de procedibilidad, comoquiera que la demanda se presentó el 16 de noviembre de 2021, la solicitud de conciliación prejudicial se presentó el 17 de diciembre de 2021 y fue declarada fallida el 21 de abril de 2022. 10.
Por lo anterior, la parte demandante interpuso recurso de apelación, puesto que, en su criterio, debía garantizarse el derecho de acceso a la administración de justicia y a la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal. Además, indicó que, a pesar de que «al momento de la presentación de la demanda, no se había agotado el requisito de conciliación prejudicial, […] fue acreditado antes que expirara el término que otorgó dicho despacho para subsanar la falencia de agotamiento de la conciliación, por lo que […] se cumplió con el requisito» y que, en todo caso, la Ley 1437 de 2011 no determinó taxativamente la consecuencia jurídica que generaría la ausencia de esa exigencia, ya que no se mencionó como causal de rechazo. 2 Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 08001-23-33-000-2021-00565-00/01.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01076-00 Accionante: Innovadores Urbanos SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 11. El 18 de julio de 2024, el Consejo de Estado, Sección Primera, confirmó la decisión de primera instancia, al considerar que no se cumplió con el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, pues, a pesar de que la falta de los requisitos previos para demandar no está dentro de las causales de rechazo de la demanda previstas en el artículo 169 del CPACA, el Tribunal estaba habilitado legalmente para dar por terminado el proceso, debido a que se acreditó que la parte demandante agotó el requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial con posterioridad a la presentación de la demanda y, en esa medida, el inciso 3 del parágrafo 2 del artículo 175 del CPACA prevé la posibilidad de que, antes de la audiencia inicial, en la misma oportunidad para decidir las excepciones previas, se declare la terminación del proceso cuando se advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad. 12.
El 12 de agosto de 2024, la parte demandante interpuso recurso de súplica en contra de la anterior decisión. Sin embargo, el 24 de septiembre de 2024, la corporación judicial precitada lo rechazó por improcedente, por cuanto este medio de defensa no procedía contra los autos que resuelven el recurso de apelación o de queja, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 246 del CPACA. 13.
Como fundamentos de derecho, la sociedad accionante consideró que el Consejo de Estado, Sección Primera, al expedir la providencia de 18 de julio de 2024, vulneró su derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, comoquiera que desconoció los criterios jurisprudenciales adoptados por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Concretamente, citó la Sentencia de 28 de enero de 2009 del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en la que se dispuso que «si la conciliación prejudicial no se agota previo a la interposición de la demanda, pero se realiza antes de la ejecutoria del auto que la rechaza, el requisito de procedibilidad se subsana». 1.2. Actuación procesal 14.
El 27 de febrero de 2025, el despacho del magistrado ponente admitió la acción de la referencia en contra del Consejo de Estado, Sección Primera, y vinculó al Tribunal Administrativo del Atlántico, a la Superintendencia de Notariado y Registro y a la Oficina de Instrumentos Públicos de Barranquilla. 1.3. Intervenciones 15. El Consejo de Estado, Sección Primera, a través del magistrado ponente de la decisión censurada, afirmó que la acción de tutela no cumplió con el requisito general de inmediatez, comoquiera que el auto que se discute fue notificado el 5 de agosto de 2024; sin embargo, la solicitud de amparo fue radicada el 25 de febrero de igual anualidad, es decir, fuera de los 6 meses previstos como plazo razonable. 16.
Igualmente, aseguró que tampoco se encuentra acreditada la exigencia de relevancia constitucional, debido a que el presente mecanismo se utiliza como una instancia adicional al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho para discutir aspectos de mera legalidad y que fueron exhaustivamente analizados por los jueces Radicado: 11001-03-15-000-2025-01076-00 Accionante: Innovadores Urbanos SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 ordinarios.
En esos términos, solicitó declarar improcedente la acción de la referencia. 17. La Superintendencia de Notariado y Registro solicitó que se declarara improcedente la presente acción, puesto que (i) lo pretendido por la parte accionante fue revivir el estudio de fondo efectuado por el juez natural de la causa; (ii) la solicitud de tutela fue instaurada después de 7 meses de haberse proferido la providencia objeto de reproche, por lo que no se encuentra satisfecha la exigencia general de inmediatez; y (iii) el auto enjuiciado se ajustó a derecho. 18.
El Tribunal Administrativo del Atlántico indicó que la acción de tutela era improcedente, toda vez que no se estructuraron las causales específicas de procedencia. Además, señaló que este mecanismo no puede convertirse en una instancia adicional a las que el legislador ha establecido, pues esto desnaturalizaría su finalidad. II. CONSIDERACIONES 2.1.
Problema jurídico 19. Corresponde a la Sala determinar, una vez verificados los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, entre ellos, el de inmediatez, si el Consejo de Estado, Sección Primera, como juez de nulidad y restablecimiento del derecho, en segunda instancia, vulneró el derecho de acceso a la administración de justicia de la sociedad Innovadores Urbanos SAS, tras confirmar la decisión de dar por terminado el proceso No. 08001-23-33-000-2021- 00565-01. 2.2.
Procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial 20. La Sala declarará improcedente la solicitud de amparo, al no haberse acreditado el requisito general de inmediatez, por las razones que pasan a explicarse: 21. De las actuaciones judiciales desarrolladas en el proceso ordinario y expuestas en la parte inicial de la presente providencia, se tiene que la providencia que puso fin al proceso es la de 18 de julio de 2024, comoquiera que el recurso de súplica interpuesto en contra de dicha decisión era improcedente, en virtud de lo dispuesto en el artículo 246 del CPACA, por lo que para esta Sala no existe duda de que es a partir de la ejecutoria del pronunciamiento mencionado que debe contabilizarse el plazo razonable para establecer la oportunidad respecto de la presentación de la acción de tutela como mecanismo para controvertir una providencia judicial. 22.
En esa medida, se observa que el proveído referido fue notificado a las partes por estado el 8 de agosto de 2024, por lo que el término de ejecutoria empezó a Radicado: 11001-03-15-000-2025-01076-00 Accionante: Innovadores Urbanos SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 correr a partir del día siguiente, es decir del 9 de agosto de 2024 y finalizó el 13 de igual mes y anualidad3. 23.
Ahora, si bien es cierto el ejercicio de la acción de tutela no cuenta con un término de caducidad, la jurisprudencia constitucional ha señalado que, dado el carácter preferente y sumario de protección que encierra la solicitud de amparo, su interposición debe darse dentro de un término razonable y proporcionado a partir del hecho generador de la supuesta amenaza o violación de los derechos fundamentales.
Lo anterior, en aras de i) proteger derechos de terceros, ii) impedir que el amparo se convierta en un factor de inseguridad jurídica y iii) evitar su uso como herramienta supletoria de la negligencia en la agencia de derechos, desnaturalizando con ello su finalidad4. 24. Así, en Sentencia de 5 de agosto de 20145, el Consejo de Estado, Sala Plena, acogió como regla general un plazo de 6 meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, como tiempo razonable para determinar si la acción de tutela contra providencia judicial se ejercía oportunamente.
Lo anterior, luego de explicar que la inmediatez cobra mayor relevancia cuando el recurso de amparo se dirige a cuestionar providencias judiciales, por encontrarse en juego los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica. 25. Por tanto, la Subsección concluye que la presente solicitud de amparo no satisface los parámetros fijados por la Sala Plena del Consejo de Estado, sobre el término para su ejercicio, pues dicho plazo se cumplió el 13 de febrero de 2025.
Sin embargo, la acción de tutela, según la información que reposa en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI, fue instaurada el 25 de febrero 2025, por lo que la accionante superó el término prudencial de 6 meses establecido por la jurisprudencia para la presentación del mecanismo de amparo contra providencias judiciales. 26. No obstante, como el solo paso del tiempo no habilita al juez constitucional para considerar incumplido el requisito general de inmediatez, debe determinarse si la tardanza en la interposición de la acción de tutela estuvo justificada por una causa válida que hubiera imposibilitado su presentación en un límite razonable6. 7Por tanto, le corresponde al operador judicial determinar, en cada caso, si existen razones válidas para la inactividad, si permanece la vulneración o amenaza de derechos fundamentales y/o si la parte actora se encuentra en un estado de debilidad manifiesta que haga desproporcionada la exigencia en cuestión. 27.
Sin embargo, la parte actora, en el escrito de tutela, no presentó ningún argumento que justifique por qué interpuso el mecanismo de amparo por fuera del término previsto jurisprudencialmente para el efecto, esto es, 6 meses, y al revisar este tampoco se advierte alguna situación que le haya impedido acudir a este 3 Código General del Proceso, artículo 302.
Ejecutoria. «Las que sean proferidas por fuera de audiencia quedan ejecutoriadas tres (3) días después de notificadas, cuando carecen de recursos o han vencido los términos sin haberse interpuesto los recursos que fueren procedentes, o cuando queda ejecutoriada la providencia que resuelva los interpuestos». 4 Corte Constitucional, Sentencia T-187 de 2012. 5 Rad. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) 6 Corte Constitucional, Sentencia T-523 de 2015 Radicado: 11001-03-15-000-2025-01076-00 Accionante: Innovadores Urbanos SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 mecanismo y que convierta en desproporcionada la exigencia del agotamiento de este requisito o una circunstancia de debilidad manifiesta que permita de manera excepcional conocer el amparo. 2.3.
Conclusión 28. En consecuencia, se concluye que la presente solicitud de amparo no superó la exigencia de procedibilidad aquí estudiada, pues, además, de que la accionante excedió el término previsto como prudencial para la interposición de este mecanismo, no acreditó siquiera sumariamente la ocurrencia de alguna circunstancia que justificara su inactividad.
Por tanto, la Sala declarará improcedente acción constitucional y se abstendrá de pronunciarse sobre los demás requisitos de procedibilidad, así como de los reparos invocados. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
FALLA PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela instaurada por la sociedad Innovadores Urbanos SAS contra el Consejo de Estado, Sección Primera, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: En caso de no ser impugnada la anterior decisión, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado Electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA A. R. F.