Demandante: Servicio Nacional de Aprendizaje – Regional Bolívar Demandado: Tribunal Administrativo de Bolívar Rad: 11001-03-15-000-2023-02086-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., diez (10) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-02086-01 Demandante: SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE – REGIONAL BOLÍVAR Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR, SALA DE DECISIÓN 5.
Temas: Tutela contra providencia judicial. Subsidiariedad. Confirma. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la parte accionante contra la sentencia proferida en primera instancia por la Sección Primera del Consejo de Estado, el 19 de mayo de 2023. En ese fallo se declaró la improcedencia de la acción de tutela por falta de cumplimiento del requisito de la subsidiariedad.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La tutela 1. Mediante escrito radicado el 26 de abril de 2023 en el sistema de ventanilla virtual el Servicio Nacional de Aprendizaje, Regional Bolívar (en adelante SENA), por conducto de apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión 5. Con la interposición del amparo pretende la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y defensa. 2.
Las anteriores trasgresiones constitucionales se las adjudica a la providencia del 28 de octubre de 2022, mediante la cual se modificó la sentencia del 25 de abril de 2018 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena que había accedido parcialmente a las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho, demanda promovida por la señora Luz Estela González Julio, tendiente a que se le reconociera una relación laboral subyacente por el tiempo que prestó sus servicios como instructora de formación profesional integral en la regional Bolívar de la entidad. 1.2.
Pretensiones Demandante: Servicio Nacional de Aprendizaje – Regional Bolívar Demandado: Tribunal Administrativo de Bolívar Rad: 11001-03-15-000-2023-02086-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3. Con base en lo anterior, la parte actora solicitó:
PRIMERO: CONCEDER la protección de los derechos fundamentales al Debido proceso y a la defensa del Servicio Nacional de Aprendizaje SENA- Regional Bolívar.
SEGUNDO: REVOCAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, sala de decisión N 05 de fecha 28 de octubre de 2022, notificada el 17 de abril de 2023.
TERCERO: ORDENAR al Tribunal Administrativo de Bolívar, sala de decisión N 05 que dicte una nueva sentencia que garantice los derechos constitucionales del Servicio Nacional de Aprendizaje SENA Regional Bolívar. (Sic a toda la cita). 1.3. Hechos 4. A continuación, se relacionan los supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la presente sentencia: 5.
La accionante sostuvo que la señora Luz Estela González Julio presentó demanda contra el SENA, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que se anulara la comunicación No. 2- 2015-006388 de fecha 18 de noviembre de 2015, por medio de la cual se negó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales que, a su juicio, le correspondían por los periodos contratados (17 de febrero de 1995 hasta el día 15 de diciembre de 2012). 6.
El asunto correspondió en primera instancia al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Cartagena. Dicha autoridad judicial, en sentencia de 25 de abril de 2018, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 7. Lo anterior en el sentido de declarar la nulidad de la comunicación No. 2- 2015-006388 de fecha 18 de noviembre de 2015, ordenar a título de restablecimiento del derecho el reconocimiento pago de las acreencias laborales «por el periodo comprendido entre el 15 de diciembre de 2012 hasta el 15 de diciembre de 2009» y declarar la prescripción del derecho sobre prestaciones sociales y valores salariales causados con anterioridad a esta última fecha. 8.
Inconforme con la decisión, el SENA presentó recurso de apelación, el cual fue desatado por el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión 5, mediante providencia del 28 de octubre de 2022. En esta se resolvió modificar la decisión de primer grado, en el sentido de ordenar a título de restablecimiento, el pago de los derechos y prestaciones sociales por el periodo comprendido entre el 17 de febrero de 1995 y el 15 de diciembre de 2012, a favor de la señora Luz Estela González Julio. 9.
Para fundamentar su decisión, indicó que en el caso concreto no se había configurado el fenómeno de la prescripción. Ello tras considerar que existía una circunstancia de la mayor relevancia que permitía flexibilizar el término. Esto es, el Demandante: Servicio Nacional de Aprendizaje – Regional Bolívar Demandado: Tribunal Administrativo de Bolívar Rad: 11001-03-15-000-2023-02086-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co largo periodo durante el cual la entidad demandada mantuvo a la parte actora vinculada mediante contratos de prestación de servicios, destinados a encubrir una verdadera relación laboral, vulnerando sus derechos fundamentales en materia laboral y seguridad social garantizados por los artículos 48 y 53 constitucionales. 1.4.
Sustento de la vulneración 10. Manifestó que en la providencia cuestionada se desconoció el principio de la no reformatio in pejus. Ello con fundamento en que la autoridad judicial demandada atentó contra los intereses favorables resguardados por el a-quo en la sentencia de primera instancia, quien declaró que operó la prescripción de las prestaciones sociales de los contratos con anterioridad al 15 de diciembre de 2009 y no frente al periodo de 15 de diciembre de 2009 al 15 de diciembre de 2012. 11.
Aseguró que dicha actuación configura un defecto sustancial por violación directa a la Constitución Política de 1991, «contrariando el artículo 31 constitucional- y los innumerables fallos de las altas cortes acerca de la imposibilidad de agravar la situación de apelante único (Reformatio in Pejus) […]». 12. Resaltó que el tribunal acusado no podía desconocer la calidad de apelante único del SENA, por lo que ello constituye, igualmente, un defecto por violación directa a la Constitución Política.
En efecto, señaló que la autoridad judicial demandada no podía agravar o desmejorar la situación del recurrente, tal y como lo prescriben los postulados del debido proceso que se pregonan por la Carta Política. 1.5. Trámite de primera instancia 13. En auto del 27 de abril de 2023, el magistrado ponente de primera instancia admitió la acción de tutela de la referencia. En consecuencia, ordenó notificar como autoridad accionada al Tribunal Administrativo Bolívar, Sala de Decisión 5. 14.
Así mismo, dispuso la vinculación del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena y a la señora Luz Estela González Julio, en atención al interés que le asiste en las resultas del presente trámite constitucional. 1.6. Intervenciones e informes 1.6.1. Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión 5 15.
La autoridad judicial demandada contestó la tutela, en el sentido de precisar que, en la sentencia cuestionada por la accionante se exponen ampliamente las razones que se tuvieron en cuenta para modificar la providencia impugnada. 16. Afirmó que la providencia acusada se profirió con apego a la ley y a la jurisprudencia, sin que se advierta un defecto sustantivo ni mucho menos violación directa de la Constitución Política.
Explicó que la sentencia atendió los criterios Demandante: Servicio Nacional de Aprendizaje – Regional Bolívar Demandado: Tribunal Administrativo de Bolívar Rad: 11001-03-15-000-2023-02086-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co jurisprudenciales recientes del Consejo de Estado, entre otros, los precedentes de unificación de la Sección Segunda dictados en el 2016 y el 2021 en materia de prescripción de los derechos de los trabajadores en contratos en que se pretende la declaración de una relación laboral en aplicación del principio de primacía de la realidad sobre las formas (contrato realidad); por lo que no se cumplen con las causales específicas de procedencia de la acción de tutela. 17.
Anotó que la no reformatio in pejus no es una institución cuyo objeto justifique la violación de los derechos fundamentales de los trabajadores, que de acuerdo con el artículo 5 constitucional prevalecen, dado que el Estado reconoce, sin discriminación alguna, la primacía de los derechos inalienables de la persona. 1.6.2. Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena 18.
El juzgado vinculado se limitó a señalar las actuaciones surtidas en el trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de debate. 1.6.3. Luz Estela González Julio 19. La tercera con interés solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela, toda vez que ésta busca convertirse en una tercera instancia, a partir de la cual se efectúe nuevamente un debate sobre hechos que ya fueron considerados, controvertidos y juzgados. 20.
Mencionó que en la providencia acusada se hizo una detallada valoración de la prescripción de los derechos de la parte actora dentro del proceso ordinario, considerando la naturaleza jurídica de esta figura y el agotamiento de la vía gubernativa. Además, se tuvo como referente inequívoco la sentencia de unificación del Consejo de Estado, Sección Segunda, providencia del 9 de septiembre de 2021. 21.
Alegó que, en todo caso, los cuestionamientos que plantea la parte actora bien podrían ventilarse a través del recurso extraordinario de revisión de la sentencia cuestionada, por lo que la acción de tutela no es el escenario para ello. 1.7. Sentencia de primera instancia 22. En sentencia del 19 de mayo de 20231, la Sección Primera del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela.
Esto, por los siguientes motivos: 23. Advirtió que en este asunto no se cumple con el requisito general de la subsidiariedad, toda vez que la parte accionante contaba con otro medio de defensa judicial para controvertir la sentencia de 28 de octubre de 2022 proferida por la Sala 1 Esta decisión fue remitida por correo electrónico del 1 de junio de 2023.
Cfr. Índice SAMAI N. º19. Exp. 11001-03-15-000-2023-02086-00. Demandante: Servicio Nacional de Aprendizaje – Regional Bolívar Demandado: Tribunal Administrativo de Bolívar Rad: 11001-03-15-000-2023-02086-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de Decisión 5 del Tribunal Administrativo de Bolívar, esto es, el recurso extraordinario de revisión. 24.
Mencionó que la Sección Quinta del Consejo de Estado y la Sala Catorce Especial de Decisión de la misma Corporación, han precisado la posibilidad de interponer el recurso extraordinario de revisión por vulneración al principio de non reformatio in pejus. 25. Concluyó que en este caso no se evidencia la existencia de un perjuicio irremediable que haga procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio.
Señaló que, del análisis del acervo probatorio no era posible establecer que la demandante se encuentre en una situación de debilidad manifiesta que implique adoptar medidas urgentes, impostergables e inmediatas para la protección de sus derechos fundamentales. 1.8. Impugnación 26. Inconforme con la anterior decisión, la parte accionante la impugnó mediante memorial radicado el 6 de junio de 20232, en el que se limitó a señalar que impugnaba la decisión de primera instancia, sin ofrecer argumentación alguna sobre el particular. 27.
Posteriormente, en memorial del 27 de junio de 2023, la accionante presentó sustentación de la impugnación al fallo de tutela. En este señaló que el fallador de primer grado erró al considerar que no se superaba el requisito de subsidiariedad, comoquiera que no se encontraban en la obligación de agotar el recurso extraordinario de revisión porque el cargo por violación del principio al non reformatio in pejus no fue expresamente estatuido por el legislador como causal que habilita el aludido mecanismo. 28.
Trajo a consideración varios pronunciamientos sobre la materia proferidos tanto por la Corte Constitucional como el Consejo de Estado, en los cuales, a su juicio, al no existir una postura inequívoca sobre la procedencia del recurso extraordinario de revisión respecto al desconocimiento del principio al non reformatio in peius, no era dable exigirle a la parte accionante el agotamiento de este mecanismo procesal. 29.
Concluyó que no cuentan con recurso judicial efectivo para oponerse a la decisión que atenta contra el aludido principio, en consecuencia, la acción de tutela es procedente por ser el único instrumento a disposición. Señaló que, aún si en gracia de discusión se admitiera que el recurso extraordinario de revisión procede, lo cierto es que eso no es impedimento para que el juez constitucional realice un pronunciamiento de fondo. 2 Si bien la decisión de primer grado fue remitida por correo electrónico del 1 de junio de 2023, lo cierto es que la notificación se entiende surtida el 5 de junio del presente año, de conformidad con lo expuesto en el artículo 205 de la Ley 1431 de 2011.
Demandante: Servicio Nacional de Aprendizaje – Regional Bolívar Demandado: Tribunal Administrativo de Bolívar Rad: 11001-03-15-000-2023-02086-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.9. Tramite en segunda instancia 30. El conocimiento del asunto correspondió al Despacho del magistrado Carlos Enrique Moreno Rubio.
En la sesión que se convocó para el 13 de julio de 2023, la ponencia propuesta por el consejero no obtuvo las mayorías para resultar aprobada. 31. En consecuencia, en providencia de 26 de julio de 2023 se dispuso el paso del asunto del actual ponente, por ser quien sigue en turno, actuación procesal que acaeció el día 1 de agosto siguiente3.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.1. Competencia 32. Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada por la accionante contra la sentencia de primera instancia proferida el 19 de mayo 2023 por la Sección Primera del Consejo de Estado. Lo anterior de conformidad con lo establecido en el Decreto 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019. 1.2.
Legitimación en la causa 33. La legitimación en la causa consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen (activa), y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas (pasiva). 34.
La Sala advierte que el SENA se encuentra legitimado en la causa por activa. Esto porque integró el extremo accionado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se profirió la providencia aquí cuestionada. 35. Por su parte, esta Colegiatura advierte que el Tribunal Administrativo de Bolívar, se encuentra legitimado en la causa por pasiva al ser la autoridad judicial que profirió la decisión reprochada en esta oportunidad. 1.3.
Problema jurídico 36. Corresponde a la Sala determinar si revoca, modifica o confirma la decisión de primera instancia proferida por la Sección Primera de esta Corporación el 19 de mayo de 2023. 37. Para ello, se deberá resolver si concurren los requisitos generales de procedibilidad y en caso afirmativo dar respuesta al siguiente interrogante: ¿El 3 Cfr. Indices 13 y 14 SAMAI.
Demandante: Servicio Nacional de Aprendizaje – Regional Bolívar Demandado: Tribunal Administrativo de Bolívar Rad: 11001-03-15-000-2023-02086-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Tribunal Administrativo de Bolívar vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte accionante con la expedición de la providencia del 28 de octubre de 2022, mediante la cual se modificó la sentencia del 25 de abril de 2018, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena que había accedido parcialmente a las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho en la demanda promovida por la señora Luz Estela González Julio? 1.4.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 38. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, en fallo de 31 de julio de 20124. Lo anterior, porque hasta ese momento, las distintas Secciones y la misma Sala Plena tenían diferentes posturas sobre este tema5.
En la referida sentencia se estableció que la tutela contra providencias judiciales sí es procedente si se cumplen ciertos requisitos especiales y excepcionales6. 39. A su vez, los requisitos especiales y excepcionales para que proceda una acción de tutela contra providencia judicial fueron unificados por la Sala Plena de esta Corporación en la sentencia del 5 de agosto del 20147.
En esta sentencia se establecieron seis requisitos generales de procedencia8 y ocho defectos especiales en los que puede incurrir una providencia judicial9. 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 5 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 6 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia”. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad.
No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 8 Los seis requisitos generales de procedibilidad establecidos en la sentencia de unificación del 05 de agosto del 2014 son: i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. iv);
Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 9 Los ocho defectos materiales son los siguientes: i) Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió́ la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; ii) Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó́ completamente al margen del procedimiento establecido; iii) Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; iv) Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; v) Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales; vi) Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales Demandante: Servicio Nacional de Aprendizaje – Regional Bolívar Demandado: Tribunal Administrativo de Bolívar Rad: 11001-03-15-000-2023-02086-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 40.
Por tanto, previo a estudiar de fondo el asunto y establecer si se configura los defectos especiales, la Sala determinará si se superan los siguientes requisitos generales de procedencia: i) que la tutela no se dirija contra un fallo de tutela, ii) inmediatez, iii) subsidiariedad, iv) relevancia constitucional, v) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho, vi) Efecto decisivo de la irregularidad procesal. 41.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara improcedente la acción de amparo, sin que se analice el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos materiales o especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.
En este mismo sentido, la sala ha establecido que, para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que con la acción no se intente reabrir el debate de instancia. 42. Es importante recalcar que la acción de tutela no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 43.
Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar si en el caso concreto concurren los requisitos de procedibilidad, en especial el de subsidiariedad y solo en el caso de encontrarlos superados, se resolverá si la sentencia censurada incurrió en los defectos aludidos. 1.5. La naturaleza subsidiaria de la acción de tutela y su improcedencia cuando existen otras vías judiciales disponibles y eficaces 44.
En consideración a la subsidiariedad, el inciso 3º del artículo 86 de la Constitución consagra este requisito como presupuesto de procedencia de la acción de tutela y determina que «esta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial», precepto reglamentado por el numeral 1º del artículo 6º del Decreto Ley 2591 de 1991. de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; vii).
Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerad y viii) Violación directa de la Constitución. Demandante: Servicio Nacional de Aprendizaje – Regional Bolívar Demandado: Tribunal Administrativo de Bolívar Rad: 11001-03-15-000-2023-02086-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 45.
Del texto de la norma referida se evidencia que, existiendo otros mecanismos de defensa judicial que resulten idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos que se consideran amenazados o vulnerados, se debe recurrir a estos y no a la tutela. Bien sea en sede ordinaria o extraordinaria. 46. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha determinado que cuando una persona acude a la administración de justicia con el fin de que le sean protegidos sus derechos, no puede desconocer las acciones judiciales contempladas en el ordenamiento jurídico, ni pretender que el juez de tutela adopte decisiones paralelas a las del funcionario que conoce de un determinado asunto radicado bajo su competencia10. 47.
Lo anterior tiene asidero en la propia Constitución de 1991, de donde se colige que la protección de los derechos constitucionales fundamentales no es un asunto reservado exclusivamente a la acción de tutela, pues todos los mecanismos judiciales deben buscar la defensa de aquellos. 48. En ese orden, la tutela es un mecanismo subsidiario que, solo procede cuando el acredita que los mecanismos judiciales previstos por el ordenamiento jurídico no son idóneos y eficaces la para la protección de las garantías fundamentales, o cuando demuestra que se encuentre en presencia de un perjuicio irremediable.
Esto último significa, que está en una grave e inminente afectación o detrimento de sus derechos que amerita ser conjurada con medidas urgentes. 1.6. Análisis sobre el requisito general de subsidiariedad en el caso concreto 49. Debe recordarse que la parte accionante atribuye al Tribunal Administrativo de Bolívar haber incurrido en un defecto sustantivo y, a su vez, en violación directa de la Constitución. 50.
A su juicio, la providencia objeto de análisis es contraria al artículo 31 de la Carta Política, pues fue proferida con insuficiente sustentación de la aplicación del principio de non reformatio in pejus al desconocerse que el SENA era apelante único del proceso ordinario y en razón a ello, el tribunal no podía desmejorar las condiciones del establecidas en la sentencia de primera instancia del 25 de abril de 2018 por el Juzgado Segundo Administrativo de Cartagena. 10 En sentencia T-313 de 2005, se indicó: «[e]n efecto, la Constitución y la ley estipulan un dispositivo complejo de competencias y procesos judiciales que tienen como objetivo común garantizar el ejercicio pleno de los derechos constitucionales, en consonancia con el cumplimiento de los demás fines del Estado previstos en el artículo 2 Superior.
Por tanto, una comprensión ampliada de la acción de tutela, que desconozca el requisito de subsidiariedad, vacía el contenido de las mencionadas competencias y, en consecuencia, es contraria a las disposiciones de la Carta Política que regulan los instrumentos de protección de los derechos dispuestos al interior de cada una de las jurisdicciones».
Demandante: Servicio Nacional de Aprendizaje – Regional Bolívar Demandado: Tribunal Administrativo de Bolívar Rad: 11001-03-15-000-2023-02086-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 51. Con relación a los cargos expuestos por la entidad accionante, la Sala anticipa que confirmará la decisión de primer grado, en el entendido que la parte actora no acreditó el cumplimiento del requisito general de subsidiariedad, conforme pasa a exponerse. 52.
El legislador estipuló en el artículo 248 de la Ley 1431 de 2011 el recurso extraordinario de revisión como un mecanismo de defensa para que, sentencias que han hecho tránsito a cosa juzgada, puedan ser analizadas nuevamente y solo de manera excepcional, invalidadas. Para el efecto, es necesario que ocurra alguna de las causales taxativamente consagradas por la ley, la irregularidad se hubiere originado en la misma providencia y que está misma no pueda ser imputable a la parte afectada. 53.
En esos términos, está acción fue concebida como una excepción al principio de cosa juzgada «en la medida que busca restablecer la justicia material al anular una sentencia ilegitima y ordenar emitir un nuevo fallo acorde con el ordenamiento jurídico»11. 54. Ahora bien, dentro de las causales que dispuso el legislador, llama la atención que se estableció la «nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación»12.
Al respecto, este tribunal de cierre de lo Contencioso-Administrativo ha considerado: El segundo requisito consiste en que la sentencia presente un vicio grave o insanable que afecte su validez. La jurisprudencia de esta Corporación ha identificado los siguientes defectos como causantes de nulidad en la sentencia: 9.1. Dictarse sentencia a pesar de la terminación previa del proceso por desistimiento, transacción o perención, porque revive un proceso legalmente concluido. 9.2.
Dictarse sentencia cuando el proceso se encuentra suspendido. 9.3. Dictarse sentencia sin las mayorías necesarias para la decisión, por la firma de más o menos jueces de los requeridos legalmente. 9.4. Pretermitir la instancia, por ejemplo: (i) al proferir una sentencia sin motivación; (ii) violar el principio de la non reformatio in pejus (como cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto al pretendido en la demanda o por causa distinta a la invocada) o (iii) proferir sentencia condenatoria contra un tercero que no fue vinculado al proceso.
(Negrillas fuera del texto original).13 55. Se resalta que, la jurisprudencia de esta corporación ha establecido que la causal de nulidad en la sentencia se configura cuando, entre otras; se acredita 11 Corte Constitucional, sentencia SU023-21- 12 Cfr. Artículo 250 numeral 5 CPACA. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Catorce Especial de Decisión, sentencia del 5 de abril de 2015, radicación: 11001-03-15-000-2008-00320-00.
Demandante: Servicio Nacional de Aprendizaje – Regional Bolívar Demandado: Tribunal Administrativo de Bolívar Rad: 11001-03-15-000-2023-02086-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co alguna de las causales de nulidad del proceso14, hay falta de congruencia en la sentencia, o se ha quebrantado el principio de la non reformatio in pejus15. 56.
En el sub examine, encuentra la Sala que el reproche propuesto por la entidad accionante versa en el hecho que la sentencia objeto de análisis desmejoró sus circunstancias pese a ser apelante único. Esto en la medida que le ordenó que, a título de restablecimiento del derecho reconociera y pagara a favor de la señora Luz Estela González Julio todas las prestaciones laborales que se ocasionaron durante el lapso comprendido entre el 17 de febrero de 1995 y 15 de diciembre de 2012. 57.
Por lo anterior, se considera que le asiste razón al a quo al considerar que la solicitud de amparo constitucional es improcedente al no haberse acreditado el agotamiento de los recursos extraordinarios diseñados por el ordenamiento jurídico, en contra de la sentencia del 28 de octubre de 2022 del Tribunal Administrativo de Bolívar. 58.
Valga señalar que la Corte Constitucional en sentencia SU-026 de 2021 expuso que el recurso extraordinario de revisión constituye un medio de defensa idóneo y eficaz cuando la vulneración del derecho al debido proceso tiene origen en un fallo judicial que se encuentra ejecutoriado: Lo anterior erige al recurso extraordinario de revisión en materia contencioso- administrativa como un medio de defensa idóneo y eficaz cuando la vulneración del derecho al debido proceso tiene origen en un fallo judicial que se encuentra ejecutoriado.
De hecho, la jurisprudencia constitucional ha reconocido la innegable semejanza entre la acción de tutela y el recurso de revisión cuando se busca proteger este derecho: “A través de ese medio [recurso extraordinario especial de revisión] se plantearía la controversia sobre el debido proceso en términos idénticos a los que constituyen el presupuesto para resolver la acción de tutela, al punto que un pronunciamiento del juez constitucional dejaría sin oficio al juez competente.
Los dos procesos, el extraordinario especial de revisión y el de tutela, tendrían identidad de causa petendi y de petitum, y resulta claro que no puede haber, sobre la misma causa, dos pronunciamientos judiciales concurrentes. 59. Por lo anterior, no son de recibo las alegaciones efectuadas por la parte actora en torno a la falta idoneidad del recurso extraordinario de revisión como medio de oposición a la decisión que, a su juicio, atenta contra el principio constitucional de la non reformatio in pejus.
Como viene de verse, este mecanismo 14 Cfr. Artículo 133 del CGP. 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Octava Especial de Decisión, sentencia del 14 de diciembre de 2021, radicación: 11001-03-15-000-2017-00512-00, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón; Sala Especial de Decisión No. 19, sentencia del 16 de marzo de 2022, radicación: 11001-03-15-000-2021-00921-00, C.P. William Hernández Gómez.
Ver también: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 7 de diciembre de 2021, radicación: 11001-03-25-000-2014-00507-00, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter; Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 17 de marzo de 2021, radicación: 68001-33-31-006- 2010-00296-01, C.P. Ramiro Pazos Guerrero.
Demandante: Servicio Nacional de Aprendizaje – Regional Bolívar Demandado: Tribunal Administrativo de Bolívar Rad: 11001-03-15-000-2023-02086-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fue instituido en salvaguarda del derecho fundamental al debido proceso y busca dejar sin efectos las decisiones que resulten contrarias a los distintos postulados jurídicos. 60.
Es importante resaltar que la acción de tutela, dada su naturaleza subsidiaria, «pretende evitar que se soslayen los cauces ordinarios para la resolución de las controversias jurídicas, se convierta en un instrumento supletorio cuando no se han utilizado oportunamente dichos medios, o sea una instancia adicional para reabrir debates concluidos»18. 61.
Por lo anterior, si la intención es debatir que la accionada desconoció el principio en cuestión, se debía acudir de manera preferente al recurso extraordinario referido para alcanzar la validez de los derechos que se alegan afectados16. Ello, a fin de que la acción de tutela no llegue a reemplazar aquellos recursos previstos por el legislador para el efecto. 62.
Finalmente, tampoco se advierte la existencia de un perjuicio irremediable que haga procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio. De los elementos de convicción que obran en el expediente no es posible señalar que se encuentre una situación de debilidad manifiesta que imprima la necesidad de adoptar ordenes urgentes para la protección de derechos fundamentales. 63.
Lo anterior si se tiene en consideración que, los reproches que aquejan a la entidad actora versan sobre aspectos económicos, por la imposición realizada por el juez natural en torno al reconocimiento y pago de las prestaciones laborales que le corresponden a la señora Luz Estela González Julio, aunado al hecho de que la entidad accionante tampoco invocó ningún argumento que amerite la intervención urgente del juez constitucional. 2.7.
Conclusión 64. Con base en lo expuesto, se confirmará la sentencia de primera instancia de 19 de mayo de 2023 que declaró improcedente las pretensiones acción de tutela, por no acreditar el cumplimiento del requisito general de subsidiariedad. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
FALLA 16 Tratándose en el sub judice del recurso extraordinario de revisión, consignado en los artículos 248 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, la Corte Constitucional ha expuesto que este mecanismo judicial, prima facie, es un espacio de protección de derechos fundamentales y que su finalidad es revertir decisiones que hacen tránsito a cosa juzgada al vulnerar la justicia material, donde su idoneidad y eficacia dependen de que el actor pueda “encuadrar el defecto que considera tiene la sentencia dentro de alguna de las causales taxativas establecidas en el código correspondiente.
De lo contrario, no puede considerarse improcedente la tutela”. Sentencias C-649 de 2011 y SU-659 de 2015. Demandante: Servicio Nacional de Aprendizaje – Regional Bolívar Demandado: Tribunal Administrativo de Bolívar Rad: 11001-03-15-000-2023-02086-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida 19 de mayo de 2023 por la Sección Primera del Consejo de Estado que declaró improcedente la acción de tutela.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes, en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Con aclaración de voto PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081.