w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., veintisiete (27) de julio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho.

Radicación: 25000 23 42 000 2018 00295 01 (0569–2021) Demandante: Irma Inés Cárdenas Mora. Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social. Temas: Pensión gracia. Requisito de tiempo de servicio docente. Carga de la prueba. Ley 1437 de 2011. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia del 11 de marzo de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las súplicas de la demanda de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1.1. Pretensiones de la demanda.1 Irma Inés Cárdenas Mora, por intermedio de apoderada judicial, solicitó declarar la nulidad de las Resoluciones RDP 031100 de 2 de agosto de 2017 y RDP 039070 de 13 de octubre del mismo año, por medio de las cuales la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia. 1 Folios 25 a 31 del expediente.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2018 00295 01 Demandante: Irma Inés Cárdenas Mora w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 Como restablecimiento del derecho, deprecó que se ordene a la UGPP concederle la pensión gracia, liquidada con el 75% del salario del momento en que adquirió el estatus por cumplimiento de los requisitos; así mismo, que las sumas resultantes sean ajustadas e indexadas, se reconozcan y paguen los intereses moratorios indicados en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993, así como los del artículo 192 del CPACA. 1.2.

Hechos que fundamentan la demanda. Irma Inés Cárdenas Mora, por intermedio de apoderado, relató que nació el 18 de mayo de 1958, por tanto, cumplió los 50 años de edad el 18 de mayo de 2008, así mismo, indicó que prestó servicio como docente oficial de la siguiente manera: - En el departamento de Cundinamarca – municipio de Fusagasugá, del 18 de agosto al 18 de octubre de 1980, por nombramiento ocurrido a través del del Decreto 3888 de 10 de septiembre de 1980. - En el departamento de Cundinamarca del 19 de mayo de 1989 en adelante, nombrada por el Decreto 547 de 21 de abril de 1989.

El 27 de marzo de 2017 radicó reclamación de la pensión gracia ante la Unidad Administrativa Especial de gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, la cual fue resuelta de manera negativa a través de las Resoluciones RDP 031100 de 2 de agosto de 2017 y RDP 039070 de 13 de octubre del mismo año. 1.3.

Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración. Como sustento del medio de control, indicó que cumplió con los requisitos de haber prestado servicio docente antes del 31 de diciembre de 1980 y tener las vinculaciones de la docente del orden Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2018 00295 01 Demandante: Irma Inés Cárdenas Mora w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 nacionalizado, por cuanto fue nombrada por decretos departamentales expedidos por el gobernador del Cundinamarca.

Precisó que la entidad demandada erró al manifestar que los documentos allegados con la reclamación carecen de valor probatorio por no ser presentados en original, además, resulta inadmisible que se niegue el derecho por no allegar los actos de nombramiento y posesión, restándole importancia a las certificaciones en donde consta la prestación del servicio como docente nacionalizada. 1.4.

Contestación de la demanda.2 La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, por intermedio de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda. Al respecto, señaló que la demandante no acreditó los requisitos para acceder a la pensión gracia, pues no se evidencia una vinculación como docente con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, además, se tiene una vinculación del orden nacional.

Propuso como excepciones la “falta de causa e inexistencia de la obligación”, la “prescripción”, la “legalidad de los actos administrativos demandados”, la “improcedencia de intereses moratorios o indexación” y la “buena fe”. 1.5. Trámite en primera instancia. En acatamiento al artículo 180 del CPACA, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca realizó el 24 de agosto de 20183 la audiencia inicial, en la cual se fijó el litigio de la siguiente manera: 2 Folios 70 a 76 del expediente. 3 Folios 109 a 113 y en CD anexado a folio 108 del expediente.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2018 00295 01 Demandante: Irma Inés Cárdenas Mora w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 «En este proceso se debe determinar si los actos demandados, esto es, (i) resolución No RDP 031100 del 02 de agosto de 2017, suscrita por el Subdirector de Determinación de Derechos Pensionales de la UGPP. y (ii) resolución NO. RDP 039070 del 13 de octubre de 2017, suscrita por el Director de Pensiones de la UGPP están o no viciados de nulidad por los cargos expuestos en la demanda, o por los que encontrare este Tribunal demostrados.

En especial, se deberá determinar si la señora Irma Inés Cárdenas Mora tiene o no derecho a que la entidad demandada le reconozca pague la pensión gracia. En caso de prosperar la pretensión de nulidad, se deberá establecer si la demandante tiene o no derecho al restablecimiento del derecho solicitado en la demanda, teniendo en cuenta que dichas pretensiones son consecuenciales a la de nulidad.» (sic) 1.6.

Decisión de primera instancia objeto de apelación.4 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C, mediante sentencia del 11 de marzo de 2020, negó las pretensiones de la demanda. Como sustento de lo anterior, indicó que, aunque la señora Irma Inés Cárdenas Mora cumplió con el requisito de tener más de 50 años de edad, no obstante, no demostró haber estado vinculada a la docencia oficial con anterioridad al 1 de enero de 1981.

Sobre el particular, puntualizó que la demandante no tenía la calidad de docente regularmente vinculada, circunstancia que no fue posible corroborar pues la Gobernación de Cundinamarca – Secretaría de Educación no dieron respuesta a la petición de copias de los documentos de nombramiento y posesión antes de diciembre de 1980, así mismo, la Secretaría de Educación de Fusagasugá informó al tribunal que en sus archivos no cuenta con información sobre el vínculo docente, todo ello puesto de presente por la UGPP sobre las copias allegadas en sede administrativa y en la demanda de la referencia. 4 Folios 165 a 188 del expediente.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2018 00295 01 Demandante: Irma Inés Cárdenas Mora w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 Argumentó que, de haberse aceptado la prestación del servicio como docente interina, este derecho recaería sobre el docente que se encontraba en carrera, además, consideró que el tiempo transcurrido con el nombramiento en abril de 1989 es del orden nacional, pues el acto correspondiente fue proferido por la Junta Administradora del FER e intervino un delegado del Ministerio de Educación Nacional. 1.7.

Recurso de apelación.5 El apoderado de Irma Inés Cárdenas Mora presentó escrito en el que se opuso a la sentencia de primera instancia, pues consideró que en la decisión objetada se llegó a la errónea conclusión que el tiempo comprendido entre el 18 de agosto y el 18 de octubre de 1980 no resulta apto para ser contabilizado para efectos de una pensión gracia, esto como consecuencia del certificado laboral expedido por la entidad territorial.

Como sustento de lo anterior, realizó un análisis del artículo 1 de la Ley 91 de 1989 para indicar que la docente demandante no tuvo una vinculación nacional, todo lo contario, fue nombrada por autoridad territorial, siendo beneficiaria de la pensión gracia. Respecto de la valoración probatoria, advirtió que no se le dio relevancia al certificado expedido por el Ministerio de Educación Nacional en el que se señaló que la señora Cárdenas Mora no ha tenido vinculación laboral con esa entidad.

Asimismo, precisó que no se le dio prioridad probatoria al certificado expedido por el municipio de Fusagasugá que insta a concluir que la vinculación fue de carácter territorial y no nacional. 1.8. Trámite correspondiente a la segunda instancia. El apoderado de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social 5 Folios 148 a 151 del expediente.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2018 00295 01 Demandante: Irma Inés Cárdenas Mora w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 – UGPP6 allegó escrito en el que solicitó confirmar la sentencia de primera instancia por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

Dentro del análisis que realizó, alegó que la parte demandante no cumplió con la carga de la prueba que acrediten el nombramiento y posesión, principalmente, indicó que existe duda en esa circunstancia, por cuanto la Secretaría de Educación de Fusagasugá indicó no tener información de la vinculación de la docente. Irma Inés Cárdenas Mora, la Procuraduría Delegada ante el Consejo de Estado y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia. El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto, de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo 7. De igual manera, es relevante destacar que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso 8, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el apelante, por lo que, en el caso de la referencia, la competencia se encuentra limitada a lo señalado en el recurso interpuesto por la demandante. 2.2.

Del problema jurídico. Esta Sala de Subsección considera que el estudio y posterior decisión debe centrarse en establecer lo siguiente: 6 Memorial allegado por medio de SAMAI. 7 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 8 «Competencia del superior.

El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los ca sos previstos por la ley.» Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2018 00295 01 Demandante: Irma Inés Cárdenas Mora w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 ¿Irma Inés Cárdenas Mora, en su calidad de docente oficial, tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia? 2.3.

Normas y jurisprudencia aplicable al asunto. 2.3.1. La pensión gracia. La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1 de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. En ese sentido, respecto de los condicionantes para acceder a la pensión gracia, la Ley 114 de 1913 exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años de edad.

Por su parte, se reitera, la Ley 91 de 1989 exige que el docente se haya vinculado al servicio oficial con anterioridad al 1 de enero de 1981. Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública.

De manera que autorizó la suma de los servicios prestados en diversas épocas al computar los años en la enseñanza primaria, la normalista y la inspección, con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión. Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2018 00295 01 Demandante: Irma Inés Cárdenas Mora w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 1, distinguió entre los conceptos de docente «nacional» y «nacionalizado», así: «Artículo 1.

Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975.

Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» [Negrillas fuera de texto]. El numeral 2 del artículo 15 de la mencionada ley limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al establecer: «Artículo 15.

A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]» De las diferentes normas enunciadas, esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para los de carácter Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2018 00295 01 Demandante: Irma Inés Cárdenas Mora w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 territorial y nacionalizado, es decir, con exclusión de los docentes nacionales.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 1997 señaló: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].»9 Ahora bien, con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201810 previó las siguientes pautas jurisprudenciales: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. 10 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Radicación 25000 -23-42-000-2013- 04683-01 (3805-2014). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2018 00295 01 Demandante: Irma Inés Cárdenas Mora w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados 1 2, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal 1 3; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas — situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» Por último, en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2- 2022 del 11 de agosto de 2022 la Sección Segunda, incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2018 00295 01 Demandante: Irma Inés Cárdenas Mora w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 del artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento». 11 Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial.

Así las cosas y según las preceptivas expuestas, queda claro que para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar la labor docente durante 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y demuestre cumplir con los demás requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913. 2.4.

Análisis del caso concreto. 2.4.1. Actuación administrativa. 12 Actuando por intermedio de apoderada, la hoy demandante radicó el 27 de marzo de 2017 solicitud de reconocimiento y pago de una pensión gracia ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - 11 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Radicado: 15001-23-33-000-2016- 00278-01 (3018-2017). 12 Folios 17 a 23 del expediente. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2018 00295 01 Demandante: Irma Inés Cárdenas Mora w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 UGPP, la cual fue negada a través de la Resolución RDP 031100 de 2 de agosto de 2017.

Como argumento, señaló lo siguiente: «De conformidad con la norma antes transcrita y los tiempos de servicio antes relacionados se puede observar que al 31 de diciembre de 1980, el (a) peticionario (a) no se encontraba vinculado (a) a la docencia oficial, teniendo en cuenta que la disposición regula una situación transitoria, pues como se evidencia su propósito era colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, en consecuencia no hay lugar al reconocimiento y pago de la pensión de jubilación solicitada por cuanto la vinculación en su carácter de docente la acredita con fecha posterior a la contemplada en la Ley.

Que verificado el expediente se pudo corroborar que el acta de posesión No. 053 de 1980 en donde se acredita tiempos antes de 1980 está en copia simple. Que de conformidad con lo establecido en el Código General del Proceso, Ley 1564 de 2012, que establece: […] Que teniendo en cuenta lo anterior no hay lugar al estudio de la prestación hasta tanto no se allegue este documento en original o copia autentica.» Inconforme con la respuesta, interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto con la Resolución RDP 039070 de 13 de octubre de 2017, por medio de la cual se confirmó la decisión de negar lo reclamado. 2.4.2.

Del cumplimiento de los requisitos. Revisado el expediente, y con el objeto de resolver el problema jurídico planteado, la Sala encuentra probado que la señora Irma Inés Cárdenas Mora nació el 18 de mayo de 1956 13, razón por la cual, el 18 de mayo de 2006 cumplió 50 años de edad. De igual manera, no se observan reproches sobre la buena conducta en el desempeño docente, por lo cual se entiende cumplido dicho requisito. 13 Copia de la cédula de ciudadanía y del registro civil de nacimiento visibles en los folios 2 y 3 del expediente.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2018 00295 01 Demandante: Irma Inés Cárdenas Mora w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 2.4.3. Del tiempo de servicio. - Vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. Como anexo de la demanda se allegó copia del Decreto 03888 de 10 de septiembre de 1980 14, por medio del cual el gobernador de Cundinamarca determinó algunas novedades en la división de educación del departamento.

Al respecto, se observa lo siguiente: «GOBERNACION DE CUNDINAMARCA SECRETARIA DE EDUCACION DECRETO NUMERO 03888 (10 SET. 1980) Por el cual se nombran interinamente unos maestros en la División de Educación Media Elemental. EL GOBERNADOR DE CUNDINAMARCA en uso de sus atribuciones,

DECRETA

ARTICULO UNICO. – Hácense los siguientes nombramientos de maestros interinos: […] IRMA INES CARDENAS MORA, maestra en la escuela Rural Bermejal del municipio de Fusagasugá, por el termino de CINCUENTA Y NUEVE (59) días, contados a partir del DIECINUEVE (19) DE AGOSTO DE 1980, en reemplazo de Dora González de Castillo, a quien se le concedió licencia sin remuneración según Resolución No. 1596 de 1980. […]» Así mismo, se anexó copia del acta de posesión 053 de 1980, suscrita el 20 de noviembre de 1980 15 por el alcalde municipal de Fusagasugá, la señora Irma Inés Cárdenas Mora y el secretario, en el que se precisó que se estaba dando cumplimiento al Decreto 03888 de 10 de septiembre de 1980 expedido por la Gobernación de Cundinamarca. 14 Folios 4 a 6 del expediente. 15 Folio 7 del expediente.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2018 00295 01 Demandante: Irma Inés Cárdenas Mora w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 Respecto de lo anterior, la parte demandante allegó certificación expedida el 12 de enero de 2017 16 por el secretario de Educación de Fusagasugá, en la que indicó lo siguiente: «Que el Archivo General Municipal aportó, revisó y comprobó Acta de Posesión No. 053 de la Docente IRMA INES CARDENAS MORA identificada con la cédula de ciudadanía No. 20.940.266 de Soacha (Cund.), quien prestó sus servicios como Maestra Interina en el Municipio de Fusagasugá, de acuerdo a la siguiente información. Según Decreto No.3888 de septiembre 10 de 1980 se nombra a la docente para realizar licencia por 60 días contados a partir del 18 de agosto de 1980, en la Escuela Rural de Berme jal, en reemplazo de la docente Dora González de Castillo.» La apoderada de la hoy demandante allegó Oficio de fecha 18 de abril de 2017, por medio del cual el Ministerio de Educación Nacional indicó: «Dando respuesta al requerimiento de la referencia, le informo que de acuerdo a lo señalado por el Grupo Gestión Documental de esta Entidad, dentro de los archivos que reposan en el Ministerio de Educación Nacional, no se ha encontrado registro a nombre de IRMA INÉS CARDENAS MORA identificada con cédula de ciudadanía No. 20.940.266, que indique que laboró para el Ministerio de Educación Nacional.» Con el objeto de corroborar lo anterior, durante el trámite de la primera instancia realizada el 24 de agosto de 2018 17, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca requirió lo siguiente: «1.- Por la Secretaría de esta Subsección y a costa de las partes, ofíciese a la Gobernación de Cundinamarca y a la Secretaría de Educación de Cundinamarca, para que remitan con destino a este expediente, copia de todos los actos administrativos donde conste el vínculo de la demandante, señora Irma Inés Cárdenas Mora identificada con la cédula de ciudadanía No. 20.940.266 de Soacha (Cundinamarca) con dichas entidades, con sus correspondientes actas de posesión. 16 Folio 8 del expediente. 17 Folios 109 a 113 y en CD anexado a folio 108 del expediente.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2018 00295 01 Demandante: Irma Inés Cárdenas Mora w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 Estas entidades deberán certificar igualmente si las plazas que la señora Irma Inés Cárdenas Mora ocupó son de aquellas que el legislador previó como territoriales.

En su defecto, deben certificar el tipo de vinculación (nacional, nacionalizado, territorial) que tenía la señora Irma Inés Cárdenas Mora identificada con la cédula de ciudadanía No. 20.940.266 de Soacha (Cundinamarca) con esas Entidades.» En respuesta, el 6 de diciembre de 2018 18 la Secretaría de Educación de Cundinamarca allegó los siguientes documentos: - Certificado de historia laboral del FOMAG – Secretaría de Educación Departamental, en donde identifica como primera vinculación la ocurrida en el año de 1989 con el Decreto 547 de 21 de abril de ese mismo año. - Copia del Decreto 547 de 21 de abril de 1989, por medio del cual el gobernador de Cundinamarca nombró a la señora Irma Inés Cárdenas Mora como docente en la división de educación básica primaria. - Copia de la comunicación de 10 de mayo de 1989 por medio de la cual se informó a la demandante de la expedición del Decreto 547 de 1989 - Copia del Decreto 00417 de 29 de marzo de 1990, por medio del cual la gobernación de Cundinamarca determinó el traslado de la docente. - Copia de la comunicación de 2 de abril de 1990 por medio de la cual se informó a la docente de la expedición del Decreto 417 de 1990. - Copia del Decreto 01198 de 5 de mayo de 1992, con la que el gobernador de Cundinamarca traslado nuevamente a la hoy demandante. - Copia del acta de posesión de 19 de mayo de 1989, como consecuencia del nombramiento efectuado con el Decreto 547 de 1989. - Copia de la comunicación de 15 de mayo de 1992 por medio de la cual se informó a la señora Irma Inés Cárdenas Mora de la expedición del Decreto 1198 de 5 de mayo de 1992. - Copia de la Resolución 1330 de 7 de abril de 2003, por medio de la cual la Secretaría de Educación de 18 Folios 127 a 141 a 113 y en CD anexado a folio 108 del expediente.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2018 00295 01 Demandante: Irma Inés Cárdenas Mora w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 Cundinamarca determinó el traslado de la docente Cárdenas Mora. - Copia del acta de posesión de 6 de mayo de 2003, por medio de la cual se da cumplimiento de la Resolución 1330 de 7 de abril de 2003.

En auto de 4 de junio de 2019 19, nuevamente el Tribunal Administrativo de Cundinamarca ordenó: «Por la Secretaría de la Sección Segunda Subsección C ofíciese a la Gobernación de Cundinamarca, a la Secretaría de Educación de Cundinamarca y a la Secretaria de Educación Municipal de Fusagasugá, para que se sirvan informar si en sus archivos reposa: i) copia del decreto 3888 de 10 de septiembre de 1980, mediante el cual el Gobernador de Cundinamarca nombró interinamente a varios maestros en la División de Educación Elemental, específicamente, a la señora Irma Inés Cárdenas Mora, identificada con la cédula de ciudadanía 20.940.266, como Maestra de la Escuela Rural Bermejal del Municipio de Fusagasugá; ii) la correspondiente acta de posesión. De ser así, se les solicita remitir con destino a este expediente, copia integra de esos documentos.

En caso contrario, deberán informarlo a este despacho. Adicionalmente, se les solicita a las entidades certificar si la plaza es de aquella que el legislador previó como territorial, o, en su defecto, el tipo de vinculación (nacional, nacionalizado o territorial).» En respuesta a lo anterior, la Secretaría de Educación de Fusagasugá, en Oficio de 13 de junio de 2019, informó: «[…], le informamos que una vez revisados los archivos y bases de datos de historias laborales del personal al servicio de la Secretaría de Educación no se encontró registro alguno de la señora IRMA INÉS CÁRDENAS MORA identificada con cédula de ciudadanía No.20.940.266.

Es preciso citar que a partir del 01 de enero de 2003 la Secretaría de Educación mediante Ley 715 de 2001 es certificada para la Administración de la Educación y tiene la custodia de las historias laborales de los docentes y administrativos de las instituciones educativas que se encontraban activos a este año y que fueron remitidas por la Secretaría de Educación Cundinamarca.» 19 Folio 145 del expediente.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2018 00295 01 Demandante: Irma Inés Cárdenas Mora w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 De lo anterior, para la Sala es claro que la señora Irma Inés Cárdenas Mora no logró acreditar una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980.

Sobre el particular, esta Corporación en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199720 señaló: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» Sumado a ello, esta Corporación en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2021 del 11 de agosto de 2022 sentó la siguiente regla jurisprudencial: «Unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado en el sentido de precisar la siguiente regla en cuanto al entend imiento que debe otorgarse al artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 para efectos de reconocer la pensión gracia de jubilación: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.» (Negrilla de la Sala) Sin mayores disquisiciones sobre el particular, no existe duda de que la vinculación como docente territorial o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980 es un requisito sine qua non para la obtención de la pensión gracia, y al no acreditar la prestación del servicio es claro que no tiene derecho al reconocimiento de la prestación que reclamada.

Revisada la totalidad de documentos que acompañan el expediente, para la Sala no es posible tener certeza de que la señora Irma Inés 20 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2018 00295 01 Demandante: Irma Inés Cárdenas Mora w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 18 Cárdenas Mora hubiera prestado servicio docente con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.

En primer lugar, sí bien se allegó copia del Decreto 03888 de 10 de septiembre de 1980, teóricamente suscrito por la Gobernación de Cundinamarca, no fue posible corroborar la existencia de dicha información, pues cuando en primera instancia el a quo requirió a la respectiva autoridad departamental para ese efecto, ésta únicamente certificó y allegó actos de nombramiento a partir de 1989, los cuales fueron reseñados previamente.

En segundo lugar, con la demanda se allegó copia del acta de posesión 053 de 1980, suscrita por el alcalde municipal de Fusagasugá, así como un certificado suscrito por la Secretaría de Educación del mismo municipio, no obstante, en respuesta al requerimiento realizado en primera instancia, la Secretaría de Educación de Fusagasugá, indicó que «una vez revisados los archivos y bases de datos de historias laborales del personal al servicio de la Secretaría de Educación no se encontró registro alguno de la señora IRMA INÉS CÁRDENAS MORA».

En cuanto a lo anterior, y contrarrestado con los escritos de demanda y apelación, no resultan claros los hechos relatados por la actora de haber prestado servicio antes de 31 de diciembre de 1980, pues no fue posible verificar dicha vinculación, además, con pleno conocimiento que ese fue el objeto de discrepancia con la entidad demandada, y nuevamente con la sentencia apelada, no aportó nuevos elementos de prueba que pudieran llevar al convencimiento pleno de la prestación real del servicio docente.

Ahora, vale la pena aclarar que el escrito de apelación se encaminó a controvertir la sentencia de primera instancia por no considerar la prestación del servicio antes de diciembre de 1980 como docente del orden territorial, sino como nacional, sin que la parte demandante aportara nuevo material o solicitara el decreto de pruebas en segunda instancia para demostrar la existencia del derecho reclamado.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2018 00295 01 Demandante: Irma Inés Cárdenas Mora w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 19 Vale la pena poner de presente respecto a la carga de la prueba, que conforme con el artículo 167 del Código General del Proceso, se prevé que «Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen », y para el caso que hoy nos ocupa, no cabe duda de que la parte demandante tenía la obligación de acompañar sus argumentos y pretensiones con material probatorio suficiente que demostrara el cumplimiento de los requisitos que la ley impuso para ser beneficiario de una pensión gracia, en este caso, el haber desempeñado la labor docente con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.

En similar sentido, la Corte Constitucional se pronunció respecto de la carga de la prueba en materia pensional cuando existan inconsistencias en la historia laboral del solicitante, al respecto, la sentencia SU-182 de 2019 señaló: «En este punto es importante precisar que la carga de la prueba sobre las posibles inconsistencias o irregularidades recae, en principio, sobre la administradora de pensiones, pues “el trabajador sigue siendo el sujeto jurídico más débil del sistema, por lo cual merece una especial protección del Estado” 21.

Además, la administradora cuenta con “ mejores y mayores elementos de juicio que le permitan adoptar una decisión más fiel a la realidad de los hechos que se le plantean” 22. Pero cuando la administradora de pensiones presenta una “justificación bien razonada”, soportada en medios probatorios que advierten razonablemente sobre una inconsistencia o una irregularidad en la historia laboral, le corresponde al afiliado desvirtuar tal hecho.

En términos similares, la Sala Plena del C onsejo de Estado ha sostenido que, frente a una “censura fundada” de la administración, la carga de la prueba se traslada al afiliado, quien podrá hacer uso de los distintos medios probatorios a su alcance. 23» (Negrilla de la Sala) 21 «Sentencia C-177 de 1998. MP. Alejandro Martínez.

Reiterada recientemente en la Sentencia T-376 de 2018. MP. José Fernando Reyes.» 22 «Sentencia T-482 de 2012. MP. Luis Ernesto Vargas.» 23 «“En su defensa el demandante se limitó a hacer apreciaciones generales sobre la presunción de buena fe sin desvirtuar el cargo que le hizo la demandada, el cual fue reiterativo en señalar que nunca pres tó servicios al Municipio.

En este aspecto confunde el demandante la carga de la prueba, Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2018 00295 01 Demandante: Irma Inés Cárdenas Mora w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 20 Así, es claro que la señora Irma Inés Cárdenas Mora al conocer la circunstancia que rodea su historia laboral, que impide el reconocimiento perseguido, tenía la obligación de aportar el material que consideraba podía corregir la inconsistencia presentada y así la prosperidad de sus pretensiones.

Aunado a ello, se precisa, que en un actuar diligente de la actora se hubieran podido aportar elementos que apoyaran sus afirmaciones, pero la Sala echa de menos una iniciativa en tal sentido en la medida que pudo haber presentado copia del pago de salarios, prestaciones, aportes al fondo departamental u otro documento que llevara a demostrar la correcta prestación del servicio como docente interina.

Por el contrario, se advierte que fue el a quo el que dictó una prueba de oficio y el resultado de esta actuación fue infirmar el contenido de la constancia allegada con la demanda, pues la misma secretaría de Educación de Fusagasugá indicó que no poseía información sobre la supuesta prestación del servicio de la reclamante, por lo que resultaría contraevidente convalidar un tiempo frente al que se han generado múltiples dudas de que el servicio realmente se hubiera prestado.

Sumado a ello, es necesario recordar que en la sentencia de unificación de 21 de junio de 2018 ya mencionada se dio relevancia a los actos de nombramiento, pero ello bajo el entendido de que no estaba en discusión la prestación efectiva del servicio, como sí ocurre en este caso, en donde no se demostró por parte de la demandante que indudablemente se desempeñó como docente en el tiempo alegado. pues en este caso, frente a una censura fundada de la administración, le correspondía desvirtuar tal acusación, demostrando por los diversos medios probatorios que efectivamente fue empleado del citado Municipio, en las fechas que dice haber desempeñado los diferentes empleos a que hace alusión en su demanda”.

Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. CP: Ana Margarita Olaya Forero Sentencia del 16 de julio de 2002. Radicación número: 23001-23-31-000- 1997- 8732-02 (IJ 029).» Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2018 00295 01 Demandante: Irma Inés Cárdenas Mora w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 21 En relación con el caso que nos ocupa, al no lograrse comprobar que Irma Inés Cárdenas Mora prestara el servicio docente, con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, y al no existir otro medio de prueba, no es posible tener en cuenta los documentos allegados con el escrito de la demanda como prestación efectiva del servicio docente con miras a obtener uno de los requisitos para acceder a una pensión gracia en los términos de la Ley 114 de 1913, razón por la cual esta Sala acompaña la decisión dictada en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el sentido de negar las pretensiones del medio de control y, por tanto, confirmará la decisión objeto de apelación. 2.5.

Condena en costas. En el presente caso se condenará en costas de segunda instancia a la parte demandante, en la medida que, conforme al ordinal 3.º del artículo 365 del Código General del Proceso, resultó vencida en el proceso y estas se causaron por la actuación procesal de su contraparte a través de apoderado, quien presentó alegatos de conclusión en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.

FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 11 de marzo de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las súplicas de la demanda presentada por Irma Inés Cárdenas Mora en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, en atención a lo descrito en esta providencia. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2018 00295 01 Demandante: Irma Inés Cárdenas Mora w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 22 SEGUNDO. Condena en costas en esta instancia a la parte demandante.

TERCERO. Reconocer personería al abogado Omar Andrés Viteri Duarte como apoderado de la UGPP, de acuerdo con el poder allegado y visible en el índice 18 de SAMAI.

CUARTO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión del veintisiete (27) de julio de dos mil veintitrés (2023). GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado