20001233900020170046901 — Consejo de Estado

1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá, D.C., veintidós (22) de agosto dos mil veintitrés (2023) Radicación número: 20001-23-39-000-2017-00469-01 (64.742) Actor: Agregados del Cesar E.U. y otros Demandado: Nación – Ministerio del Interior y otro Referencia: Reparación directa Temas: MEDIO DE CONTROL PROCEDENTE / REPARACIÓN DIRECTA – cuando el daño se concreta en un hecho, en una omisión, en una operación administrativa o en la ocupación temporal o permanente de inmueble / NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Mecanismo idóneo cuando el daño se deriva de un acto administrativo que se considera ilegal / CADUCIDAD – En el presente caso operó dicho fenómeno jurídico frente a todas las pretensiones.

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, a través de la cual negó las pretensiones de la demanda. Se demanda la reparación de los daños causados con ocasión de la revocatoria de una licencia ambiental dentro de un contrato de concesión minera.

I. SENTENCIA APELADA 1. Corresponde a la sentencia proferida el 6 de junio de 2019 por el Tribunal Administrativo del Cesar, mediante la cual se resolvió la demanda de reparación directa instaurada el 3 de octubre de 20171, por Agregados del Cesar E.U. y Julio Yamin Berardinelli (dueño de la empresa), Mercedes Castro Araujo (esposa), María Mercedes y José Guillermo Yamin Castro (hijos), este último actuando en nombre propio y en representación de sus hijas menores Juliana y Luciana Yamin Betancourt (nietas) y Carlos Adolfo Hernández Daza (yerno), contra la Nación – Ministerio del Interior y la Corporación Autónoma Regional del Cesar (en adelante Corpocesar), con el fin de que se les indemnice por los daños causados con ocasión del cierre del proyecto minero y de la empresa demandante. 2.

Como perjuicios a indemnizar solicitó por perjuicios materiales, en la modalidad de daño emergente, la suma de ochocientos ochenta y tres millones novecientos veintitrés mil cuatrocientos pesos ($883.923.400.00), correspondientes a los gastos en que incurrió para adelantar la consulta previa y, por lucro cesante, la suma de seiscientos treinta y tres millones novecientos veintitrés mil cuatrocientos pesos ($2.633.923.400.00), imputable al cierre del 1 Folio 46, c. 1.

Radicación número: 20001-23-39-000-2017-00469-01 (64.742) Actor: Agregados del Cesar E.U. y otros Demandado: Nación – Ministerio del Interior y otro Referencia: Reparación directa 2 proyecto minero 0167 — 20. Por último, deprecó la suma de cien (100) SMLMV para cada uno de los demandantes, por concepto de perjuicios morales. 3.

Como fundamento fáctico de la demanda, se indicó que Agregados del Cesar E.U. era titular del contrato de concesión minera No. 0167-20 suscrito el 29 de diciembre de 2004 con el Instituto Colombiano de Geología y Minería. 4. El 29 de octubre de 2009, con el fin de obtener la licencia ambiental para la explotación de materiales de construcción, solicitó al Ministerio del Interior – Dirección de Consulta Previa–, certificara la presencia de comunidades indígenas en las zonas de exploración. Mediante oficio OFI09-38546-CGP-0201 del 9 de noviembre del mismo año, se informó acerca de la ausencia de tales comunidades, motivo por el cual elevó ante Corpocesar solicitud de la licencia ambiental global para el proyecto comprendido dentro del contrato de concesión referido, la cual fue otorgada mediante Resolución 1646 del 13 de diciembre de 2010. 5.

Señaló que a raíz de una acción de tutela instaurada por las comunidades indígenas de esa región, la Corte Constitucional, en sede de revisión, mediante sentencia T-849 de 2014, dejó sin efectos la Resolución 1646 de 2010, al considerar que el proyecto minero se estaba desarrollando al interior de la zona ancestral denominada Línea Negra de la Sierra Nevada de Santa Marta -sin que el Ministerio lo hubiese advertido-, con lo que se vulneró el derecho fundamental de consulta previa de los indígenas y, como medida condicional, ordenó la realización de ese mecanismo de participación. 6.

Agregó que el 1° de junio de 2015 solicitó al Ministerio del Interior iniciar el procedimiento de consulta previa, pero dicha entidad tardó en darle trámite y, paralelamente, a través de Resolución 0707 del 22 de junio del mismo año Corpocesar dispuso la pérdida de ejecutividad y ejecutoria del acto por medio del cual se había otorgado licencia ambiental global y el decaimiento de todos los actos posteriores, circunstancia que conllevó al cierre del proyecto minero y de la empresa. 7.

Afirmó que, con el propósito de continuar con el proyecto, culminó el trámite de la consulta previa, el cual fue avalado por el Ministerio del Interior (16 de noviembre de 2015). Basado en esto, solicitó a Corpocesar la revocatoria de la Resolución 0707 de 2015, la que le fue negada mediante oficio DG0364 del 14 de diciembre de 2016, bajo el argumento de que lo resuelto por la Corte tenía efectos de nulidad de manera que la empresa debía iniciar un nuevo proceso de licenciamiento. 8.

Adujo que el Ministerio era responsable por haberle otorgado el certificado de la no presencia de grupos étnicos de manera irregular y sin verificar la información; mientras que Corpocesar estaba llamada a responder patrimonialmente por darle Radicación número: 20001-23-39-000-2017-00469-01 (64.742) Actor: Agregados del Cesar E.U. y otros Demandado: Nación – Ministerio del Interior y otro Referencia: Reparación directa 3 el alcance de nulidad a la decisión adoptada por la Corte Constitucional, cuando ese Tribunal no tenía la competencia para ello2.

La defensa 9. El Ministerio del Interior contestó la demanda y se opuso a las pretensiones. Para tal efecto, manifestó que dentro de sus competencias no estaba la revocatoria de las licencias ambientales ni la suspensión de trabajos o actividades mineras, dado que ello correspondía a las autoridades minera y ambiental y que, en cualquier caso, fue el fallo de la Corte Constitucional que dejó sin efectos la licencia previamente otorgada a la empresa demandante, de modo que no existía relación causal alguna entre la certificación emitida por esa entidad y los hechos objeto de la demanda; en ese sentido, formuló las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva e “inexistencia o inoperancia del nexo causal”3. 10.

A su turno, Corpocesar propuso las siguientes excepciones: (i) falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que la actuación de la entidad se limitó a cumplir una orden impartida por la Corte Constitucional; al tiempo que, dentro de su marco competencial respondió una petición al señor Yamin Berardinelli, en la que indicó que el paso a seguir era realizar la solicitud y allegar los documentos necesarios para el otorgamiento de una nueva licencia, sin que se evidenciara una omisión o una acción causante de un daño;

(ii) falta de causa petendi y cumplimiento de los formalismos legales, en la medida en que al no adolecer de ningún vicio la Resolución 0707 de 2015, ni existir error alguno en la interpretación de la sentencia T-849 de 2014 ni en la exigencia del cumplimiento de los requisitos para la obtención de la licencia ambiental, carece de causa el demandante para solicitar la indemnización de perjuicios y, (iii) hecho de la víctima, por cuanto la demora en la expedición de la nueva licencia ambiental para desarrollar las actividades de explotación se produjo porque el señor Yamin Berardinelli, a pesar de haber adelantado el proceso de consulta previa con las comunidades indígenas no reunió oportunamente los demás documentos y requisitos para continuar con el trámite4. 2 Folios 1 a 46, c. 1. 3 Folios 270 a 276, c. 2. 4 Folio 280, c. 2.

Radicación número: 20001-23-39-000-2017-00469-01 (64.742) Actor: Agregados del Cesar E.U. y otros Demandado: Nación – Ministerio del Interior y otro Referencia: Reparación directa 4 6. Surtido el debate probatorio5, la parte actora6 y Corpocesar reiteraron los argumentos expuestos en la demanda y la contestación; además, esta última entidad calificó de sospechosos los “testimonios” recibidos, en tanto que correspondieron exclusivamente a manifestaciones de los integrantes de la parte demandante7.

El Ministerio del Interior y el Ministerio Público guardaron silencio8. La decisión objeto de impugnación 11. Al resolver el conflicto, el Tribunal Administrativo del Cesar negó las súplicas de la demanda, por considerar que no se acreditó la configuración del daño patrimonial alegado por los demandantes, toda vez que, por un lado, si bien era cierto que el Ministerio del Interior certificó la no presencia de comunidades indígenas y/o negras en la zona correspondiente al contrato de concesión, también lo era que si al momento de adelantar las actividades de explotación se evidenciaba la presencia de dichos grupos, debía darse aviso a esa entidad para que se adelantara la respectiva consulta previa; en ese sentido, resultaba desacertado considerar que la revocatoria de la mencionada licencia hizo a la empresa demandante incurrir en gastos que no tenía la obligación de realizar - 5 En la audiencia inicial llevada a cabo el 14 de agosto de 2018, el Tribunal a quo decretó las siguientes pruebas: documentales (demandante): 1.

Copia Contrato de Concesión 0167-20. 2. Copia adenda número 3 al contrato de concesión referido. 3. copia solicitud de presencia de grupos étnicos en la zona del proyecto. 4. copia del oficio OF109-38546-GCP-0201. 5. Copia de la licencia ambiental 1646 de 2010, emitida por CORPOCESAR. 6. Copia de la Resolución 837 de 1995 proferida por el Ministerio del Interior. 7. copia de la sentencia T-849 de 2014. 8.

Copia de la solicitud de inicio de Consulta Previa del 1° de junio de 2015. 9. Copia de la Resolución 0707 de 2015, emitida por CORPOCESAR; 10. Certificación de cierre emitida por el representante legal de la empresa. 11.Certificación de cierre emitida por el contador de la empresa. 12. Copia del acta de protocolización de acuerdos. 13.Solicitud de revocatoria de la Resolución 0707 de 2015. 14.

Copia de respuesta pidiendo prorroga a la solicitud de revocatoria de la Resolución 0707 de 2015. 15. Copia del oficio DG0364 de 2016, emitido por CORPOCESAR. 16.Certificado de existencia y representación legal de la empresa AGREGADOS DEL CESAR E.U. 17. Copia del contrato asesoría consulta previa. 18.Copia cuenta de cobro y paz y salvo de la asesoría consulta previa del ingeniero de minas. 19.Copia del contrato asesoría consulta previa suscrito con Carmen Tamayo. 20.

Copia paz y salvo e informe de gestión asesoría consulta previa. 21. Balance general de la empresa 2014, 2015 y 2016. 22. Estado de pérdida y ganancias de la empresa 2014, 2015 y 2016; 23. Certificados financieros expedidos por Bancolombia de las obligaciones contraídas. 24. Copia del contrato de suministro de materiales suscrito con pavimentar S.A. 25.

Copia del contrato de suministro materiales suscrito con Agregados y Construcciones Italia S.A.S. 26. Acuerdo de devolución de área suscrito entre Agregados del Cesar E.U. y Agregados y Construcciones Italia S.A.S. 27. Copia del contrato de cesión de área suscrito con Pavimentos del Dorado S.A.S. 28. Copia de los gastos generados en las reuniones de consulta previa. 29.

Copia de las consignaciones del pago del protocolo a los pueblos de la Sierra. 30.Copia de los registros civiles de nacimiento de los demandantes y de matrimonio entre Julio Yamin Berardinelli y María Mercedes Castro Araujo. 31. Copia de la historia clínica de Julio Yamin Berardinelli. 32. Copia de la certificación de notificación por aviso de la Resolución 0707 de 2015. 33.

Copia del cobro pre jurídico iniciado contra Pavimentos del Dorado, y poder para presentar demanda ejecutiva. 34.Copia del oficio del 29 de septiembre de 2015, dirigido a agregados Italia S.A.S suspendiendo todas las obras y el suministro de materiales. (Demandadas) 35. Copia del informe de la visita realizada a Agregados del Cesar E.U., con el fin de verificar el cumplimiento de la sentencia T-849 de 2014 de la Corte Constitucional, y la resolución No. 0707 del 22 de junio de 2015 proferida por CORPOCESAR. 36.

Copia de la Resolución que impone medida preventiva a la empresa Agregados Del Cesar E.U. 37. Consultar resolución No. 0170 del 01 de marzo de 2018, por medio de la cual se otorga licencia ambiental global a Agregados del Cesar E.U. http://www.corpocesar.gov.co/RESOLUCION-017001-03-2018-DG.pdf. Interrogatorio de parte a: 1. María Mercedes Castro Araujo. 2.

José Guillermo Yamín Castro. 3. Carlos Adolfo Hernández Daza. 4. María Mercedes Yamín Castro (folios 359 y 365, c. principal). 6 Folios 552 a 557, c. 3. 7 Folio 558 a 560, c. 3. 8 Folio 561, c. 3. Radicación número: 20001-23-39-000-2017-00469-01 (64.742) Actor: Agregados del Cesar E.U. y otros Demandado: Nación – Ministerio del Interior y otro Referencia: Reparación directa 5 daño emergente que reclama-, puesto que el trámite de ese mecanismo de participación era un deber que la Ley imponía al beneficiario del proyecto. 12.

De otro lado, señaló que tampoco se causó el daño consistente en la imposibilidad de continuar con el proyecto de explotación minera, por cuanto la continuación de tal actividad estaba condicionada al agotamiento de la consulta previa; no obstante Agregados del Cesar E.U. continúo ejecutándola, sin cumplir lo ordenado por la Corte Constitucional en la sentencia T-849 de 2014, lo que se tradujo en un desacato a una orden de tutela, ante lo cual Corpocesar no tuvo otra opción que expedir una sanción de suspensión de las actividades de explotación de material desarrolladas en las instalaciones de esa empresa y, si en gracia de discusión, se admitiera que debido a la referida suspensión sufrió una pérdida en sus ingresos -lo cual tampoco acreditó- ello era atribuible exclusivamente a su propio actuar reticente frente a la orden dada por el tribunal constitucional. 13.

Por último, sostuvo que la supuesta demora para expedir una nueva licencia no se acreditó, pues sólo se allegaron los contratos de prestación de servicios suscritos con diferentes profesionales para la elaboración de estudios técnicos y ambientales, sin que se hubiesen anexado los resultados de esas contrataciones ni mucho menos los documentos que demostraran el cumplimiento de los requisitos exigidos para que se expidiera la misma por Corpocesar, por lo que declaró probadas las excepciones de “inexistencia del nexo causal”, “hecho de la víctima” e “incumplimiento de los formalismos legales”9.

II. EL RECURSO INTERPUESTO 14. La parte actora cuestionó la decisión del a quo, en punto a la existencia del daño y la responsabilidad de las entidades demandadas. En relación con el Ministerio del Interior adujo que se probó su omisión en la observancia de la normatividad vigente y del principio de precaución al momento de proferir el certificado de no presencia de grupos étnicos, hecho que llevó a la violación de derechos fundamentales de los pueblos indígenas y produjo el cierre de la empresa, lo cual generó pérdidas económicas y cargas excepcionales que legalmente no tenía que asumir. 15.

Agregó que debido a la tardanza para traducir el citado fallo a las lenguas de las comunidades que habitan en la Sierra Nevada de Santa Marta, se retardó el agotamiento de la consulta previa. Respecto de Corpocesar manifestó que la negativa de dejar sin efectos la Resolución 0707 de 2015, incluso después de haber cumplido la condición impuesta por la Corte Constitucional consistente en realizar la consulta previa, causó grandes pérdidas económicas ante la imposibilidad de reabrir el proyecto minero, extralimitándose en sus funciones para 9 Folios 564 a 584, c. Ppal.

Radicación número: 20001-23-39-000-2017-00469-01 (64.742) Actor: Agregados del Cesar E.U. y otros Demandado: Nación – Ministerio del Interior y otro Referencia: Reparación directa 6 adoptar esa decisión, pues le otorgó un alcance diferente a lo resuelto por la Corte, esto es, efectos de nulidad a la Resolución 1646 de 2010, ordenando un nuevo proceso de licenciamiento. 16.

Agregó que el a quo omitió valorar que luego de la visita de Corpocesar, en cumplimiento de la Resolución 0707 de 2015, se procedió al cierre de la empresa y a la suspensión de las actividades de exploración y explotación minera realizadas, por manera que no fue “el hecho de la víctima”, como lo afirmó el Tribunal, lo que causó los perjuicios cuya indemnización se demanda10. 17.

En el término para alegar de conclusión en la segunda instancia, la parte actora11 y el Ministerio del Interior reiteraron íntegramente los argumentos esbozados en el desarrollo del proceso; además, este último señaló que la consulta previa era un mecanismo de participación en continuo movimiento y en el caso sub júdice, la orden de surtir la consulta previa en todo el territorio de la línea negra de la Sierra Nevada de Santa Marta fue producto de un fallo de la Corte Constitucional, cuya decisión fue obedecida y aplicada desde su notificación12.

Corpocesar y el Ministerio Público guardaron silencio13. III. CONSIDERACIONES 18. Surtido el trámite procesal sin que se observe causal de nulidad o vicio que impida dictar sentencia, procede la Sala a resolver el recurso interpuesto. 19. Previo a desatar la alzada, se debe determinar el medio de control procedente dadas las distintas imputaciones realizadas contra el extremo pasivo de la litis.

Una vez establecido el cauce procesal correspondiente, se procederá a verificar la oportunidad de su ejercicio. Lo pretendido por la parte demandante y la causa que lo sustenta 20. De manera uniforme esta Corporación, sobre la base de las disposiciones contenidas en el Código Contencioso Administrativo –CCA– y hoy de las del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA–, ha señalado que la procedencia de la acción o medio de control se encuentra determinada por la génesis del daño en que se fundamenta la causa petendi y, en ese sentido, ha explicado que el criterio útil para la determinación de la vía procesal adecuada para reparar los daños generados por la Administración es el origen de los mismos, la que determina, a su vez, el plazo dispuesto por el legislador para instaurar la respectiva demanda. 10 Folios 589 a 605, c. Ppal. 11 Folios 624 a 633, c. Ppal. 12 Folios 634 a 641, c. Ppal. 13 Folios 658, c. Ppal.

Radicación número: 20001-23-39-000-2017-00469-01 (64.742) Actor: Agregados del Cesar E.U. y otros Demandado: Nación – Ministerio del Interior y otro Referencia: Reparación directa 7 21. Así, en términos generales, si la causa del daño radica en la presunta ilegalidad de un acto administrativo –que no sea de naturaleza contractual–, el medio de control procedente, de conformidad con lo previsto en el artículo 138 del CPACA, es el de nulidad y restablecimiento del derecho; si la causa se concreta en un hecho, en una omisión, en una operación administrativa o en la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa, el medio de control a ejercer es el de reparación directa, según lo establece el artículo 140 de la misma normativa; pero si la causa recae en un contrato, entonces el que procede es el de controversias contractuales, de acuerdo con lo señalado en el artículo 141 ibidem. 22.

Adicionalmente, circunstancias excepcionales dan lugar a formular demanda de reparación directa, aún en el evento de la existencia de actos administrativos, en tanto no se pretenda controvertir su legalidad, ya porque de ello no se deriva el daño o ya porque la misma fue desvirtuada. En este contexto, procede el referido medio de control, cuando el acto se encuentra ajustado al ordenamiento jurídico, pero ha generado una carga anormal que el administrado no está en la obligación de soportar; o, cuando el acto administrativo que puede dar lugar al restablecimiento ha dejado de regir porque fue revocado, pero ha causado un daño que debe ser reparado y, cuando el daño proviene de la ejecución irregular de un acto administrativo. 23.

Para establecer el origen del daño y el medio de control procedente en el sub júdice, la Sala realizará un análisis e interpretación sistemática de la demanda, dada la ambigüedad de las pretensiones que persiguen la declaratoria de responsabilidad de las entidades, pues la parte actora se limitó a invocar un daño excepcional y a realizar una remisión a los fundamentos fácticos; así (se trascribe literalmente): “PRIMERA: Que se declare que, con la conducta narrada en los hechos de la demanda, se le causo un daño excepcional e irremediable a mis prohijados por parte de la NACIÓN - MINISTERIO DEL INTERIOR - DIRECCIÓN DE CONSULTA PREVIA.

“SEGUNDA: Que se declare que, con la conducta narrada en los hechos de la demanda, se le causó un daño excepcional e irremediable a mis prohijados, por la CORPORACIÓN AUTONOMA REGIONAL DEL CESAR ‘CORPOCESAR’”. 24. Sin perjuicio de lo anterior, en relación con las pretensiones de condena, solicitó la indemnización por concepto de lucro cesante, daño emergente y perjuicios morales, dado el cierre y suspensión de la actividad minera que ejercía la empresa accionante y los gastos en que incurrió para tramitar la consulta previa, de la siguiente manera (se transcribe conforme obra): “(…) 2.2.1.

LUCRO CESANTE: Radicación número: 20001-23-39-000-2017-00469-01 (64.742) Actor: Agregados del Cesar E.U. y otros Demandado: Nación – Ministerio del Interior y otro Referencia: Reparación directa 8 “Mi mandante ha recibido perjuicios económicos por valor de DOS MIL SEISCIENTOS TREINTA Y TRES MILLONES NOVECIENTOS VIENTITRES MIL CUATROCIENTOS PESOS ($2.633.923.400.00) por el cierre del proyecto minero 0167 — 20, debido a la imposibilidad material y jurídica de continuar con los contratos de suministro de material, y por las cesiones de derechos mineros y ambientales suscritos por la empresa, así: 1) La suma de TRESCIENTOS SETENTA Y CINCO MILLONES DE PESOS ANUALES ($375.000.000.00) provenientes del contrato de suministro suscrito entre la empresa y PAVIMENTAR S.A. (Anexo contrato) 2) La suma de TRESCIENTOS CINCUENTA MILLONES DE PESOS ($350.OOO.OOO.oo) del contrato de cesión de derechos mineros y ambientales suscrito entre la empresa y PAVIMENTOS EL DORADO S.A.S, consistente en las dos últimas cuotas de pago del mismo.

(Anexo contrato) 3) La suma de DOSCIENTOS CINCUENTA MILLONES DE PESOS ANUALES ($250.000.000.00) del contrato de suministro de materiales suscrito entre la empresa y AGREGADOS Y CONSTRUCCIONES ITALIA S.A.S (Anexo contrato)”. 4) La suma de CIENTO CINCUENTA MILLONES DE PESOS ($150.OOO.OOO.OO) del contrato de Cesión de derechos mineros y ambientales No. 006 de octubre de 2012, suscrito entre la empresa y AGREGADOS Y CONSTRUCCIONES ITALIA S.A.S; correspondientes a la devolución de 1 hectárea más 5000 metros.

(Anexo contrato y contrato de devolución) 2.2.2 DAÑO EMERGENTE: Mi mandante ha recibido perjuicios económicos por valor de OCHOCIENTOS OCHENTA Y TRES MILLONES NOVECIENTOS VEINTITRES MIL CUATROCIENTOS PESOS ($883.923.400.00), correspondientes a los gastos de consulta previa. Discriminados así… “(…) “Perjuicios morales [100 SLMLMV para cada demandante]”14 (resaltado añadido). 25.

Sobre el daño antijurídico ocasionado, en los hechos de la demanda se indicó que la empresa demandante “cerró sus instalaciones por el decaimiento de los actos administrativos mediante los cuales le otorgaron la licencia ambiental global del proyecto” y desde el día 22 de julio de 2015, conforme a las certificaciones expedidas por el representante legal de la empresa (demandante) y por el contador, cesó toda la operación minera; razón por la cual (se transcribe de manera literal): “La empresa convocante ha dejado de percibir por el decaimiento de la Licencia Ambiental ingresos anuales superiores a los 1000 millones de pesos, y ha incumplido contratos firmados con empresas… y ha tenido que correr con gastos exagerados para la realización del proceso de CONSULTA PREVIA, atendiendo la urgencia de reabrir la empresa y el proyecto minero 14 Folios 15 a 18, c. 1.

Radicación número: 20001-23-39-000-2017-00469-01 (64.742) Actor: Agregados del Cesar E.U. y otros Demandado: Nación – Ministerio del Interior y otro Referencia: Reparación directa 9 (…) “Mediante oficio DG0364 del 14 de diciembre de 2016, la corporación [Corpocesar] niega la solicitud impetrada por AGREGADOS DEL CESAR EU, aduciendo que lo ordenado por la Corte Constitucional al dejar sin valor y efecto la Resolución 1646 de 2010, tenía los efectos de nulidad y por ende la empresa debía iniciar un proceso de nuevo licenciamiento, lo que ha hecho más gravosa la situación de la empresa, toda vez que lleva paralizada casi dos años sin poder producir”15 (negrilla añadida). 26.

En lo atinente a las imputaciones que realizó la parte actora respecto de cada una de las entidades demandadas, precisó que la responsabilidad del Ministerio del Interior se concretaba por haber expedido de manera irregular y sin verificar técnicamente la información, el certificado de no presencia de grupos étnicos, que conllevó al otorgamiento de la licencia ambiental global (Resolución 1646 de 2010 dictada por Corpocesar), la cual fue dejada sin valor y efecto por la Corte Constitucional mediante sentencia T-849 de 2014, “que a pesar de ser un acto legal ha ocasionado un daño antijurídico”.

Agregó que, debido a esa falla en la expedición del correspondiente certificado, se generó una especie de “efecto bola de nieve”, que trajo como consecuencia un vicio de procedibilidad ulterior, toda vez que se estaban desconociendo los derechos fundamentales de las comunidades indígenas con presencia en la Sierra Nevada de Santa Marta. 27.

Con fundamento en esos argumentos, adujo que la actuación del Ministerio generó a los demandantes un daño especial que se concretó por la falta de previsión al momento de otorgar el certificado de presencia de grupos étnicos en la zona del proyecto. 28. Respecto de Corpocesar manifestó que se le atribuía responsabilidad por la interpretación y alcance que le otorgó a lo resuelto en la sentencia T-849 de 2014, toda vez que negó la solicitud de revocatoria de la Resolución 0707 de 2015, aduciendo que la Corte Constitucional había declarado nula la Resolución 1646 de 2010 (por medio de la cual se otorgó licencia ambiental) por ser contraria a la Constitución, “cuando es sabido que la Corte Constitucional no es el Tribunal investido” para ello y, por tal motivo (se transcribe conforme obra): “(…) la solicitud impetrada ante esta [Corpocesar] para que operara el fenecimiento de la Resolución 0707 de 2015, por haberse cumplido la condición impuesta por la Corte de realizar la consulta previa, y negarla está ocasionando perjuicios adicionales a mi representado… ya que de acuerdo a la lectura diligente de la Sentencia T-849 de 2014 la condición para que la Resolución 1646 de 2010 tuviera vigencia [nuevamente], era la protección del Derecho Fundamental de los Indígenas de la Sierra Nevada de Santa Marta a la Consulta 15 Folio 10 y 12, c. 1 (hecho décimo primero, décimo segundo y décimo octavo).

Radicación número: 20001-23-39-000-2017-00469-01 (64.742) Actor: Agregados del Cesar E.U. y otros Demandado: Nación – Ministerio del Interior y otro Referencia: Reparación directa 10 Previa, y una vez realizada se cumplía con la condición para la subsistencia de la Resolución de la cual se ordenó dejar sin valor y efecto.

“(…) “(…) por tanto la sentencia como las resoluciones expedidas para implementar la decisión [de la Corte] no tiene carácter ejecutorio por sustracción de materia, es decir que a partir del 25 de octubre de 2016 día en que se protocolizó la consulta previa del proyecto minero, las causas que motivaron la expedición de estos habían desaparecido y por ende dichos actos debían desaparecer del ordenamiento jurídico, y no ordenar al demandante a presentar un nuevo licenciamiento, lo que a la postre ha ocasionado mayores daños a los ya sufridos por la suspensión de actividades…”16 29.

En ese contexto, al detenerse en el análisis de las pretensiones elevadas por la parte actora de cara a la causa en las que se sustentaron, se observa que en la demanda confluyen pretensiones de naturaleza extracontractual (reparación directa) y otras cuyo sustento se aparta de la causa que soporta la procedencia de ese medio de control y se encuadran en los supuestos del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al siguiente razonamiento: 30.

En lo que concierne a la Nación – Ministerio del Interior las imputaciones que quedaron reflejadas en la demanda y en el recurso de alzada se fundan en la inobservancia del principio de precaución y la omisión en la verificación de la información expedida por esa cartera ministerial, lo cual generó que después de haber obtenido legalmente la licencia ambiental para llevar a cabo las actividades de explotación minera dentro del contrato de concesión No. 0167-20 se tuviera que suspender el ejercicio de las mismas y cerrar la empresa por decisiones que aunque legales (sentencia T- 849 de 2014 y Resolución 0707 de 2015) y que perseguían la protección de derechos fundamentales, generaron cargas excepcionales que pudieron evitarse si esa entidad hubiera expedido de forma responsable y en correspondencia con la realidad, la certificación de presencia de grupos étnicos en la zona a desarrollar el proyecto. 31.

En ese orden de ideas, frente al Ministerio de Interior la parte actora realizó imputaciones de responsabilidad extracontractual, aludiendo a un daño que se entiende desproporcionado en relación con las cargas que normalmente deben asumir otros ciudadanos que se encuentran en su situación, y que debido al cumplimiento deficiente de sus deberes normativos, específicamente, de la Dirección Nacional de Consulta Previa de ese Ministerio, encargada de determinar la procedencia y oportunidad de la consulta previa, para obtener la viabilidad ambiental para la ejecución de un proyecto, se produjo la cesación de la operación minera y, consecuencialmente, el incumplimiento de contratos y pérdidas económicas; por ende, frente a la pretensión que persigue la declaratoria de 16 Folios 29 a 33, c. 1.

Radicación número: 20001-23-39-000-2017-00469-01 (64.742) Actor: Agregados del Cesar E.U. y otros Demandado: Nación – Ministerio del Interior y otro Referencia: Reparación directa 11 responsabilidad del Ministerio del Interior, el medio de control de reparación directa resulta procedente. 32. No sucede lo mismo con la pretensión dirigida a que se declare responsable a Corpocesar por cuanto los hechos e imputaciones que la fundamentan se enmarcan en la ilegalidad de un acto administrativo. 33.

En efecto, de conformidad con lo manifestado por la parte demandante en el escrito inicial y en el recurso de alzada, su disenso radica en lo decidido en la Resolución 0707 del 22 de junio de 2015, por medio del cual se adoptaron medidas tendientes a dar cumplimiento a lo decidido por la Corte Constitucional en el fallo T-489 de 2014, puesto que si bien en ella simplemente se pretendía ejecutar una decisión de la alta Corte (semánticamente), lo cierto es que fue la misma parte actora la que afirmó que al expedirla Corpocesar se extralimitó en sus funciones al darle un interpretación de nulidad a la decisión de dicha Corporación, imponiéndole adelantar un nuevo trámite de licenciamiento en contravía de lo establecido en el artículo 122 de la Carta Política y prolongando los perjuicios debido a la imposibilidad de reanudar la operación de exploración y explotación minera y continuar con las cesiones parciales de derechos mineros efectuados previamente.

De esa manera, la citada decisión -Resolución 0707 de 2015- no corresponde a un simple acto de ejecución, sino que allí se define una situación jurídica, esta es, eliminar del ordenamiento jurídico -con supuestos efectos de nulidad- la Resolución 1646 de 2010 (que había otorgado una licencia ambiental) y, consecuencialmente, el decaimiento de los actos administrativos emitidos con fundamento en la misma17. 17 En síntesis, su contenido es del siguiente tenor: “ARTICULO PRIMERO: En cumplimiento de lo ordenado por la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional en la Sentencia T- 849/14 de fecha doce (12) de noviembre de dos mil catorce (2014), dejar sin valor y efecto la Resolución No 1646 del trece (13) de diciembre de 2010, por medio de la cual Corpocesar otorgó a AGREGADOS DEL CESAR EU… Licencia Ambiental Global, para la explotación de un yacimiento de materiales de construcción, en jurisdicción del Municipio de Valledupar Cesar, en desarrollo del contrato de concesión minera No 0167-20 del 29 de diciembre de 2004, cuya cesión de derechos y obligaciones autorizó la Secretaria de Minas del Cesar a través de la Resolución No 000116 del 29 de mayo de 2009.

“ARTICULO SEGUNDO: Ordenar a la Coordinación de Seguimiento Ambiental de Corpocesar que informe detalladamente a AGREGADOS DEL CESAR EU… las obligaciones que debe cumplir y que emanando de la resolución No 1646 del 13 de diciembre de 2010, resulten exigibles por haberse causado durante el periodo que estuvo vigente esta Resolución. El cumplimiento de dichas obligaciones, bajo ninguna circunstancia habilita o autoriza el desarrollo de actividades en el proyecto minero cuya licencia ambiental se deja sin valor y efecto por orden de la Corte Constitucional.

“ARTICULO TERCERO: Establecer como en efecto se hace, que al dejar sin valor y efecto la Resolución No 1646 del trece (13) de diciembre de 2010, en las propias palabras de la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional en la Sentencia T- 849/14 de fecha doce (12) de noviembre de dos mil catorce (2014), ‘Ello tiene como consecuencia el decaimiento de los actos administrativos subsiguientes a la Resolución 1646 de 2010.’ En tal virtud, pierden su fuerza ejecutoria los siguientes Actos administrativos… “(…) “ARTICULO SEXTO: Atender lo manifestado por la Honorable Corte Constitucional en la parte considerativa de la Sentencia T- 849/14 de fecha doce (12) de noviembre de dos mil catorce (2014), señalando que esta decisión, no implica la prohibición de desarrollar las actividades relacionadas con la concesión minera aquí mencionada, ‘sino el condicionamiento de efectuar el proceso de consulta previa para realizar las mismas, expedir certificaciones, y conceder licencias y/o permisos, al interior del territorio denominado la línea negra’.

Así, aunque por medio de petición radicada el 4 de noviembre de 2016, el apoderado de Agregados del Cesar E.U. solicitó a la Corpocesar “expedir los Actos Administrativos (sic) tendientes a revocar la Resolución 0707 de 2015, por pérdida de ejecutoria… y dejar en firme la Resolución 1646 de 2010” y, tal petición dio origen al oficio 2364 del 14 de diciembre de 2016, en el que decidió no acceder a lo solicitado por Agregados del Cesar E.U., bajo el siguiente razonamiento “1.

El condicionamiento en mención [se refiere a la consulta previa], presupone que la finalidad perseguida por la Honorable Corte es que se rehaga el trámite ambiental respetando el derecho fundamental a la consulta previa. “(…) “3. Al haberse cuestionado la expedición de la resolución No 1646 del trece (13) de diciembre de 2010; al haber quedado sin valor y efecto por orden de la Corte Constitucional; al haber desaparecido del mundo jurídico, perdiendo sus atributos de ejecutividad y ejecutoriedad, queda a cargo de Corpocesar una solicitud de licencia ambiental formulada por Agregados del Cesar EU, un proceso en curso y una actuación administrativa, frente a la cual y en virtud del citado principio de eficacia, debe adoptarse una nueva decisión ajustada a lo exigido por la Corte. para ello debería expedirse una nueva resolución, si el interesado cumple con el CONDICIONAMIENTO de efectuar el proceso de consulta previa y satisface a través de la autoridad competente, las exigencias de la sentencia, en torno a lo que conlleva e implica… “(…) “5.

Teniendo en cuenta el tiempo transcurrido, se debe actualizar la documentación correspondiente al título minero y sociedad peticionaria. En la actualidad desconoce la Corporación, cual es la situación jurídica del título minero bajo el cual se pretende adelantar la actividad. Por expresa disposición del artículo 195 del Código de Minas, ‘En ningún caso la autoridad ambiental podrá otorgar permisos, concesiones, autorizaciones o licencias de orden ambiental, para obras y trabajos no amparados por un título minero’.

“6. El EIA [Evaluación de Impacto Ambiental] presentado inicialmente debe ser adicionado, a fin de incluir los aspectos que se exigen en los términos de referencia establecidos por el Ministerio de Ambiente, para los estudios de impacto ambiental referentes a la explotación de materiales de construcción, en los casos de existencia de comunidades étnicas.

“7. En virtud de todo lo anterior no resulta legalmente procedente, acceder a lo solicitado por usted y no puede AGREGADOS DEL CESAR EU, volver a desarrollar sus actividades en el proyecto minero, amparado en la resolución No 1646 del trece (13) de diciembre de 2010. De igual manera se reitera al peticionario, que de conformidad con el artículo 75 de la ley 1437 de 2011, contra la resolución No 0707 del 22 de junio de 2015, no procede recurso alguno en vía gubernativa por tratarse de un acto de ejecución para cumplimiento de lo decidido por la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional.

Además, debe indicarse, que dicha resolución no ha perdido su fuerza ejecutoria, toda vez que se fundamentó en una sentencia de la Corte Constitucional que aún resulta imperativa para la entidad. Radicación número: 20001-23-39-000-2017-00469-01 (64.742) Actor: Agregados del Cesar E.U. y otros Demandado: Nación – Ministerio del Interior y otro Referencia: Reparación directa 13 “8.

Considerando que en acatamiento de la sentencia ya mencionada, se desarrolló el proceso consultivo y que en virtud de ello, usted aportó copia del ‘ACTA DE REUNION DE PROTOCOLIZACION PARA EL PROYECTO CONTRATO DE CONCESION 0167-20 CON LA ENTRESA AGREGADOS DEL CESAR EU Y LOS PUEBLOS ROIGENAS KOGUI, ARHUACO, WIWA Y KANKUAMO DE LA SIERRA NEVADA DE SANTA MARTA’, Corpocesar le informa, que lo procedente es adelantar los trámites previos para establecer, si es procedente o no, declarar reunida la información para adoptar una nueva decisión en el proceso correspondiente a la solicitud de licencia ambiental.

Para tal fin se debe allegar la siguiente información y/o documentación complementaria…”18 (negrilla añadida). 35. El acto transcrito no era susceptible de ser cuestionado judicialmente, en tanto que la jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido que el acto que niega la revocatoria directa no es demandable ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, puesto que no crea una situación jurídica nueva o diferente a la creada por el acto cuya revocatoria se pide; por lo mismo no revive los términos para demandar. 36.

Surge de lo anterior, que la Resolución 0707 de 2015, que expidió Corpocesar para cumplir un fallo de tutela, produjo unos efectos jurídicos definitivos en torno a lo pretendido por el demandante lo que le ocasionó la suspensión de la actividad minera y grandes pérdidas económicas. Asimismo, la Sala observa que la parte actora cuestiona la legalidad de ese acto administrativo, pues en la demanda y en la impugnación aseguró que Corpocesar “de manera flagrante y abierta manifestó que la orden emitida por la Honorable Corte Constitucional consistía en la anulación del acto mediante la cual se otorgó a mi mandante licencia ambiental global”, lo que impidió posteriormente seguir ejecutando las actividades de exploración minera bajo el amparo de la Resolución 1646 de 2010, pues si Corpocesar no le hubiera dado alcance de nulidad a lo resuelto por la Corte, una vez cumplido el condicionamiento impuesto en el fallo de tutela -agotar la consulta previa- hubiera seguido desarrollando el proyecto minero y evitado mayores pérdidas al tener que tramitar un nuevo licenciamiento, constituyéndose en ‘un acto que riñe con el artículo 122 de la Constitución y ocasiona en el demandante perjuicios’. 37.

Bajo este escenario, se infiere que la actuación irregular de Corpocesar está representada en la Resolución 0707 de 22 de junio de 2015, por cuanto el daño consistente en el cierre del proyecto y la imposibilidad de volver a desarrollar actividades mineras bajo el amparo de la Resolución 1646 de 2010 se concretó con la misma, esto es, tuvo su génesis en la manifestación de voluntad de la administración contenida en el citado acto y, como consecuencia, lo que debió pretender la parte demandante fue la anulación de ese acto administrativo a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y no del de 18 Folios 144 a 150, c. 1.

Radicación número: 20001-23-39-000-2017-00469-01 (64.742) Actor: Agregados del Cesar E.U. y otros Demandado: Nación – Ministerio del Interior y otro Referencia: Reparación directa 14 reparación directa, pues solo al cuestionar y desvirtuar la legalidad de tal oficio se abre paso a la reparación del daño que los accionantes consideran les fue causado. 33.

Precisado lo anterior, el artículo 171 del CPACA impone al juez el deber de examinar detalladamente el libelo para descubrir la real voluntad del demandante, con base en el contenido y finalidad de las pretensiones y del objeto mismo de la demanda y adecuarla al cauce procesal correspondiente, como expresión de la garantía del derecho de acceso a la administración de justicia y la aplicación del principio iura novit curia, de manera que se pueda proceder a resolver de fondo la controversia planteada, siempre y cuando no se identifique algún supuesto que impida seguir conociendo del proceso, como lo sería la caducidad del medio de control. 34.

Ciertamente, la determinación del medio de control resulta de gran relevancia debido a que con esto se marca la pauta en la verificación del cumplimiento de los presupuestos de la demanda y de la acción -requisito de procedibilidad, caducidad y formalidades de la demanda- y, en general, se establece la ritualidad con la que el juez y las partes van a seguir el proceso; por tal razón, en casos como el que es objeto de análisis, luego de adecuar el cauce procesal de las pretensiones, resulta imprescindible examinar si las mismas se ejercieron en tiempo, por tratarse de un presupuesto procesal que no puede entenderse saneado o clausurado por no haberse declarado en etapas anteriores del proceso, tal como lo dispone el artículo 187 del CPCA19. 35.

Así, se impone analizar discriminadamente las pretensiones según el medio de control al que corresponden, pues la forma de contabilizar el plazo previsto por el legislador para presentar una demanda en ejercicio de uno u otro medio de control no es el mismo. Caducidad de la pretensión de reparación directa 36. En lo que concierne a la pretensión de reparación directa que se encausan en contra del Ministerio del Interior, el término de caducidad debe contarse de conformidad con lo dispuesto en el literal i) del numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, norma según la cual: “i) Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha 19 A cuyo tenor: “(…) En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada.

El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus”. (se destaca). Radicación número: 20001-23-39-000-2017-00469-01 (64.742) Actor: Agregados del Cesar E.U. y otros Demandado: Nación – Ministerio del Interior y otro Referencia: Reparación directa 15 posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia (…)” (se destaca). 37.

Al revisar el escrito inicial, se encuentra que el daño que la parte actora atribuye al Ministerio del Interior se concreta en la cesación de las actividades de explotación de un yacimiento de materiales de construcción dentro del contrato de concesión No 0167-20 y en tener que incurrir en gastos considerables para adelantar, sin que hubiera sido previsto, los trámites de consulta previa, decisión que si bien fue adoptada legítimamente por la Corte Constitucional, tales daños resultaban atribuibles a aquel Ministerio, en tanto que inobservó el principio de precaución y ofreció información inexacta al certificar la no presencia de grupos étnicos en la zona en que se iba a ejecutar el proyecto, cuando lo cierto era que allí sí se debía adelantar el referido mecanismo de participación, lo que le impuso cargas extraordinarias, que pudieron evitarse si esa entidad hubiese cumplido correctamente sus funciones. 38.

En el sub júdice, se encuentra que, en virtud de la petición elevada el 29 de octubre de 2009, por el señor Julio Cesar Yamin Berardinelli (en calidad de representante legal de Agregados del Cesar E.U.), con la que solicitó certificar si en el sitio de influencia directa del contrato de concesión 0167-20 (especificando las coordenadas) había presencia o no de comunidades indígenas y negras20, la coordinadora del grupo de consulta previa del entonces Ministerio del Interior y de Justicia mediante comunicación del 9 de noviembre del mismo año respondió (se transcribe conforme obra): “Revisadas las bases de datos institucionales de la Dirección de Asuntos Indígenas, Minorías y ROM, del DANE, Asociaciones de Cabildos y/o Autoridades Tradicionales, los reconocimientos emanados de esa Dirección sobre comunidades indígenas NO SE REGISTRAN comunidades indígenas en el área del proyecto de la referencia. “Revisadas las bases de datos institucionales aportadas por la Dirección para Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras sobre comunidades negras NO SE REGISTRAN consejos comunitarios de comunidades negras en el área del proyecto de la referencia. “Sin embargo, si al adelantar las actividades se establece que existe alguna comunidad indígena y/o negra en el área de influencia del proyecto, es necesario dar aviso por escrito al Grupo de Consulta Previa para dar cumplimiento a la realización del proceso de que trata el artículo 330 de la Constitución Política, el artículo 7 de la Ley 21 de 1991, el artículo 76 de la Ley 99 de 1993, Decreto 1320 de 1998”21. 39.

Posteriormente, teniendo en cuenta que el interesado aportó la información y documentación complementaria que había sido solicitada por Corpocesar para 20 Folio 65, c. 1. 21 Folio 66, c. 1. Radicación número: 20001-23-39-000-2017-00469-01 (64.742) Actor: Agregados del Cesar E.U. y otros Demandado: Nación – Ministerio del Interior y otro Referencia: Reparación directa 16 obtener la licencia ambiental para la explotación de un yacimiento de materiales de construcción en desarrollo del referido contrato de concesión (entre ellas, el certificado de no presencia de grupos étnicos) y cumplió los demás requisitos de la normativa ambiental, por medio de Resolución 1646 del 13 de diciembre de 2010, fue otorgada la respectiva licencia a la empresa demandante22. 40.

No obstante, la Corte Constitucional, en sede de revisión, asumió el conocimiento de una acción de tutela instaurada por un representante de la comunidad indígena Arhuaca contra el Ministerio del Interior, Corpocesar, Agregados del Cesar E.U. y Pavimentos del Dorado S.A.S. Al decidirla (sentencia T 849/14) encontró que con el otorgamiento de la citada licencia ambiental (Resolución 1646 de 2010) se vulneró el derecho fundamental de consulta previa de las comunidades indígenas de la Sierra Nevada de Santa Marta, por cuanto “no tuvo en cuenta el concepto amplio de territorio ancestral desarrollado en la jurisprudencia de la Corte Constitucional y Corte Interamericana de Derechos Humanos” y, para proteger los derechos fundamentales que consideró vulnerados, en lo que interesa al caso, resolvió (se transcribe literalmente): “(…)

TERCERO: DEJAR SIN VALOR Y EFECTO la Resolución 1646 del trece (13) de diciembre de 2010, por medio de la cual CORPOCESAR, otorgó a Agregados del Cesar EU, una licencia ambiental global para la explotación de un yacimiento de materiales de construcción, en jurisdicción del municipio de Valledupar, departamento del Cesar, en desarrollo del contrato de concesión minera 0167-20 del veintinueve (29) de diciembre de dos mil cuatro (2004), al interior de la línea negra.

CUARTO: ADVERTIR al Ministerio del Interior, así como a los interesados en solicitar una licencia ambiental para la explotación del ambiente al interior del territorio denominado la línea negra, que deberán agotar el procedimiento de consulta previa, con las comunidades que habitan el territorio sagrado de la Sierra Nevada de Santa Marta de conformidad con las consideraciones expuestas por la Corte Constitucional sobre la satisfacción de esa garantía iusfundamental.

QUINTO: ORDENAR Ministerio del Interior que en adelante, incorpore a las solicitudes de certificación de presencia de comunidades indígenas al interior del territorio denominado la línea negra, una consideración relativa a la obligatoriedad de realizar el proceso de consulta previa so pena de incurrir en desconocimiento de los derechos fundamentales de las comunidades que habitan el territorio sagrado de la Sierra Nevada de Santa Marta, con las sanciones y responsabilidades que ello conlleva.

SEXTO: ADVERTIR a CORPOCESAR que las certificaciones que señalen la ausencia de comunidades indígenas, para desarrollar proyectos que afecten el territorio al interior de la línea negra, no constituyen razón suficiente para otorgar permisos o concesiones en ese lugar, pues en todos los casos debe exigirse que se cumpla el proceso de consulta previa con las comunidades que habitan la Sierra Nevada de Santa Marta. 22 Folio 67 a 81, c. 1.

Radicación número: 20001-23-39-000-2017-00469-01 (64.742) Actor: Agregados del Cesar E.U. y otros Demandado: Nación – Ministerio del Interior y otro Referencia: Reparación directa 17 SÉPTIMO: ORDENAR al Ministerio del Interior que en uso de sus facultades legales y en cumplimiento de las funciones que le atribuye el artículo 5° de la Ley 199 de 1995, disponga los trámites necesarios para traducir, en un término no mayor a un (1) mes, posterior a la notificación de esta sentencia, el contenido total de este pronunciamiento a las lenguas de las comunidades que habitan la Sierra Nevada de Santa Marta y en los casos en los cuales no haya lengua escrita, proceda a efectuar su lectura en la lengua nativa, ante las autoridades de los respectivos cabildos.

OCTAVO: LÍBRESE la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados”23. 41. En este contexto, a partir de la notificación del citado fallo de tutela, la parte actora conoció el hecho dañoso que soporta la imputación en contra del Ministerio del Interior, pues desde allí tuvo plena certeza de que la información de la no presencia de grupos étnicos en el área del contrato de concesión minera 0167-20 del 29 de diciembre de 2014, entregada por esa entidad, había sido inexacta y no se acompasaba con el concepto amplio de territorio ancestral desarrollado por la Corte Constitucional y la Corte Interamericana de Derechos Humanos y, por ello, había faltado al principio de precaución, cumpliendo de forma deficiente sus funciones tendientes a determinar la procedencia de la consulta previa.

En efecto, en la ratio decidendi de la sentencia T 849 de 2014 el supremo Tribunal de lo Constitucional señaló: “Al respecto, puede concluirse que para las entidades accionadas, entre las cuales se encuentra el Ministerio del Interior, el territorio delimitado por la línea negra, no constituye una zona de especial protección, sino solamente algunos sitios que se incorporan dentro de la misma, premisa contraria a los pronunciamientos de la Corte Constitucional, toda vez que desconocer el carácter vinculante de la totalidad del espacio geo-referencial que comprende la línea negra, desconoce el derecho fundamental a la autodeterminación, a la subsistencia, a la diversidad étnica y a la consulta previa de las comunidades étnicas diferenciadas, objeto de especial protección constitucional, que habitan el territorio sagrado de la Sierra Nevada de Santa Marta.

“Así las cosas, esta Sala de Revisión reitera los pronunciamientos realizados por la Corte Constitucional en las sentencias SU-510 de 1998, T-634 de 1999, C-891 de 2002, T-349 de 2008, T-547 de 2010, T-513 de 2012 y T-993 de 2012, relativos al deber objetivo de cuidado del Estado colombiano para la protección del territorio de las comunidades que habitan la Sierra Nevada de Santa Marta y las consideraciones relativas a la protección de la línea negra.

“A su vez, la Sala considera importante señalar que, aunque la influencia cultural de los pueblos que habitan la Sierra Nevada de Santa Marta desborda el territorio delimitado por la Resolución 02 de 1973, proferida por el entonces Ministerio de Gobierno y la Resolución 837 de 1995, expedida por el Ministerio del Interior, se ha logrado un consenso y un pacto social por medio del cual el Estado colombiano se compromete a proteger y a garantizar el respeto del territorio que comprende el espacio geo-referencial denominado la línea negra. 23 Folios 109 y 110, c. 1.

Asimismo, se puede consultar la sentencia en la página web de la Corte Constitucional https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2014/t-849-14.htm Radicación número: 20001-23-39-000-2017-00469-01 (64.742) Actor: Agregados del Cesar E.U. y otros Demandado: Nación – Ministerio del Interior y otro Referencia: Reparación directa 18 “(…) “Por ello, no es suficiente con que el Ministerio del Interior profiera una certificación que indique que en el área en la cual se efectuará un determinado proyecto no hay presencia de comunidades indígenas, cuando el territorio que se va a afectar se encuentra dentro del espacio geo- referencial delimitado por la línea negra, toda vez que el espacio especialmente protegido no lo es, con ocasión a la cercanía de la comunidad, sino por el carácter sagrado que involucra su totalidad.

Como consecuencia de lo expuesto, todos los actos administrativos por medio de los cuales se haya concedido permiso para la explotación al interior de la línea negra, con posterioridad a la ratificación del convenio 169 de la OIT por Colombia, sin realizar el procedimiento de consulta previa, generan la vulneración de los derechos fundamentales de las comunidades indígenas que habitan la Sierra Nevada de Santa Marta.

Por ello, aunque tales actos administrativos se presuman legales, son susceptibles de perder sus atributos de ejecutividad y ejecutoriedad, toda vez que su expedición es contraria a la Constitución”24 (resaltado añadido). 42. Inclusive, al margen de que la empresa demandante no haya cumplido inmediatamente la orden impartida en el mencionado fallo, y luego Corpocesar expidiera varios actos administrativos en cumplimiento25 y para hacer cumplir esa 24 Folio 108, c. 1.

Asimismo, se puede consultar la sentencia en la página web de la Corte Constitucional https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2014/t-849-14.htm 25 Mediante Resolución 0707 del 22 de junio de 2015 reiteró lo dispuesto por la Corte Constitucional en la sentencia T-849/2014, así (se transcribe literalmente): “ARTICULO PRIMERO: En cumplimiento de lo ordenado por la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional en la Sentencia T- 849/14 de fecha doce (12) de noviembre de dos mil catorce (2014), dejar sin valor y efecto la Resolución No 1646 del trece (13) de diciembre de 2010, por medio de la cual Corpocesar otorgó a AGREGADOS DEL CESAR EU… Licencia Ambiental Global, para la explotación de un yacimiento de materiales de construcción, en jurisdicción del Municipio de Valledupar Cesar, en desarrollo del contrato de concesión minera No 0167-20 del 29 de diciembre de 2004, cuya cesión de derechos y obligaciones autorizó la Secretaria de Minas del Cesar a través de la Resolución No 000116 del 29 de mayo de 2009.

ARTICULO SÉPTIMO: Ordenar a la Oficina Jurídica de Corpocesar que adelante las medidas y acciones legales pertinentes, en el evento en que se establezcan hechos o circunstancias que violen esta decisión y lo ordenado por la Corte Constitucional…” (se destaca). Radicación número: 20001-23-39-000-2017-00469-01 (64.742) Actor: Agregados del Cesar E.U. y otros Demandado: Nación – Ministerio del Interior y otro Referencia: Reparación directa 19 decisión de la Corte Constitucional26, lo cierto es que desde el momento en que se notificó la sentencia T-489/14, la empresa debió suspender las actividades mineras que ejercía bajo el amparo de la Resolución 1646 del 13 de diciembre de 2010, toda vez que la alta Corte expresamente la dejó sin valor y efecto y condicionó la continuación de la operación minera al surtimiento de la consulta previa, en los siguientes términos literales: “Por ello, la Sala dejará sin valor y efecto la Resolución 1646 del trece (13) de diciembre de 2010, por medio de la cual CORPOCESAR, otorgó a Agregados del Cesar EU, una licencia ambiental global para la explotación de un yacimiento de materiales de construcción, en jurisdicción del municipio de Valledupar, departamento del Cesar, en desarrollo del contrato de concesión minera 0167-20 del veintinueve (29) de diciembre de dos mil cuatro (2004), al interior de la línea negra sin haberse practicado el procedimiento de consulta previa.

“Ello tiene como consecuencia el decaimiento de los actos administrativos subsiguientes a la Resolución 1646 de 2010, que tienen por objeto el desarrollo del contrato de concesión minera 0167-20 del veintinueve (29) de diciembre de dos mil cuatro (2004), toda vez que tengan como lugar de ejecución el territorio denominado la línea negra.

“No obstante, ello no implica la prohibición desarrollar de las actividades relacionadas en el referido contrato de concesión, sino el condicionamiento de efectuar el proceso de consulta previa para realizar las mismas, expedir certificaciones, y conceder licencias y/o permisos, al interior del territorio denominado la línea negra”27 (subrayado añadido). 43.

Se agrega a lo expuesto que, en el hecho octavo del escrito inicial, la parte demandante expresó (se transcribe literalmente): “Dentro del sentido del Fallo de la Sentencia T-849 de 2014, conminan al Ministerio del Interior a que la Resolución 837 de 1995 es de obligatorio cumplimiento, y que la Línea Negra de la Sierra Nevada de Santa Marta debe ser respetada, ya que es una medida de protección de la identidad cultural y ancestral de las comunidades que la habitan, y por ende es obligatorio realizar los procesos de consulta previa para los proyectos mineros que se encuentren dentro del ámbito espacial de esta como requisito previo al otorgamiento de Licencias Ambientales para dichos proyectos”28 (se destaca). 44.

Con base en lo anterior, el conocimiento del daño alegado en el sub examine tuvo lugar con la expedición de la sentencia T-849 del 12 de noviembre de 2014, pues de su contenido se podía extraer que la información suministrada por el Ministerio del Interior en relación con la presencia de grupos indígenas en el área 26 Ante la queja del Cabildo Gobernador de la comunidad Arhuaca, Corpocesar realizó una visita de inspección técnica a Agregados del Cesar E.U. y al encontrar que continuaba con las actividades de explotación a pesar de no contar con licencia ambiental, impuso mediante Resolución 237 del 2 de octubre de 2015, una medida preventiva, consistente en la “SUSPENSION DE TODAS LAS ACTIVIDADES DE EXPLOTACIÓN DE MATERIAL, DESARROLLADAS EN LAS INSTALACIONES…” de esa empresa (folios 296 a 306, c. 2). 27 Folio 109, c. 1.

Asimismo, se puede consultar la sentencia en la página web de la Corte Constitucional https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2014/t-849-14.htm 28 Folio 9, c. 1. Radicación número: 20001-23-39-000-2017-00469-01 (64.742) Actor: Agregados del Cesar E.U. y otros Demandado: Nación – Ministerio del Interior y otro Referencia: Reparación directa 20 de concesión resultaba inexacta y que, como consecuencia de ello Agregados del Cesar E.U. debió suspender las actividades mineras hasta que llevara a cabo la consulta previa. 45.

Ahora, si bien en la página web de la Corte Constitucional se encuentra que el 27 de marzo de 2015 se libró el oficio comunicando la decisión de tutela al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar (quien conoció de la tutela en primera instancia), para que éste la notificara a las partes, conforme lo dispone el artículo 36 del Decreto 2591 de 199129, lo cierto es que en el expediente no obra prueba de cuándo se surtió por parte del Tribunal dicha actuación. 46.

Sin perjuicio de lo anterior, el hecho noveno de la demanda revela que por lo menos para el 1° de junio de 2015 la sentencia T-489 de 2014 ya había sido notificada a la empresa que aquí demanda (que fue parte de la acción constitucional), pues así lo aseguró30: “NOVENO: El día 1 de junio de 2015 se elevó por parte de AGREGADOS DEL CESA EU, solicitud ante el Ministerio del Interior — Dirección de Consulta Previa el inicio del procedimiento ordenado por la Sentencia T-849 de 2014, para poder realizar la Consulta con los 4 Pueblos de la Sierra Nevada de Santa Marta, ya que la Sentencia T-849 de 2014 ya había sido notificada a la empresa”.

(resalta la Sala). 47. De este modo, como desde el 1° de junio de 2015 los demandantes tuvieron conocimiento de las acciones causantes del daño imputado al Ministerio del interior, el término para demandar en ejercicio del medio de control de reparación directa empezó a correr a partir del día siguiente y venció el 2 de junio de 2017; sin embargo, como la solicitud de conciliación extrajudicial se radicó el 7 de julio de ese mismo año31 y la demanda se presentó el 3 de octubre siguiente, se impone concluir que operó el fenómeno de la caducidad respecto de la pretensión que persigue la declaratoria de responsabilidad del referido Ministerio.

Caducidad de la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho 48. Conforme se expuso en líneas anteriores, comoquiera que la Resolución 0707 del 22 de junio de 2015, es un acto administrativo de contenido particular -ver párrafo 30- y según lo revelan los cuestionamientos de los demandantes fue el causante del daño antijurídico imputado a Corpocesar, el medio de control que 29 Artículo 36.

“Efectos de la revisión. Las sentencias en que se revise una decisión de tutela sólo surtirán efectos en el caso concreto y deberán ser comunicadas inmediatamente al juez o tribunal competente de primera instancia, el cual notificará la sentencia de la Corte a las partes y adoptará las decisiones necesarias para adecuar su fallo a lo dispuesto por ésta”. 30 En el sub examine esa declaración en la demanda constituye una confesión por parte de los accionantes, dado que versa sobre hechos que producen consecuencias jurídicas adversas a sus intereses y favorecen a la parte contraria, razón por la cual tienen valor probatorio, de acuerdo con lo previsto en los artículos 165 y 191 del Código General del Proceso. 31 Folio 237 a 240, c. 1.

Radicación número: 20001-23-39-000-2017-00469-01 (64.742) Actor: Agregados del Cesar E.U. y otros Demandado: Nación – Ministerio del Interior y otro Referencia: Reparación directa 21 resulta procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho, en relación con el cual el numeral 2, literal d, del artículo 164 del CPACA consagra que el término de caducidad es de 4 meses “contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso”. 49.

Por tratarse de un acto administrativo particular, la caducidad se cuenta a partir del día siguiente al de la notificación personal del mismo, conforme a los artículos 66 y 67 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que disponen: “Artículo 66. Deber de notificación de los actos administrativos de carácter particular y concreto.

Los actos administrativos de carácter particular deberán ser notificados en los términos establecidos en las disposiciones siguientes. “Artículo 67. Notificación personal. Las decisiones que pongan término a una actuación administrativa se notificarán personalmente al interesado, a su representante o apoderado, o a la persona debidamente autorizada por el interesado para notificarse.

“En la diligencia de notificación se entregará al interesado copia íntegra, auténtica y gratuita del acto administrativo, con anotación de la fecha y la hora, los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse y los plazos para hacerlo. “El incumplimiento de cualquiera de estos requisitos invalidará la notificación”. 50.

En el sub examine obra constancia de que la Resolución 0707 del 22 de junio de 2015 se notificó por aviso el 10 de julio del mismo año32; por manera que el término para computar la caducidad comenzó a correr desde el día siguiente a esa fecha y feneció el 11 de noviembre del mismo año; por consiguiente, para cuando se radicó la solicitud de conciliación -7 de julio de 2017- y se presentó la demanda, es decir, el 3 de octubre de 2017, ya había operado la caducidad de la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho. 51.

Así las cosas, se impone declarar la caducidad de los medios de control ejercidos. Condena en costas 52. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en la sentencia se dispondrá sobre la condena en costas en esta instancia, cuya liquidación y ejecución se regirán por el procedimiento civil. 32 Folio 227, c. 1.

Radicación número: 20001-23-39-000-2017-00469-01 (64.742) Actor: Agregados del Cesar E.U. y otros Demandado: Nación – Ministerio del Interior y otro Referencia: Reparación directa 22 53. El artículo 365 de la Ley 1564 de 2012 señala que hay lugar a condenar en costas a la parte vencida en un proceso o a quien se resuelve desfavorablemente el recurso.

El artículo 361 ibidem establece que las costas «están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho». Estas últimas, vale aclarar, serán determinadas por las tarifas que, para el efecto, establezca el Consejo Superior de la Judicatura. 54. El numeral 8 del artículo 365 de la norma referida dispone que “solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”.

En relación con las agencias en derecho correspondientes a esta instancia, de conformidad con lo previsto en el numeral 4 del artículo 366 de la Ley 1564 de 2012, se tiene en cuenta la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales si las hubiere. 55. Así las cosas, se fija como agencias en derecho el valor equivalente a tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes a cargo de la parte demandante (recurrente), suma que se reconocerá, en partes iguales, en favor del Ministerio del Interior y de Corpocesar.

Esta determinación se efectúa de conformidad con lo previsto en el Acuerdo No. PSAA16-10554 de agosto 5 de 2016, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, norma vigente en materia de tarifas de agencias en derecho para la fecha en que se presentó la demanda33. Finalmente, la liquidación de las costas la hará de manera concentrada el a quo, en los términos del artículo 366 ejusdem.

IV. PARTE RESOLUTIVA 56. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

RESUELVE

PRIMERO: MODIFICAR la sentencia del 6 de junio de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar; en consecuencia, declarar la caducidad de los medios de control ejercidos.

SEGUNDO: CONDENAR EN COSTAS, por la segunda instancia, a la parte demandante, en favor de la Corporación Autónoma Regional del Cesar y del Ministerio del Interior. Para el efecto, las agencias en derecho se fijan en la suma de tres (3) SMLMV que se reconocerán a las demandadas en partes iguales. Las costas se liquidarán de manera concentrada en el Tribunal a quo. 33 3 de octubre de 2017.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF