CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., treinta (30) de octubre de dos mil veinticinco (2025) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06409-00 Referencia: Acción de tutela Actora: MARÍA ISABEL DÍAZ CARDONA TESIS: LA ACCIÓN DE TUTELA ES IMPROCEDENTE POR FALTA DEL REQUISITO GENERAL DE LA RELEVANCIA CONSTITUCIONAL.
LA ACTORA PRETENDE CUESTIONAR UNA DECISIÓN JUDICIAL COMO SI ESTE MECANISMO SE TRATASE DE UN RECURSO O INSTANCIA ADICIONAL AL PROCESO ORDINARIO. DERECHOS FUNDAMENTALES: DEBIDO PROCESO, TRABAJO Y MÍNIMO VITAL. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala procede a decidir la acción de tutela promovida por la actora contra la SECCIÓN SEGUNDA -SUBSECCIÓN “A”- DEL CONSEJO DE ESTADO1.
I.- ANTECEDENTES I.1.- La solicitud 1 En adelante Sección Segunda. 2 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06409-00 Actora: MARÍA ISABEL DÍAZ CARDONA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La señora MARÍA ISABEL DÍAZ CARDONA, actuando en nombre propio, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo, al mínimo vital y al principio de la primacía de la realidad sobre las formas, los cuales estima vulnerados por la SECCIÓN SEGUNDA, al haber proferido la providencia de 26 de junio de 2025 dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2019-00310-01.
I.2.- Hechos Afirmó que laboró de manera continua al servicio de la PERSONERÍA DEL MUNICIPIO DE PEREIRA2, bajo diferentes contratos de prestación de servicios desde el 2009 hasta el 2016. Adujo que cumplía con un horario específico como se evidencia en las actas y planillas allegadas al expediente ordinario, sumado a ello, 2 En adelante Personería. 3 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06409-00 Actora: MARÍA ISABEL DÍAZ CARDONA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co existía subordinación, pues cumplía a cabalidad las instrucciones dadas por la entidad.
Sostuvo que solicitó a la PERSONERÍA que se le reconociera la relación laboral y el pago de las respectivas prestaciones sociales, no obstante, mediante Oficio núm. 1-10-00-24-01-10123 de 15 de noviembre de 2018, le negó tal reclamación, por lo que presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Señaló que el mencionado proceso fue identificado con el número único de radicación 2019-00310-00 y le correspondió en primera instancia al SALA PRIMERA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA3 que, mediante providencia de 18 de junio de 2021, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Refirió que la parte allí demandada interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por la SECCIÓN SEGUNDA que, mediante 3 En adelante Tribunal. 4 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06409-00 Actora: MARÍA ISABEL DÍAZ CARDONA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sentencia de 26 de junio de 2025, revocó la sentencia recurrida y, en su lugar, denegó las súplicas de la demanda, bajo el argumento de que no se logró acreditar el elemento de la subordinación continuada como requisito esencial de una relación laboral subyacente a los contratos de prestación de servicios.
I.3.- Fundamentos de la solicitud A juicio de la actora, la autoridad judicial accionada incurrió en defecto fáctico, habida de cuenta que no valoró debidamente las pruebas obrantes en el proceso ordinario, entre ellas, las testimoniales que fueron catalogadas como genéricas e insuficientes, las cuales daban dé cuenta de la relación laboral encubierta que sostenía con la PERSONERÍA. Indicó que la SECCIÓN SEGUNDA incurrió en desconocimiento del precedente jurisprudencial, pues pasó por alto su propia línea de unificación establecida en la sentencia de 9 de septiembre de 20214, en la que se estableció que el juez debe apartarse de la 4 Sentencia de Unificación de 9 de septiembre de 2021 proferida por la sala plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, numero SUJ-025-CE-S2-2021. 5 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06409-00 Actora: MARÍA ISABEL DÍAZ CARDONA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co formalidad contractual cuando se demuestran los tres elementos esenciales de la relación laboral.
I.4.- Pretensiones Como consecuencia de lo anterior, la actora solicitó que: “[…]
PRIMERO: ADMITIR la presente tutela SEGUNDO:
SEGUNDO: DECLARAR la configuración de un defecto fáctico y el desconocimiento del precedente judicial en la sentencia proferida el 26 de junio de 2025 por la Sección Segunda del Consejo de Estado.
TERCERO: DEJAR SIN EFECTOS JURÍDICOS la Sentencia mencionada.
CUARTO: ORDENAR al Consejo de Estado que, en un término perentorio de treinta (30) días, profiera una nueva sentencia en la que se valore de forma integral, objetiva y bajo los criterios de la sana crítica todo el material probatorio, incluyendo los testimonios los testimonios de Ana Teresa Llano y Juan Sebastián Valencia Duque y se aplique el principio de la Primacía de la Realidad sobre las formalidades para decidir sobre el reconocimiento de la existencia de una relación laboral y las prestaciones sociales a las que tengo derecho. […]” (Destacado pertenece al texto).
I.5.- Defensa I.5.1.- La SECCIÓN SEGUNDA, a pesar de ser notificada en debida forma, guardó silencio. 6 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06409-00 Actora: MARÍA ISABEL DÍAZ CARDONA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.6.- Intervinientes I.6.1.
El TRIBUNAL, a pesar de ser notificado en debida forma, guardó silencio. I.6.2. la PERSONERÍA solicito declarar improcedente la presente solicitud de amparo por carecer del requisito de subsidiariedad, por cuanto la actora contaba con otros mecanismos de defensa en sede administrativa y judicial. II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y en virtud del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las secciones y asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.
La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo 7 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06409-00 Actora: MARÍA ISABEL DÍAZ CARDONA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (expediente núm. 2009-01328, actora: Nery Germania Álvarez Bello, magistrada María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del magistrado Jorge Octavio Ramírez Ramírez (expediente núm. 2012-02201-01).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: 8 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06409-00 Actora: MARÍA ISABEL DÍAZ CARDONA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas 9 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06409-00 Actora: MARÍA ISABEL DÍAZ CARDONA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. 10 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06409-00 Actora: MARÍA ISABEL DÍAZ CARDONA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) En el presente asunto, la Sala advierte que la actora pretende que se amparen sus derechos fundamentales invocados como violados y, en consecuencia, se deje sin efecto la providencia de 26 de junio de 2025, proferida por la SECCIÓN SEGUNDA dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2019-00310-01.
A la citada providencia se le atribuye la vulneración de los derechos fundamentales invocados como transgredidos, habida cuenta que, a 11 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06409-00 Actora: MARÍA ISABEL DÍAZ CARDONA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co juicio de la actora, incurrió en defecto fáctico y desconocimiento del precedente jurisprudencial, habida cuenta que no valoró debidamente las pruebas obrantes en el proceso ordinario, entre ellas, las testimoniales que fueron catalogadas como genéricas e insuficientes, las cuales daban cuenta de la relación laboral encubierta que sostenía con la PERSONERÍA, y pasó por alto su propia línea de unificación establecida en la providencia de 9 de septiembre de 2021, en la que se estableció que el juez debe apartarse de la formalidad contractual cuando se demuestran los tres elementos esenciales de la relación laboral.
Aclarado lo anterior, la Sala debe determinar si el presente caso cumple con los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial y, de ser así, establecer si la SECCIÓN SEGUNDA vulneró los derechos deprecados e incurrió en defecto fáctico y desconocimiento del precedente jurisprudencial alegados, al haber proferido la sentencia de 26 de junio de 2025 dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2019-00310-01. 12 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06409-00 Actora: MARÍA ISABEL DÍAZ CARDONA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así las cosas, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, en especial, el requisito de la relevancia constitucional.
De acuerdo con la sentencia C- 590 de 2005 antes transcrita, cuando la tutela se dirige contra una providencia judicial debe discutirse una cuestión de «evidente relevancia constitucional». Bajo esta expresión, la jurisprudencia constitucional ha explicado que la acción de tutela contra providencias judiciales no está diseñada como una tercera instancia, ni su objeto puede ser el de reemplazar los medios de defensa ordinarios, por lo que la solicitud de amparo no puede encaminarse a reabrir un debate de legalidad, sino que es necesario que se ponga de presente el desconocimiento de garantías esenciales, propias del debido proceso constitucional5, de manera tal que «sólo aquellas vulneraciones comprometedoras de contenidos constitucionalmente protegidos de este derecho podrán ser examinadas en sede de tutela».6 5 Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia T-061 de 2007, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 6 Cfr. Sentencia T-102 de 2006, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 13 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06409-00 Actora: MARÍA ISABEL DÍAZ CARDONA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Acerca de la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de esta Corporación7, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, sostuvo: “[…] Relevancia constitucional La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.
Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [8]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” [9]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, número único de radicación 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ), M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [8] “Sentencia T-173 de 1993.
M.P. José Gregório Hernández Galindo.” [9] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” 14 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06409-00 Actora: MARÍA ISABEL DÍAZ CARDONA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co necesarios [10].
El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.
A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [11].
El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso de que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.
No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. [10] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [11] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” 15 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06409-00 Actora: MARÍA ISABEL DÍAZ CARDONA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.
Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [12].
Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.
El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [13]. En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso.
En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [14]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia [12] “Corte Constitucional. Sentencia T-173/93.” [13] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [14] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 16 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06409-00 Actora: MARÍA ISABEL DÍAZ CARDONA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes.
No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]”. (Resaltado fuera del texto).
Asimismo, la Corte Constitucional en sentencia SU-215 de 2022, precisó que la exigencia de dicho requisito tiene como finalidades las siguientes: “[…] (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal […]”.
(Destacado fuera de texto) En la providencia aludida la Corte Constitucional reiteró que: “[…] la 17 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06409-00 Actora: MARÍA ISABEL DÍAZ CARDONA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial [ ]”, por lo que indicó que para determinar si la acción de tutela en concreto cumplía con el requisito de relevancia constitucional debía analizarse: “[…] (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales […]”.
En definitiva, la relevancia constitucional como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito: (i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales; y (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario. 18 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06409-00 Actora: MARÍA ISABEL DÍAZ CARDONA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora bien, descendiendo al caso concreto, la Sala advierte que la controversia que propone la actora respecto de los defectos alegados implica la reapertura de un asunto que ya fue resuelto en sede ordinaria y del cual se pretende constituir una instancia adicional.
En efecto, la divergencia planteada por la actora subyace principalmente en el hecho de que, en su sentir, de una adecuada valoración probatoria de los documentos y los testimonios de los señores JUAN SEBASTÍAN VALENCIA DUQUE y ANA TERESA LLANO RUEDA, podía advertirse que el elemento de la subordinación o dependencia respecto del empleador existía y, en ese sentido, se debió declarar la existencia de la relación laboral con la entidad demandada.
Efectivamente, revisada la providencia cuestionada, se advierte que las inconformidades que trae la accionante a esta sede constitucional ya fueron resueltas por la SECCIÓN SEGUNDA, al realizar un análisis del asunto, así: “[…] Con las pruebas documentales se establece que la demandante estuvo vinculada con la Personería de Pereira del 22 de enero de 2010 al 15 de junio de 2016, mediante los siguientes contratos de prestación de servicios: (…) 19 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06409-00 Actora: MARÍA ISABEL DÍAZ CARDONA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De lo anterior se puede evidenciar el acuerdo de voluntades tendiente a obtener la prestación de un servicio personal a cambio de una remuneración. Teniendo en cuenta los argumentos de la apelación, se procederá a examinar la subordinación. Dentro de las obligaciones generales y las condiciones específicas de los contratos se destaca la prestación de servicios profesionales para apoyar a la Personería delegada para la Vigilancia Administrativa y la Contratación Estatal, en la revisión y análisis de la contratación realizada por el municipio de Pereira y sus entidades descentralizadas.
Sin embargo, esos elementos no son suficientes para concluir la existencia de una relación laboral, pues de la simple lectura de los acuerdos y las obligaciones contractuales no logra desprenderse por sí mismo la subordinación y dependencia continuada. Contrario a esto, a partir de la generalidad de las cláusulas contractuales, se advierte que las actividades encomendadas se relacionaron con la finalidad del servicio contratado, el cual, consistía en apoyar la función desempeñada por la Personería delegada en la Inspección y Vigilancia en el tema de la contratación estatal.
De este modo, en ninguno de los contratos se delimita por parte de la entidad el modo, tiempo y plazo para cumplir con las funciones, para que pudiera concluirse el direccionamiento y control, que aduce la primera instancia, no obra dentro del plenario, documentación alguna diferente a los contratos celebrados que permitan inferir que la prestación del servicio se dio bajo los presupuestos de la subordinación. Se cuenta con las declaraciones de los señores Ana Teresa Llanos Rueda – abogada de la Secretaría de Educación de Pereira13 y Juan Sebastián Valencia Duque – auditor en la Contraloría General de la República.
La primera manifestó que ingresó en mayo del 2012 nombrada en provisionalidad en la Personería de Pereira como abogada profesional del área de la delegada para la Vigilancia Administrativa y la Contratación Estatal y para ese momento la demandante ya se encontraba trabajando ahí. 20 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06409-00 Actora: MARÍA ISABEL DÍAZ CARDONA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que el trabajo que realizaba la actora llegaba a manos de las abogadas quienes revisaban los expedientes administrativos y disciplinarios.
Precisó que la demandante realizaba la parte de la revisión de la contratación estatal, para lo cual iba a visitar las empresas que le indicaba el personero y la delegada. Sobre el cumplimiento de horario para el desarrollo de las funciones indicó que siempre que llegaba a la oficina veía a la demandante dentro del horario laboral; señala que presenció varios momentos en lo que le impartieron órdenes por parte de la Personera delegada y del Personero y sobre la presión que se ejercía por parte de aquellos para el cumplimiento de las funciones.
El señor Juan Sebastián Valencia Duque manifestó que laboró en la Personería de Pereira en el periodo 2005-2012 como contratista en planeación y gestión de calidad. Que conoció a la demandante en el 2008 o 2009 y que esta apoyaba labores de auditoría como contratista en la Personería Delegada para la vigilancia administrativa; que su trabajo era de 8 horas, que asistía en horas de la mañana y de la tarde a la entidad que le correspondía auditar y a las instalaciones de la Personería, que estaba vinculada mediante contratos de prestación de servicios, pues junto con ella presentaban cuentas de cobros para el pago de sus honorarios.
Que en la prestación del servicio sí hubo subordinación porque debía cumplir horario, debía asistir en la mañana a las instalaciones de la Personería y direccionarse a otras instituciones en la jornada de la tarde. Asegura que esta dependía de un supervisor quien le indicaba qué era lo que tenía que hacer La Sala considera que las declaraciones no ofrecen elementos para concluir la subordinación o dependencia a la que dice haber estado sometida la demandante, pues ninguno de los testigos afirmó categóricamente cuáles eran las órdenes específicas que le fueron dadas y únicamente se logra extraer que los requerimientos que se pudieron llegar a hacer fueron con el fin de dar cumplimiento al objeto contratado.
A partir de esto, la Sala considera que, aunque los testigos se refirieron de manera genérica a la presunta recepción de órdenes relativas al área de prestación del servicio, esto por 21 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06409-00 Actora: MARÍA ISABEL DÍAZ CARDONA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sí solo no ofrece claridad sobre la inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad o la imposición de condicionamientos para la ejecución de la labor contratada.
Las declaraciones son generales y no permiten inferir que a los testigos les constaba que aquella hubiera recibido directrices puntuales o hubiera estado sometida al direccionamiento de la entidad, no se cuenta con elementos de prueba adicionales para definir si la entidad imponía una forma, si esta era concertada con el personal contratado o si se requería para el desarrollo del objeto contractual.
El posible establecimiento de un horario o la permanencia de la actora en las instalaciones de la entidad en las jornadas de los trabajadores de planta, si bien pueden ser un indicio de subordinación, este no es conclusivo por cuanto estos supuestos resultan acordes con la coordinación inherente que debe existir en el desarrollo de un contrato de prestación de servicios, más aún, en el caso, teniendo en cuenta que las labores se desarrollaban como apoyo a la gestión de la Personería Delegada lo que supone que las mismas fueran concomitantes a la función investigativa desarrollada por la Personería delegada.
La Subsección advierte que los testigos, en algunos temas, señalaron que desconocían las circunstancias concretas de la ejecución de actividades por parte de la demandante y solo tenían información parcial del desarrollo de estas. Así, para la Sala no hay pruebas sobre el desbordamiento de las condiciones pactadas en los contratos de prestación de servicios, pues, se echa de menos elementos de convicción tendientes a acreditar la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi.
La parte actora no logró desvirtuar que la prestación de los servicios profesionales tuvo lugar solo para los fines establecidos en cada uno de los contratos de prestación de servicios suscritos entre las partes y que más allá de la coordinación de actividades necesaria para la satisfacción del 22 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06409-00 Actora: MARÍA ISABEL DÍAZ CARDONA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co interés contratado se presentó un tratamiento subordinado o dependiente.
No puede extraerse con un mínimo grado de certeza que se le exigiera a la actora que ejecutara el objeto contractual con unas condiciones de tiempo y modo impuestas por la entidad y, en tal sentido, no se demostró que se hubiera ejercido una imposición decisiva sobre la manera en la que debía desarrollar sus actividades. […]”. De los apartes transcritos de la providencia cuestionada, se advierte que la SECCIÓN SEGUNDA realizó un análisis exhaustivo de las pruebas obrantes en el expediente, entre estos, documentos, informes y testimonios practicados, toda vez que precisamente del análisis de los contratos de prestación de servicios suscritos y las declaraciones escuchadas en la audiencia de pruebas, logró inferir que la actora prestó sus servicios a la PERSONERÍA entre el 1o. de noviembre de 2009 y el 15 de junio de 2016, y descartó la existencia del requisito de la subordinación. Aunado a lo anterior, la SECCIÓN SEGUNDA en la providencia cuestionada sostuvo que, si bien los testimonios indicaron que la actora cumplía con un horario de trabajo, este no era conclusivo, ya que resultaba acorde con la coordinación inherente que debe existir en el desarrollo de un contrato de prestación de servicios. 23 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06409-00 Actora: MARÍA ISABEL DÍAZ CARDONA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Corolario de lo anterior y con base en los elementos de juicio allegados al expediente, que fueron apreciados de forma conjunta y de acuerdo con las reglas de la sana crítica, la autoridad accionada concluyó que no se encontraban plenamente acreditados todos los elementos esenciales de una relación laboral encubierta o subyacente entre las partes.
De lo expuesto en precedencia, la Sala advierte que la SECCIÓN SEGUNDA se pronunció frente a los aspectos que alude la actora, sin que se vislumbre que pudo haber actuado de forma abiertamente arbitraria a sus derechos fundamentales o desbordado los límites del principio de la autonomía judicial, por lo que el asunto carece del requisito general de la relevancia constitucional.
En ese sentido, la Sala advierte que el hecho de que la actora se encuentre en desacuerdo con la valoración probatoria efectuada por la autoridad judicial accionada, dicha circunstancia no implica por sí sola que se desconozcan los derechos fundamentales alegados, pues en el plenario no se encontró demostrada la existencia de una relación laboral, razón por la que tampoco se evidencia 24 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06409-00 Actora: MARÍA ISABEL DÍAZ CARDONA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desconocimiento alguno de la normativa y jurisprudencia que rigen tal materia, así como de la Constitución Política.
Esta Sección, en otras oportunidades, ha declarado improcedentes acciones de tutela cuando la cuestión litigiosa no resulta ser de verdadera relevancia constitucional, debido a que se centra en reabrir un debate judicial debidamente clausurado. Tal fue el caso de la providencia de 9 de febrero de 201715, en la que se indicó: “[…] En el caso objeto de estudio, la Sala observa que no se cumple con los requisitos arriba expuestos, lo cual genera que la solicitud de amparo tutelar se torne improcedente, toda vez que lo pretendido por la parte actora es reabrir nuevamente el debate y/o la discusión jurídica sobre cuestiones estrictamente legales que ya fueron discutidas y falladas en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, con radicado No. 11001-33-31-015-2011- 00427-00, por parte de los jueces de dicha causa, con pleno desconocimiento de que el objeto del juicio de amparo constitucional no es otro que la defensa de los derechos fundamentales y no la revisión de la legalidad de las decisiones de la justicia ordinaria […]”.(Resaltado fuera del texto).
Igualmente, en providencia de 29 de agosto de 201816, en la que se 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 2016-03249-00, M.P: Roberto Augusto Serrato Valdés. 16 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 2018-02380-00, M.P: María Elizabeth García González. 25 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06409-00 Actora: MARÍA ISABEL DÍAZ CARDONA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sostuvo: “[…] [E]n torno a la decisión de la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo que se evidencia es su insistencia en el argumento de la falta de competencia del funcionario que decidió su retiro de la institución, aspecto que fue precisamente el que revisó la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado en sede de revisión, y frente a la cual indicó de manera clara, que se trataba de un punto nuevo que no había sido presentado en su momento en el escrito de apelación, por lo que el recurso extraordinario no estaba diseñado para convertirse en una tercera instancia. Y se tiene que estos argumentos resultan válidos y razonables.
Es por ello que no se advierte la existencia de una cuestión que sea de verdadera relevancia constitucional que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales del actor, sino la reiteración de planteamientos que, por lo menos en sede de revisión ya fueron estudiados por el juez natural y que no pueden volver a ser analizados ahora en sede de tutela, pues esta acción constitucional tiene por objeto la protección inmediata de derechos de rango fundamental que se encuentren vulnerados, lo cual no sucede en este caso […]” (Destacado de la Sala).
Significa lo precedente que lo pretendido por la actora es que el juez de tutela haga una nueva valoración de los elementos que configuran una relación laboral y, por ende, se declare la existencia del contrato realidad que reclama, pues a su juicio, no se valoró las pruebas testimoniales, situación que, como quedó visto, ya fue analizado dentro del proceso ordinario cuestionado, en el que se arribó a la 26 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06409-00 Actora: MARÍA ISABEL DÍAZ CARDONA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conclusión que efectivamente tales factores se habían demostrado, no obstante, el elemento de subordinación o dependencia, no se probó. Cabe anotar que la presunta configuración del defecto del precedente judicial tampoco cumple con la carga argumentativa que fundamente dicha afirmación, porque la actora se limitó a citar a partes jurisprudenciales que hacen alusión a las reglas del contrato realidad, sin precisar la relación fáctica y jurídica que pudiese existir entre lo resuelto en esa oportunidad y la controversia del presente asunto, esto es, a ilustrar que en efecto en dichas oportunidades se resolvió un asunto similar al del origen de la controversia en el sentido que propone.
Respecto de la relevancia constitucional y la carga argumentativa del defecto por desconocimiento del precedente jurisprudencial, esta Sala17 ha indicado: “[…] Como se logra apreciar, el apoderado judicial del actor para sustentar el supuesto defecto sustantivo por desconocimiento del 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 18 de noviembre de 2022, CP Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación 11001-03-15- 000-2022-04407-01. 27 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06409-00 Actora: MARÍA ISABEL DÍAZ CARDONA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co precedente se limitó a referenciar la fecha y citar apartes de las decisiones judiciales que, a su juicio, fueron desatendidas; sin embargo, tal como lo sostuvo esta Sala de Decisión en pronunciamiento de 19 de abril de 2021, la carga argumentativa de esta causal de procedibilidad se entiende satisfecha cuando, además de lo anterior, la parte actora identifique: i) las reglas y sub reglas jurisprudenciales que se fijaron en las providencias que se aducen desatendidas; ii) las situaciones fácticas coligadas, y iii) los problemas jurídicos planteados en ambos casos eran análogos o similares; argumentación que en el caso de autos no se cumple […]”.(Resaltado fuera del texto).
En suma, para la Sala no se advierte la existencia de una cuestión que sea de «verdadera relevancia constitucional» que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales de la accionante, sino una divergencia que obedece a la interpretación que la parte actora espera se le dé a su caso y la aplicación de la ley que el juez natural ha dado a este, por lo que el juez de tutela no puede inmiscuirse, so pena de otorgar a la acción de tutela el carácter de un recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales y de paso invadir la competencia y la independencia del juez ordinario.
Igualmente, se advierte que el desacuerdo con la interpretación y consideraciones que efectúe la autoridad que conoce un asunto, se debe respetar por el juez de tutela, quien no puede desconocer la decisión que adopte el juez natural dentro del ámbito de sus 28 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06409-00 Actora: MARÍA ISABEL DÍAZ CARDONA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co competencias, lo cual sólo es dable cuando se vulneran derechos fundamentales, lo que en el presente caso no se encontró probado.
Consecuente con lo anterior, la Sala declarará improcedente el amparo solicitado por carencia del requisito general de la relevancia constitucional, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.
F A L L A:
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo constitucional de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y 29 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06409-00 Actora: MARÍA ISABEL DÍAZ CARDONA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co quede en firme, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 30 de octubre de 2025. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Presidenta GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.