Radicado: 11001-03-15-000-2024-03856-00 Demandante: Carlos Alberto Paz 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., veinte (20) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-03856-00 Demandante: CARLOS ALBERTO PAZ Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Tema: Tutela contra sentencia dictada en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en la que se controvierte un acto administrativo que cumplió una orden judicial SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por Carlos Alberto Paz contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo El 25 de julio de 20241, en ejercicio de la acción de tutela y por conducto de apoderado, Carlos Alberto Ruiz pidió la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la seguridad social. A juicio de la parte actora, la vulneración de las mencionadas garantías superiores se presenta con ocasión de la sentencia de 27 de junio de 2024, mediante la cual el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, revocó el fallo de 23 de septiembre de 2022, con el que el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión, declaró probada la excepción de cobro de lo no debido y negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 52001-23-33-000-2020-01014-00/01, para en su lugar, declarar la ineptitud sustantiva de la demanda. 2.
Pretensiones La parte actora formuló las siguientes pretensiones: 1. Se declare la comisión de defectos censurables constitucionalmente en la sentencia de segunda instancia proferida el 18 de julio de 2024 por el CONSEJO DE ESTADO- SECCIÓN SEGUNDA- SUBSECCIÓN “B” dentro de medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado N. 5201-23-33-000-2020-01014-01 entre ellos: el DEFECTO MATERIAL O SUSTANTIVO- INCONGRUENCIA O CONTRADICCIÓN SUSTANCIAL RESPECTO A LA PROCEDENCIA O IMPROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Y/O EL COBRO EJECUTIVO; así como a su vez la VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN- ART 29 DEBIDO PROCESO Y ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA- ART 48 SEGURIDAD SOCIAL EN MODALIDAD DE GARANTÍA, DEVENGO Y DISFRUTE OPORTUNO DE LAS MESADAS PENSIONALES, y APARTAMIENTO INJUSTIFICADO DE PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL APLICABLE, o cualquier otro defecto que encuentre probado el juez constitucional. 2.
Que se declare la comisión de una transgresión directa a contenidos o derechos fundamentales los cuales ameritan tutela constitucional, entre ellos DEBIDO PROCESO- ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Y SEGURIDAD SOCIAL- DERECHO A PERCIBIR OPORTUNA E INTEGRALMENTE DE LA MESADA PENSIONAL COMO ÚNICO INGRESO. 1 Índice 1 de Samai. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03856-00 Demandante: Carlos Alberto Paz 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.
Como consecuencia de lo anterior, se ordene a la SUBSECCIÓN “B”-SECCIÓN SEGUNDA DE LA SALA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA DEL CONSEJO DE ESTADO, a que en el término legal se sirva proferir una nueva providencia en tenor del desarrollo constitucional y normativo procedente que omita la transgresión de derechos fundamentales como lo expuesto. 3.
Hechos La Sala destaca los siguientes hechos relevantes: El demandante trabajó por más de 20 años en la Fiscalía General de la Nación y es beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 porque al 1º de abril de 1994 contaba con más de 40 años de edad. A través de Resolución PAP 5987 de 6 de julio de 2010, la entonces Caja Nacional de Previsión Social en Liquidación le reconoció pensión de jubilación al accionante, cuyo ingreso base de liquidación fue calculado sobre el promedio de lo devengado en los 10 últimos años de servicios.
El 11 de noviembre de 2010 el demandante pidió que su pensión fuera reliquidada, dado que su monto no fue calculado de acuerdo con el Decreto 546 de 1971, esto es, la asignación mensual más elevada devengada durante el último año de servicios, ante lo cual Cajanal guardó silencio. Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 52001-13-13-008-2011-00190- 00/01 para la reliquidación pensional El tutelante promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra Cajanal en Liquidación (a la que se le asignó el número de radicación 52001-13-13-008-2011- 00190-00/01), con el propósito de que se declarara la existencia de un acto administrativo ficto, derivado de la omisión en resolver la solicitud de 11 de noviembre de 2010, se anulara esa decisión y se ordenara reliquidar su prestación sobre el 75% de la asignación más alta devengada en el último año de servicios, para lo cual debían incluirse la asignación básica, las primas de servicios, de vacaciones, de navidad y de productividad y la bonificación por servicios.
La demanda fue asignada por reparto al Juzgado Octavo Administrativo de Pasto que, por sentencia del 4 de mayo de 2012 accedió parcialmente a las pretensiones. Explicó que el señor Paz estaba dentro del régimen de transición previsto por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y trabajó por más de 20 años en el Fiscalía General de la Nación y, por lo tanto, su mesada debía calcularse conforme al artículo 6º del Decreto 546 de 1971, esto es, sobre el 75% de la asignación más alta devengada «en el año anterior a adquirir el estatus pensional», no obstante, negó la inclusión del 100% de la bonificación por servicios y de las primas de servicios, de vacaciones, de navidad y de productividad, toda vez que solo tenían incidencia pensional en una doceava parte.
Además, dispuso que «la entidad demandada descontará los valores correspondientes a los aportes no efectuados para la pensión si a ello hubiere lugar». Inconformes, las partes apelaron y el Tribunal Administrativo de Nariño, por sentencia del 11 de octubre de 2013, la modificó para indicar que el monto de la mesada era el 75% de la asignación más alta devengada «en el último año de servicios» y se debían incluir todas las sumas que recibió el trabajador como contraprestación por sus servicios, y la confirmó en lo demás, es decir, en los descuentos dispuestos por el a quo.
La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) a través de la Resolución RDP 12901 de 12 de abril de 2018 dio cumplimiento a la sentencia que decidió en segunda instancia el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 52001-13-13-008-2011-00190-00/01. En ese acto Radicado: 11001-03-15-000-2024-03856-00 Demandante: Carlos Alberto Paz 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administrativo, entre otras cosas, se dispuso: «Descontar de las mesadas atrasadas a las que tiene derecho el(a) señor(a) PAZ CARLOS ALBERTO, la suma de SESENTA Y SIETE MILLONES DOSCIENTOS CINCUENTA Y UN MIL CUATROCIENTOS CUARENTA Y UN pesos ($67,251,441.00 m/cte) por concepto de aportes para pensión de factores de salario no efectuados».
Contra la anterior Resolución, el actor interpuso recursos de reposición y en subsidio de apelación porque, a su juicio, no era procedente el descuento de la suma. Mediante las Resoluciones RDP 18277 de 17 de junio de 2019 y RDP 21722 de 23 de julio de ese año, la UGPP confirmó la decisión inicial con el argumento de que debían descontarse los factores sobre los cuales no se efectuaron los aportes.
Proceso ejecutivo 52001-33-33-008-2018-00173-00/01 El 25 de septiembre de 2018 el demandante promovió proceso ejecutivo contra la UGPP (radicación 52001-33-33-008-2018-00173-00/01), en razón a que mediante la Resolución RDP 12901 de 12 de abril de 2018 no se dio cabal cumplimiento a los fallos emitidos en el expediente 52001-13-13-008-2011-00190-00/01, pues se dispusieron descuentos por concepto de «reintegros Nación descuentos por aportes» que equivalen al 50% de lo que se le reconoció como retroactivo y no se calculó su mesada de la forma ordenada en las providencias a ejecutar.
El 23 de abril de 2019 el Juzgado Octavo Administrativo de Pasto se abstuvo de librar mandamiento de pago, toda vez que de los documentos allegados no era dable dilucidar alguna obligación clara, expresa y exigible, pues aunque en la sentencia de primera instancia dictada en el proceso 52001-13-13-008-2011-00190-00/01 se dispuso la deducción de los factores sobre los cuales no cotizó el actor, no se cuantificó las sumas que debían retenerse ni las que tenían incidencia en el reajuste de la pensión, por lo que no se podía emitir una orden de pago.
Contra la anterior decisión el ejecutante interpuso recurso de apelación pues, a su juicio, en las sentencias dictadas en el proceso 52001-13-13-008-2011-00190-00/01 se estableció que su mesada equivalía al 75% de la asignación más alta devengada en el último año de servicios y ella comprendía la asignación básica y las doceavas partes de las primas de navidad, productividad, vacaciones y de servicios y de la bonificación por compensación, por tanto, sí se determinaron las sumas sobre las cuales debía efectuarse la reliquidación pensional.
Además, los descuentos efectuados por aportes se realizaron sin advertir si los factores fueron devengados durante la vida laboral y si sobre ellos se había efectuado o no las respectivas cotizaciones. Mediante auto de 9 de septiembre de 2022 el Tribunal Administrativo de Nariño revocó el auto apelado solo en lo relacionado con la reliquidación de la pensión y no respecto de los descuentos.
Precisó que los fallos si prestan mérito ejecutivo por contener una obligación clara, expresa y exigible, y aunque no se determinó, si es determinable, por lo que el juez de primera instancia es el llamado a «hacer la liquidación» de la pensión de jubilación, en aras de determinar la suma sobre la cual libra el mandamiento de pago. Frente a los descuentos efectuados por la UGPP en la Resolución RDP 12901 de 12 de abril de 2018, dijo que en el fallo de 4 de mayo de 2012 se dispuso que la UGPP descontaría «los valores correspondientes a los aportes no efectuados para la pensión si a ello hubiere lugar», pero no se planteó una cantidad, lo que impedía emitir mandamiento de pago sobre el particular, máxime cuando el ejecutando puede convertirse en deudor si las deducciones son mayores a las que podría recibir.
Señaló que la Corte Constitucional, en la sentencia SU-631 de 2017, precisó que acontecía abuso del derecho cuando la cuantía de las pensiones reconocidas con fundamento en un régimen especial (como el contemplado en el Decreto 546 de 1971), se calculaba de manera diferente a la establecida en la Ley 100 de 1993, porque el ingreso base de liquidación no hace parte del régimen de transición del artículo 36 ibidem, tal como lo indicó el Consejo de Estado en sentencia de unificación de 28 de agosto de Radicado: 11001-03-15-000-2024-03856-00 Demandante: Carlos Alberto Paz 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2018 (expediente 52001-23-33-000-2012-00143-00).
Que, no obstante, como (i) las sentencias que decidieron el proceso 52001-13-13-008- 2011-00190-00/01 se profirieron cuando no había una posición unificada sobre la imposibilidad de calcular el ingreso base de liquidación de manera diferente a la señalada en la Ley 100 de 1993, y (ii) la UGPP no ha adelantado trámite alguno para controvertir esos pronunciamientos, son de obligatorio cumplimiento, en consecuencia, no pueden ser desconocidos «por el juez ejecutivo», de ahí que deba velar por su cumplimiento.
El cumplimiento del auto de 9 de septiembre de 2022, el Juzgado Octavo Administrativo de Pasto libró mandamiento de pago solo respecto al pago del reajuste de la pensión, pero no sobre los descuentos realizados por la UGPP en la Resolución RDP 12901 de 12 de abril de 2018, pues sobre el particular ya se había dictado el auto del 23 de abril de 2019.
Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 52001-23-33-000-2020-01014-00/01 El 1º de julio de 2020, Carlos Alberto Paz promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP (a la que se le asignó el número de radicación 52001-23-33-000-2020-01014-00/01), con el propósito de que fuera declarada la nulidad de la Resolución RDP 12901 de 12 de abril de 2018, con la que la UGPP dio cumplimiento a los fallos que decidieron la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 52001-13-13-008-2011-00190-00/01; del oficio 201814302073411 de 26 de abril de 2018, mediante el cual la entidad negó una petición de corrección de lo descontado con ocasión de esas providencias; y del auto ADP 8220 de 18 de diciembre de 2019, con el que el negó otra petición corrección de las sumas señaladas en la Resolución RDP 12901 de 12 de abril de 2018.
A título de restablecimiento del derecho, pidió que se declarara que los descuentos por concepto de aportes a pensión se calculan de acuerdo con la normativa vigente al momento en que debían efectuarse las cotizaciones, y se ordenara pagarles los $60.089.507 que la UGPP le descontó por «mayor valor decidido por aportes». El 23 de septiembre de 2022, el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión, declaró probada la excepción de cobro de lo no debido, denegó las pretensiones de la demanda y condenó en costas al accionante.
En la decisión se indicó que la UGPP liquidó y calculó la condena impuesta en el proceso 52001-13-13-008-2011- 00190-00/01 en debida forma, al igual que lo hizo al efectuar las deducciones que reprochaba el actor, pues para ello aplicó el cálculo actuarial fijado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el Acta 1362 de 2017. Contra la anterior providencia el tutelante interpuso recurso de apelación, con el argumento de que en los actos administrativos demandados no se advirtió que ya se habían efectuado los correspondientes aportes a pensión sobre los factores salariales que se ordenaron incluir en las sentencias emitidas en el expediente 52001-13-13-008- 2011-00190-00/01, por tanto, no era dable ordenar el descuento de $67.251.441 fijado en la Resolución RDP 12901 de 12 de abril de 2018.
El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, mediante sentencia de 27 de junio de 2024, la revocó para, en su lugar, declarar la ineptitud sustantiva de la demanda porque la Resolución RDP 12901 de 12 de abril de 2018 no era un acto administrativo pasible de enjuiciamiento. Explicó que la UGPP se limitó a dar cumplimiento a las sentencias dictadas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 52001-13-13-008-2011-00190-00/01, en las que se ordenaron la deducción de las sumas sobre las cuales no se efectuaron los correspondientes aportes a pensión. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03856-00 Demandante: Carlos Alberto Paz 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.
Fundamentos de la acción de tutela De manera preliminar, el actor expuso las razones por las que la acción de tutela cumple los requisitos generales de procedibilidad contra providencia judicial. En cuanto al fondo del asunto, el accionante aduce que la sentencia cuestionada incurrió en: Defecto sustantivo y violación directa de la Constitución Política, en razón a la contradicción entre la sentencia dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B (cuestionada) en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y lo consignado en el auto de 9 de septiembre de 2022, dictado por el Tribunal Administrativo de Nariño, en el proceso ejecutivo.
Que en la primera se indicó que no era posible cuestionar la legalidad de la Resolución RDP 12901 de 12 de abril de 2018, mientras que la segunda dijo que no era dable «cuestionar el exceso liquidado por aportes presuntamente adeudados» en el proceso ejecutivo 52001-33-33-008-2018-00173-00/01, criterios encontrados que, dice, le impiden reprochar las deducciones efectuadas a través del mencionado acto administrativo y, en consecuencia, afectan sus derechos fundamentales invocados.
Aduce que ante la divergencia de criterios sobre la naturaleza del acto administrativo que dispone la deducción de las sumas sobre las cuales debían efectuarse los correspondientes aportes, se vio en la obligación de promover tanto proceso de nulidad y restablecimiento del derecho como ejecutivo, sin embargo, en ninguno de los 2 obtuvo un pronunciamiento sobre el particular, lo que trasgrede sus garantías superiores.
Que en la sentencia que decidió en segunda instancia el expediente 52001-13-13-008- 2011-00190-00/01 no se indicó la forma en que debía efectuarse los descuentos, por tanto, al disponerlos la Resolución RDP 12901 de 12 de abril de 2018 dejó de ser un acto administrativo de ejecución, para convertirse en uno enjuiciable por modificar una situación jurídica, de ahí que fuera procedente reprocharlo por conducto de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
Desconocimiento del precedente, porque no se advirtió que el Consejo de Estado, Sección Cuarta2, señaló que el acto administrativo que dispone el descuento de sumas sobre las cuales debió efectuarse las respectivas cotizaciones a pensión son pasibles de enjuiciamiento, máxime cuando en ellas se emplea el Acta 1362 de 2017 emitida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y sobre la cual la Corporación señaló que no era dable utilizar para esos efectos. 5.
Trámite procesal Por auto del 30 de julio de 2024, el Despacho admitió la acción de amparo. Entre otras cosas, ordenó notificar al Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, y como terceros con interés a la UGPP, al Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión, y al Juzgado Octavo Administrativo de Pasto. En cumplimiento de las anteriores órdenes, la Secretaría General de esta Corporación practicó la notificación correspondiente por correos electrónicos enviados el 2 de agosto de 2024. 6.
Intervenciones El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, pidió que se declarara improcedente la solicitud de amparo o se denegaran las pretensiones. 2 Sentencia de 9 de noviembre de 2023, M. P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello, expediente 25000-23-37-000-2018- 00680-01. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03856-00 Demandante: Carlos Alberto Paz 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que la acción de tutela no cumple el requisito de relevancia constitucional, pues pretende ser usada como una tercera instancia del proceso ordinario, Que los argumentos en los que la funda ya fueron «considerad[os], controvertid[os] y juzgad[os]», situación que impone declararla improcedente.
Afirmó que la Resolución RDP 12901 de 12 de abril de 2018 es un acto administrativo de ejecución, pues la UGPP se limitó a dar cumplimiento a lo dispuesto en las sentencias que decidieron la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 52001-13-13-008- 2011-00190-00/01 que ordenaron deducir las sumas correspondientes a los factores salariales sobre los cuales no se hicieron los respectivos aportes y que fueron incluidas en la reliquidación pensional, en consecuencia, ese acto administrativo no era susceptible de control judicial.
El Tribunal Administrativo de Nariño realizó un informe de todas las actuaciones surtidas en el expediente 52001-23-33-000-2020-01014-00/01 y expuso los argumentos que empleó para decidir en primera instancia ese asunto contencioso-administrativo, sin embargo, no se pronunció sobre las pretensiones planteadas en esta acción de tutela. La UGPP pidió que se declarara improcedente la acción de tutela.
Dijo que el demandante la utiliza como una instancia adicional al proceso 52001-23-33-000-2020-01014-00/01 y pretende controvertir los argumentos planteados en la providencia cuestionada, circunstancia que impide volver a emitir un pronunciamiento judicial sobre los descuentos que debían efectuarse al actor. II. CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico y solución Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela presentada por Carlos Alberto Paz para dejar sin efectos la sentencia del 27 de junio de 2024, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, que declaró la ineptitud sustantiva de la demanda en el proceso 52001-23-33-000-2020-01014-00/01.
La Sala anticipa que denegará las pretensiones de la tutela porque la providencia cuestionada no incurre en (i) violación directa de la Constitución Política3, dado que la Resolución RDP 12901 de 12 de abril de 2018 era un acto administrativo de ejecución, por ende, no era enjuiciable, ni en (ii) desconocimiento del precedente, por cuanto el pronunciamiento citado por el demandante del Consejo de Estado, Sección Cuarta4, decidió un asunto diferente al debatido en el expediente 52001-23-33-000-2020-01014-00/01.
Para llegar a esas conclusiones, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: (i) la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) verificación del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales y, finalmente, (iii) analizará el caso concreto. 2. De la acción de tutela contra providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 fijó dos tipos de requisitos para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Por un lado, los requisitos generales5 o de procedibilidad, que son de naturaleza procesal, y se estudian 3 Cabe advertir que el demandante fundó el defecto sustantivo y la violación directa de la Constitución Política en los argumentos, sin embargo, solo atañen a esta última causal específica de procedibilidad de la tutela, pues no invocó alguna norma desatendida, motivo por el las esas inconformidades se decidirán a la luz de ella. 4 Sentencia de 9 de noviembre de 2023, M. P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello, expediente 25000-23-37-000-2018- 00680-01. 5 Estos son: la relevancia constitucional del asunto; la inmediatez; el agotamiento de los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios; cuando se trate de una irregularidad procesal, debe incidir directamente en la decisión objeto de tutela; la identificación razonable de los hechos que generan la amenaza o vulneración del derecho fundamental, y que no se cuestione un fallo de tutela.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-03856-00 Demandante: Carlos Alberto Paz 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de manera previa a cualquier análisis de fondo; y por el otro lado, los requisitos específicos6 o vicios de fondo que son de naturaleza sustancial y se analizan cuando se han superado los requisitos generales. 3.
Verificación del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales La Sala comenzará por verificar si la acción de tutela promovida Carlos Alberto Paz cumple los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. La relevancia constitucional del asunto se encuentra acreditada, toda vez que de encontrarse demostrados los defectos alegados por la parte actora se estaría afectando el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, pues ello comportaría la imposibilidad de reprochar en sede judicial la Resolución RDP 12901 de 12 de abril de 2018 y, en consecuencia, sobre los descuentos allí ordenados.
La demanda de tutela también cumple el requisito de inmediatez porque, de acuerdo con la verificación del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho 52001-23- 33-000-2020-01014-00/01, el correo electrónico con el que se comunicó la sentencia cuestionada fue enviado el 18 de julio de 2024, por lo que se entiende notificada el 22 de los mismos mes y año, de conformidad con el numeral 2 del artículo 2057 del CPACA, y la tutela fue presentada el 25 siguiente (3 días), es decir, cuando no habían transcurrido los 6 meses jurisprudencialmente reconocidos para formular la acción de tutela contra providencias judiciales.
Asimismo, el demandante agotó los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios, dado que promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y el fallo cuestionado se emitió en segunda instancia, por ende, contra este no procedía recurso ordinario alguno. También advierte la Sala que la parte actora identificó de manera razonable los hechos que generan la amenaza o vulneración de las garantías superiores, esto es, expuso de manera clara que la vulneración de los derechos fundamentales invocados proviene de la existencia de una violación directa de la Constitución Política y de un desconocimiento del precedente.
Tampoco se cuestiona un fallo de tutela, pues, como se dijo, el actor ataca una providencia dictada en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 4. Análisis del caso concreto 4.1. Violación directa de la Constitución Política Al analizar las pruebas allegadas, la Sala evidencia que el demandante promovió 3 procesos judiciales, a saber: El primer proceso fue el de nulidad y restablecimiento del derecho 52001-13-13-008- 2011-00190-00/01, en el que el Juzgado Octavo Administrativo de Pasto, con sentencia del 4 de mayo de 2012, ordenó a la entonces Cajanal, reliquidar la mesada pensional del actor conforme al artículo 6º del Decreto 546 de 1971, y descontarle «los valores correspondientes a los aportes no efectuados para la pensión si a ello hubiere lugar», decisión que confirmó sobre el particular el 11 de octubre de 2013 el Tribunal Administrativo de Nariño. 6 Se clasifican en: defecto orgánico, sustantivo, procedimental, fáctico, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial o violación directa de la Constitución. 7«La notificación de la providencia se entenderá realizada una vez transcurridos dos (2) días hábiles siguientes al envío del mensaje y los términos empezarán a correr a partir del día siguiente al de la notificación».
Radicado: 11001-03-15-000-2024-03856-00 Demandante: Carlos Alberto Paz 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El segundo proceso es el ejecutivo con número de radicación 52001-33-33-008-2018- 00173-00/01, en el que el demandante pidió el cabal cumplimiento de los fallos que decidieron el de nulidad y restablecimiento del derecho 52001-13-13-008-2011-00190- 00/01, porque la Resolución RDP 12901 de 12 de abril de 2018, dictada por la UGPP, no había reajustado su mesada en debida forma y efectuó descuentos superiores a los ordenados.
Allí el 23 de abril de 2019 el Juzgado Octavo Administrativo de Pasto se abstuvo de librar mandamiento de pago, decisión que revocó el 9 de septiembre de 2022 el Tribunal Administrativo de Nariño, solo en lo relacionado con la reliquidación de la pensión, pues sobre los descuentos de los aportes no era dable emitir mandamiento de pago porque no se cuantificaron en las sentencias condenatorias.
El tercer proceso fue el de nulidad y restablecimiento del derecho 52001-23-33-000-2020- 01014-00/01, en el que Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, a través de fallo de 27 de junio de 2024, declaró en segunda instancia la ineptitud sustantiva de la demanda, por cuanto la Resolución RDP 12901 de 12 de abril de 2018 era un acto administrativo de ejecución, por tanto, no susceptible de control judicial.
El accionante adujo en el escrito de tutela que la sentencia dictada por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado viola directamente la Constitución Política, en razón a la contradicción en la que incurre respecto del auto de 9 de septiembre de 2022 dictado en el proceso ejecutivo. Cuestionó que en la providencia cuestionada se dijera que la Resolución RDP 12901 de 12 de abril de 20188 constituía un acto administrativo de ejecución y en otra providencia se dijera que el cuestionamiento sobre los descuentos no era exigible en el proceso ejecutivo 52001-33-33-008-2018-00173-00/01.
Que esa situación le impidió obtener un pronunciamiento de fondo sobre las deducciones. Que la autoridad judicial demandada no advirtió que en las sentencias dictadas en el expediente 52001-13-13-008-2011-00190-00/01 (proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que dispuso la reliquidación de la pensión) no se indicó la forma en que debían efectuarse los descuentos, por tanto, al disponerlos la Resolución RDP 12901 de 12 de abril de 2018 dejó de ser un acto administrativo de ejecución, para convertirse en uno definitivo por modificar una situación jurídica, de ahí que fuera procedente reprocharlo a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 52001-23-33-000-2020-01014-00/01.
La Sala encuentra que, en efecto, las sentencias que decidieron el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 52001-13-13-008-2011-00190-00/01 dispusieron reliquidar la pensión de jubilación del accionante con fundamento en el Decreto 546 de 1971, es decir, sobre la asignación más elevada devengada en el último año de servicio. En la parte resolutiva del fallo de primera instancia se consignó: «la entidad demandada descontará los valores correspondientes a los aportes no efectuados para la pensión si a ello hubiere lugar».
En cumplimiento de esas providencias, la UGPP expidió la Resolución RDP 12901 de 12 de abril de 2018, en la que, entre otras cosas, dispuso «Descontar de las mesadas atrasadas a las que tiene derecho el(a) señor(a) PAZ CARLOS ALBERTO, la suma de SESENTA Y SIETE MILLONES DOSCIENTOS CINCUENTA Y UN MIL CUATROCIENTOS CUARENTA Y UN pesos ($67,251,441.00 m/cte) por concepto de aportes para pensión de factores de salario no efectuados».
El demandante promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho para que se declarara la nulidad de ese acto administrativo (52001-23-33-000-2020-01014-00/01), decidido en segunda instancia por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, por sentencia del 27 de junio de 2024, que declaró la ineptitud sustantiva de la demanda porque el acto administrativo era de ejecución y, en consecuencia, no susceptible de control judicial. 8 Cabe advertir que si bien en la demanda 52001-23-33-000-2020-01014-00/01 el demandante también enjuició otros actos administrativos, la Sala no hará referencia a ellos por cuanto que solo reprocha la Resolución RDP 12901 de 12 de abril de 2018.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-03856-00 Demandante: Carlos Alberto Paz 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En lo que interesa, la providencia cuestionada dijo: […] para esta Sala es claro que los actos de ejecución son aquellos a través de los cuales la administración ejecuta las órdenes impartidas por una autoridad judicial o administrativa, razón por la cual no son controlables judicialmente, ya que no contienen la expresión de la voluntad de la administración, sino por el contrario, se limitan a materializar esas decisiones […]. […] se encuentra constatado entonces […] la expedición del acto demandando (sic) a la luz de las órdenes impartidas por el ad quem; por el contrario, la UPGG dio estricto cumplimiento a lo dispuesto en el numeral 10 de la providencia. En consecuencia, no es posible predicar una vulneración del derecho fundamental al debido proceso en el caso analizado, así como tampoco es posible inferir que la resolución acusada haya omitido, cambiado, suprimido o extralimitado la orden judicial, sino que solo se limitó a ejecutarla en lo concerniente a los factores insolutos.
En ese sentido, no es procedente su enjuiciamiento, toda vez que de declararse su anulabilidad se estaría frente al desconocimiento de una sentencia respecto de la cual existe cosa juzgada con efectos erga omnes […]. Así, los actos administrativos no se constituyeron en una actuación arbitraria o irrazonable modificatoria de la situación jurídica del demandante, toda vez que la Resolución RDP 12901 de 12 de abril de 2018 cumplió la orden judicial de reliquidación de la pensión con base en los factores devengados en el último año de servicios y el descuento por las cotizaciones insolutas […].
En consecuencia, habida consideración que tanto los argumentos de la apelación como aquellos expuestos en el libelo inicial se encuentran dirigidos a cuestionar actos que no son susceptibles de control judicial, […] se declarará probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda. A su vez, por cuanto, como lo ha considerado esta corporación, una interpretación diferente de la planteada conduciría a desconocer la cosa juzgada de un debate judicial ya concluido.
En ese orden de ideas, consta que la decisión cuestionada comporta una interpretación razonable del ordenamiento jurídico, en especial, de la jurisprudencia del Consejo de Estado9 y de la Corte Constitucional 10, Corporaciones que han precisado que los actos administrativos de ejecución no son susceptibles de enjuiciamiento, dado que a través de ellos se cumple una orden judicial y no se crea, modifica o extingue una situación jurídica producto de la voluntad de la administración. Es de anotar que en la sentencia cuestionada se advirtió que si bien es dable reprochar un acto administrativo de ejecución cuando decide cuestiones que no están señaladas en la providencia a la que le da cumplimiento, ese presupuesto no aconteció en la Resolución RDP 12901 de 12 de abril de 2018, pues no se apartó de lo estipulado en las sentencias que decidieron el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 52001-13-13-008- 2011-00190-00/01, aseveración que para la Sala resulta razonable, habida cuenta de que en ellas se estableció que «la entidad demandada descontará los valores correspondientes a los aportes no efectuados para la pensión si a ello hubiere lugar», lo que atendió la UGPP en el mencionado acto administrativo.
La Sala no desconoce que en fallo de 29 de junio de 202311, emitido en la acción de tutela 11001-03-15-000-2023-02246-00, esta Sala amparó los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de María del Socorro Baute de Castillo, porque en un proceso ejecutivo iniciado por ella para exigir el pago de una condena judicial se le indicó que el respectivo acto administrativo de cumplimiento debía enjuiciarse a través de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, y cuando promovió ese medio de control la misma autoridad le indicó que esa decisión administrativa debía exigirse en una acción ejecutiva.
Así las cosas, los supuestos fácticos del expediente 11001-03-15-000-2023-02246-00 son disímiles a los debatidos en la acción de tutela de la referencia, por cuanto las providencias a las que se le atribuyen la supuesta incoherencia fueron emitidas en el proceso ejecutivo 52001-33-33-008-2018-00173-00/01 y en el de nulidad y 9 Sección Segunda, Subsección B, sentencias de (i) 4 de noviembre de 2010, expediente 25000-23-25-000-2003- 01124-02, M. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila; y (ii) 5 de junio de 2014, expediente 11001-03-25-000-2011-00015- 00, M. P. Bertha Lucía Ramírez de Páez. 10 Sentencias (i) T-446 de 2013, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva,(ii) T-153 de 2015, M. P. Mauricio González Cuervo, (iii) T-464 de 2015, M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, y (iv) T-228 de 2016, M. P Jorge Iván Palacio Palacio. 11 Expediente 11001-03-15-000-2023-02246-00.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-03856-00 Demandante: Carlos Alberto Paz 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co restablecimiento del derecho 52001-23-33-000-2020-01014-00/01 por diferentes autoridades, a saber, por el Tribunal Administrativo de Nariño y por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Además, en el primero de los mencionados asuntos no se dijo que debiera enjuiciarse la Resolución RDP 12901 de 12 de abril de 2018 por conducto de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, como si aconteció en los hechos debatidos en el expediente de tutela 11001-03-15-000-2023-02246-00, sino que no contenía una obligación clara, expresa y exigible.
Por otra parte, el actor adujo que hubo contradicción entre el fallo atacado y el auto de 9 de septiembre de 2019, emitido por el Tribunal Administrativo de Nariño en el proceso ejecutivo 52001-33-33-008-2018-00173-00/01, pues en aquel se señaló que la Resolución RDP 12901 de 12 de abril de 2018 no era enjuiciable y en ese proveído se indicó que no contenía una suma exigible, lo que le impidió obtener un pronunciamiento judicial sobre los respectivos descuentos.
Sobre el particular, la Sala advierte que no es dable emitir un pronunciamiento en esta instancia judicial sobre el auto del 9 de septiembre de 2022, dictado por el Tribunal Administrativo de Nariño en el proceso ejecutivo, pues no fue cuestionado por el accionante. Los cargos que propone el demandante están encaminados a cuestionar la sentencia del 27 de junio de 2024, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 52001-23-33-000- 2020-01014-00/01, para demostrar que la Resolución RDP 12901 de 12 de abril de 2018 si era susceptible de control judicial.
Además, acción de tutela en contra del auto del 9 de septiembre de 2022 tampoco cumpliría el requisito general de inmediatez. De hecho, si el demandante o la UGPP consideraban que la orden de realizar los descuentos por aportes sobre los factores no cotizados no era clara pudo, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que ordenó la reliquidación pensional, pedir que se adicionara o aclarara la decisión. En virtud de lo expuesto, la Sala evidencia que la sentencia cuestionada no incurre en violación directa de la Constitución Política, comoquiera que se profirió en atención al ordenamiento jurídico, motivo por el cual se negará el amparo deprecado sobre el particular. 4.2 Desconocimiento del precedente El demandante, además, señala que el fallo cuestionado incurre en desconocimiento del precedente, por cuanto inobservó el pronunciamiento del Consejo de Estado, Sección Cuarta12, en el que, a su juicio, se indicó que son pasibles de enjuiciamiento los actos administrativos que disponen el descuento de sumas correspondientes a factores salariales incluidos en el reajuste pensional.
Al analizar la citada providencia, se observa que en ella se decidió una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la Contraloría General de la República, con la finalidad de que se anularan unos actos administrativos en los que la UGPP dispuso iniciar en su contra trámites orientados a cobrarle $87.676.306 por concepto de aportes patronales, dado que la jurisdicción contencioso-administrativa había ordenado reliquidar la pensión de una de sus exservidoras.
En esas decisiones administrativas se consignó que ello no lo había ordenado la autoridad judicial, sino que era una decisión del ente prestacional. 12 Sentencia de 9 de noviembre de 2023, M. P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello, expediente 25000-23-37-000-2018- 00680-01. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03856-00 Demandante: Carlos Alberto Paz 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así las cosas, la Sala constata que la situación fáctica debatida en el proceso 52001-23- 33-000-2020-01014-00/01 es disímil a la decidida a través del pronunciamiento de 9 de noviembre de 2023, pues allí la decisión de cobrarle los aportes a la Contraloría General de la Nación fue de la UGPP y no se emitió en cumplimiento de algún mandado judicial, como sí ocurrió en los hechos debatidos en aquel expediente, pues en las sentencias que decidieron la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 52001-13-13-008-2011- 00190-00 se ordenó descontar «los valores correspondientes a los aportes no efectuados para la pensión si a ello hubiere lugar».
En ese orden de ideas, los actos administrativos cuestionados en el expediente 25000-23- 37-000-2018-00680-01 no eran de ejecución, sino definitivos (situación sobre la cual no hubo controversia), de ahí que las consideraciones expuestas en el fallo de 9 de noviembre de 2023 no resultaran aplicables en el trámite 52001-23-33-000-2020-01014-00/01.
En virtud de lo expuesto, como el pronunciamiento en el que el tutelante fundó el cargo de desconocimiento del precedente decidió una situación fáctica diferente a la debatida en el proceso 52001-23-33-000-2020-01014-00/01, no era aplicable en este, motivo por el cual su inobservancia en la providencia censurada no configura un desconocimiento del precedente, por lo que se negará el amparo deprecado sobre el particular.
En atención a lo analizado, la Sala encuentra que la sentencia acusada no incurrió en violación directa de la Constitución Política ni en desconocimiento del precedente judicial, por lo que se denegará el amparo deprecado. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.
FALLA 1. Denegar las pretensiones formuladas por Carlos Alberto Paz, en atención a la parte motiva de esta determinación judicial. 2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 4. Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo.
Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO WILSON RAMOS GIRÓN