CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero Ponente: Óscar Darío Amaya Navas Bogotá D.C., quince (15) de mayo de dos mil veinticuatro (2024). Radicación número: 11001-03-06-000-2024-00093-00 Partes: ESE Hospital San Roque de la Unión (Antioquia), departamento de Antioquia y Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Asunto: autoridad competente para resolver la solicitud de reconocimiento y pago de un bono pensional, por el tiempo laborado en una institución hospitalaria pública. Abstención de resolución de fondo por falta de requisitos. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39 del CPACA, modificado en su inciso 3º por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, y en el artículo 112, numeral 10 del CPACA, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, procede a resolver el presunto conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.

ANTECEDENTES De acuerdo con la información que reposa en el expediente, los antecedentes del conflicto de competencia son los siguientes: 1. La ESE Hospital San Roque del municipio de la Unión (Antioquia) expidió el Certificado de Información Laboral de fecha 19 de octubre de 2013, en el que hizo constar que el departamento de Antioquia era la entidad responsable de haber realizado los aportes a pensiones de la señora Silvia Ester Cifuentes Ciro, por el período comprendido entre el 15 de enero de 1983 y el 31 de diciembre de 1993.1 2.

Porvenir S.A. le solicitó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público información de los afiliados que posiblemente se encuentren como beneficiarios dentro de los contratos de concurrencia del sector salud, a lo cual dicho ministerio le dio respuesta, mediante oficio del 28 de agosto de 2017, e informó que, revisada 1 Expediente digital, archivo 3, consecutivo Samai 00002.

Conflicto 11001-03-06-000-2024-00093-00 la documentación correspondiente al departamento de Antioquia, se encontró a la señora Cifuentes Ciro como personal activo, sin contrato, aduciendo que para ese momento no se había realizado el corte de cuentas ni se había suscrito el contrato de concurrencia para ese pasivo.2 3. Porvenir S.A., mediante oficio 22401 del 3 de abril de 20183, le solicitó al departamento de Antioquia la emisión, reconocimiento y pago del bono pensional de la señora Silvia Ester Cifuentes Ciro correspondiente al período comprendido entre el 15 de enero de 1983 y el 31 de diciembre de 1993. 4.

El departamento de Antioquia, mediante oficio del 10 de abril de 2018, objetó el reconocimiento y pago del bono pensional de la señora Silvia Ester Cifuentes Ciro y señaló como responsable del mismo a la ESE Hospital San Roque del municipio de la Unión (Antioquia).4 Indicó que de conformidad con los Decretos 1513 de 1998 y 13 de 2001 y la Ley 100 de 1993, artículo 242, «los hospitales deben emitir y pagar sus bonos pensionales en calidad de entidades empleadoras, entidades que desde su creación tienen personería jurídica con su propio número de Nit y generaron su propio pasivo pensional». 5.

Ante la objeción del departamento de Antioquia, Porvenir S.A., mediante oficio sin fecha, le solicitó a la ESE Hospital San Roque del municipio de la Unión (Antioquia) proceder a la modificación del certificado de información laboral en cuanto al responsable del período aludido.5 6. La ESE Hospital San Roque del municipio de la Unión (Antioquia), mediante oficio del 7 de septiembre de 2018, le solicita a Porvenir S.A. cargar, nuevamente, en el sistema interactivo de la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la historia laboral de la citada señora, debido a que se realizaron algunas correcciones en la certificación. Lo anterior, con el fin de proceder a gestionar el reconocimiento y pago del respectivo bono pensional que se genere en el sistema.6 Debe anotarse que, a dicho oficio le fue anexada una certificación de información laboral de fecha 7 de septiembre de 2018, pero la misma se refería a la señora Irma Inés Osorio Ocampo. 2 Expediente digital, archivo 5, consecutivo Samai 00002. 3 Expediente digital, archivo 7, consecutivo Samai 00002. 4 Expediente digital, archivo 8, consecutivo Samai 00002. 5 Expediente digital, archivo 12, consecutivo Samai 00002. 6 Expediente digital, archivo 13, consecutivo Samai 00002.

Conflicto 11001-03-06-000-2024-00093-00 7. El 26 de enero de 2024, mediante oficio sin fecha, Porvenir S.A. interpuso el presente conflicto de competencias administrativas, en representación de la señora Silvia Ester Cifuentes Ciro.7 II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado, en su inciso 3, por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, se fijó el edicto núm. 093 del 28 de febrero de 2024, por el término de 5 días hábiles (del 1º al 7 de marzo de 2024), en la Secretaría de la Sala, con el fin de que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del presente conflicto.8 En el expediente consta que se comunicó el conflicto y se informó sobre la fijación del edicto a Porvenir S.A., al departamento de Antioquia, a la ESE Hospital San Roque del municipio de la Unión (Antioquia), al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y a la señora Silvia Ester Cifuentes Ciro, con el fin de que presenten sus alegatos o consideraciones.9 De acuerdo con el informe secretarial del 8 de marzo de 202410, dentro del término de fijación del edicto, se presentaron alegatos por parte del departamento de Antioquia y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio. El 18 de abril de 2024, el consejero ponente expidió auto para mejor proveer mediante el cual se requirió a Porvenir S.A., al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y a la ESE Hospital San Roque del municipio de la Unión (Antioquia) aclaración sobre algunos aspectos del conflicto incoado.11 Según informe secretarial del 29 de abril de 2024, dentro del término otorgado, las autoridades y particulares requeridos hicieron las aclaraciones y allegaron la documentación solicitada.12 III.

ARGUMENTOS DE LAS PARTES Y DE TERCEROS INTERESADOS 1. Departamento de Antioquia 7 Expediente digital, archivos 1 (consecutivo Samai 00002) y 18 (consecutivo Samai 00001). 8 Expediente digital, archivo 23, consecutivo Samai 00003. 9 Expediente digital, archivos 20 y 22, consecutivo Samai 00001. 10 Expediente digital, archivo 26, consecutivo Samai 00006. 11 Expediente digital, archivo 27, consecutivo Samai 00007. 12 Expediente digital, archivo 39, consecutivo Samai 00014.

Conflicto 11001-03-06-000-2024-00093-00 Mediante oficio del 6 de marzo de 202413, el departamento manifestó que la señora Silvia Ester Cifuentes Ciro no tuvo relación laboral con dicha entidad territorial, motivo por el cual no es la llamada a responder por el bono pensional reclamado. No obstante, indicó que la citada señora fue reportada por la ESE Hospital San Roque del municipio de la Unión (Antioquia) como beneficiaria del pasivo pensional y que dicha institución hospitalaria ya logró la suscripción del contrato de concurrencia que le permite pagar, a su cargo, el pasivo de la señora Cifuentes Ciro.

Para proceder al pago con cargo a los recursos del contrato de concurrencia, la empresa social del Estado debe corregir el certificado laboral cargando los tiempos a su nombre, dado que la responsabilidad del empleador no se puede subrogar. Una vez corregida la certificación de tiempos laborados «el Hospital E.S.E. San Roque del Municipio de la Unión – Antioquia, debe coordinar con la Secretaría Seccional de Salud de Antioquia (dependencia del departamento de Antioquia), para realizar el pago del bono pensional con recursos del contrato de concurrencia que son administrados en el Patrimonio Autónomo». 2.

Ministerio de Hacienda y Crédito Público Mediante oficio 2-2024-011209 del 7 de marzo de 202414, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público presentó sus consideraciones. Señaló que de conformidad con la Ley 60 de 1993, el Decreto 530 de 1994 y la Ley 715 de 2001, el pasivo que es objeto de financiación por parte de la Nación y de las entidades territoriales es el causado a 31 de diciembre de 1993.

El originado con posterioridad debe ser financiado, en su totalidad, por el empleador. Dijo que respecto de la situación de la señora Silvia Ester Cifuentes Ciro, ella quedó «inscrita como beneficiaria ACTIVA en la Certificación de Beneficiarios del extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud expedida por la Dirección General de Descentralización y Desarrollo Territorial del entonces Ministerio de Salud.

Siendo beneficiaria de los recursos del pasivo prestacional, sin embargo, éste pasivo ya fue cubierto a través de la suscripción del Contrato de Concurrencia No. 001 de fecha 10 de noviembre de 2016». [negrilla propia del texto]. Indicó que el ministerio ya giró los recursos, en cumplimiento a los parámetros establecidos en el citado contrato de concurrencia, al patrimonio autónomo constituido por el departamento de Antioquia. 13 Expediente digital, archivo 23 (00093002) Memorial Web, consecutivo Samai 00004. 14 Expediente digital, archivo 24 (00093002) Memorial Web, consecutivo Samai 00005.

Conflicto 11001-03-06-000-2024-00093-00 3. ESE Hospital San Roque del municipio de la Unión (Antioquia) La ESE Hospital San Roque del municipio de la Unión (Antioquia) no presentó descargos dentro del término de fijación del edicto; no obstante, en la respuesta15 remitida a los requerimientos del auto para mejor proveer, indicó que la Subdirección Administrativa y Financiera verificó en los archivos y bases existentes la información obrante frente al trámite particular [se refiere al de la señora Silvia Ester Cifuentes Ciro], encontrando que existían algunos formatos pero los mismos no parecen haber sido cargados correctamente, razón por la cual se dispuso a ajustar el certificado de información laboral [ ] y en efecto se diligenció el formato con la actualización necesaria. [resaltado de la Sala].

Dijo que la información ya se encuentra actualizada y corregida en el CETIL. Anexó el nuevo certificado CETIL núm. 202404890980866000300001 del 24 de abril de 2024, en el que aparece la ESE Hospital San Roque del municipio de la Unión (Antioquia) como entidad responsable de los aportes a pensión correspondientes al período comprendido del 15 de enero de 1983 al 31 de diciembre de 1993.16 4.

Silvia Ester Cifuentes Ciro La señora Silvia Ester Cifuentes Ciro guardó silencio durante el término de fijación del Edicto. IV. CONSIDERACIONES 1. La competencia general del Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, en los conflictos de competencias administrativas La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «procedimiento administrativo».

Su Título III se ocupa del «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales» están contenidas en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado en su inciso 3 por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, que dispone:

ARTÍCULO

39. CONFLICTOS DE COMPETENCIA ADMINISTRATIVA. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación 15 Expediente digital, archivo 38, consecutivo Samai 00013. 16 Expediente digital, archivo 36, consecutivo Samai 00013.

Conflicto 11001-03-06-000-2024-00093-00 con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal. En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.

De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […]. En el mismo sentido, el artículo 112, numeral 10, del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, señala que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es: Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. [ ].

Con base en las disposiciones mencionadas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencias administrativas, a saber: i. Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta. ii. Que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular. iii.

Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo. Adicionalmente, la Sala ha señalado que, sin perjuicio de que se cumplan los parámetros anteriores, en términos generales: a) los conflictos de competencias administrativas que le corresponde dirimir son aquellos que se presentan entre diferentes entidades, lo cual excluye aquellos que ocurran entre funcionarios o dependencias de una misma entidad17; b) no puede haber conflicto de competencia administrativa cuando la respectiva actuación ha terminado mediante la expedición de un acto administrativo definitivo y en firme18; y c) no es posible «dirimir conflicto de competencia en casos en los cuales los asuntos puestos a su consideración 17 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.

Decisión del 10 de marzo de 2011. Radicado núm. 11001-03-06-000-2011-00013-00. 18 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 27 de julio de 2021. Radicado núm. 11001-03-06-000-2021-00070-00. Conflicto 11001-03-06-000-2024-00093-00 están sometidos a una decisión judicial»19, así como cuando ya ha habido un pronunciamiento judicial acerca de la legalidad del acto administrativo20.

Por último, también ha señalado la Sala, respecto de la atribución que le asigna el numeral 10 del artículo 112 del CPACA, que cuando el conflicto se suscita inicialmente, pero luego desaparece o es superado, no es procedente emitir un pronunciamiento de fondo, por carencia de objeto. 2. Suspensión de los términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «[m]ientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán».21 En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo), modificado en su inciso 3 por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.

El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.

Análisis del caso concreto Revisados los antecedentes del presente asunto, los documentos que obran en el expediente y los planteamientos hechos por las partes involucradas, la Sala 19 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 27 de enero de 2021. Radicado. 11001-03-06-000-2020-00241-00. 20 Ver, entre otras, las Decisiones del 30 de enero de 2019 y del 21 de abril de 2020.

Radicados 11001-03-06-000-2018-00227-00 y 11001-03-06-000-2019-00176-00, respectivamente. 21 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley Estatutaria 1755 de 2015. Conflicto 11001-03-06-000-2024-00093-00 analizará cada uno de los presupuestos que deben concurrir para que proceda el trámite de un conflicto de competencias administrativas.

En primer lugar, el asunto que se discute es administrativo, particular y concreto, ya que surge a raíz de una solicitud de Porvenir S.A. para que se determine la autoridad responsable de resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional correspondiente a los tiempos laborados por la señora Silvia Ester Cifuentes Ciro en la ESE Hospital San Roque del municipio de la Unión (Antioquia).

De otro lado, las autoridades involucradas en el presente conflicto negaron, inicialmente, la competencia para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional correspondiente al período comprendido entre el 15 de enero de 1983 y el 31 de diciembre de 1993, tiempo laborado por la señora Silvia Ester Cifuentes Ciro en el Hospital San Roque del municipio de la Unión (Antioquia), hoy ESE.

Estas autoridades son el departamento de Antioquia, la ESE Hospital San Roque del municipio de la Unión (Antioquia) y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, siendo esta última una entidad del orden nacional, mientras que las demás son del orden territorial. Pese a lo anterior, la Sala evidencia que la señora Silvia Ester Cifuentes Ciro fue reportada e inscrita como beneficiaria activa en la Certificación de Beneficiarios del extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, expedida por la Dirección General de Descentralización y Desarrollo Territorial del entonces Ministerio de Salud.

Adicionalmente, el pasivo pensional de dicha señora se encuentra cubierto por el contrato de concurrencia núm. 001 del 10 de noviembre de 2016, tal como lo indicó y probó el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Para proceder al pago con cargo a los recursos del contrato de concurrencia, la empresa social del Estado debía modificar la certificación CETIL en el sentido de cambiar la entidad responsable de hacer los aportes de pensión de la señora Cifuentes Ciro, correspondientes al período del 15 de enero de 1983 al 31 de diciembre de 1993; por lo tanto, debía retirar de tal certificación al departamento de Antioquia y, en su defecto, incluir a la ESE Hospital San Roque del municipio de la Unión (Antioquia), tal como lo indicó en sus descargos el mismo departamento de Antioquia.

Realizado tal ajuste, la ESE Hospital San Roque del municipio de la Unión (Antioquia) debe coordinar con la Secretaría Seccional de Salud de Antioquia para realizar el pago del bono pensional con recursos del contrato de concurrencia que son administrados en el Patrimonio Autónomo. Conflicto 11001-03-06-000-2024-00093-00 La ESE Hospital San Roque del municipio de la Unión (Antioquia) remitió a esta Sala la certificación CETIL núm. 202404890980866000300001 del 24 de abril de 2024, en la que se observa la corrección requerida, en su momento, por el departamento de Antioquia.

Por lo tanto, el conflicto inicialmente suscitado ya fue superado, debido a que se hicieron los ajustes pertinentes en la certificación CETIL para proceder al pago del bono pensional de la señora Silvia Ester Cifuentes Ciro, por el período comprendido entre el 15 de enero de 1983 y el 31 de diciembre de 1993, con los recursos del contrato de concurrencia núm. 001 del 10 de noviembre de 2016, los cuales ya fueron girados por las entidades competentes.

Así las cosas, se concluye que en el presente asunto no se dan los supuestos para que la Sala se pronuncie de fondo sobre la competencia de las autoridades mencionadas, como quiera que, si bien este se había suscitado inicialmente, ya quedó superado por carencia de objeto. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:

PRIMERO. ABSTENERSE de resolver de fondo el presunto conflicto de competencias administrativas suscitado entre la ESE Hospital San Roque del municipio de la Unión (Antioquia), el departamento de Antioquia y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.

SEGUNDO. COMUNICAR esta decisión a Porvenir S.A., a la ESE Hospital San Roque del municipio de la Unión (Antioquia), al departamento de Antioquia, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y a la señora Silvia Ester Cifuentes Ciro (interesada quien laboró en el Hospital San Roque).

TERCERO. RECONOCER personería jurídica: i) a la abogada Laura Giselle Banoy Becerra, identificada con cédula de ciudadanía núm. 1.075.679.205 de Zipaquirá y tarjeta profesional núm. 410.715 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada de Porvenir S.A. y ii) a la abogada Leidy Katherine Gómez Buitrago, identificada con cédula de ciudadanía núm. 1.013.615.989 de Bogotá y tarjeta profesional núm. 259.073 del Consejo Superior de la Judicatura, en calidad de apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

CUARTO. ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. Conflicto 11001-03-06-000-2024-00093-00 QUINTO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA).

SEXTO. ORDENAR la devolución del expediente a Porvenir S.A.

SÉPTIMO. ARCHIVAR el expediente en la Secretaría de la Sala. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Presidente de la Sala Consejera de Estado ANA MARÍA CHARRY GAITÁN JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejera de Estado Consejero de Estado YULIETH ESPERANZA RODRÍGUEZ NIETO Secretaria Ad-hoc de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.