Demandante: Andrés Felipe Succar Cuellar Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Rad: 11001-03-28-000-2025-00105-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADO PONENTE: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Veintiocho (28) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-28-000-2025-00105-00 Demandante: ANDRÉS FELIPE SUCCAR CUÉLLAR Demandado: PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA – DECRETO 0639 DE 2025 Temas: Decisión de estarse a lo resuelto en orden judicial anterior que dispuso la suspensión de los efectos jurídicos del acto demandado.

AUTO QUE RESUELVE MEDIDA CAUTELAR Decide la sala sobre la solicitud de suspensión provisional de los efectos jurídicos del Decreto 0639 del 11 de junio de 2025 «[p]or el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones». I.

ANTECEDENTES 1. La demanda 1. Mediante escrito radicado el 17 de junio de 20251, el señor Andrés Felipe Succar Cuéllar, actuando en nombre propio, formuló demanda con el fin de obtener la suspensión provisional y posterior anulación del Decreto 0639 del 11 de junio de 2025 «[p]or el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones». 1.1.

Hechos 2. El actor señaló que el 1.° de mayo de 2025 el primer mandatario junto con sus ministros, presentó al Congreso una solicitud para convocar una consulta popular nacional sobre una reforma laboral, la cual había sido desestimada previamente por la Comisión Séptima del Congreso. Sin embargo, el 14 de mayo siguiente, el Senado de la República votó desfavorablemente la iniciativa gubernamental con 49 votos en contra y 47 a favor.

A pesar de esta negativa, que goza de presunción de legalidad y constitucionalidad al no haber sido cuestionada judicialmente por el 1 Índice 003 de SAMAI. Demandante: Andrés Felipe Succar Cuellar Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Rad: 11001-03-28-000-2025-00105-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Gobierno Nacional, el presidente Gustavo Francisco Petro Urrego inició una campaña para revertir la decisión del Senado, alegando vicios, irregularidades o fraude en la votación. 3.

Aseguró que, ante la negativa del Senado y sin agotar los mecanismos judiciales pertinentes, el 11 de junio de 2025, el presidente y sus ministros expidieron el Decreto 0639. En este acto, el gobierno decidió unilateralmente declarar la excepción de inconstitucionalidad del acto del Senado del 14 de mayo de 2025 para no aplicarlo. Así, convocó unilateralmente a una consulta popular nacional para el 7 de agosto de 2025, estableció 12 preguntas sobre temas laborales y ordenó a la organización electoral garantizar las votaciones y dictaminó las fechas de inicio de las campañas, todo ello sin el cumplimiento de los requisitos legales y constitucionales, vulnerando el debido proceso de convocatoria a una consulta popular. 1.2.

Concepto de la violación 4. Señaló que el Decreto 0639 de 2025 contradice directamente el artículo 104 de la Constitución Política, así como varias leyes estatutarias (Ley 134 de 1994 y Ley 1757 de 2015), dado que convoca a una consulta popular nacional sin contar con el concepto previo y favorable del Senado de la República, requisito que se establece como indispensable. 5.

Criticó la interpretación gubernamental del artículo 33 literal c) de la Ley 1757 de 2015, que el gobierno usó para justificar la convocatoria bajo un supuesto vencimiento de plazo o silencio legislativo positivo del Senado, considerándola una maniobra para arrogarse competencias que no tiene. 6. Alegó que se cometió una violación de los principios de Estado Social de Derecho, democracia representativa, supremacía constitucional y separación de poderes, al extralimitarse en las funciones presidenciales. 7.

Indicó que el gobierno invocó la excepción de inconstitucionalidad para inaplicar la decisión desfavorable del Senado, considerando que la votación del 14 de mayo de 2025 fue supuestamente viciada. Sin embargo, esa figura no puede ser utilizada por el ejecutivo para desconocer unilateralmente la presunción de legalidad de un acto del legislativo, cuya validez solo puede ser cuestionada y resuelta por la Rama Judicial. 8.

Enfatizó que la excepción de inconstitucionalidad no es aplicable a un procedimiento legislativo y que el uso de esta figura en beneficio propio del gobierno pone en riesgo la separación de poderes. Demandante: Andrés Felipe Succar Cuellar Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Rad: 11001-03-28-000-2025-00105-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9.

Estimó que el Decreto 0639 de 2025 fue expedido con falsa motivación jurídica y fáctica ocasionada por la errónea interpretación del artículo 33 de la Ley 1757 de 2015 y la atribución de facultades inexistentes al ejecutivo, como la activación de un silencio legislativo positivo o la inaplicación de un acto del Senado mediante la excepción de inconstitucionalidad. 10.

Sostuvo que un pronunciamiento irregular del Senado no equivale a la falta de pronunciamiento, lo cual es fundamental para la justificación del decreto. 1.3. La solicitud de suspensión provisional 11. La parte accionante, en un acápite de la demanda, solicitó la suspensión de los efectos del acto demandado, petición sustentada en que aquel fue expedido sin el concepto previo y favorable del Senado (Art. 104 C.P.), lo que constituye una violación constitucional objetiva y manifiesta. 12.

Aludió que tal pronunciamiento constituye un acto administrativo que goza de presunción de legalidad, y que, con la excepción de inconstitucionalidad se «violó lo dispuesto en los artículos 1, 3, 4, 6, 104, 113, 114, 189 y 200 de la Constitución Nacional. Ley Estatutaria 1757 de 2015, artículos 31 literal b), 32, 33 inciso primero y literal c), y artículo 36.

Y Ley 134 de 1994 artículo 8, 50, 53 y 54. CPACA, artículos 3 numerales 1, 3, 4, 5, 7; 9 numeral 12; 103, y 137». 13. Narró que el propio decreto reconoce la negativa del Senado, pero se justifica en una interpretación extensiva e inaplicable del artículo 4 constitucional. 14. Agregó que la ejecución del decreto implicaría una afectación irreversible a la legalidad, separación de poderes y supremacía constitucional, con compromiso de recursos públicos y consecuencias políticas e institucionales de alto impacto, como el fogueo electoral, la obtención de recursos y acceso a medios de comunicación para el partido de gobierno a menos de un año de las elecciones de 2026. 2.

El trámite de la solicitud 15. A través de proveído del 24 de junio de 2025, el despacho sustanciador del proceso admitió la demanda, debido a que el acto acusado constituye un acto de contenido electoral, lo que habilita su control a través del contencioso de nulidad conforme a las previsiones del artículo 137 ibidem. 16. Además, mediante auto de la misma fecha, corrió traslado de la solicitud de suspensión provisional del acto demandado por el término común de cinco (5) días al presidente de la República y al Ministerio Público.

Demandante: Andrés Felipe Succar Cuellar Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Rad: 11001-03-28-000-2025-00105-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3. Traslado de la solicitud 17. Surtido el traslado de que trata el artículo 233 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo 2; el Ministerio de Educación Nacional3, el presidente de la República 4, y el Ministerio Público5 presentaron escritos en los que se pronunciaron sobre la medida cautelar solicitada. 3.1.

Ministerio de Educación Nacional 18. Expuso que el acto acusado no produjo efectos pues convocó al pueblo de Colombia a una consulta popular en todo el territorio nacional el día 7 de agosto de 2025 y fue derogado antes de que se llevara a cabo la consulta, es decir, antes de producir efectos, por lo que carecería de objeto por sustracción de materia. 19.

Solicitó que se de aplicación a la figura de la carencia de objeto por sustracción de materia y, en consecuencia, disponer la terminación anticipada del proceso en su etapa inicial respecto del Decreto 0639 de 2025 al no subsistir efectos jurídicos que permitan continuar con el estudio de legalidad del acto acusado. Con fundamento en la sentencia de unificación del 24 de mayo de 2018 (2017-00191- 02). 3.2.

Presidente de la República 21. A través de apoderado judicial, se opuso a la prosperidad de la medida cautelar de suspensión provisional del acto acusado. Narró que el Decreto 0639 de 11 de junio de 2025 fue expresamente derogado por el Decreto 703 de 24 de junio de 2025, por lo que no surte efectos en la actualidad. 22. Adujo que uno de los presupuestos necesarios para la eventual procedencia de la medida cautelar es que el acto administrativo cuestionado esté produciendo efectos jurídicos, a partir de ello estimó, que la eventual suspensión es improcedente por sustracción de materia. 3.3.

Concepto del Ministerio Público 20. La señora agente del Ministerio Público se pronunció respecto de la solicitud de medida cautelar en el sentido de señalar que las circunstancias que fundamentaban la adopción de una medida cautelar desaparecieron, resultando en vano emitir cualquier tipo de pronunciamiento. 2 Índice 17 de Samai.

El término transcurrió desde el 26 de junio hasta el 3 de julio de 2025 a las cinco de la tarde. 3 Índice 25 de Samai. 4 Índices 27 de Samai.. 5 Índice 26 de Samai. Demandante: Andrés Felipe Succar Cuellar Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Rad: 11001-03-28-000-2025-00105-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.4.

Otras solicitudes 3.4.1. Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio 21. La apoderada del Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio solicitó dar aplicación a la figura de la carencia de objeto por sustracción de materia y, disponer la terminación anticipada del proceso en su etapa inicial respecto del Decreto 639 de 2025, al no subsistir efectos jurídicos que permitan continuar con el estudio de legalidad del acto acusado en virtud de su derogatoria6.

II. CONSIDERACIONES 1. Competencia 22. Conforme con lo dispuesto en los artículos 125.2 literal f) y 149.1 del CPACA y el artículo 13 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 modificado por el Acuerdo 434 de 2024, que contiene el reglamento interno del Consejo de Estado, la Sección Quinta es competente para resolver sobre la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional del Decreto 0639 del 11 de junio de 2025 «por el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones». 2.

De la medida cautelar de suspensión provisional 23. El artículo 238 de la Constitución Política establece la facultad que tiene la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial. 24.

En este orden de cosas, el capítulo XI del título V de la parte segunda del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo consagró la posibilidad de decretar medidas cautelares dentro de todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, sin que dicho acto implique prejuzgamiento alguno. 25.

En materia de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, el artículo 231 ibidem fijó una serie de requisitos en los siguientes términos:

ARTÍCULO 231. REQUISITOS PARA DECRETAR LAS MEDIDAS CAUTELARES. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con 6 Índice 35 de Samai.

Demandante: Andrés Felipe Succar Cuellar Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Rad: 11001-03-28-000-2025-00105-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud (…). 26.

Conforme con lo anterior, de la interpretación armónica de las normas que rigen la figura, se extrae que, para que pueda decretarse la suspensión provisional de un acto en materia electoral, debe realizarse su análisis frente a las disposiciones superiores invocadas como vulneradas en la demanda o en la solicitud, según corresponda, para así verificar si hay una violación de aquellas con apoyo en el material probatorio con el que se cuente. 27.

De lo anterior se colige respecto de la suspensión provisional del acto procede por violación de las disposiciones normativas constitucionales o legales citadas en el escrito correspondiente, si dicha violación surge del análisis del acto demandado y su cotejo con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con aquella7.

Esto implica que el demandante puede sustentar su petición e invocar las normas que considera desconocidas por el acto o actos acusados, o remitirse a los argumentos de la demanda, lo cual será entendido de su solicitud respectiva, y que el juez o sala encargada de su estudio, debe realizar un análisis de esas posturas y de las pruebas aportadas para determinar la viabilidad o no de la medida. 28.

No obstante, resulta oportuno precisar que no cualquier desconocimiento normativo implica per se la suspensión provisional, por cuanto es claro que debe analizarse en cada caso concreto la implicación de esta con el fin de determinar si tiene o no la entidad suficiente para afectar la aplicabilidad del acto y, en últimas, su legalidad.

Además, se hace necesario reiterar que el pronunciamiento que se emita con ocasión de una solicitud de medida cautelar en manera alguna implica prejuzgamiento, por lo que nada obsta para que la decisión adoptada varíe en el curso del proceso e incluso, el fallo sea diferente. 3. Decisión sobre la medida cautelar 29. El demandante aseguró que el Decreto 0639 de 2025 infringió el artículo 104 de la Constitución Política de Colombia. 30.

Sostuvo que, según la norma constitucional, la convocatoria del presidente de la República en materia de esta clase de mecanismos de participación es válida, siempre y cuando esté suscrita por todos los ministros y haya tenido concepto previo favorable por parte del Senado de la República; requisito, este último, que no se cumplió en el presente caso puesto que, el órgano legislativo, luego de surtir el trámite legal no dio el visto bueno para llevar a cabo la consulta popular en cuestión. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto de 15 de noviembre de 2018, C.P: Carlos Enrique Moreno Rubio, radicado no. 11001-03-28-000-2018-00133-00.

Demandante: Andrés Felipe Succar Cuellar Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Rad: 11001-03-28-000-2025-00105-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 31. Establecidos los supuestos fácticos y normativos que rodean el caso, previo a abordar el estudio de la petición cautelar se advierte que, mediante auto del 18 de junio de 2025, con ponencia del magistrado Pedro Pablo Vanegas Gil, dentro el expediente 11001-03-28-000-2025-00086-00, se dispuso suspender provisionalmente los efectos del Decreto 0639 del 11 de junio de 2025 «[p]or el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones» 32.

Es decir, el decreto demandado en esta oportunidad fue suspendido provisionalmente con ocasión de la decisión dictada dentro de otro proceso de nulidad que se adelanta en esta Sección. 33. En esa providencia, se concluyó: Finalmente, considera esta Sala que hay lugar a impartir el trámite de urgencia a la solicitud cautelar, en primera medida, porque, como ya se demostró, están cumplidos los requisitos de la suspensión provisional requerida, esto es, la violación de las disposiciones invocadas (art. 231 del CPACA), así como también ante la absoluta inminencia y gravedad de la transgresión que los peticionarios pretenden evitar. 34.

De lo anterior se sigue que el acto demandado se quedó, temporalmente, sin fuerza ejecutoria, conforme a lo previsto en el numeral 1. ° del artículo 91 del CPACA 8, que contempla entre las causales de pérdida de ejecutoriedad, la suspensión provisional. 35. Las circunstancias expuestas llevan a concluir que una nueva decisión orientada a suspender sus efectos caería en el vacío en consideración a que, en la actualidad, el acto demandado no está produciendo efectos. 36.

Esta Sala, al referirse a la media cautelar cuando el acto ha sido suspendido previamente ha precisado lo siguiente: 3.2.2. (…) el objetivo de la suspensión provisional es que cesen temporalmente los efectos de la norma (en sentido amplio) acusada, que no puedan predicarse respecto de la misma su fuerza ejecutoria mientras se analiza su legalidad, de manera tal que si para el momento en que debe resolverse dicha medida cautelar la disposición censurada carece de efectos, resulta improcedente y/o sin objeto pronunciarse sobre la petición de suspensión9. 8 ARTÍCULO

91. PÉRDIDA DE EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos: 1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 9 Consejo de Estado.

Sección Quinta. Auto del 4 de abril de 2019. M.P. Rocío Araújo Oñate, Radicado 11001-03-28-000- 2018-00625-00. Demandante: Andrés Felipe Succar Cuellar Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Rad: 11001-03-28-000-2025-00105-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 37.

En línea con lo anterior, la Sección Quinta también ha señalado que cuando los efectos del acto demandado ya se encuentran suspendidos, se configura la decisión de estarse a lo resuelto, pues resultaría inane cualquier otro pronunciamiento de la autoridad judicial al respecto10. 38. Frente a la petición de terminación anticipada del proceso realizada por el Ministerio de Educación y el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio, como se expuso al resolver los recursos de reposición instaurados contra el auto admisorio de la demanda, se dirá que la derogatoria del decreto en cuestión no impide que se adelante el control judicial por parte de esta Sección, respecto de su legalidad durante el tiempo que estuvo vigente, dado que la pérdida de ejecutoria derivada de dicha determinación produce efectos hacia el futuro y, en este caso, el acto demandado alcanzó a producir efectos mientras mantuvo su vigencia. 39.

Así mismo, en dicho proveído se reiteró que la competencia para conocer el presente asunto radica en esta Sección. 40. En consecuencia, frente a las solicitudes realizadas por el Ministerio de Educación y el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio, se estará a lo resuelto en el auto del 8 de agosto de 2025 (que dispuso no reponer el auto admisorio de la demanda). 41.

A partir de las consideraciones realizadas y como quiera que el acto fue suspendido como consecuencia de la providencia proferida dentro del expediente 11001-03-28-000-2025-00086-00, decisión que se encuentra en firme11, se estará a lo resuelto en dicha oportunidad. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, III.

RESUELVE

Primero: Estarse a lo resuelto en el auto del 18 de junio de 2025, dictado en el expediente 11001-03-28-000-2025-00086-00, en relación con la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del Decreto 0639 del 11 de junio de 2025 «[p]or el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones». 10 Consejo de Estado, Sala de los Contencioso Administrativo, Sección Quinta Magistrado Ponente: Luis Alberto Álvarez Parra, providencia del 24 de abril de 2025, radicado: 11001-03-28-000-2025-00025-00;

Consejo de Estado. Sección Quinta. Auto del 18 de julio de 2024. Radicación No. 11001-03-28- 000-2024-00139-00. M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. En esta oportunidad la Sala, presidida por el magistrado Omar Joaquín Barreto Suárez, se integró, además, por los magistrados Gloria María Gómez Montoya y Pedro Pablo Vanegas Gil. 11 Mediante auto del 24 de julio de 2025, la Sección Quinta confirmó el auto del 18 de junio de 2025, dentro del expediente 11001-03-28-000-2025-00086-00, que dispuso suspender provisionalmente los efectos del Decreto 0639 del 11 de junio de 2025 «[p]or el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones».

En esta providencia salvó voto la Magistrada Gloria María Gómez Montoya. Demandante: Andrés Felipe Succar Cuellar Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Rad: 11001-03-28-000-2025-00105-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Segundo: Estarse a lo resuelto en el auto del 8 de agosto de 2025, mediante el cual se dispuso no reponer el auto admisorio de la demanda, frente a la solicitud de terminación de anticipada.

Tercero: Comunicar esta providencia al presidente de la República y a todos los ministros que integran el gobierno nacional. Cuarto: Reconocer personería a los abogados Édgar Fabián Garzón Buenaventura y Angela Lorena Guardiola Granados, Juan Manuel Bernal Rubiano, como apoderados del Ministerio de Educación Nacional, el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio y el presidente de la República, respectivamente, en los términos de los poderes aportados12.

Quinto: En firme esta providencia, continúese con el trámite del presente proceso.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente Salvamento de voto LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx. 12 Indice 25, 35 y 27 de Samai.