Radicado: 66001-23-33-000-2013-00262-01 (26817) Demandante: Departamento de Risaralda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D. C., once (11) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 66001-23-33-000-2013-00262-01 (26817) Demandante: Departamento de Risaralda Demandada: UGPP Temas: Recobro cuotas partes - Caducidad SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación1 interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 20 de abril de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que decidió2: 1.

Declárase probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales UGPP, conforme lo indicado en la parte motiva. 2. Niéganse las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 3.

Se condena en costas a la parte demandante vencida. Liquídense por la Secretaría de esta Corporación.

ANTECEDENTES Actuación administrativa El departamento de Risaralda presentó reclamación administrativa al proceso concursal de la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL EICE en Liquidación, por concepto de recobro de cuotas partes respecto de 119 pensionados de la entidad territorial3. Por Resolución 2266 del 14 de diciembre de 2012, el liquidador de Cajanal EICE en Liquidación, decidió sobre la aceptación o rechazo de las reclamaciones presentadas por concepto de recobro de cuotas partes pensionales, dentro de las cuales se encuentra la del demandante4.

Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso 1 Ingresó por primera vez al despacho el 29 de julio de 2022. SAMAI CE índice 43 2 ff. 354 a 361 cp. 3 Radicación 11208 por $3.949.643.477 4 Reconoce cuotas partes respecto de 76 pensionados por $743.495.599 y objeta $3.206.147.877 Radicado: 66001-23-33-000-2013-00262-01 (26817) Demandante: Departamento de Risaralda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Administrativo, Ley 1437 de 2011), el demandante formuló las siguientes pretensiones5: Primera: Que se declare la nulidad parcial de la Resolución No. 2266 del 14 de diciembre de 2012, emitida por la Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal E.I.C.E. en Liquidación-, hoy Patrimonio Autónomo de Administración de Cuotas Partes Pensionales de Cajanal E.I.C.E., resolución por la cual el Liquidador de Cajanal E.I.C.E. en Liquidación decidió sobre la aceptación o rechazo de las reclamaciones oportunas presentadas por concepto de cuotas partes pensionales, en la cual se consideró que dentro del término comprendido entre el 24 de agosto y 24 de septiembre de 2009, se presentaron las reclamaciones a través de las cuales se realizó el recobro de cuotas partes pensionales y se acumularon procesos ejecutivos y procesos de jurisdicción coactiva iniciados en contra de la entidad en liquidación para el cobro de obligaciones para el referido concepto, en cuyo listado fue relacionado el Departamento de Risaralda identificado con NIT. 891.480.085, bajo el número de reclamación 11208 determinando resolver en el artículo primero reconocer y admitir parcialmente los derechos de recobro por concepto de cuotas partes pensionales reclamadas oportunamente por las entidades relacionadas en los anexos del acto administrativo, reconociendo solamente el 19% del total de la obligación al Departamento de Risaralda.

Segunda: Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, se condene a la Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal E.I.C.E., a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales U.G.P.P. y al Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional F.O.P.E.P., al pago de $3.206.147.877.06 a favor del Departamento de Risaralda, por concepto de cuotas partes pensionales no reconocidas en la Resolución No. 2266 del 14 de diciembre de 2012, emitida por la Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal E.I.C.E. en Liquidación hoy Patrimonio Autónomo de Administración de Cuotas Partes Pensionales de Cajanal E.I.C.E. Tercera: Que se ordene dar cumplimiento a la sentencia que ponga fin al proceso, en los términos previstos en los artículos 192 y ss. del CPA y de lo CA.

Cuarta: Que se condene a la Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal E.I.C.E. hoy Patrimonio Autónomo de Administración de Cuotas Partes Pensionales de Cajanal E.I.C.E., a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales U.G.P.P. y al Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional F.O.P.E.P., al pago de las costas.

Invocó como normas vulneradas los artículos 2, 48 y 53 de la CP (Constitución Política); 817, 818 y 819 del ET (Estatuto Tributario); 36 de la Ley 100 de 1993; Ley 33 de 1985 y Ley 71 de 1988, bajo el siguiente concepto de violación6: La decisión de la entidad demandada de no reconocer la totalidad de la deuda por concepto de cuotas partes pensionales al demandante desconoce las normas relativas a la prescripción porque omite que la reclamación fue oportuna, quebranta el deber de protección y efectividad de los derechos laborales, no garantiza la seguridad social, transgrede la Ley 33 de 1985 y atenta contra los recursos públicos de la entidad territorial, quien pagó la «subvención» completa a la mayoría de los pensionados.

Contestación de la demanda La UGPP se opuso a las pretensiones del actor7. Propuso las excepciones previas de falta de legitimación en la causa por pasiva, prescripción y falta del requisito de procedibilidad de conciliación prejudicial8. 5 ff. 2 y 3 cp. 6 ff. 7 a 10 cp. 7 ff. 154 a 161 cp. Solo se trae a colación la contestación de la demanda de la UGPP teniendo en cuenta que respecto del FOPEP se declaró la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva en la audiencia inicial del 24 de abril de 2014. 8 Se resolvieron en audiencia inicial del 24 de abril de 2014.

Se declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por FOPEP y se negó a la UGPP por ser la llamada a asumir los procesos judiciales y demás reclamaciones de Cajanal -esta excepción fue declarada probada en la sentencia-. Se declaró probada parcialmente la excepción de prescripción respecto de las reclamaciones inoportunas.

No se declaró probada la excepción de falta del requisito de procedibilidad de conciliación prejudicial por cuanto en el expediente obra acta de agotamiento del trámite. Radicado: 66001-23-33-000-2013-00262-01 (26817) Demandante: Departamento de Risaralda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Argumentó que la UGPP no tiene obligación con el demandante por las cuotas partes pretendidas, toda vez que Cajanal conformó un patrimonio autónomo para que administrara las que hubieran quedado a su cargo o hubiesen sido reconocidas a su favor, derivadas de solicitudes anteriores al 08 de noviembre de 2011, mientras que a la UGPP le corresponden las radicadas con posterioridad a esa data y se pagan a través del FOPEP.

Acorde con el Decreto 1222 de 2013, existen cuotas partes por pagar y por cobrar a cargo tanto de Cajanal como de la UGPP. Sentencia apelada El tribunal declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por UGPP, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas al demandante9. Adujo que no se demostró la ilegalidad de las causales de rechazo frente a la reclamación presentada conforme a la Circular Conjunta 069 de 2008 del Ministerio de Protección Social.

Con todo, señaló que teniendo en cuenta la fecha de la reclamación, la UGPP no era competente para atenderla -falta de legitimación-. Recurso de apelación La parte demandante apeló la decisión del a quo10. Solicitó revocar la sentencia recurrida y disponer que la UGPP es la entidad responsable del pago de las cuotas partes no reconocidas en el acto demandado.

Insistió en que el acto acusado trasgrede las normas relativas a la prescripción porque no tomó en cuenta las reclamaciones oportunamente presentadas y tampoco garantizó los principios que orientan la función pública. Señaló que la demandada está obligada a pagar las cuotas partes pensionales al tenor de lo dispuesto en la Ley 6 de 1945 y no con base en directrices dadas en la Circular Conjunta 069 de 2008 del Ministerio de Protección Social que no tiene fuerza vinculante porque impartió instrucciones para recobros de cuotas partes pensionales a partir de la Ley 1066 de 2006.

No es aplicable la prescripción por analogía porque refiere a un derecho sustancial que no puede extinguirse sino por medio de una norma sustancial y no procedimental. Además, el a quo desconoció la existencia de las cuentas de cobro presentadas por el demandante el 12 de junio de 2012, respecto de las cuales no operó dicho fenómeno. Alegatos de conclusión La UGPP11 indicó que las reclamaciones del demandante fueron resueltas de manera definitiva dentro del proceso concursal sin que hubiera objetado el acto por el cual se rechazaron.

Además, teniendo en cuenta la fecha de las reclamaciones, la UGPP no es la competente para resolverlas y por esa razón es procedente la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. El demandante y el Ministerio Público guardaron silencio. 9 ff. 354 a 361 cp. 10 ff. 371 a 374 cp. 11 f. 415 cp. Radicado: 66001-23-33-000-2013-00262-01 (26817) Demandante: Departamento de Risaralda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 CONSIDERACIONES DE LA SALA Problema jurídico 1- Correspondería resolver sobre la legalidad del acto acusado atendiendo a los cargos de apelación planteados por el demandante -apelante único- contra la sentencia de primera instancia que declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por UGPP, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas.

No obstante, la Sala advierte que operó la caducidad del medio de control que impide emitir pronunciamiento de fondo, por las siguientes razones: Análisis del caso concreto 2- El numeral 2 literal d) del artículo 164 del CPACA dispone que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho «deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales».

Sobre la naturaleza y efectos de la caducidad en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la Sala ha precisado que no es un plazo que el legislador estableció de manera caprichosa para restringir el acceso a la administración de justicia, sino que, por el contrario, es un término que se fijó por razones de fondo relacionadas principalmente con la seguridad jurídica y con la garantía de los derechos subjetivos de los particulares y de la propia administración. En cuanto a la seguridad jurídica, «porque debe existir siempre un momento definitivo para que se consoliden los actos administrativos que han creado, extinguido o modificado las situaciones jurídicas de carácter particular».

Y, en lo referente a la garantía de los derechos subjetivos de los particulares y de la propia administración, «porque los actos administrativos que definen situaciones, reconocen o niegan derechos a los particulares no pueden cuestionarse indefinidamente en sede administrativa o jurisdiccional»12. En el caso concreto se observa que el departamento de Risaralda acudió en procura de la nulidad de la Resolución 2266 del 14 de diciembre de 2012, por medio de la cual el liquidador de Cajanal EICE en Liquidación, en el trámite del proceso concursal, decidió reclamaciones de 193 entidades por concepto de recobro de cuotas partes pensionales, en el sentido de reconocer, admitir parcialmente y rechazar derechos de recobro.

Ello porque, en cuanto a la entidad demandante reconoció parcialmente los derechos de recobro reclamados. Para efectos de su notificación y contradicción, el mencionado acto administrativo dispuso lo siguiente: Artículo cuarto: Notificar la presente resolución mediante edicto que se fijará por el término de diez (10) días hábiles en la sede principal de Cajanal EICE en Liquidación, ubicada en la Avenida El Dorado No. 69-63, Local 105, Piso 1, Edificio Torre 26 Centro Empresarial PH en Bogotá DC, contados a partir del día 17 de diciembre hasta el 31 de diciembre de 2012.

Artículo quinto: Publicar un aviso en un periódico de amplia circulación nacional, dentro de los tres (3) días siguientes a la fecha de fijación del edicto, en el cual se informe la expedición de la presente Resolución, la fecha de fijación y desfijación del edicto, el término para presentar recursos de reposición y el lugar o lugares en el cual podrá consultarse el texto completo de la presente resolución. 12 Sentencia del 28 de mayo de 2015, (exp. 20923, CP.

Martha Teresa Briceño de Valencia). Auto del 27 de marzo de 2014 (exp. 20240, CP. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas) Radicado: 66001-23-33-000-2013-00262-01 (26817) Demandante: Departamento de Risaralda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Artículo sexto: Contra la presente Resolución procede únicamente recurso de reposición, que deberá interponerse por escrito ante la entidad en liquidación, por los reclamantes a través de su representante o su apoderado debidamente constituido (únicamente abogado en ejercicio), dentro de los cinco (5) días siguientes a la desfijación del edicto mediante el cual se notifica el presente acto administrativo (…).

De conformidad con el material probatorio allegado13, se observa que con el propósito de notificar el acto anterior se fijó edicto del 17 al 31 de diciembre de 2012 y se publicó aviso en el periódico El Tiempo el 17 de ese mismo mes y año, en el que se informó sobre la decisión, su notificación por edicto, el término para interponer recursos de reposición - entre el 2 y 9 de enero de 2013- y que su texto «podrá consultarse en las instalaciones de la entidad, así como en la página web wwww.cajanalenliquidacion.gov.co»14.

El aviso en comento es el siguiente: En ese orden, en el presente caso, surtida la notificación de la resolución demandada el 31 de diciembre de 2012, el término de los cuatro meses previsto en el numeral 2 literal d) del artículo 164 del CPACA para la interposición de la demanda venció el 02 de mayo de 201315, toda vez que el departamento de Risaralda no presentó recurso de reposición. Por consiguiente, como la demanda fue presentada el 30 de julio de 201316, se concluye que operó la caducidad del medio de control.

Al respecto, se precisa que el trámite de conciliación prejudicial no tuvo la virtud de interrumpir el plazo de caducidad, debido a que la solicitud por parte del departamento de Risaralda fue radicada ante la Procuraduría el 08 de mayo de 201317, esto es, cuando ya había precluido el término para que la entidad acudiera a la jurisdicción. De acuerdo con lo anterior, la Sala revocará la sentencia apelada y, en su lugar, declarará probada de oficio la excepción de caducidad del medio de control, acorde con lo dispuesto en el inciso 2 del artículo 187 del CPACA18, motivo que a su vez impide emitir pronunciamiento de fondo. 13 Como respuesta al requerimiento efectuado por el Despacho mediante Auto del 14 de febrero de 2024, el coordinador del grupo de entidades liquidadas del Ministerio de Salud y Protección Social certificó que, para efectos de notificación de la resolución, se procedió conforme a lo indicado en el acto administrativo y adjuntó copia de la publicación realizada. 14 SAMAI CE, índice 93 15 En igual sentido frente a la misma resolución 2266 de 2012, ver la sentencia del 11 de abril de 2024 (exp. 27124, CP.

Milton Chaves García) 16 F. 16 de la demanda 17 SAMAI CE índice 41, certificado ED_CUADERNO1_02ANEXOSDEMANDA(.pdf) NroActua 41, pdf ff. 53 y 54 18 El inciso 2 del artículo 187 del CPACA señala «En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada». Lo anterior en concordancia con el artículo 282 del CGP que prescribe que «En cualquier Radicado: 66001-23-33-000-2013-00262-01 (26817) Demandante: Departamento de Risaralda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Costas 3- Comoquiera que la Sala se inhibirá de emitir pronunciamiento de fondo y, por ende, no hay parte vencida, se abstendrá de condenar en costas, conforme con lo establecido en el artículo 365.1 del CGP.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1- Revocar la sentencia apelada. En su lugar, se dispone: Primero: Declarar probada de oficio la excepción de caducidad del medio de control, de conformidad con lo dispuesto en la parte motiva de esta providencia. En consecuencia, inhibirse de emitir pronunciamiento de fondo respecto de las pretensiones de la demanda. 2- Sin condena en costas.

Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO MILTON CHAVES GARCÍA Presidenta Salva voto (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO WILSON RAMOS GIRÓN Salva voto (Firmado electrónicamente) JULIO FERNANDO ÁLVAREZ RODRÍGUEZ Conjuez La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador tipo de proceso, cuando el juez halle probados los hechos que constituyen una excepción deberá reconocerla oficiosamente en la sentencia».