w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., quince (15) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado: 52001-23-33-000-2014-00485-01 (3830-2021) Demandante: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Demandado: AIDA MERCEDES SUÁREZ DE TORRES Tema:

RESUELVE

APELACIÓN DE AUTO QUE ACCEDE A LA MEDIDA CAUTELAR. LEY 1437 DE 2011. RECURSO DE APELACIÓN La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, decide el recurso de apelación formulado por el apoderado de la UGPP contra el auto del 15 de octubre de 2020, proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño, a través del cual se suspendieron, de forma provisional, los efectos de la Resolución 19021 del 1º de agosto de 2001.

I.

ANTECEDENTES 1. Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho La UGPP promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la señora Aida Mercedes Suárez de Torres. Al efecto, deprecó las siguientes declaraciones y condenas: DECLARACIONES Y CONDENAS PRIMERO.- Que se declare la nulidad de la Resolución Nro. 19021 del 01 de agosto de 2001, por medio de la cual se “RECONOCE UNA PENSIÓN MENSUAL VITALICIA DE JUBILACIÓN GRACIA de la Sra. AIDA MERCEDES SUÁREZ DE TORRES […]”.

Radicado: 52001-23-33-000-2014-00485-01 Número Interno: 3830-2021 Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 SEGUNDO.- A título de restablecimiento del derecho, se condene a la Sra. AIDA MERCEDES SUÁREZ DE TORRES a devolver los dineros recibidos e indexados por concepto del ilegal reconocimiento de la pensión gracia, con el respectivo retroactivo. 2.

Solicitud de la medida cautelar La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social solicitó que se decretara la suspensión de la prestación económica reconocida mediante la Resolución 19021 del 01 de agosto de 2001, porque la demandada «no cumplió con los requisitos consagrados en el artículo 4º de la Ley 114 de 1913, como es la observancia de buena conducta».

Explicó que la señora Aida Mercedes Suárez de Torres (i) obtuvo el reconocimiento y pago de una pensión gracia, a través de la aludida Resolución 19021, a partir del 1º de julio de 2000; (ii) concomitantemente, fue encontrada responsable por el delito de uso de documento público falso, por parte del Juzgado Cuarto Penal del Circuito de Pasto, decisión confirmada por el Tribunal Superior de Nariño;

(iii) fue sujeto de la revocatoria del aludido reconocimiento [Resolución 3663 del 18 de febrero de 2004], por cuanto fue conseguido por medio de fraude; (iv) consiguió de la jurisdicción contencioso administrativa dejar sin efecto el anterior acto referenciado, lo cual revivió la resolución cuestionada y reactivó el pago de la prestación especial y (v) incurrió en una causal de mala conducta, circunstancia que no la hace beneficiaria de la dádiva que percibe y, por ende, hace latente un detrimento del patrimonio público. 3.

Pronunciamiento de la demandada La señora Aida Mercedes Suárez de Torres se opuso a la solicitud de medida cautelar, por cuanto en el asunto sub examine no existen «elementos de juicio que acrediten de manera fehaciente cuál fue Radicado: 52001-23-33-000-2014-00485-01 Número Interno: 3830-2021 Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 el acto fraudulento que cometió presuntamente […] con el propósito de adquirir la pensión gracia, pues tal como lo atemperó el H. Tribunal Administrativo una vez realizó un estudio concienzudo de las pruebas que militaban en ese proceso -2004-00984- que son prácticamente las mismas que hoy reposan en este sumario, no se logró avizorar pieza documental con el que se demuestre de forma contundente el ilícito endilgado».

Insistió en que la resolución enjuiciada «se encuentra ajustada a derecho y la misma no adolece de ninguna causal que conlleve a su nulidad, aunado, a que dentro del plenario no existen elementos de juicio que respalden las aseveraciones hechas por la parte actora». De ahí que no se evidencie «una transgresión flagrante del ordenamiento jurídico al realizar la confrontación del acto demandado con las normas invocadas por la UGPP». 4.

La providencia apelada El Tribunal Administrativo de Nariño, por providencia del 15 de octubre de 2020, concedió la solicitud de medida cautelar formulada por la UGPP «para que se suspendan en forma provisional, los efectos de la Resolución N° 19021 del 01 de agosto de 2001, en virtud de la cual la extinta Cajanal reconoció una pensión gracia a la señora Aida Mercedes Suárez de Torres», con fundamento en lo que sigue: ✓ Ahora bien, el argumento central de la demanda es que en este caso la señora Aida Mercedes Suárez de Torres no acreditó en cabal forma los requisitos para acceder a la pensión gracia, en especial el relacionado con la observación de buena conducta para acceder a la citada prestación. ✓ Al respecto, se encuentra que, con los antecedentes administrativos allegados con el libelo, se aportó copia de una sentencia condenatoria en contra de la docente demandada, por el delito de uso de documento público falso, situación que evidencia el incumplimiento de tal requisito por parte de la señora Suárez de Torres.

Radicado: 52001-23-33-000-2014-00485-01 Número Interno: 3830-2021 Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 ✓ Al respecto, recuerda la Sala que entre los requisitos que son menester para que los docentes puedan acceder a una pensión de jubilación gracia, se encuentra “haber desempeñado su labor con honradez y buena conducta”. ✓ Se evidencia que existe un pronunciamiento de fondo proferido por la justicia penal en contra de la actora, a razón de presentar documentos falsos para obtener ascenso en el escalafón, lo cual se acreditó en debida forma a través de las pruebas practicadas en el proceso penal y que desembocó en sentencia condenatoria, en este sentido, dicha circunstancia significa que la actora no cumplió con la condición ya mencionada. […] ✓ La Sala estima que en este caso sí se acredita el acaecimiento de un perjuicio, pues de acuerdo a lo expuesto, se está cancelando a favor de la demandada una prestación a la cual no tiene derecho por no cumplir con la totalidad de los requisitos para su disfrute, en esta medida, es claro el detrimento que se causa al erario público, por cuanto dicha prestación se paga con recursos del tesoro nacional. ✓ Con relación a la afectación que el decreto de la medida le puede causar a la señora Suárez de Torres, en tanto puede lesionar sus derechos fundamentales, toda vez que, se trata de una persona con más de 70 años de edad y cuyo único sustento es la pensión gracia, considera la Sala que no puede la demandada reclamar una prestación que fue reconocida en forma ilegítima, al no haber cumplido con la totalidad de los requisitos para acceder a la misma, así las cosas, no puede alegar vulneración de sus prerrogativas fundamentales y solicitar que se continúe pagando una prestación a la cual no tiene derecho según se expuso.

Concluyó que es necesario el decreto de la medida cautelar «para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, y porque de no hacerlo resultaría más gravoso para el interés público, negar la medida cautelar que concederla, pues los efectos de la sentencia serían nugatorios por lo dispendioso que jurídicamente resultaría tratar de obtener la devolución de los dineros que por concepto de las mesadas pensionales se cancelen a la demandada, si no se dictara esta cautela». 5.

Recurso de apelación Radicado: 52001-23-33-000-2014-00485-01 Número Interno: 3830-2021 Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 La señora Suárez de Torres interpuso recurso de apelación en contra de la decisión anterior, por cuanto el a quo «no tuvo en cuenta que las normas invocadas en el aparte de concepto de violación del escrito de demanda difieren de las normas legales mediante las cuales se reconoce la reliquidación de la pensión gracia» Tampoco evidenció que «de la confrontación del acto administrativo demandado con las normas invocadas por la UGPP, no se evidencia una transgresión flagrante del ordenamiento jurídico».

Adujo que, en todo caso, el tribunal no logró evidenciar que «no decretar la suspensión provisional del acto enjuiciado [generaría] un perjuicio irremediable», máxime cuando no está acreditado que incurrió en «una abrupta, abierta e incontrovertible actuación ilícita o fraudulenta […] para la obtención de la pensión gracia de jubilación».

Que no se evaluó que «cuenta con más de 70 años de edad y que su único sustento es dicho emolumento -pensión gracia-, es decir, que el H. Despacho al ordenar la suspensión provisional de la resolución le está causando […] un perjuicio mayor que transgrede sus derechos fundamentales a la vida digna, al mínimo vital, a la seguridad social y a la dignidad humana». 6.

Trámite El Tribunal Administrativo de Nariño, por medio de auto del (i) 8 de abril de 2021, rechazó por extemporáneo el recurso de apelación interpuesto por la señora Aida Mercedes Suárez de Torres y (ii) 26 de julio de la misma anualidad, revocó la anterior actuación y concedió, en el efecto suspensivo, la alzada de la antes nombrada.

II. CONSIDERACIONES Para resolver la solicitud antes expuesta, la Sala estima oportuno Radicado: 52001-23-33-000-2014-00485-01 Número Interno: 3830-2021 Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 hacer las siguientes precisiones: 1.

Competencia Teniendo en cuenta que se trata de un recurso de apelación contra el auto al que se refiere el artículo 236 del CPACA (en concordancia con el numeral 2° del artículo 243 ibídem) proferido por un tribunal administrativo durante el trámite de la primera instancia, y aquel (refiriéndose al recurso) fue formulado dentro de la oportunidad prevista en el numeral 2 del artículo 244 ibídem, esta Corporación 1 es competente para conocer del mismo. 2.

Problema jurídico En el presente caso, el problema jurídico se contrae a establecer si era procedente o no decretar la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de la Resolución 19021 del 1º de agosto de 2001 expedida por la extinta CAJANAL. 3. De las medidas cautelares. De conformidad con lo establecido en el artículo 230 de la Ley 1437 de 2011, las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda.

Esta misma norma establece que el juez o magistrado ponente está facultado para decretar una o varias de las siguientes medidas: 1 “ARTÍCULO 125. DE LA EXPEDICIÓN DE PROVIDENCIAS. Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y subsecciones de decisión dictar las sentencias.

Los autos que resuelvan los recursos de súplica serán dictados por las salas, secciones y subsecciones de decisión con exclusión del Magistrado que hubiere proferido el auto objeto de la súplica.” Radicado: 52001-23-33-000-2014-00485-01 Número Interno: 3830-2021 Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 1.

Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible. 2. Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual. A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida. 3.

Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo. 4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos. 5. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer. […] Ahora bien, según la norma en comento, en los eventos en que la medida cautelar implique el ejercicio de una facultad que comporte elementos de índole discrecional, el juez o magistrado ponente no podrá sustituir a la autoridad competente en la adopción de la decisión correspondiente, razón por la cual deberá limitarse a ordenar su adopción dentro del plazo que fije para el efecto en atención a la urgencia o necesidad de la medida y siempre con arreglo a los límites y criterios establecidos para ello en el ordenamiento vigente. 4.

Requisitos para el decreto de medidas cautelares en el CPACA Con respecto a los requisitos legales para el decreto de las medidas cautelares, el artículo 231 del CPACA dispone:

ARTÍCULO 231. REQUISITOS PARA DECRETAR LAS MEDIDAS CAUTELARES. Cuando se pretenda la nulidad de un acto Radicado: 52001-23-33-000-2014-00485-01 Número Interno: 3830-2021 Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2.

Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4.

Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios. De la norma en comento se extrae que los requisitos exigidos para que proceda el decreto de una medida cautelar varían según la naturaleza de esta.

En ese sentido, la primera parte de la norma establece los requisitos de la suspensión provisional de actos administrativos; mientras que la segunda parte, condensa los requerimientos que deben concurrir en el evento en el que se pretenda una medida cautelar diferente (preventiva, conservativa o anticipativa, según sea el caso). Según la norma trascrita, tratándose de la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, el solicitante tendrá la Radicado: 52001-23-33-000-2014-00485-01 Número Interno: 3830-2021 Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 carga procesal de sustentar razonadamente en qué consiste la violación de las normas superiores que genera o generó el acto acusado, para que sea a partir de esa sustentación, en conjunto con el análisis de las pruebas allegadas con la respectiva solicitud (si es del caso), que el operador judicial realice la valoración inicial (o primigenia) de legalidad del acto y determine si existe mérito o no para el decreto de dicha cautela2.

Aunado a ello, la norma igualmente señala que en los eventos en los que se pretenda el restablecimiento de derechos y/o la indemnización de perjuicios, quien pretende la suspensión provisional del acto deberá probar la existencia de los mismos siquiera de forma sumaria. Ahora, si lo que se depreca es otra medida cautelar, se exigirá al solicitante demostrar la apariencia de buen derecho, la ponderación de intereses y el peligro en la mora. 5.

Caso en concreto En este punto se debe tener en cuenta que la Ley 1437 de 2011 - en lo concerniente a la medida cautelar de suspensión provisional - consagra un marco de acción más amplio que permite al juez de lo contencioso administrativo proceder a su decreto cuando advierta la vulneración de las normas superiores invocadas como violadas, mediante el análisis del acto administrativo demandado y su confrontación con aquellas.

Es entonces por lo anterior que, en los asuntos que se rigen por las disposiciones contenidas en el CPACA, no se requiere para el decreto de dicha cautela que la violación de las normas invocadas sea flagrante, ostensible o manifiesta. 2 Sobre el particular, véase: Consejo de Estado. Sala Plena. Sentencia de 17 de marzo de 2015. Rad. 11001-03-15-000-2014-03799-00 (IJ).

Radicado: 52001-23-33-000-2014-00485-01 Número Interno: 3830-2021 Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 Así pues, en lo concerniente a este último aspecto, esta Corporación en providencia del 24 de enero de 2013, señaló: De esta manera, lo que en el nuevo Código representa variación significativa en la regulación de esta figura jurídico-procesal de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo acusado, con relación al estatuto anterior, radica en que antes era exigencia sine quanon (sic) que la oposición normativa apareciera manifiesta por confrontación directa con el acto o mediante los documentos públicos adicionales con la solicitud.

Entonces ello excluía que el operador judicial pudiera incursionar en análisis o estudio pues la trasgresión debía aparecer prima facie. Ahora, la norma da la apertura de autorizar al juez administrativo para que desde este momento procesal, obtenga la percepción de si hay la violación normativa alegada, pudiendo al efecto: 1°) realizar análisis entre el acto y las normas invocadas como transgredidas, y 2°) que también pueda estudiar las pruebas allegadas con la solicitud.

Pero a la vez es necesario que el juez tenga en cuenta el perentorio señalamiento del 2º. inciso del artículo 229 del C.P.A.C.A., en cuanto ordena que “la decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento”. 3 Por lo anterior, se reitera, teniendo en cuenta el marco de acción que la Ley 1437 de 2011 confiere al juez de lo contencioso administrativo en lo concerniente a la medida cautelar de suspensión provisional, aquel está facultado, en esta etapa procesal, para analizar y determinar si las normas que se aducen como violadas efectivamente lo han sido o no, sin que dicho estudio implique un prejuzgamiento.

En este asunto, la UGPP sostiene que la señora Aida Mercedes Suárez de Torres obtuvo el reconocimiento de una pensión gracia, pese a que no acreditó el requisito relacionado con la buena conducta, lo cual transgrede el artículo 4º de la Ley 114 de 1913 y 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Consejera ponente: Susana Buitrago Valencia. Bogotá D.C., veinticuatro (24) de enero de dos mil trece (2013).

Expediente N° 110010328000201200068 – 00, Radicado interno N° 2012 – 0068. Radicado: 52001-23-33-000-2014-00485-01 Número Interno: 3830-2021 Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 la jurisprudencia rectora. Ahora bien, de acuerdo con las consideraciones normativas y jurisprudenciales que anteceden, y de cara al sub lite, la Sala encuentra probado lo siguiente: • La Secretaría de Educación de Pasto certificó, el 5 de agosto de 2003, que la señora Aida Mercedes Suárez de Torres (i) tiene una vinculación en propiedad, como nacionalizada en forma continua;

(ii) presta sus servicios en el nivel básica primaria; (iii) acredita 28 años, 3 meses y 13 días de servicio y (iv) se encuentra en el grado 12 del escalafón, «según Resolución 1469 del 15 de abril de 1999». • La señora Aida Mercedes Suárez de Torres solicitó de la Caja Nacional de Previsión Social - CAJANAL, hoy liquidada, el reconocimiento de la pensión gracia, prestación que fue concedida mediante la Resolución 19021 del 1º de agosto de 2001.

Lo anterior, con fundamento en que (i) cuenta con más de 50 años de edad [nació el 1º de julio de 1950]; (ii) laboró un total de 1297 semanas; (iii) el último cargo desempeñado fue el de docente en el departamento de Nariño; (iv) adquirió el status jurídico el 1º de julio de 2000 y (v) demostró buena conducta. • El Juzgado Cuarto Penal del Circuito de Pasto, mediante sentencia del 29 de octubre de 1999, encontró a la señora Aida Mercedes Suárez de Torres responsable del delito de uso de documentos público falso y la condenó a una pena de prisión de un año, a la interdicción de derechos y funciones públicas por el mismo lapso y a la pérdida del empleo público.

La investigación fue iniciada por funcionarios del Fondo Educativo Regional de Nariño, que constataron que las docentes Amparo Josefina Ortiz Enríquez y Aida Mercedes Suárez de Torres Radicado: 52001-23-33-000-2014-00485-01 Número Interno: 3830-2021 Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 habían ascendido en el escalafón de forma ilícita para obtener incrementos en sus salarios.

Sobre el particular, las antes nombradas explicaron que la señora Betty Jaramillo Santacruz, en agradecimiento y motu propio, les sacó las resoluciones de ascenso, pero que ignoran cómo las obtuvo. Manifestación que, en sentir del juez y por la gravedad de los hechos demostrados, no impide que se imponga la condena atrás descrita, con fundamento en lo que sigue: Ocurre que ambas profesoras eran docentes con experiencia, sabían perfectamente los requisitos indispensables para avanzar de un grado a otro: “tres años de trabajo y siete créditos para el escalafón docente, que se adquieren por cursos de capacitación”, como expresamente lo dice la procesada ORTIZ ENRIQUEZ a folio 59, los cuales, como igualmente lo reconoce la precitada no los había cumplido, por lo que la explicación justificativa resulta inatendible; mucho menos en el caso de ella, cuando pasó del grado diez al doce.

Las dos profesoras habían anteriormente tramitado legalmente su ascenso (fl. 39 y ss.) y por ello sabían, no solo que se deben acreditar los requisitos respectivos, sino que la petición había que hacerla expresa y personalmente, como se concluye de la fotografía agregada a folio 39. Entonces, resulta infantil y por lo mismo inaceptable la disculpa de haber actuado de buena fe; de haber recibido la resolución que usaron en su beneficio, con el convencimiento de que era legal, máxime cuando ambas reconocen que no entregaron ningún documento a BETTY JARAMILLO para conseguir las resoluciones.

Las acusadas SUÁREZ DE TORRES Y ORTIZ ENRIQUEZ, como lo dice el señor fiscal de segunda instancia, eran “conscientes de que no tenían derecho a ello porque no habían cumplido el tiempo reglamentario, y en esto sí que es muy difícil pensar que no hayan entendido que no podrían ser ascendidas a una categoría que implicaba haber trabajado como docentes varios años y haber reunido créditos…”; y si bien eran conscientes de ello, igualmente sabían que la resolución obtenida era falsa porque estaba en contravía a la verdad, y si pese a tal conocimiento recibieron complacidas los beneficios económicos consecuentes, no hay duda que ellas usaron el documento falso en forma dolosa. [….] Radicado: 52001-23-33-000-2014-00485-01 Número Interno: 3830-2021 Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 • El Tribunal Superior de Nariño, Sala de Decisión Penal, mediante sentencia del 20 de enero de 2000, confirmó el anterior pronunciamiento, en los siguientes términos: Demostrado se encuentra, debe decirse tangencialmente, que la señora BETTY JARAMILLO tenía acceso, no solo al formato de las resoluciones de ascenso, sino al facsímil de la firma de la Presidenta de la Junta: a los sellos y a los fechadores, por lo que a través de ella, las acusadas también accedieron a ellos y pudieron obtener las falsas resoluciones de ascenso en el escalafón. También es objeto de protesta, el hecho de que se hubieran mal interpretado las palabras de la acusada SUÁREZ DE TORRES, cuando en su indagatoria, luego de reconocer que no tenía derecho aún al ascenso en el escalafón, trató de explicar que lo tomó como un adelanto salarial; que se refería al tiempo que el FER agotaría para proferir la resolución correspondiente.

Las palabras de la acusada no admiten acomodaticias interpretaciones. Simple y llanamente se adelantó a cobrar un incremento salarial al que no tenía derecho, tal como ha quedado ampliamente explicado; y para ello usó un documento que sabía era falso. • El Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad, mediante sentencia del 3 de octubre de 2006, declaró la extinción de las penas impuestas en el proceso seguido en contra de la señora Aida Mercedes Suárez de Torres. • CAJANAL EICE, por Resolución 3663 del 8 de febrero de 2004, revocó la Resolución 19021 del 1º de agosto de 2001, porque el Juzgado Cuarto Penal del Circuito de Pasto encontró a la señora Aida Mercedes Suárez de Torres responsable del delito de uso de documento público falso y la condenó a una pena de prisión de un año, a la interdicción de derechos y funciones públicas por el mismo lapso y a la pérdida del empleo público.

En ese orden, estableció que la interesada allegó documentos falsos para obtener el reconocimiento de la pensión gracia, lo Radicado: 52001-23-33-000-2014-00485-01 Número Interno: 3830-2021 Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 cual comporta una causal de revocación de los actos administrativos, en los términos del artículo 73 del CCA, que no amerita un consentimiento previo. • CAJANAL EICE, a través de la Resolución 2544 del 28 de noviembre de 2008, dio cumplimiento a la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, el 23 de marzo de 2007, que declaró la nulidad de la Resolución 3663 de 2004, porque la mala conducta no faculta la revocatoria directa sin consentimiento del afectado, así: Ahora, si la administración considera que la docente no “observó buena conducta durante el desempeño de su función”, como afirma en el fallo impugnado, debe obtener, por el procedimiento que establece la ley, el consentimiento escrito y expreso de la titular del derecho, o en su defecto demandar ante la jurisdicción contenciosa su propio acto mediante la acción de “lesividad”, donde la docente tenga la oportunidad de defenderse y donde se cumplan los requisitos de fondo y de forma que estructuran el derecho fundamental a la defensa y al debido proceso […] En consecuencia, (ii) dejó sin efectos la Resolución 3663 del 18 de febrero de 2004, (ii) revivió la Resolución 19021 del 1º de agosto de 2001;

(iii) dispuso la inclusión en nómina de pensionados de la señora Aida Mercedes Suárez de Torres. De lo anterior se infiere con claridad que, la señora Aida Mercedes Suárez de Torres acreditó, en principio, los requisitos de tiempo [28 años de servicio como nacionalizada], edad [más de 50 años, si se tiene en cuenta que nació el 1º de julio de 1950] y buena conducta [declaraciones extrajuicio] para acceder a la pensión gracia, al punto que ésta dádiva le fue reconocida a través de la Resolución 19021 del 1º de agosto de 2001.

Sin embargo, con posterioridad se puso en evidencia que el Juzgado Cuarto Penal del Circuito de Pasto, mediante sentencia del 29 de octubre de 1999, condenó a la antes nombrada por el delito de uso de documento público falso a la pena de prisión de un año, Radicado: 52001-23-33-000-2014-00485-01 Número Interno: 3830-2021 Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 la interdicción de derechos y funciones públicas por el mismo lapso y la pérdida del empleo público, porque ascendió en el escalafón docente de forma ilícita para obtener incrementos en sus salarios.

Decisión que fue confirmada por el Tribunal Superior de Nariño, Sala de Decisión Penal, mediante el fallo del 20 de enero de 2000. La anterior situación conllevó a que CAJANAL revocará sin consentimiento previo, por Resolución 3663 del 8 de febrero de 2004, el acto de reconocimiento de la pensión gracia, por cuanto resultaba claro que la señora Suárez de Torres soportó indebidamente los presupuestos para acceder a esa prestación. Como la aludida Resolución 3663 fue dejada sin efectos por parte de esta jurisdicción porque la mala conducta no faculta la revocatoria directa sin consentimiento de la afectada, se revivió el acto de reconocimiento de la pensión gracia [Resolución 19021 de 1º de agosto de 2001] y reactivó el consecuente pago de la prestación. Sobre el particular, es preciso señalar que el artículo 4 de la Ley 114 de 1913 señala que para gozar de la pensión de jubilación gracia, se debe comprobar, entre otros requisitos, haber observado buena conducta: Art. 4º Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: [ ] 4.

Que observa buena conducta. Por su parte, el artículo 46 del Decreto 2277 de 1979, estableció las causales que se consideran mala conducta, así: Los siguientes hechos debidamente comprobados constituyen causales de mala conducta: [ ] g) El ser condenado por delito o delitos dolosos […]; Radicado: 52001-23-33-000-2014-00485-01 Número Interno: 3830-2021 Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 h) El uso de documentos o informaciones falsas para inscripción o ascenso en el escalafón, o para obtener nombramientos, traslados, licencias o comisiones;

Esta Corporación en reiteradas oportunidades ha expresado que la mala conducta que hace nugatorio el acceso a la pensión gracia, debe observarse en el transcurso del ejercicio profesional del docente, por lo cual, en principio, los hechos aislados no constituyen fundamento para decretar tal sanción, salvo que estos sean tan graves que justifiquen la imposición de aquella.

Al respecto, se han trazado los siguientes lineamientos 4: Indudablemente la ley exige como presupuesto para gozar de esta prestación la prueba de que la interesada haya observado buena conducta; sin embargo, tal expresión no puede entenderse referida a una situación determinada sino que sus alcances abarcan el comportamiento que durante todo el tiempo de docente observó pues la pensión gracia fue concebida como un estímulo a los educadores, entre otras razones, por su dedicación y buen comportamiento.

( ) La mala conducta a que se refiere la norma hace relación a aquella que reviste cierta permanencia a lo largo de la carrera docente, de tal manera que se pueda concluir que su comportamiento fue inadecuado persistentemente. La falta cometida no fue de tal magnitud para ocasionar la pérdida de la prestación reclamada, puesto que la participación en el paro fue una situación relacionada con conductas laborales y no con aspectos censurables respecto a su conducta personal o en el ejercicio de sus funciones profesionales.

Ahora bien, si la falta es grave y se comete una sola vez esta no requiere permanencia; en otras palabras el transcurso del tiempo tampoco es esencial porque la falta pudo haberse cometido mucho tiempo atrás. Un solo hecho aislado sin la gravedad que reviste otro tipo de faltas no puede servir como parámetro de evaluación y por ende esgrimido como argumento para negar el derecho pensional.”.

(Subrayado fuera de texto). 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Consejero ponente: Dr. Alejandro Ordóñez Maldonado, sentencia del 7 de septiembre de 2006, Radicación numero: 25000-23-25-000-2002-13151-01(4896-04), Actora: María del Carmen Velásquez S. Radicado: 52001-23-33-000-2014-00485-01 Número Interno: 3830-2021 Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 Para la Sala no puede ser ajeno el hecho de que la señora Suárez de Torres incurrió en una causal de mala conducta, pues cometió un delito doloso con ocasión de su ejercicio docente, ya que, a pesar de que era consciente de que no acreditaba los requisitos para ascender en el escalafón, usó un documento falso para obtener esa promoción y, por ende, un incremento salarial.

Situación que por constituir una violación injustificada a sus deberes que como educadora y servidora del Estado le generó un mayor reproche penal, al punto de acarrear, entre otras medidas, la pérdida de su libertad y empleo. Lo anterior, desvirtúa el argumento de la apelación consistente en que en el asunto sub judice no se acreditó «una abrupta, abierta e incontrovertible actuación ilícita o fraudulenta […] para la obtención de la pensión gracia de jubilación».

Por lo tanto, como lo sostuvo el Tribunal de primera instancia, la demandada incumple con uno de los requisitos que exige la Ley 114 de 1913 para acceder a la pensión gracia, concerniente a la buena conducta docente, y, en consecuencia, el proveído impugnado que accedió a la medida cautelar dentro del presente medio de control será confirmado.

Lo anterior, no sin antes precisar que condiciones edad y de ingresos económicos no pueden prevalecer frente a la ilegalidad que se advirtió en este acercamiento inicial al análisis del fondo de la controversia, y sin que ello implique prejuzgamiento. En mérito de lo expuesto, la Sala de Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR el auto proferido el 15 de octubre de 2020 por el Tribunal Administrativo de Nariño, que concedió la solicitud Radicado: 52001-23-33-000-2014-00485-01 Número Interno: 3830-2021 Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 18 de medida cautelar formulada por la UGPP «para que se suspendan en forma provisional, los efectos de la Resolución N° 19021 de 01 de agosto de 2001, en virtud de la cual la extinta Cajanal reconoció una pensión gracia a la señora Aida Mercedes Suárez de Torres.» SEGUNDO: Por secretaría, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior decisión fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE