CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., catorce (14) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2021-01277-01 (7590-2023) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: Magnolia Del Socorro Escobar de Torres Temas: Medida cautelar de suspensión provisional Auto interlocutorio de Sala Asunto La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 25 de octubre de 2022, por medio del cual se decretó la medida cautelar. 1.- Antecedentes 1.1.
La demanda La Universidad de Antioquia, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentó demanda a fin de obtener la nulidad de la Resolución 377 del 26 de julio de 2002 proferida por esa entidad, por medio de la que se ordenó el pago del valor que resulta de la aplicación del IBL previsto en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, a favor de la demandada.
A título de restablecimiento del derecho solicitó que se condene a Magnolia del Socorro Escoba de Torres a restituir, de manera indexada, la suma correspondiente a los valores percibidos con ocasión de la Resolución 377, correspondiente a $286’381.347. 1.2. Fundamentos fácticos Como hechos relevantes, se señalaron los siguientes: Magnolia del Socorro Escobar de Torres estuvo vinculada a la Universidad de Antioquia desde el 10 de febrero de 1970 hasta el 1º de octubre de 2001, cuando le fue aceptada la renuncia. Prestó sus servicios como docente en la Secretaría de Educación del departamento de Santander del 4 de febrero de 1963 hasta el 30 de septiembre de 2002, nombrada por Decreto 0086 del 17 de enero de 1963, expedido por la Secretaría de Educación del Departamento de Santander.
Según certificación 24872 del 27 de septiembre de 2002, expedida por la Secretaría de Educación del Departamento de Santander, su vinculación fue como maestra nacionalizada. Radicado: 05001-23-33-000-2021-01277-01 (7590-2023) Demandante: UGPP Antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, la Universidad de Antioquia reconocía la pensión de sus empleados con inclusión de todo lo devengado y en virtud de las leyes 6 de 1945 y 4 de 1966 y los decretos 1743 de 1966 y 1848 de 1969.
A partir de la vigencia de la referida ley la demandante afilió a todos sus empleados al Instituto de Seguros Sociales1 y realizó los aportes correspondientes al riesgo de invalidez, pensión de vejez y muerte. A través del Decreto 2337 de 1996 perdió competencia para asumir el pago de las mesadas. Colpensiones reconoció la pensión de vejez de Magnolia del Socorro Escobar de Torres mediante la Resolución 04416 del 24 de abril de 2002, por $2’551.543, a partir del 1º de octubre de 2011, sin tener en cuenta las primas de navidad, servicios y vacaciones.
Por su parte, la Universidad de Antioquia emitió la Resolución Rectoral 12094 del 4 de mayo de 1999, mediante la cual se subrogó en el pago de la parte «incumplida» por la entidad prestacional, hasta que este fuera reconocido. En consecuencia, la demandante profirió la Resolución Administrativa 377 del 26 de julio de 2002, a través de la cual reconoció el pago del valor resultante de la aplicación del IBL previsto en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, no reconocido por Colpensiones. 1.3.
Solicitud de medida cautelar La entidad demandante solicitó la suspensión provisional de la resolución acusada, con fundamento en que el reconocimiento de la pensión de vejez conllevó a un detrimento patrimonial para el Estado, pues el reconocimiento y pago de estos dineros, sin competencia de la entidad, resulta contrario a los dispuesto por la Constitución y la ley, según la cual, para efectos de la liquidación de las prestaciones se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona haya realizado aportes.
Asimismo, como el acto demandado contraviene abiertamente el ordenamiento jurídico, mientras se tramite el proceso judicial correspondiente, deben suspenderse sus efectos con el fin de evitar el pago de prestaciones periódicas que no le corresponden a la Universidad de Antioquia, en afectación al patrimonio público. 1.4 La oposición Por medio de auto del 29 de marzo de 2022 se ordenó correr traslado de la solicitud de suspensión provisional, el cual fue notificado por estado el 30 de marzo de 2022, para lo cual la demandada manifestó que con la suspensión del acto demandando se vulnerarían los derechos humanos de la pensionada, al implicar una disminución ostensible en la mesada que generaría el deterioro de las condiciones de su calidad de vida.
La obligación obtenida a través de la Resolución 377 del 26 de julio de 2002, representa un derecho pensional adquirido, que deberá ser discutido en la etapa procesal correspondiente y no ahora de manera preliminar. Además, los beneficiarios de la Ley 33 de 1985 gozan del derecho a devengar la mesada, con la inclusión de todo lo devengado durante el último año de servicio. 1.5.
El auto apelado 1 ISS, actualmente Colpensiones. Radicado: 05001-23-33-000-2021-01277-01 (7590-2023) Demandante: UGPP El Tribunal Administrativo de Antioquia mediante auto del 25 de octubre de 2022, resolvió suspender el acto demandado, con fundamento en los siguientes argumentos: El reconocimiento pensional otorgado a Magnolia del Socorro Escobar de Torres se realizó con el desconocimiento de la competencia que tenía la Universidad de Antioquia en ese tipo de prestaciones, al asumir el pago de los factores salariales desconocidos por Colpensiones, en detrimento de las finanzas de la institución, lo cual evidencia la necesidad de suspender el acto demandado.
El Tribunal señaló que, si bien como consecuencia del decreto de la medida cautelar los ingresos de la demandada se verían disminuidos, lo cierto es que con ello no se estarían vulnerando los derechos fundamentales alegados, comoquiera que se continuará el pago de la mesada pensional que fue reconocida previamente. 1.6. El recurso de apelación La demandada recurrió la decisión adoptada por el a quo de suspender provisionalmente la resolución objeto de reproche.
Para esos efectos, señaló que en esta se pasó por alto que el derecho objeto de litigio corresponde a uno de carácter prestacional previsto en la Constitución Política, cuyo pago no genera una afectación al erario, al ser sustentado con los aportes realizados por la beneficiaria. El decreto de la medida causa una afectación a las condiciones de vida de la demandada, puesto que el monto pensional ha sido percibido durante 20 años y resulta disminuido en su etapa como adulto mayor de 70 años.
La decisión fue proferida sin argumentos ni valoración probatoria y sin el análisis de ponderación entre los derechos fundamentales de la demandada y los perjuicios al patrimonio público. 2. Consideraciones 2.1 Competencia Corresponde a la sala con fundamento en lo previsto en los artículos 125, 150 y 243, numeral 5, del CPACA decidir sobre el recurso formulado por el demandado. 2.2.
El problema jurídico Se circunscribe a establecer lo siguiente: ¿Es procedente la suspensión provisional de los efectos de la Resolución 377 del 26 de julio de 2002 proferida por la Universidad de Antioquia, por la cual se ordenó el pago a favor de la demandada del valor que resulta de la aplicación del IBL previsto en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, desconocido por Colpensiones? 2.3 Suspensión Provisional Respecto de las medidas cautelares, el artículo 229 del CPACA prevé: «PROCEDENCIA DE MEDIDAS CAUTELARES.
En todos los procesos declarativos que Radicado: 05001-23-33-000-2021-01277-01 (7590-2023) Demandante: UGPP se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.
La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento» Por su parte, el artículo 231 Ibidem señala: «Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos (…)». Asimismo, el Consejo de Estado en sentencia del 15 de febrero de 20182 dispuso: “(…) El Consejo de Estado ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre la manera como la Ley 1437 de 2011 introdujo una reforma sustancial al regular la institución de la suspensión provisional, precisando la Corporación, que en vigencia del Decreto Ley 01 de 1984 esta cautela sólo procedía cuando se evidenciase una «manifiesta infracción» de normas superiores por parte de la disposición enjuiciada, mientras que bajo el marco regulatorio de la citada Ley 1437 de 2011, la exigencia de verificar la existencia de una infracción normativa como requisito estructurante de la suspensión provisional, al no haber sido calificada por el legislador como tal, no requiere ser manifiesta, es decir, evidente, ostensible, notoria, palmar, a simple vista o prima facie.
(..), si bien la regulación de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, prevista en la Ley 1437 de 2011, le confiere al juez un margen de estudio más amplio del que preveía la legislación anterior sobre la materia, no puede perderse de vista que la contradicción y el análisis entre las normas invocadas y el acto administrativo exige, entonces, que luego de un estudio de legalidad inicial, juicioso y serio, se pueda arribar a la conclusión de que el acto contradice la norma superior invocada, exigiendo, se insiste, la rigurosidad del Juez en su estudio, con fundamento en el análisis del acto o las pruebas allegadas con la solicitud (…)”.
De lo anterior se concluye que la potestad del juez, en cuanto al decreto de la medida cautelar de suspensión provisional, no sólo implica la confrontación del acto demandado con las normas que se consideran infringidas, sino que se le permite realizar un análisis probatorio para determinar su procedencia, sin que ello constituya prejuzgamiento. 2.4 Competencia para el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación de los servidores públicos en la Ley 100 de 1993.
El Decreto 1848 de 1969 radicaba la obligación de reconocer y pagar la pensión de jubilación a los servidores públicos en cabeza de la entidad de previsión a la que se 2. Sentencia del 15 de febrero de 2018 Radicado 11001-03-25-000-2015-00366-00 M.P Sandra Lisset Ibarra Vélez. Radicado: 05001-23-33-000-2021-01277-01 (7590-2023) Demandante: UGPP encontraba afiliado el servidor o, en su defecto, la última entidad pública empleadora.
Más adelante, con la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 se creó el Sistema General de Seguridad Social, que estableció la obligatoriedad de afiliar a este a todas las personas vinculadas por contrato de trabajo o como servidores públicos. Para estos últimos, el Decreto 691 del 29 de marzo de 1994 dispuso incorporar al Sistema General de Pensiones a los siguientes servidores públicos: «a) Los servidores públicos de la Rama Ejecutiva del orden nacional, departamental, municipal o distrital, así como de sus entidades descentralizadas; b) Los servidores públicos del Congreso de la República, de la Rama Judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la organización electoral y la Contraloría General de la República».
Posteriormente, el Decreto 692 de 1994, precisó que la responsable por el pago de las pensiones sería la administradora receptora de las cotizaciones; y el Decreto 1068 de 1995, estableció que a más tardar el 30 de junio de 1995 los servidores públicos del orden departamental, municipal y distrital debían seleccionar a cuál de los dos regímenes previstos en la Ley 100 de 1993 se afiliarían para efectos de cotización a pensión. Finalmente, el Decreto 2337 del 24 de diciembre de 1996 fijó el régimen general para el reconocimiento del pasivo pensional de las universidades oficiales y de las instituciones oficiales de educación superior de naturaleza territorial y ratificó lo dispuesto en el Decreto 1068 de 1995.
En conclusión, para el 30 de junio de 1995 todos los servidores públicos debían estar afiliados al Sistema General de Pensiones, por lo tanto, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 14 del Decreto 692 de 1994, es la administradora de pensiones que recibió las cotizaciones del período en el cual ocurriere el siniestro o hecho que diera lugar al pago de la prestación correspondiente, la que debe efectuar el reconocimiento respectivo, o proceder a la reliquidación si es del caso. 2.5.
Caso concreto De acuerdo con lo expuesto en el apartado anterior, la Sala encuentra que mediante la Resolución 04416 del 24 de abril de 2002 Colpensiones le concedió una pensión de vejez a Magnolia del Socorro Escobar de Torres, a partir del 1º de octubre de 2001; sin embargo, la Universidad de Antioquia al considerar que no se aplicó al ingreso base de liquidación lo dispuesto en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se subrogó en parte la obligación que, a su juicio, desconoció la entidad pensional y ordenó pagarle la diferencia al demandado, a través de la Resolución 377 del 26 de julio de 2002, con fundamento en unos factores que consideró debieron ser incluidos en ella.
Empero, tal y como se ha señalado a lo largo de esta decisión, el parágrafo 2 del artículo 2 del Decreto 1068 de 1995 estableció que los servidores públicos, entre ellos, el personal docente de las universidades e instituciones oficiales de educación superior, debían estar afiliados al Sistema General de Seguridad Social a más tardar el 30 de junio de 1995, de modo que, a partir de ese momento la entidad competente Radicado: 05001-23-33-000-2021-01277-01 (7590-2023) Demandante: UGPP para el reconocimiento y pago de las pensiones y demás prestaciones económicas dispuestas en la Ley 100 de 1993, era la administradora de pensiones3.
Así las cosas, la Universidad de Antioquia carecía de competencia para pronunciarse en cuanto al derecho pensional de Magnolia del Socorro Escobar de Torres y a los factores que hicieron parte de su ingreso base de liquidación, por cuanto ello le correspondía a Colpensiones, como entidad previsional o administradora de las cotizaciones, esto es, era la que debía asumir el pago de la totalidad de la prestación. En efecto, y en atención a esa competencia en el presente asunto se acreditó que Colpensiones expidió la Resolución 004416 del 24 de abril de 2002 por la cual reconoció la pensión de vejez de la demandada.
Por lo anterior, se confirmará el auto recurrido en el sentido de decretar la medida cautelar propuesta por la Universidad de Antioquia. En mérito de lo expuesto, la Sala Resuelve: Primero: Confirmar el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 25 de octubre de 2022, que decretó la solicitud de suspensión provisional de la Resolución 377 del 26 de julio de 2002 mediante la cual se ordenó el pago a favor de Magnolia Del Socorro Escobar de Torres del valor que resulta de la aplicación del IBL previsto en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Segundo: Devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo Samai. Tercero: Notifíquese y cúmplase JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Vmtl 3 En este sentido se pronunció la Sección Segunda, en las sentencias del 21 de abril de 2017, radicado 05001233300020140019401 (0804-2016); del 27 de abril de 2017, radicado 05001233300020140157301(0802-2016) y 050012333000201500110 01 (2366-2016); y del 31 de enero de 2018, radicado 05001-23-33-000-2014-00058-02 (0341-17) y del 23 de octubre de 2020, radicado 05001-23-33-000-2014-00061-01(1088-17).