CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., treinta (30) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS Radicación núm.: 81-001-2339-000-2022-00098-01 Demandante: PERSONERÍA DE PUERTO RONDÓN Demandados: MUNICIPIO DE PUERTO RONDÓN, DEPARTAMENTO DE ARAUCA, CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE LA ORINOQUÍA, UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS, DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, MINISTERIO DEL INTERIOR E INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS Sentencia de segunda instancia La Sala procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por el departamento de Arauca en contra de la sentencia de 12 de mayo de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Arauca.

I. Antecedentes I.1. La demanda 1. La Personería de Puerto Rondón demandó al municipio de Puerto Rondón, al departamento de Arauca, a la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía (Corporinoquía), a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV), al Departamento Nacional de Planeación (DNP), al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio del Interior y al Instituto Nacional de Vías (INVÍAS), en ejercicio de la acción popular establecida en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por las Leyes 472 de 5 de agosto de 19981 y 1437 de 18 de enero de 20112, con miras a obtener la protección de los derechos colectivos previstos en los literales g), h) y l) del artículo 4.º de la Ley 4723 y los derechos […] de la población indígena ASPEJENAS al retorno […]” y a la “[…] infraestructura pública vial o de transporte terrestre en condiciones de seguridad […]”. 1 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 2 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 3 “[…] Artículo 4º.- Derechos e Intereses Colectivos.

Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: g) La seguridad y salubridad públicas; h) El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; l) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; […]”. 2 Radicación: 81-001-2339-000-2022-00098-01 Demandante: Personería de Puerto Rondón 2.

En su libelo petitorio, la parte actora formuló las siguientes pretensiones: “[…]

PRIMERO: DECLARAR la vulneración a los derechos colectivos (…).

SEGUNDO: ORDENAR a la ALCALDÍA MUNICIPAL DE PUERTO RONDÓN remitir en un término de (cinco) días al Departamento Nacional de Planeación – DNP - y a la Gobernación de Arauca, el proyecto: CONSTRUCCIÓN DE PUENTE VEHICULAR EN CONCRETO SOBRE EL RÍO CRAVO EN LA VEREDA LA ESMERALDA DEL MUNICIPIO DE PUERTO RONDÓN, DEPARTAMENTO DE ARAUCA para su aprobación y destinación de recursos.

TERCERO: ORDENAR a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE LA ORINOQUÍA – CORPORINOQUÍA, en caso de ser necesario realizar los estudios ambientales e impartir aprobación y además otorgar las concesiones para el uso de agua para el proyecto, sin dilatación e imponiendo un término para tal fin.

CUARTO: ORDENAR a la Gobernación de Arauca en el marco de los principios de subsidiaridad y complementariedad gestionar y destinar los recursos en el porcentaje que ordene esa corporación para la materialización del proyecto: CONSTRUCCIÓN DE PUENTE VEHICULAR EN CONCRETO SOBRE EL RÍO CRAVO EN LA VEREDA LA ESMERALDA DEL MUNICIPIO DE PUERTO RONDÓN, DEPARTAMENTO DE ARAUCA o el proyecto que resulte para la construcción del puente sobre el rio Cravo Norte en la Vereda la Esmeralda.

QUINTO: ORDENAR al Departamento Nacional de Planeación - DNP - gestionar y/o asignar los recursos en el porcentaje que ordene esa honorable Corporación, con cargo al Sistema General de Regalías – SGP-, para la materialización del proyecto: CONSTRUCCIÓN DE PUENTE VEHICULAR EN CONCRETO SOBRE EL RÍO CRAVO EN LA VEREDA LA ESMERALDA DEL MUNICIPIO DE PUERTO RONDÓN, DEPARTAMENTO DE ARAUCA o el proyecto que resulte para la construcción del puente sobre el rio Cravo Norte en la Vereda la Esmeralda.

SEXTO: ORDENAR Al INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS – INVÍAS-, para que apoye a la administración Municipal de Puerto Rondón, con los conceptos técnicos y estudios técnicos que se requieren para la viabilidad del proyecto: “CONSTRUCCIÓN DE PUENTE VEHICULAR EN CONCRETO SOBRE EL RÍO CRAVO EN LA VEREDA LA ESMERALDA DEL MUNICIPIO DE PUERTO RONDÓN, DEPARTAMENTO DE ARAUCA”.

SÉPTIMO: ORDENAR a la Administración Municipal de Puerto Rondón previo a ejecutar los recursos y el proyecto CONCERTAR con las comunidades campesinas y la comunidad indígena ASPEJENAS la construcción del Puente.

OCTAVO: ORDENAR al Ministerio del interior – Asuntos indígenas, apoyar técnicamente a la Administración Municipal de Puerto Rondón con el fin de realizar la consulta a los pueblos indígenas.

NOVENO: ORDENAR a la Gobernación de Arauca y al DNP, firmar el respectivo convenio interadministrativo con el Municipio de Puerto Rondón o la resolución de transferencia de los recursos para que sean ejecutados por el Municipio, por ser esta una vía terciaria a cargo del Municipio […]”. 3. Como fundamento de las pretensiones, la demandante informó que, entre las veredas El Palón y La Esmeralda del municipio de Puerto Rondón, existe un 3 Radicación: 81-001-2339-000-2022-00098-01 Demandante: Personería de Puerto Rondón puente vehicular colgante sobre el río Cravo que amenaza ruina y presenta riesgo de colapso4.

Esta circunstancia, impide el crecimiento económico del ente territorial y pone en riesgo la seguridad de los residentes del sector y de los usuarios de la vía. 4. Mencionó que la problemática afecta al pueblo indígena Aspejenas, comunidad víctima de confinamiento y desplazamiento forzado que requiere del puente para retornar a su territorio original.

Precisó que esa comunidad está conformada por “[…] 39 familias y 138 personas, están en proceso de restitución sobre dos predios que están en la vereda el paisaje, como ellos viven a este lado del rio Cravo, les queda muy difícil las labores de retorno voluntario, debido al estado del puente […]”. 5. Puso de presente que entre los años 2018 y 2022 el municipio de Puerto Rondón y el departamento de Arauca acordaron que gestionarían recursos del Sistema General de Regalías para financiar las obras de reconstrucción del puente del río Cravo.

Aun así, el plan de desarrollo departamental 2020-2023 no adoptó ese compromiso. 6. Aseguró que el citado municipio radicó el 11 de mayo de 2021, ante la Gobernación de Arauca, el proyecto denominado “CONSTRUCCIÓN DE PUENTE VEHICULAR EN CONCRETO SOBRE EL RÍO CRAVO EN LA VEREDA LA ESMERALDA DEL MUNICIPIO DE PUERTO RONDÓN, DEPARTAMENTO DE ARAUCA” por valor de $ 6.552.895.200,38.

Sin embargo, el departamento se rehúsa a financiar la obra por falta de competencia, ausencia de recursos económicos e insuficiencia técnica de los diseños. 7. Adujo que las entidades demandadas, a pesar de sus competencias legales y constitucionales, afirman que el proyecto no se encuentra registrado en el Sistema Unificado de Información y Finanzas Públicas (SUIFP-SGR), ni en la base de datos del INVÍAS, o que no son competentes para destinar recursos o acometer obras de infraestructura por tratarse de una vía terciaria.

I.2. Actuación procesal en primera instancia 8. El magistrado del Tribunal Administrativo de Arauca a cargo de la sustanciación del proceso, mediante auto de 20 de octubre de 20225, admitió la demanda y ordenó la notificación y el traslado correspondiente a los accionados para que contestaran, propusieran excepciones y aportaran y/o solicitaran la práctica de pruebas.

Igualmente, notificó al Procurador Departamental de Arauca, al Defensor del Pueblo y a la ANDJE. Por último, dispuso comunicar la acción de la referencia a los miembros de la comunidad6. 4 El puente se ubica en las coordenadas Norte 6° 27 11.51* y Este 71° 07° 0.57". 5 Expediente Samai, Tribunal Administrativo de Arauca, índice 6, documento denominado “5_AUTOADMITEDEMANDA_AUTOADMIT(.pdf) NroActua 6”. 6 Ibidem, documento denominado “5_AUTOADMITEDEMANDA_AUTOADMIT(.pdf) NroActua 6”. 4 Radicación: 81-001-2339-000-2022-00098-01 Demandante: Personería de Puerto Rondón 9.

A través de auto de 14 de diciembre de 20227, el a quo denegó la solicitud cautelar. 10. Mediante auto de 31 de enero de 2023, se declaró fallida la audiencia especial de que trata el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, al advertir que las partes no acordaron un pacto de cumplimiento8. I.3. Contestaciones de la demanda I.3.1. La apoderada judicial del departamento de Arauca, mediante memorial de 30 de noviembre de 20229, manifestó que el puente “El arrecostón” hace parte de una vía de nivel terciario, cuya construcción y mantenimiento corresponde al municipio.

Explicó que el proyecto se debe financiar con los recursos del Sistema General de Regalías, previo cumplimiento de los requisitos previstos en la Ley 2056 de 30 de septiembre de 202010 y en el Decreto 182111 de 31 de diciembre del mismo año, porque los costos de la obra ascienden a los $6.700’000.000 pesos. 11. Puso de presente que, “[…] conforme al estudio hidrológico e hidráulico realizado por la ingeniera Civil María Alessandra Dávila Ramírez, el puente colgante se encuentra en muy mal estado, con láminas metálicas que se encuentra desajustadas y obstrucción del paso peatonal que mantiene confinado a sus habitantes […]”. 12.

Aseguró que el municipio no subsanó las observaciones que tiene el proyecto y procedió a retirarlo. En consecuencia, señaló que el municipio de Puerto Rondón debe adelantar los estudios técnicos que permitan determinar la necesidad de construir un nuevo puente o realizar el mantenimiento de la infraestructura actual. I.3.2. El apoderado judicial del Instituto Nacional de Vías, mediante escrito de 17 de noviembre de 202212, se opuso a las pretensiones de la demanda y afirmó que el instituto no vulneró los derechos colectivos señalados como violados por la parte actora. 13.

Propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva tras explicar que la vía de la demanda es del nivel terciario, correspondiente al “corredor vial 81591-11 RONDON - RIO CRAVO”, y cuya administración atañe al municipio de Puerto Rondón. 7 Ibidem, índice 33, documento denominado "AUTONIEGAMEDIDASCAUTELARES_DECIDEMC(.pdf) NroActua 33”. 8 Ibidem, índice 74 documento denominado “124_AUDIENCIAINICIAL_ACTA_20230131POPULAR2(.pdf) NroActua 74”. 9 Ibidem, índice 19, documento denominado “45_RECEPCIONMEMORIAL_CORREODPT_47CONTESTACIONDEMAND (.pdf) NroActua 19”. 10"Por la cual se regula la organización y el funcionamiento del sistema general de regalías". 11 “Por el cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sistema General de Regalías”. 12 Expediente Samai, Tribunal Administrativo de Arauca, índice 25, documento denominado “57_RECEPCIONMEMORIAL_CORREOINV_59CONTESTACIONDDAINV (.pdf) NroActua 25”. 5 Radicación: 81-001-2339-000-2022-00098-01 Demandante: Personería de Puerto Rondón I.3.3.

El apoderado de la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía, mediante escrito de 30 de noviembre de 202213, se opuso a las pretensiones de la demanda. Explicó que la base de datos de trámites ambientales no reporta ningún permiso o solicitud ambiental respecto del proyecto de “[…] construcción del Puente vehicular en concreto sobre el río Cravo en la Vereda La Esmeralda del Municipio de Puerto Rondón, Departamento de Arauca […]”. 14.

Aunado a ello, indicó que “[…] una vez se radique el trámite de solicitud de permisos para el desarrollo de cualquier tipo de proyecto formulados por entidades territoriales y/o personas naturales, esta Autoridad Ambiental procederá a dar celeridad en el menor tiempo posible con la revisión necesaria, para emitir el respectivo acto administrativo a que haya lugar, otorgando o negando los permisos ambientales referidos […]”. 15.

Finalmente, propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva porque las pretensiones de la demanda se encaminan a la construcción del puente vehicular sobre el río Cravo en el municipio de Puerto Rondón, y ello no guarda relación con sus funciones. I.3.4. El apoderado judicial del Ministerio del Interior, mediante escrito de 9 de noviembre de 202214, propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva.

Alegó que la petición de construir un puente vehicular desborda sus competencias como articulador de las políticas públicas y garante de los derechos de la población indígena, en los términos previstos en los artículos 2° del Decreto Ley 2893 de 11 de agosto de 201115 y 5° del Decreto 2340 de 3 de diciembre de 201516. 16. Precisó que la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías del Ministerio del Interior no participa en los procedimientos de consulta previa, en tanto dicha función la ejerce la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa, a petición de parte, “[…] cuando existe evidencia razonable de que una medida es susceptible de afectar directamente a un pueblo indígena o a una comunidad afrodescendiente […]”.

I.3.5. El apoderado judicial del Departamento Nacional de Planeación, mediante escrito de 10 de noviembre de 202217, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda al considerar que no es la entidad responsable de la vulneración de los derechos colectivos. 17. Propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva debido a que el municipio de Puerto Rondón y el departamento de Arauca deben adelantar 13 Ibidem, índice 27, documento denominado “59_RECEPCIONMEMORIAL_CORREOSOL_62CONTESTACIONCORPOR (.pdf) NroActua 27”. 14 Ibidem, índice 20, documento denominado “48_RECEPCIONMEMORIAL_CORREOMIN_50CONTESTACIONMINIST (.pdf) NroActua 20”. 15 “Por el cual se modifican los objetivos, la estructura orgánica y funciones del Ministerio del Interior y se integra el Sector Administrativo del Interior”. 16 “Por el cual se modifica el Decreto-ley 2893 de 2011”. 17 Expediente Samai, Tribunal Administrativo de Arauca, índice 23, documento denominado “53_RECEPCIONMEMORIAL_CORREODNP_55ESCRITOCONTESTACIO(.pdf) NroActua 23”. 6 Radicación: 81-001-2339-000-2022-00098-01 Demandante: Personería de Puerto Rondón las obras de infraestructura del proceso, según lo previsto en los artículos 5° de la Ley 1682 de 22 de noviembre de 201318 y 3° de la Ley 2200 de 8 de febrero de 202219.

Además, esas entidades territoriales deben “[…] atender los requisitos generales y sectoriales -cuando aplique-, establecidos en el documento denominado: Orientaciones Transitorias para la Gestión de Proyectos de Inversión (nueva versión) […]”, para acceder a los recursos del Sistema General de Regalías (SGR). 18. Agregó que la Ley 2056 de 2020 define el procedimiento para la aprobación de esas iniciativas.

En ese contexto, mencionó que el proyecto de construcción del puente vehicular sobre el Río Cravo se encuentra cargado en la plataforma SUIFP bajo el código 2021005810203, con el siguiente estado: “[…] proceso de viabilidad territorio No. 1635019 Devuelto a MGA enviado por: ASGR con el rol: Formulador Oficial 2022-01-02 […]”. 19. Precisó que el DNP no prioriza, aprueba ni ejecuta los proyectos de inversión financiados con esos recursos, y solo el municipio es el encargado de “[…] disponer los recursos del SGR para el financiamiento del mismo […]”.

II. La sentencia de primera instancia 20. El Tribunal Administrativo de Arauca, mediante sentencia de 12 de mayo de 2023, amparó el derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, transgredido por el municipio de Puerto Rondón y por el departamento de Arauca. 21. Para arribar a esa determinación, el tribunal estudió el alcance jurisprudencial y normativo de aquel derecho y analizó el material probatorio, advirtiendo que el puente comporta un alto grado de peligrosidad para los usuarios que lo transitan.

En su criterio, la precariedad de las condiciones estructurales del puente mencionado es un factor de amenaza que limita la comunicación y la comercialización de productos agrícolas y pecuarios en la zona. Por ello, consideró que era urgente viabilizar técnica, financiera y administrativamente la nueva obra. 22. Identificó que el municipio de Puerto Rondón y el departamento de Arauca son las autoridades responsables del mantenimiento y/o reconstrucción del puente.

Así, el municipio está a cargo de la gestión eficiente de la vía terciaria donde se encuentra ubicada la estructura, de conformidad con las competencias que le asignan los artículos 311 de la Constitución Política, 3° de la Ley 136 de 2 de junio de 199420 y 17 de la Ley 105 de 30 de diciembre de 199321. 18 “Por la cual se adoptan medidas y disposiciones para los proyectos de infraestructura de transporte y se conceden facultades extraordinarias”. 19 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los departamentos”. 20 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. 21 “Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones”. 7 Radicación: 81-001-2339-000-2022-00098-01 Demandante: Personería de Puerto Rondón 23.

Por su parte, el departamento de Arauca debe planificar y promover el desarrollo económico y social en su jurisdicción, razón por la que el argumento sobre la falta de recursos propios como excusa para desatender la situación de peligro, no es admisible, pues existe todo un andamiaje jurídico y técnico que establece otras fuentes de financiación. 24.

En su criterio, “[…] no se encuentra probada la existencia de una causa extraña como quiebre de la causalidad, y (…) lo que se reprocha es la falta de acción para el control del puente deteriorado y la construcción de uno nuevo, lo que está a su entero alcance ya que siempre han conocido la problemática y sus implicaciones y soluciones […]”. 25.

Consideró que los dos entes territoriales deben adoptar las acciones que garanticen la consecución de los recursos financieros necesarios para la construcción de la obra, en virtud de los principios de coordinación, concurrencia, subsidiariedad y complementariedad. Igualmente, reconoció que Corporinoquía y el INVÍAS, a la luz de lo dispuesto en los artículos 288 y 298 de la Constitución Política, tenían que participar en el cumplimiento de las órdenes, en el marco de sus competencias legales y deberes de apoyo técnico. 26.

Finalmente, adujo que “[…] a las demás entidades demandadas, la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas -Uariv-, el Departamento Nacional de Planeación -DNP-, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (SGP y SGR) y el Ministerio del Interior, no se les imparte orden alguna, toda vez que no tienen competencia en el servicio público cuyo derecho colectivo se protege […]”.

Por ende, resolvió lo siguiente: “[…]

SEGUNDO: ORDENAR en consecuencia, y para hacer efectivo el amparo del derecho colectivo vulnerado, conforme se expuso: 2.1. El Municipio de Puerto Rondón y el Departamento de Arauca, de manera coordinada ejecutarán la construcción real, cierta e idónea de un nuevo puente de tipo vehicular sobre el río Cravo en la vereda La Esmeralda, sector Marrero.

Para la realización del proyecto definitivo y la asignación de recursos presupuestales, dispondrán de plazo hasta el 31 de diciembre de 2023, teniendo en cuenta que en el segundo semestre de este año se produce el trámite del presupuesto para la vigencia 2024; y para la construcción del nuevo puente, se les establece como fecha límite para su ejecución completa y puesta en funcionamiento en condiciones de idoneidad, eficiencia y seguridad, el 31 de julio de 2024.

Con tal objeto y en lo que corresponda, pondrán en acción inmediata a sus ordenadores del gasto y a los órganos colectivos respectivos (Concejo Municipal, Asamblea Departamental), para adoptar y actualizar los planes, estudios, proyectos, diseños y programas, asignar y utilizar los recursos presupuestales, y efectuar los trámites de contratación que se requieran.

Los aportes que se requieran se harán en términos de razonabilidad y proporcionalidad, en un 40% por el Municipio de Puerto Rondón y el 60% por el Departamento de Arauca, inversiones a su cargo que podrán sustituir con la obtención de recursos de otras fuentes públicas o privadas y de cofinanciación. La responsabilidad de dirigir la coordinación y ejecución de actividades se radica en el Alcalde de Puerto Rondón. 8 Radicación: 81-001-2339-000-2022-00098-01 Demandante: Personería de Puerto Rondón El cumplimiento de las órdenes que se imparten, para efecto de su debida responsabilidad y también para aplicar sanciones en caso de desacato, se asignan en cabeza de sus respectivos representantes legales, esto es, el Alcalde de Puerto Rondón y el Gobernador de Arauca. 2.2.

Corporinoquia cuya responsabilidad de cumplir se radica en cabeza de su representante legal, (sic) el Director General, (sic) deberá participar durante el tiempo que se requiera, en la elaboración e implementación de los estudios, planes y programas que deban adelantar y ejecutar el Municipio de Saravena y el Departamento de Arauca, y tramitará con prelación y prioridad las licencias y autorizaciones exigidas. 2.3.

Invías (sic) podrá participar en razón de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad del artículo 288, C.Po (sic) en la elaboración de estudios y diseños y en la financiación de las obras que se ejecutarán.

TERCERO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.

CUARTO: CONFORMAR un Comité de Verificación que estará conformado de la siguiente manera: Por (i). El (sic) Magistrado Ponente del proceso, quien lo presidirá y citará a sus reuniones, cuyas fechas pueden ser sugeridas por los demás integrantes, (ii). Los (sic)representantes legales del Municipio de Puerto Rondón, del Departamento de Arauca, y un delegado de Invías con capacidad de decisión y de obligar a la entidad, La demandante Personería de Puerto Rondón,El (sic) presidente de la Junta de Acción Comunal de la vereda La Esmeralda;

(y). Quienes (sic) al momento de cada convocatoria ocupen los cargos de Defensor del Pueblo-Regional Arauca y Procurador Regional de Arauca; el Comité tendrá la función de comprobar el cumplimiento de la sentencia, hacer el seguimiento a lo ordenado e informar sobre las decisiones y acciones que se adopten y ejecuten. […]

QUINTO: DECLARAR que no hay condena en costas. […]”. III. Fundamentos del recurso de apelación 27. El departamento de Arauca, mediante correo electrónico de 2 de agosto de 202322, solicitó la revocatoria de la sentencia de primera instancia tras considerar que no vulneró el derecho colectivo objeto de amparo y, por el contrario, ese ente territorial adelantó las acciones de su competencia exigibles para corregir la problemática.

Explicó que la vía donde se pretende construir el puente es de tercer orden y, en consecuencia, su mantenimiento, sostenibilidad e intervención es competencia del municipio de Puerto Rondón. 28. Aunado a ello, señaló que la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres podría participar en la solución de la problemática por las siguientes razones: “[…] no se puede desconocer que por el principio de subsidiaridad otras instituciones pueden apoyar, es por ello, y atendiendo la necesidad que se tiene al respecto el Gobernador actual solicitó la instalación de puentes militares, para atender situaciones de emergencia por interrupción de comunicación rurales de 22 Expediente Samai, Tribunal Administrativo de Arauca, índice 105, documento denominado “173_RECEPCIONMEMORIAL_169REC1(.pdf) NroActua 105”. 9 Radicación: 81-001-2339-000-2022-00098-01 Demandante: Personería de Puerto Rondón los municipios de Puerto Rondón, Cravo Norte, Arauquita, Arauca y Tame a la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastre, lo radicado a través de correo electrónico del 22 de marzo del 2023, del cual la misma no ha brindado respuesta alguna. […]”. 29.

Mencionó que el INVÍAS es el llamado a realizar el mantenimiento de la red vial terciaria, junto con el municipio de Pueblo Rondón, según lo dispuesto en la sentencia del Consejo de Estado de 28 de febrero de 2019, y en las Leyes 105 de 1993 y 1551 de 6 de julio de 201223. 30. Finalmente, el recurrente solicitó, de forma subsidiaria, la ampliación de los plazos para cumplir las órdenes de amparo.

IV. Trámite en segunda instancia 31. Mediante auto de 11 de diciembre de 2023, el Tribunal Administrativo de Arauca concedió ante el Consejo de Estado el recurso de apelación interpuesto por el departamento de Arauca24. 32. Esta autoridad judicial, a través de auto de 16 de febrero de 202425, admitió el recurso de apelación y advirtió a los sujetos procesales que no había lugar a dar traslado para alegar de conclusión. También informó al Ministerio Público que se encontraba habilitado para emitir concepto hasta antes de que el proceso ingresara al despacho para emitir sentencia. 33.

Mediante memorial de 21 de febrero de 202426, la Personería de Puerto Rondón insistió en que el departamento de Arauca debe participar en el cumplimiento de las órdenes, debido a que el presupuesto de ese municipio de sexta categoría es insuficiente para financiar las obras. Además, solicitó que la orden de amparo se extienda al “[…] Departamento Nacional de Planeación -DNP, para que una vez el Departamento de Arauca y el Municipio de Puerto Rondón realicen el proyecto con sus respectivos estudios técnicos y financieros, y sean radicados ante esa entidad se le ordene priorizarlos […]”.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA V.1. Competencia 34. De conformidad con lo establecido en el artículo 37 de la Ley 472 de 1998, en concordancia con lo preceptuado en el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011 y en el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 201927, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer en segunda instancia los recursos 23 “Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. 24 Expediente Samai, Tribunal Administrativo de Arauca, índice 115, documento denominado “182_AUTORESUELVECONCESIONRECURSOAPELACION(.pdf) NroActua 115”. 25Ibidem, índice 4, documento denominado “8AUTOQUEADMITEADMITE2022000980001PERSONERIADEPUERTO RENDONADMITERECURSOVFPDF(.pdf) NroActua 4”. 26 Ibidem, índice 12. 27 “Mediante el cual se establece la distribución de los negocios entre las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado”. 10 Radicación: 81-001-2339-000-2022-00098-01 Demandante: Personería de Puerto Rondón de apelación interpuestos en contra de las sentencias proferidas en primera instancia por los Tribunales Administrativos, en el marco de las acciones populares.

V.2. Planteamiento del problema jurídico 35. La Personería de Puerto Rondón atribuyó al municipio de Puerto Rondón, al departamento de Arauca, a la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía, a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, al Departamento Nacional de Planeación, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio del Interior y al Instituto Nacional de Vías, la transgresión de los derechos colectivos previstos en los literales g), h) y l) del artículo 4.º de la Ley 472 y de los derechos […] de la población indígena ASPEJENAS al retorno […]” y a la “[…] infraestructura pública vial o de transporte terrestre en condiciones de seguridad […]”, debido a las deficientes condiciones estructurales del puente “El arrecostón”, ubicado sobre el río Cravo. 36.

El conocimiento del proceso le correspondió en primera instancia al Tribunal Administrativo de Arauca, autoridad judicial que amparó el derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, transgredido por el municipio de Puerto Rondón y el departamento de Arauca. El tribunal ordenó a ambas entidades territoriales que construyeran un nuevo puente vehicular, con el apoyo del Invias y de Corporinoquía, antes del 31 de julio de 2024. 37.

El departamento de Arauca, inconforme con la anterior decisión, interpuso recurso de apelación. En la alzada, afirmó que: i) el municipio de Puerto Rondón es la entidad responsable de cumplir con la orden de rehabilitación y/o reconstrucción del puente “El Arrecostón”; ii) la recuperación de esa infraestructura también corresponde al INVÍAS, conforme a lo establecido en la ley y en la jurisprudencia del Consejo de Estado; iii) la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres debe participar en el cumplimiento de las órdenes de amparo; y iv) el plazo dispuesto para cumplir las instrucciones judiciales no es suficiente ni proporcional. 38.

En ese orden, corresponde a la Sala determinar si los cuatro (4) argumentos de oposición expuestos en la alzada cuentan con vocación de prosperidad. V.2.1. La responsabilidad del departamento de Arauca y del municipio de Puerto Rondón en el caso concreto 39. El departamento de Arauca afirmó en el primer planteamiento que el municipio de Puerto Rondón es la entidad responsable de cumplir con la orden de rehabilitación y/o reconstrucción del puente “El Arrecostón”.

Señaló que el departamento no vulneró el derecho colectivo objeto de amparo y, por el contrario, adelantó las acciones de su competencia exigibles para corregir la problemática. 40. Para resolver el planteamiento, cabe recordar que las vías que conforman el Sistema Nacional de Carreteras o Red Vial Nacional, según lo dispuesto en el 11 Radicación: 81-001-2339-000-2022-00098-01 Demandante: Personería de Puerto Rondón artículo 1.º de la Ley 1228 de 16 de julio de 200828, “[…] podrán corresponder a carreteras a cargo de la Nación, los departamentos, los distritos especiales y los municipios […]”. 41.

Los artículos 1929 y 2030 de la Ley 105 de 1993 precisaron que a la Nación y a las entidades territoriales les compete la construcción, la conservación y la planeación de todos los componentes de la infraestructura de transporte de su propiedad. El artículo 15 de la Ley 1682 de 22 de noviembre de 201331 advirtió que “[…] [t]odos los bienes y servicios que se deriven del desarrollo del proyecto serán de propiedad, uso, explotación y administración de la Nación o entidad territorial según corresponda. […]”32. 42.

La misma norma definió la infraestructura del transporte como el sistema de movilidad “[…] integrado por un conjunto de bienes tangibles, intangibles y aquellos que se encuentren relacionados con este, el cual está bajo la vigilancia y control del Estado, y se organiza de manera estable para permitir el traslado de las personas, los bienes y los servicios, el acceso y la integración de las diferentes zonas del país y que propende por el crecimiento, competitividad y mejora de la calidad de la vida de los ciudadanos […]”. 43.

Dicha infraestructura se caracteriza “[…] por ser inteligente, eficiente, multimodal, segura [33], de acceso a todas las personas y carga, ambientalmente sostenible, adaptada al cambio climático y vulnerabilidad, con acciones de mitigación y está destinada a facilitar y hacer posible el transporte en todos sus modos […]”34. Además, está integrada, entre otros, por “[…] los puentes […] de las vías terrestres […]”35. 44.

Esto significa que la "propiedad" de las vías, en principio, trae consigo la responsabilidad de apropiar, en el nivel respectivo, los recursos presupuestales requeridos para su conservación, rehabilitación y mantenimiento. Así lo señala el artículo 19 de la Ley 105 de 1993: 28 “Por la cual se determinan las fajas mínimas de retiro obligatorio o áreas de exclusión, para las carreteras del sistema vial nacional, se crea el Sistema Integral Nacional de Información de Carreteras y se dictan otras disposiciones”.

Ley desarrollada por el Decreto 2976 de 6 de agosto de 2010. 29 “Artículo 19.- Construcción y conservación. Corresponde a la Nación y a las Entidades Territoriales la construcción y la conservación de todos y cada uno de los componentes de su propiedad, en los términos establecidos en la presente Ley”. 30 “Artículo 20.- Planeación e identificación de propiedades de la infraestructura de transporte.

Corresponde al Ministerio de Transporte, a las entidades del Orden Nacional con responsabilidad en la infraestructura de transporte y a las Entidades Territoriales, la planeación de su respectiva infraestructura de transporte, determinando las prioridades para su conservación y construcción. […]”. 31 “Por la cual se adoptan medidas y disposiciones para los proyectos de infraestructura de transporte y se conceden facultades extraordinarias […].

Artículo 1o. Las disposiciones de la presente ley se aplicarán a la infraestructura del transporte”. 32 Artículo 15, inciso tercero. 33 “Artículo 8o. Para efectos de la presente ley, se definen los siguientes principios, bajo los cuales se planeará y desarrollará la infraestructura del transporte: […]. Seguridad. La infraestructura de transporte que se construya en el país deberá atender a criterios y estándares de calidad, oportunidad, seguridad y la visión de cero muertes en accidentes, para cualquier modo de transporte.

Esta seguridad involucra las acciones de prevención o minimización de accidentes de tránsito y las encaminadas a proveer la información de las medidas que deben adoptarse para minimizar las consecuencias de un accidente al momento de su ocurrencia. […]”. [Resalta la Sala]. 34 Artículo 3.º. 35 Artículo 4.º, numerales 1.º, 10.º y 11. 12 Radicación: 81-001-2339-000-2022-00098-01 Demandante: Personería de Puerto Rondón “[…] Artículo 19.

Constitución y conservación. Corresponde a la Nación y a las entidades territoriales la construcción y la conservación de todos y cada uno de los componentes de su propiedad, en los términos establecidos en la presente Ley […]”. 45. El artículo 76 de la Ley 715 de 21 de diciembre de 200136 y el numeral 23 del artículo 3.° de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 6.° de la Ley 1551 de 2012, también reiteran que el primer responsable del mantenimiento y rehabilitación de los puentes del orden terciario es el municipio cuando funge como propietario de las respectivas vías. 46.

Aun así, se debe considerar que los principios de solidaridad, coordinación, concurrencia, complementariedad y subsidiariedad perfeccionan el régimen de competencias del sector transporte, especialmente, cuando se demuestra la incapacidad financiera del ente territorial para gestionar los riesgos viales. La Constitución Política, en su artículo 288, contempló que “[…] las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley […]”. 47.El régimen legal de gestión de riesgos prevé, en los artículos 13 y 14 de la Ley 1523 de 24 de abril de 201237, una acción articulada entre los municipios y los departamentos que es del siguiente tenor: “[…] Artículo 13.

Los Gobernadores en el Sistema Nacional. Los gobernadores son agentes del Presidente de la República en materia de orden público y desarrollo, lo cual incluye la gestión del riesgo de desastres. En consecuencia, proyectan hacia las regiones la política del Gobierno Nacional y deben responder por la implementación de los procesos de conocimiento y reducción del riesgo y de manejo de desastres en el ámbito de su competencia territorial.

(…) Parágrafo 2°. Los gobernadores y la administración departamental son la instancia de coordinación de los municipios que existen en su territorio. En consecuencia, están a cargo de las competencias de coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva respecto de los municipios de su departamento. Artículo 14. Los Alcaldes en el Sistema Nacional.

Los alcaldes como jefes de la administración local representan al Sistema Nacional en el Distrito y el municipio. El alcalde, como conductor del desarrollo local, es el responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción. […]”.

(Negrilla fuera del texto). 48. Cabe recordar que la Ley 1523 organizó el Sistema Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres (SGRD), a través de un enfoque de corresponsabilidad en el 36 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”. 37 “Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones”. 13 Radicación: 81-001-2339-000-2022-00098-01 Demandante: Personería de Puerto Rondón que “[…] la gestión del riesgo es responsabilidad de todas las autoridades y de los habitantes del territorio colombiano […]”38.

Dicha característica implica que los municipios y departamentos comparten el deber de prevenir las amenazas naturales y antrópicas. 49. La Ley 1523 define la prevención como el conjunto de “[…] medidas y acciones de intervención restrictiva o prospectiva dispuestas con anticipación con el fin de evitar que se genere riesgo […]”. La prevención contempla la identificación, el análisis y la evaluación de los factores de riesgo, así como la implementación de medidas de intervención sobre las condiciones de amenaza y vulnerabilidad. 50.

Los municipios y los departamentos se encargan entonces de identificar los riesgos, examinar sus causas y gestionar las amenazas presentes en la infraestructura vial, de manera coordinada, complementaria, concurrente y subsidiaria. Ese actuar articulado busca tanto el aprovechamiento de los recursos disponibles, como el apoyo mutuo en la consecución de los fines del Estado. 51.

Se debe considerar que la Sección Primera del Consejo de Estado en la sentencia de 1.° de febrero de 202439, al resolver un caso con similares supuestos fácticos, advirtió que, “[…] por expresa disposición constitucional y legal, el MUNICIPIO es el garante de los derechos colectivos vulnerados y, en virtud de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, también lo es el DEPARTAMENTO […]”. 52.La citada providencia reconoció que ambas autoridades eran responsables de gestionar la situación de riesgo que culminó con el colapso de un puente peatonal del nivel terciario que no fue objeto de acciones oportunas de mantenimiento, por las siguientes razones: “[…] en el presente asunto, el principal responsable de la vulneración de los derechos colectivos invocados es el MUNICIPIO, a quien le compete, no solo propugnar por la construcción del puente, sino también adelantar las acciones que sean necesarias para la gestión del riesgo en la zona, pues como se advirtió en precedencia, el colapso del puente ocurrió por una creciente del río. (…) De igual manera y de conformidad con la normativa expuesta, el DEPARTAMENTO también resulta responsable en el asunto sub examine, en virtud de los principios coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva que le asiste en materia de gestión del riesgo frente a los municipios de su territorio, pues las acciones emprendidas para solucionar la problemática, tales como la participación en las diversas reuniones con la comunidad en las que se ha comprometido en la consecución de recursos, no son suficientes para la garantía de los derechos conculcados, cuya transgresión persiste, razón por la que la Sala revocará el 38El numeral 11 del artículo 4° de la norma ibidem definió la gestión del riesgo como “el proceso social de planeación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas y acciones permanentes para el conocimiento del riesgo y promoción de una mayor conciencia del mismo, impedir o evitar que se genere, reducirlo o controlarlo cuando ya existe y para prepararse y manejar las situaciones de desastre, así como para la posterior recuperación, entiéndase: rehabilitación y reconstrucción”. 39 Consejo de Estado, Sección Primera, radicación núm. 52001-23-33-000-2019-00337-01, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. 14 Radicación: 81-001-2339-000-2022-00098-01 Demandante: Personería de Puerto Rondón numeral primero de la sentencia apelada, en el que se declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. […]”.

(Negrilla fuera del texto). 53. Del extracto jurisprudencial se deduce que los municipios y los departamentos tienen la obligación de actuar de manera articulada para corregir las amenazas viales más graves, porque el colapso de la infraestructura vial no solo puede afectar a los habitantes que residen en el sector aledaño, sino que impacta social, ambiental y económicamente a los usuarios del departamento que utilizan la vía para acceder a servicios básicos, comercio, educación y salud, entre otros. 54.En esta tipología de escenarios el desarrollo de las obras de mitigación y corrección de los riesgos puede implicar una inversión significativa de recursos públicos, que supera la capacidad financiera de los municipios, especialmente de aquellos de sexta categoría. Por lo tanto, se requiere de la participación y el apoyo del departamento, que cuenta con recursos propios y que puede gestionar ante la Nación la cofinanciación de este tipo de proyectos, según el artículo 360 de la Constitución Política. 55.

Bajo este marco normativo y jurisprudencial, al descender en el caso concreto se observa que la Secretaría de Infraestructura Física del departamento de Arauca tuvo conocimiento en febrero de 2017 del alto nivel de riesgo de la infraestructura de propiedad del municipio, con ocasión del documento diagnóstico del contrato de consultoría núm. 617 de 201640, denominado “ESTUDIOS Y DISEÑOS DEL PUENTE ARRECOSTON SOBRE EL RÍO CRAVO MUNICIPIO DE PUERTO RONDÓN Y EL PUENTE CABUYARE SOBRE EL CAÑO CABUYARE EN EL MUNICIPIO DE ARAUCA”. 56.El informe elaborado en el mes de febrero de 2017, por los ingenieros del Consorcio Arrecostón y Cabuyare, en su parte introductoria señala que: “[…] En el departamento de Arauca se requiere la construcción de un puente que comunica los municipios de Puerto Rondón y Arauca sobre el rio Cravo el cual unido a la ausencia de estudios, lleva a la necesidad imperiosa de comenzar con el desarrollo de programas y proyectos que redunde a la construcción del puente y por ende eleve el nivel de vida de los habitantes del departamento.

Para lo cual la Gobernación de Arauca adelantó la Licitación Pública No CM-05-27-2016, cuyo objeto es realizar los ESTUDIOS Y DISEÑOS DEL PUENTE ARRECOSTON SOBRE EL RIO CRAVO MUNICIPIO DE PUERTO RONDON Y EL PUENTE CABUYARE SOBRE EL CAÑO CABUYARE EN EL MUNICIPIO DE ARAUCA, DEPARTAMENTO DE ARAUCA. Adjudicando al CONSORCIO ARRECOSTÓN Y CABUYARE, mediante CONTRATO DE CONSULTORÍA No. 617/2016. […]”.

(Negrilla fuera del texto). 57.El documento registra el compromiso de la Gobernación con el desarrollo de esa infraestructura, así: 40 Expediente Samai, Tribunal Administrativo de Arauca, índice 90, documento denominado “149_RECEPCIONMEMORIAL_MEMORIAL_145ALCALDIAPUERTORON(.pdf) NroActua 90”. 15 Radicación: 81-001-2339-000-2022-00098-01 Demandante: Personería de Puerto Rondón “[…] La gobernación de Arauca busca mejorar la condición de vida de las comunidades y la posibilidad de comercializar productos y enceres para el sustento de las comunidades de habitan las diferentes veredas del municipio de Puerto Rondón. La gobernación de Arauca consciente de esta necesidad y con el conocimiento de la necesidad de mejorar la condición de vida de las comunidades, ya que con la construcción de este nuevo puente se garantiza mayor facilidad de acceso a servicios de educación, transporte y salud, propiciando una mejor actividad económica.

Es por esta razón que la gobernación de Arauca busca realizar esta obra estructural para mejorar la red vial que comunica las zonas veredales con el casco urbano del municipio de Puerto Rondón. […]”. (Negrilla fuera del texto). 58.También explica que esa obra beneficia a todo el departamento por las siguientes razones: “[…] Con la realización de los estudios y diseños para la construcción del nuevo puente sobre el rio Cravo se busca mejorar, desarrollar optimizar la infraestructura vial del departamento de Arauca.

Se debe anotar que la Gobernación busca atraer inversión productiva, así se debe garantizar condiciones de infraestructura básicas que hagan competitiva la inversión en esta región. Por tal razón la construcción del puente vehicular beneficia a la población en general debido a que se mejora la infraestructura vial, y en especial las carreteras, que son de significativa importancia en el crecimiento y desarrollo de una región debido a que la mayoría de los productos de consumo se movilizan por carretera; por esto el mejorar la malla vial aumenta la capacidad de transporte de insumos y productos agrícolas, pecuarios e industriales que generaran ingresos para los habitantes de la región. (…) Con la construcción del puente proyectado, se ofrece una solución técnica y socio económico eficaz para el adecuado desarrollo del área que se verá beneficiada con este proyecto generando así una mejor movilidad en la vía de la verada la Esmeralda; se hace necesario implementar una adecuada red vial con los requerimientos y especificaciones exigidas.

El municipio cuenta con una población total de 3844 habitantes según proyección del DANE para el año 2015, es importante resaltar que el mejorar la comunicación del área urbana del municipio de Puerto Rondón con la vereda la Esmeralda, Pailon, el Palmar en la vía que comunica con la cabecera municipal ayuda al mejoramiento de la malla vial, con lo que se logra aumentar las condiciones de vida de la población y la movilidad de la red vial, al llevar a cabo la demolición y posterior construcción del puente ayudaría positivamente en el proceso de adecuación y cambios en los que se está tratando de implementar diseños de ingeniería, que como resultado se espera den un mejor desarrollo vial.

En conclusión, todos estos problemas de la malla vial y su infraestructura, aunque previsibles, se ven reflejados en muchos aspectos en la calidad de vida de todos los Rondoneños que entre muchos casos les afecta sus tiempos de desplazamiento de un lugar a otro. […]”. (Negrilla fuera del texto). 59. Las siguientes imágenes ilustran el mal estado del puente denominado “El Arrecostón”: 16 Radicación: 81-001-2339-000-2022-00098-01 Demandante: Personería de Puerto Rondón Vista aérea del puente existente sobre el río Cravo Vista de la sección del río Cravo donde se construirá el nuevo puente vehicular.

Vista general del estado actual del puente Arrecostón sobre el río Cravo, donde se observa la deformación de las láminas existentes y el material arcilloso presente en los accesos al puente. Estado de las cerchas de apoyo que funcionaron como vigas longitudinales y transversales, las cuales por el constante uso y falta de mantenimiento llevaron a las barras de acero de refuerzo a deflectar. 60.

El documento expresamente reconoce que: i) el puente está “[…] a punto de colapsar […]”; ii) “[…] se observa la deformación de las láminas existentes y el material arcilloso presente en los accesos al puente […]”; y iii) se evidencia el mal “[…] estado de las cerchas de apoyo que funcionaron como vigas longitudinales y transversales, las cuales por el constante uso y falta de mantenimiento llevaron a las barras de acero de refuerzo a deflectar […]”. 61.

Cabe agregar que el informe final de la consultoría de 29 de agosto de 201741 da cuenta del “[…] Levantamiento Topográfico, Estudio de Hidrología, Estudios de Suelos, Estudio Estructural, Manual de Mantenimiento y Operación, Plan de Manejo Ambiental, Especificaciones, Presupuesto de Cantidades, Programación, Flujo de Inversión, MGA […]” de la obra proyectada.

En el contexto de tales estudios se seleccionó la “[…] la alternativa 3: Puente en viga de alma llena con apoyo intermedio […]”, cuya ejecución planteó el siguiente presupuesto total: 41 Expediente digital de primera instancia núm. 81001233900020220009800, índice 92, documento denominado “153_RECEPCIONMEMORIAL_MEMORIAL_LINKDEANEXOSALLEG(.pdf) NroActua 92”. 17 Radicación: 81-001-2339-000-2022-00098-01 Demandante: Personería de Puerto Rondón 62.

En el plenario también obra el oficio núm. 20210800001950-1 de 11 de mayo de 202142, a través del cual la Alcaldía de Puerto Rondón radicó ante la Gobernación de Arauca el proyecto denominado: “CONSTRUCCIÓN DE PUENTE VEHICULAR EN CONCRETO SOBRE EL RIO CRAVO EN LA VEREDA LA ESMERALDA DEL MUNICIPIO DE PUERTO RONDÓN, DEPARTAMENTO DE ARAUCA”. 63.

El documento diagnóstico de ese proyecto describió cuál era la problemática existente, cuáles son las generalidades económicas y geológicas del área de influencia del puente y cuáles son las alternativas de construcción43. Se señaló que los habitantes de Puerto Rondón solo cuentan con una vía de acceso para llegar al municipio de Tame, razón por la que la comunidad no puede movilizarse cuando se presentan condiciones climáticas adversas. 64.

Se precisó que esa vía comunica el casco urbano con las veredas El Palón, El Progreso, La esmeralda, Normandía, El Musiu, las Acacias, El Paisaje y El Palmar. A pesar de ello, el puente “[…] se encuentra en pésimas condiciones, a punto de colapsar […]” y presenta los siguientes riesgos: “[ ] Debido a la característica de este puente, los rondoneños y campesinos del sector se ven imposibilitados de poder acceder a sus propiedades y el desplazamiento hacia otros municipios con sus ciclomotores debido a que este no cuenta con la capacidad para el paso de vehículos de carga o pasajeros, lo que imposibilita a su vez el transporte de sus productos especialmente de ganadería y agricultura, hacia el casco urbano de Puerto Rondón y hacia los otros municipios del Departamento, actualmente se cruza en bestias de carga o nadando cuando el tiempo lo permite o algunos arriesgando su vida lo hacen por el puente a punto de colapsar, lo que genera elevados tiempos y costos de transporte, pérdidas de cosechas, interrupción de las actividades socioeconómicas de la comunidad, disminución de atención médica, educativa a la población y baja calidad de vida de los habitantes; situación que se agrava ante la falta de vías que conecten los sectores.

Estas comunidades cuya fuente de vida es la agricultura y la ganadería se encuentran con la dificultad de comercializar sus productos agrícolas y ganaderos, razón por la cual, en ocasiones deben perder producciones completas debido a que no alcanzan a extraer los productos cosechados por la ausencia del Puente sobre el Río Cravo. Es por ello la necesidad urgente de brindar a estas comunidades rurales y al Municipio de Puerto Rondón la posibilidad de tener un puente con la capacidad suficiente para mejorar las condiciones de transitabilidad, dándoles la posibilidad de aumentar la comercialización agrícola y ganadera además de mejorar las condiciones de transporte de los estudiantes y demás que atraviesan el rio, de esta manera acortando las distancias de viaje a la capital Araucana y mejorando su calidad de vida.

Por lo cual es imprescindible 42 Ibídem, índice 92, documento denominado “152_RECEPCIONMEMORIAL_MEMORIAL_147DEPARTAMENTOARAUC (.pdf) NroActua 92”. 43 Ibídem, índice 90, documento denominado “149_RECEPCIONMEMORIAL_MEMORIAL_145ALCALDIAPUERTORON (.pdf) NroActua 90”, folios 18 y ss. 18 Radicación: 81-001-2339-000-2022-00098-01 Demandante: Personería de Puerto Rondón que se mejoren las relaciones de movilidad entre las aisladas zonas del municipio, mediante la rehabilitación de los ejes viales proyectados en el casco urbano del municipio [ ]”.

(Negrilla fuera del texto). 65. Lo dicho encuentra apoyo en el siguiente registro fotográfico: 66. El documento de la Secretaría de Planeación e Infraestructura propuso como alternativa “[ ] la construcción de un puente vehicular en concreto que permita comunicar los centros poblados de la vereda la Esmeralda [ ]” y, posteriormente, presentó las siguientes conclusiones: “[ ] • Se debe construir un puente de mejor estructura y capacidad sobre el rio Cravo que permita el paso constante del tráfico vehicular. • Para realizar la construcción del puente sobre el rio Cravo se debe tener en cuenta una reubicación, esto debido a la contante socavación del actual. • Se debe mejorar y garantizar los accesos al puente a construir con sus adecuadas pendientes y taludes instalándoles grama que le permita evitar la erosión debido a las lluvias en invierno. • Al realizar esta obra se mejora la movilidad y conectividad vial del municipio de Puerto Rondón, hacia los demás municipio (sic) del departamento, de igual manera se mejora la calidad de vida de los campesinos y ganaderos de la zona de influencia directa del proyecto [ ]”. 67.

El mismo proyecto contiene un análisis de riesgos que es del siguiente tenor: “[ ] En la visita preliminar realizada para la elaboración de este informe se pudo observar que actualmente se presenta dificultad en la movilidad y bajo servicio en la vía, debido al mal estado del Puente que se encuentra ubicado en la vereda la esmeralda sobre el rio Cravo, encontrándose en pésimas condiciones y a punto de colapsar, este corredor vial terciario, es una 19 Radicación: 81-001-2339-000-2022-00098-01 Demandante: Personería de Puerto Rondón alternativa de salida de los rondoneños hacia la capital de Arauca y los otros municipios circunvecinos debido al mal estado del puente (…).

Esta situación genera aumento en los tiempos de viaje, ocasionando disminución del acceso a los sectores afectados. Así como también daños frecuentes en los vehículos particulares y de transporte público, ocasionando mayores costos de movilización y operación de los vehículos. Debido a la característica de este puente, los rondoneños y campesinos del sector se ven imposibilitados de poder acceder a sus propiedades y el desplazamiento hacia otros municipios con sus ciclomotores debido a que este no cuenta con la capacidad para el paso de vehículos de carga o pasajeros, lo que imposibilita a su vez el transporte de sus productos especialmente de ganadería y agricultura, hacia el casco urbano de puerto Rondón y hacia los otros municipios del departamento, actualmente se cruza en bestias de carga o nadando cuando el tiempo lo permite o algunos arriesgando su vida lo hacen por el puente a punto de colapsar, lo que genera elevados tiempos y costos de transporte, pérdidas de cosechas, interrupción de las actividades socioeconómicas de la comunidad, disminución de atención médica, educativa a la población y baja calidad de vida de los habitantes; situación que se agrava ante la falta de vías que conecten los sector.

Además de reducirse el tiempo de recorrido entre destinos, el puente construido contribuye a que los productores de plátano, ganado y leche de la zona puedan comercializarlos con mayor facilidad en los cascos urbanos de varios municipios. Argumentos Técnicos Desde el punto de vista técnico, es necesaria la ejecución del proyecto puesto que existe la necesidad de mejorar el estado actual del Sector de La Vereda la Esmeralda, con el ánimo de generar mayores posibilidades del desarrollo socioeconómico del sector garantizando la movilidad.

Así mismo, con la construcción del puente se mejorará la transitabilidad de esta vía importante para el municipio de Puerto Rondón. Argumentos Económicos Con la ejecución de este proyecto se impulsará el desarrollo en el sector, con la ejecución de alternativas económicamente factibles para que la comunidad que habita en esta zona mejore la movilidad y transitabilidad entre el sector rural del Municipios de Puerto Rondón. Argumentos Ambientales y Sociales Con la implementación de este proyecto se logrará mejorar las condiciones ambientales del entorno, ya que las obras de arte y drenaje permitirán darle un manejo adecuado a las aguas provenientes de las fuertes lluvias que causan aguas estancadas generadoras de focos de contaminación. Por otro lado, durante la ejecución de los trabajos se tendrá presente cuidado con la protección y conservación del ecosistema buscando un equilibrio para generar los impactos mínimos negativos sobre el medio ambiente.

En cuanto a los argumentos sociales, la población de este sector conformada directamente por los habitantes de la zona rural del Municipio de Puerto Rondón se beneficiaría, lo cual sin lugar a dudas mejorará la calidad de vida de estas personas, ya que facilita la 20 Radicación: 81-001-2339-000-2022-00098-01 Demandante: Personería de Puerto Rondón movilidad y transitabilidad de los habitantes logrando desplazarse con mayor rapidez entre municipios. [ ]”.

(Negrilla fuera del texto). 68. Adicionalmente, el anexo denominado “[ ] FORMATO DOCUMENTO TÉCNICO PROYECTO DE INVERSIÓN DEPARTAMENTAL Y SISTEMA GENERAL DE REGALÍAS [ ]” de 14 de mayo de 2021, indica que el valor de ese proyecto es el siguiente: 69. Nótese además que la apoderada del departamento de Arauca, en respuesta al requerimiento probatorio realizado por el a quo mediante auto de 11 de abril de 2023, aportó el 3 de mayo de 2023 las siguientes fotografías sobre el estado del puente44: 44 Ibídem, índice 92, documento denominado “152_RECEPCIONMEMORIAL_MEMORIAL_147DEPARTAMENTOARAUC (.pdf) NroActua 92”, ruta de acceso: “Anexos 20220098.zip”, carpeta denominada “Juridica 81 001 23 39 000 2022 00098 00”, carpeta “Proyecto Altenativo Puente Rio Cravo - Puerto Rondón”, “REGISTRO FOTOGRAF”. 21 Radicación: 81-001-2339-000-2022-00098-01 Demandante: Personería de Puerto Rondón 70.Este proyecto no reposa en el banco de programas y proyectos del departamento, tal como lo certificó la Secretaría de Planeación del departamento de Arauca, mediante oficio de 13 de abril de 202345, de esta forma: “[ ] una vez revisadas y analizadas las bases de datos de esta dependencia, el proyecto en mención; se identifica que este no ha sido objeto de registro por parte del banco de programas y proyectos del Departamento de Arauca[ ]”, pese a que sí “[ ] se encuentra registrado en plataforma SUIFP-T, como se evidencia en el pantallazo anexo [ ]”.

(Negrilla fuera del texto). 71. En el mismo comunicado, la Secretaría de Planeación del departamento recomendó trasladar el asunto a la Secretaría de Infraestructura Física para que resolviera sobre la viabilidad técnica, la actualización del proyecto y la inscripción en el banco de programas y proyectos, a fin de considerarlo elegible para la asignación de recursos. 72.

Finalmente, en el plenario se demostró que el gobernador encargado del departamento de Arauca, mediante oficio de 13 de marzo de 2023, presentó la siguiente solicitud ante la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres: “[ ] Por medio de la presente y con el propósito de prevenir la interrupción de comunicación vía terrestre de las comunidades rurales de los municipios de Puerto Rondón, Cravo Norte, Arauquita, Arauca y Tame; respetuosamente solicito evaluar la posibilidad de gestionar la instalación de tres puentes militares sobre los siguientes corredores viales: 1.

Carretera: Santo Domingo - La Esmeralda Puente Arrecostón (Rio Cravo) Longitud= 50 metros Coordenadas: 6° 27 11.76" N 71° 7' 1.46" 0 Población Afectada: 99.951 Habitantes El puente existente se encuentra en condiciones de inestabilidad elevados, generando riesgo a quienes por allí cruzan; adicionalmente este sector ha sido objeto de alteraciones de orden público, siendo la principal necesidad para las comunidades allí asentadas, una solución más segura para el cruce de esta arteria vial; sobre esta carretera se benefician veredas de los municipios de Puerto Rondón, Arauquita y Tame.

(…) Por lo anterior, solicito incorporar dentro de los planes de mitigación de riesgos, la gestión dirigida a la colocación de tres puentes militares para brindar una solución de esta delicada situación de transitabilidad de las comunidades allí afectadas. [ ]”46. (Negrilla fuera del texto). 73. Conforme al registro fotográfico y a la prueba documental, la Sala observa que el recurrente desplegó algunas actividades administrativas en materia presupuestal, contractual y operativa, a fin de complementar la gestión del municipio en materia de prevención de riesgos.

El departamento de Arauca 45 Ibídem, página 6. 46 Ibídem, índice 92, documento denominado “152_RECEPCIONMEMORIAL_MEMORIAL_147DEPARTAMENTOARAUC (.pdf) NroActua 92”, ruta de acceso: “Anexos 20220098.zip”, carpeta denominada “Juridica 81 001 23 39 000 2022 00098 00”, subcarpeta “4. Gestiones Realizadas para un Puente Nuevo”. 22 Radicación: 81-001-2339-000-2022-00098-01 Demandante: Personería de Puerto Rondón celebró el contrato de consultoría núm. 617 de 2016, y requirió el apoyo de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres con el mismo propósito. 74.

Sin embargo, se advierte que las labores ejecutadas por ambos entes territoriales están incompletas frente a las pretensiones de la demanda y a las necesidades del puente acreditadas en las demás pruebas obrantes en el acervo. Dicha infraestructura se encuentra en un estado precario y presenta un alto riesgo de accidentalidad para los transeúntes.

Además, el paso en la vía se inunda, en épocas de lluvia. 75. Sin duda alguna, el riesgo cierto e inminente de accidentalidad para los peatones y motociclistas, constituye una circunstancia que no solo vulnera el derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, sino que transgrede el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. 76.

Para la Sala, es claro que el departamento de Arauca valoró las condiciones críticas del puente y el grave riesgo en que se encuentra la población desde el año 2017. Aun así, desde el momento en que se rindió el “Informe final consultoría puente Arrecostón” (2017) y la época en que el departamento requirió el apoyo de la UNGRD (13 de marzo de 2023), transcurrieron, aproximadamente, seis años. 77.

En conclusión, el municipio y el departamento deben actuar articuladamente para corregir esa amenaza vial y evitar un desastre originado en el mal funcionamiento de la infraestructura de transporte, porque tienen responsabilidades compartidas en la garantía de los derechos colectivos de los habitantes de la región, y se trata de una situación que demanda la cooperación y la solidaridad entre los diferentes niveles territoriales.

De ahí que el planteamiento no prospera y resulta pertinente modificar el ordinal primero de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia para amparar igualmente el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. V.2.2. La responsabilidad del Invias en el caso concreto 78. El apelante sostuvo en segundo lugar que el INVÍAS debe realizar el mantenimiento del puente “El arrecostón”, junto con el municipio, según lo dispuesto en las Leyes 105 de 1993 y 1551 de 2013, y en la sentencia de 28 de febrero de 201947, proferida por el Consejo de Estado. 79.

En dicha providencia, la Sección Primera de esta corporación judicial consideró que el INVÍAS, conforme al Decreto 2056 de 24 de julio de 200348, tiene “[ ] bajo su cuidado, entre otras, las vías terciarias no concesionadas frente a las cuales debe ejecutar los planes y políticas tendientes a la construcción, reconstrucción, mejoramiento, rehabilitación, conservación y demás obras que estas requieran, así 47 Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. (E) Hernando Sánchez Sánchez, radicación: 15001313300420130000101, demandante: Dora Cecilia Suarez Borda. 48 “Por el cual se modifica la estructura del Instituto Nacional de Vias, Invias, y se dictan otras disposiciones”. 23 Radicación: 81-001-2339-000-2022-00098-01 Demandante: Personería de Puerto Rondón como velar por la debida ejecución de los planes y proyectos que se aprueben, ya sea que se realicen de manera directa o a través de otras entidades mediante la respectiva contratación [ ]”. 80.

También se precisó que, en ese caso, las pruebas acreditaban que la vía cuestionada no era veredal, pues según el mapa cartográfico digital de la red terciaria y férrea del INVÍAS, el tramo vial aún estaba a cargo de la Nación. 81. Más adelante, en la sentencia de 23 de julio de 202149, esta Sección prohijó el mismo criterio y consideró que el INVIAS es responsable del mantenimiento de la red terciaria cuando en el proceso se demuestra que la Nación no surtió con el municipio el proceso de transferencia exigido por la ley. 82.

El artículo 1.° del Decreto 1292 de 14 de octubre de 202150, reitera que el Invias tiene “[ ] como objeto la ejecución de las políticas, estrategias, planes, programas y proyectos de la infraestructura no concesionada de la Red Vial Nacional de carreteras primaria y terciaria, férrea, fluvial, marítima y sus infraestructuras conexas o relacionadas, de acuerdo con los lineamientos dados por el Ministerio de Transporte [ ]” (negrilla fuera del texto).

Sin embargo, esa facultad solo se extiende a los tramos que aún hacen parte del inventario nacional, en los términos expuestos por la jurisprudencia de esta Sección. 83. Aun así, este hecho no modifica la competencia genérica que detenta esa institución de “[ ] asesorar y prestar apoyo técnico, así como en la ejecución de proyectos a las entidades territoriales o a sus organismos descentralizados encargados de la construcción, mantenimiento y atención de infraestructuras a su cargo, cuando ellas lo soliciten, se cuente con recursos o se acuerde con eI INVIAS [ ]”51 (negrilla fuera del texto). 84.

En virtud de aquella facultad, el Documento CONPES 3857 de 25 de abril de 201652 estableció una política pública con el objeto de apoyar a los municipios en el financiamiento, gestión y mantenimiento de la red vial terciaria de su competencia. El CONPES 3857 reconoció la importancia estratégica de esa red para el desarrollo rural, la inclusión social, la seguridad alimentaria y la construcción de paz.

Por ello, propuso un modelo de priorización de vías municipales que serían objeto de cofinanciación por parte de la Nación, conforme a las siguientes pautas: “[ ] Para la recuperación y rehabilitación de las vías en regular y mal estado, y teniendo en cuenta que estas intervenciones pueden ser costosas y complejas, se optimizarán los recursos disponibles priorizando los tramos que se intervendrán. Esta priorización se hará con el uso de criterios que permitan calificar para cada segmento vial su dimensión espacial 49 Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, radicación núm. 13001-23-33-000-2018- 00715-01 (AP), actor: AMAURY PUELLO MERCADO. 50 “Por el cual se modifica la estructura del Instituto Nacional de Vías – INVIAS”. 51 Artículo 2.°, numeral 2.5, ibidem. 52 “LINEAMIENTOS DE POLÍTICA PARA LA GESTIÓN DE LA RED TERCIARIA”. 24 Radicación: 81-001-2339-000-2022-00098-01 Demandante: Personería de Puerto Rondón (cuarenta puntos), económica (veinticinco puntos) y social (treinta y cinco puntos).

La calificación de estos criterios se realizará por parte de las entidades territoriales y con el acompañamiento y revisión del DNP. Así mismo, se basarán en la información suministrada por los respectivos ministerios, el DNP, el DANE, y las entidades del orden nacional y territorial. La aplicación de esta metodología permitirá asignarle un puntaje a cada una de las vías y se considerarán vías de alta prioridad aquellas que obtengan un puntaje igual al mayor puntaje del percentil 67 dentro del municipio.

De igual forma se consideran de prioridad baja aquellas que estén por debajo del percentil 33 dentro de la clasificación del municipio. Las demás se considerarán de prioridad media. Una vez conocida la relación de vías de cada categoría de prioridad, el alcalde en coordinación con la participación de la comunidad definirá el orden de intervención de las vías catalogadas en cada prioridad.

Estos deberán tener en cuenta que las vías clasificadas como de alta prioridad accederán a mayores montos de cofinanciaciones por parte de la Nación, de acuerdo con las condiciones que se explican en la siguiente sección. [ ]”. (Negrilla fuera del texto). 85. En cuanto al modelo de cofinanciación, se explicó que: “[ ] 5.3.4. Modelo de cofinanciación A pesar del aumento de las inversiones durante los últimos años, se reconoce un importante retraso en las intervenciones que requiere la red terciaria.

Llevar esta red a buen estado representa un reto económico para el país que debe ser abordado de manera articulada por todos los niveles de gobierno. Con el fin de aunar esfuerzos y focalizar los recursos en los municipios con mayores rezagos económicos y sociales, se proponen reglas de cofinanciación que reconozcan tanto las necesidades como la capacidad fiscal de cada municipio.

Tal cofinanciación podrá realizarla cualquier entidad del Gobierno nacional39 para lo cual se adelantarán los convenios correspondientes con miras a la adecuada ejecución de los proyectos. Conforme a lo anterior, atendiendo la autonomía presupuestal prevista en el artículo 110 del Estatuto Orgánico de Presupuesto, se plantean cuatro variables para determinar el porcentaje máximo de cofinanciación: entorno de desarrollo del municipio, longitud de las vías, mantenimiento garantizado de las vías, prioridad de las vías y utilización de proyectos tipo.

La suma de todos los porcentajes les permitirá a los municipios con mayores necesidades contar con un máximo de cofinanciación de la nación de hasta 85% en función de los recursos disponibles en el PGN. En el caso de los municipios de paz, identificados por la Presidencia de la República como los más afectados por el conflicto, la nación podrá cofinanciar hasta el 100% (Tabla 5). [ ]”.

(Negrilla fuera del texto). 86. Todo esto significa que el Invías tiene a su cargo las vías nacionales de orden terciario no concesionadas que no surtieron el procedimiento de transferencia a otras entidades territoriales. Además, la misma entidad puede asesorar, prestar apoyo técnico y ejecutar proyectos de la red vial de los municipios cuando “[ ] cuente con recursos o se acuerde con eI INVIAS [ ]”, previo requerimiento del respectivo ente territorial. 87.

Ahora bien, al consultar la página web del INVÍAS53, según el mapa de la red terciaria y férrea del departamento de Arauca cuya última actualización se realizó 53 https://www.invias.gov.co/images/mapas/03_arauca_casanare.jpg 25 Radicación: 81-001-2339-000-2022-00098-01 Demandante: Personería de Puerto Rondón el 25 enero 2018, se corroboró que el tramo aquí cuestionado no hace parte de la red de propiedad de la Nación: 88.

En línea con lo anterior, el alcalde municipal de Puerto Rondón, en el oficio de 9 de noviembre de 2022, certificó lo siguiente: “[ ] Que la vía terciaria a intervenir con el proyecto denominado: "CONSTRUCCIÓN DE PUENTE VEHICULAR EN CONCRETO SOBRE EL RIO CRAVO EN LA VEREDA LA ESMERALDA DEL MUNICIPIO DE PUERTO RONDÓN, DEPARTAMENTO DE ARAUCA*, son COMPETENCIA del MUNICIPIO DE PUERTO RONDÓN en tal sentido MUNICIPIO DE PUERTO RONDÓN autoriza a la Gobernación de Arauca la intervención a realizar con este proyecto. [ ]”.

(Negrilla fuera del texto). 89. La Secretaría de Planeación e Infraestructura del municipio, mediante certificado de la misma fecha, aclaró que: “[ ] Que el proyecto denominado "CONSTRUCCIÓN DE PUENTE VEHICULAR EN CONCRETO SOBRE EL RIO CRAVO EN LA VEREDA LA ESMERALDA DEL MUNICIPIO DE PUERTO RONDÓN, DEPARTAMENTO DE ARAUCA", no es un proyecto que incluya vías Primarias, por lo tanto, no requiere certificado en el que conste que la vía está acorde con el Plan de Adaptación al Cambio Climático de la red vial primaria de Colombia. [ ]”.

“[ ] El proyecto: "CONSTRUCCIÓN DE PUENTE VEHICULAR EN CONCRETO SOBRE EL RIO CRAVO EN LA VEREDA LA ESMERALDA DEL MUNICIPIO DE PUERTO RONDÓN. DEPARTAMENTO DE ARAUCA" Ubicado en la Vereda La Esmeralda, sector Marreros, área rural del Municipio de Puerto Rondón, se encuentra en concordancia con el Plan de Desarrollo del Municipio de puerto Rondón 2020-2023.

"Construyendo Territorio". [ ]”. (Negrilla fuera del texto). 90. Aunado a ello, la Secretaría de Planeación e Infraestructura del municipio, mediante certificado de 9 de noviembre de 2022, precisó que la obra cuestionada se priorizó mediante la metodología señalada en el CONPES 3857. Veamos: 26 Radicación: 81-001-2339-000-2022-00098-01 Demandante: Personería de Puerto Rondón “[ ] Que la vía terciaria a intervenir con el proyecto denominado: "CONSTRUCCIÓN DE PUENTE VEHICULAR EN CONCRETO SOBRE EL RIO CRAVO EN LA VEREDA LA ESMERALDA DEL MUNICIPIO DE PUERTO RONDON, DEPARTAMENTO DE ARAUCA" fue priorizada mediante la metodología señalada en el CONPES 3857 y el Plan Vial Municipal de Puerto Rondón. [ ]”. 91.

El material probatorio demuestra así que el tribunal de primera instancia acertó cuando consideró que el INVIAS no era responsable de la transgresión del derecho colectivo amparado y, sin embargo, le impuso la siguiente orden en el marco de sus competencias complementarias: “[ ] 2.3. El Invías podrá participar en razón de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad del artículo 288, C.Po (sic) en la elaboración de estudios y diseños y en la financiación de las obras que se ejecutarán. [ ]”. 92.

En consecuencia, los reproches estudiados en este acápite, contra la sentencia de primera instancia, no prosperan. V.2.3. La improcedencia del argumento relacionado con la participación de la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastre 93. En el recurso de apelación, el apoderado judicial del departamento de Arauca afirmó que esa entidad “[ ] no es quien debe responder (…), siendo competencia del INVIAS, LA UNIDAD NACIONAL DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRE y del MUNICIPIO DE PUERTO RONDÓN [ ]”.

Al respecto, explicó lo siguiente: “[…] no se puede desconocer que por el principio de subsidiaridad otras instituciones pueden apoyar, es por ello, y atendiendo la necesidad que se tiene al respecto el Gobernador actual solicitó la instalación de puentes militares, para atender situaciones de emergencia por interrupción de comunicación rurales de los municipios de Puerto Rondón, Cravo Norte, Arauquita, Arauca y Tame a la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastre, lo radicado a través de correo electrónico del 22 de marzo del 2023, del cual la misma no ha brindado respuesta alguna. […]”. 94.

Frente al planteamiento, es importante recordar que la demanda interpuesta en ejercicio de la acción popular, de conformidad con los preceptos normativos de la Ley 472, se dirige contra los sujetos identificados por el accionante como presuntos responsables del hecho u omisión que la motiva. En este medio de control, el juez tiene la obligación de integrar adecuadamente el extremo pasivo de la litis, para así garantizar el derecho al debido proceso de las personas que intervienen en el debate judicial, y de aquellas que pueden verse cobijadas por los efectos de la sentencia. 95.

Sobre este punto, el artículo 14 de la Ley 472 aclara lo siguiente: “[…]

ARTICULO

14. PERSONAS CONTRA QUIENES SE DIRIGE LA ACCION. La Acción Popular se dirigirá contra el particular, persona natural o jurídica, o la autoridad pública cuya actuación u omisión se considere que amenaza, viola o ha violado el derecho o interés colectivo. En caso de existir 27 Radicación: 81-001-2339-000-2022-00098-01 Demandante: Personería de Puerto Rondón la vulneración o amenaza y se desconozcan los responsables, corresponderá al juez determinarlos. […]”.

(Negrilla fuera del texto). 96. El inciso final del artículo 18 ibidem reitera la facultad del juez de primera instancia de citar a otros presuntos responsables de la vulneración o amenaza colectiva, antes de resolver de fondo la litis, aún en el evento en que esas autoridades o particulares no hayan sido individualizadas por el actor popular en el escrito de la demanda. 97.

En el caso concreto, el Tribunal Administrativo de Arauca profirió sentencia el 12 de mayo de 2023, sin que el departamento hubiese solicitado durante el transcurso de la primera instancia la comparecencia al proceso de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres. Cabe reconocer, además, que esa entidad no es un litisconsorte necesario por pasiva, en los términos del artículo 61 del Código General del Proceso, norma que señala: “[…] Artículo 61.

Litisconsorcio necesario e integración del contradictorio. Cuando el proceso verse sobre relaciones o actos jurídicos respecto de los cuales, por su naturaleza o por disposición legal, haya de resolverse de manera uniforme y no sea posible decidir de mérito sin la comparecencia de las personas que sean sujetos de tales relaciones o que intervinieron en dichos actos, la demanda deberá formularse por todas o dirigirse contra todas; si no se hiciere así, el juez, en el auto que admite la demanda, ordenará notificar y dar traslado de esta a quienes falten para integrar el contradictorio, en la forma y con el término de comparecencia dispuestos para el demandado.

En caso de no haberse ordenado el traslado al admitirse la demanda, el juez dispondrá la citación de las mencionadas personas, de oficio o a petición de parte, mientras no se haya dictado sentencia de primera instancia, y concederá a los citados el mismo término para que comparezcan. El proceso se suspenderá durante dicho término. Si alguno de los convocados solicita pruebas en el escrito de intervención, el juez resolverá sobre ellas y si las decreta fijará audiencia para practicarlas.

Los recursos y en general las actuaciones de cada litisconsorte favorecerán a los demás. Sin embargo, los actos que impliquen disposición del derecho en litigio solo tendrán eficacia si emanan de todos. Cuando alguno de los litisconsortes necesarios del demandante no figure en la demanda, podrá pedirse su vinculación acompañando la prueba de dicho litisconsorcio. […]”.

(Negrilla fuera del texto). 98. Esta figura procesal impone la obligación de incluir en un juicio a las partes indispensables para que el juez pueda resolver el conflicto, esto es, aquellos sujetos cuya ausencia impide adoptar una decisión de fondo que respete el derecho de contradicción y de defensa. 99. La Sala no desconoce que, según la Ley 1523 de 2012, el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo está conformado por la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, los consejos departamentales, distritales y municipales para la gestión del riesgo de desastres, y los comités locales para la prevención y atención de desastres, entre otros.

Estos órganos deben actuar de manera 28 Radicación: 81-001-2339-000-2022-00098-01 Demandante: Personería de Puerto Rondón coordinada, concurrente y subsidiaria, según los principios establecidos en el artículo 7.° de la misma ley. 100. En todo caso, en el plenario se demostró que la falta de mantenimiento preventivo y los problemas de articulación de las entidades territoriales demandadas originaron la problemática colectiva.

Además, es una realidad que los procesos judiciales relacionados con la prevención de riesgos se pueden resolver sin que concurran todos los integrantes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo porque cada entidad cuenta con competencias diferenciadas. 101. Esta Sección54 y la Corte Constitucional pacíficamente han sostenido que, cuando el juez popular no vincula de oficio a otros sujetos que son litisconsortes facultativos o cuasi necesarios, tal omisión no impacta la validez del proceso judicial.

La materialización del derecho al acceso a la administración de justicia implica reconocer que los derechos colectivos están en cabeza de todos los administrados, y no por eso, el juez tendrá que llamar a comparecer a todas las personas que puedan resultar cobijadas (positiva o negativamente) por los efectos de las decisiones. 102.

Concretamente, el máximo Tribunal Constitucional en la sentencia T-646 de 2003 precisó que “[ ] la comparecencia de litisconsortes simplemente voluntarios no cuenta para (viciar) la validez de los litigios […]” de las acciones populares. Agregó que “[ ] no es exacto considerar, que de la comparecencia de todos los agentes contaminantes, a las distintas acciones populares, pende el restablecimiento del derecho a gozar de un ambiente sano, dado que la realidad indica que frente a la confluencia de emisiones tal exigencia prolongaría los litigios indefinidamente, comprometiendo, por consiguiente, los derechos e intereses colectivos y el acceso a la justicia de los afectados (artículos 88, 228 y 230 C.P.) […]”. 103.

Siguiendo esa línea, la Sala resolvió en la sentencia de 1.° de febrero de 202455, un caso en el que responsabilizó al municipio de Ipiales y al departamento de Nariño por la transgresión de “[ ] los derechos colectivos al goce del espacio público, la utilización y defensa de los bienes de uso público, el acceso a la infraestructura pública y el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente […]”, atribuible al colapso de un puente perteneciente a una vía terciaria, sin que la participación de la UNGRD resultara necesaria en ese análisis. 104.

Como se explicó en el acápite V.2.1. de esta providencia, en el marco del SNGRD, las alcaldías y las gobernaciones son las directas responsables de activar los procesos de conocimiento y gestión del riesgo. En consecuencia, la 54 Al respecto ver, entre otras, la sentencia de 14 de diciembre de 2022, con radicado 76001-23-33-000-2017-01795-01, demandantes Fundación para la Defensa de los Derechos Colectivos –Fundacolectivos (en liquidación) y Juan Carlos Echeverry Narváez. 55 Consejo de Estado, Sección Primera, radicación núm. 52001-23-33-000-2019-00337-01, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. 29 Radicación: 81-001-2339-000-2022-00098-01 Demandante: Personería de Puerto Rondón presencia de la Unidad no cambiaba esa competencia principal establecida por la Ley para los entes territoriales. 105.

Se aclara que este criterio no significa que la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres no pueda coadyuvar el cumplimiento de las órdenes en el marco de sus competencias legales y reglamentarias. Por el contrario, esta decisión implica que frente a dicha institución no opera el fenómeno de cosa juzgada en el evento en que en otro proceso se demuestre que participó en la transgresión de los derechos colectivos vulnerados por la situación fáctica descrita en la causa petendi. 106.

Sin duda alguna el hecho de que la Gobernación de Arauca no haya procurado la vinculación de la Unidad al proceso, no obsta para que, en sede administrativa y apelando al principio constitucional de intermediación, acuda a esa entidad con el fin de activar sus competencias y aunar más esfuerzos para remediar la situación de riesgo inminente del puente.

Lo anterior, en consideración a que la Unidad ya tiene conocimiento de la necesidad de adoptar una medida transitoria de carácter urgente (puente militar), en atención al riesgo de colapso del puente y a que las obras de amparo definitivas deben observar el principio de planeación. 107. Por ello, la solicitud de integración del litisconsorcio, además de carecer de fundamento probatorio, resulta improcedente dado que el juez de primera instancia integró de forma adecuada el contradictorio.

V.2.4. La insuficiencia de los plazos previstos para el cumplimiento de las órdenes de amparo 108. De forma subsidiaria, el apelante puso de presente que “[ ] el termino dado para cumplir dicho fallo es muy corto para atender las medidas sobre todo por el tema presupuestal, máxime cuando dicha sentencia fue notificada culminando el mes de julio del 2023 […]”. 109.

A efectos de resolver, se pone de presente que los plazos de cumplimiento dispuestos en la orden cuestionada son del siguiente tenor: “[…]

SEGUNDO: ORDENAR en consecuencia, y para hacer efectivo el amparo del derecho colectivo vulnerado, conforme se expuso: 2.1. El Municipio de Puerto Rondón y el Departamento de Arauca, de manera coordinada ejecutarán la construcción real, cierta e idónea de un nuevo puente de tipo vehicular sobre el río Cravo en la vereda La Esmeralda, sector Marrero.

Para la realización del proyecto definitivo y la asignación de recursos presupuestales, dispondrán de plazo hasta el 31 de diciembre de 2023, teniendo en cuenta que en el segundo semestre de este año se produce el trámite del presupuesto para la vigencia 2024; y para la construcción del nuevo puente, se les establece como fecha límite para su ejecución completa y puesta en funcionamiento en condiciones de idoneidad, eficiencia y seguridad, el 31 de julio de 2024. 30 Radicación: 81-001-2339-000-2022-00098-01 Demandante: Personería de Puerto Rondón Con tal objeto y en lo que corresponda, pondrán en acción inmediata a sus ordenadores del gasto y a los órganos colectivos respectivos (Concejo Municipal, Asamblea Departamental), para adoptar y actualizar los planes, estudios, proyectos, diseños y programas, asignar y utilizar los recursos presupuestales, y efectuar los trámites de contratación que se requieran.

Los aportes que se requieran se harán en términos de razonabilidad y proporcionalidad, en un 40% por el Municipio de Puerto Rondón y el 60% por el Departamento de Arauca, inversiones a su cargo que podrán sustituir con la obtención de recursos de otras fuentes públicas o privadas y de cofinanciación. La responsabilidad de dirigir la coordinación y ejecución de actividades se radica en el Alcalde de Puerto Rondón. El cumplimiento de las órdenes que se imparten, para efecto de su debida responsabilidad y también para aplicar sanciones en caso de desacato, se asignan en cabeza de sus respectivos representantes legales, esto es, el Alcalde de Puerto Rondón y el Gobernador de Arauca. […]”.

(Negrilla fuera del texto). 110. Como puede apreciarse el a quo confirió hasta el 31 de diciembre de 2023 para el desarrollo de la fase de planeación de la obra, y hasta el 31 de julio de 2024 para su ejecución. Esos lapsos no responden a los tiempos razonables establecidos por esta Sección en el antecedente de 1.° de febrero de 2024.

Por ello, la Sala modificará el numeral 2.1. del ordinal segundo de la parte resolutiva de la sentencia de 12 de mayo de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Arauca, el cual quedará así: “[…]

SEGUNDO: ORDENAR el cumplimiento de las siguientes medidas de amparo de los derechos colectivos transgredidos: 2.1. El municipio de Puerto Rondón, dentro de los 15 días siguientes a la notificación de la presente providencia, si no lo ha hecho, adoptará las medidas técnicas transitorias que estime pertinentes para mitigar los factores de riesgo más graves presentes en el puente “El Arrecostón”, las cuales estarán vigentes mientras se adopta una medida definitiva para corregir la problemática.

El municipio de Puerto Rondón, en coordinación con el departamento de Arauca, y en el término de tres (3) meses siguientes a la notificación de la presente sentencia, actualizarán los estudios técnicos y diseños necesarios para adelantar la construcción del referido puente. En caso de que ambas entidades ya hayan adelantado los mencionados estudios, el municipio de Puerto Rondón, en coordinación con el departamento de Arauca, deberán adelantar todas las acciones necesarias para que se lleve a cabo el proceso de contratación que permitirá la construcción del puente sobre el rio Cravo para lo cual, tendrán un plazo máximo de seis (6) meses contados a partir de la ejecutoria de la presente providencia. La obra deberá ejecutarse en el término de un año, contado a partir de la suscripción del contrato que tenga dicho fin.

En el evento que, durante la ejecución de la sentencia, se observe que razonablemente es necesario otorgar un plazo adicional, el tribunal, en el marco del Comité de Verificación, podrá adoptar las decisiones que considere necesarias para garantizar su cumplimiento, en atención a lo ordenado en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998. […]”. 31 Radicación: 81-001-2339-000-2022-00098-01 Demandante: Personería de Puerto Rondón 111.

Finalmente, la Sala modificará el ordinal cuarto de la providencia recurrida en el sentido de ordenar la conformación del comité de verificación de cumplimiento de la sentencia en los términos establecidos en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998. Y, según lo previsto en los artículos 38 de la Ley 472 de 1998 y 365 del Código General del Proceso, no se condenará en costas en esta instancia, atendiendo el criterio sostenido en la providencia de 6 de agosto de 2019.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A:

PRIMERO: MODIFICAR, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia, el ordinal primero de la parte resolutiva de la sentencia recurrida, el cual quedará así: “[…]

PRIMERO: DECLARAR que el municipio de Puerto Rondón y el departamento de Arauca quebrantaron los derechos colectivos al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. […]”.

SEGUNDO: MODIFICAR, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia, el numeral 2.1. del ordinal segundo de la parte resolutiva de la sentencia recurrida, el cual quedará así: “[…]

SEGUNDO: ORDENAR el cumplimiento de las siguientes medidas de amparo de los derechos colectivos transgredidos: 2.1. El municipio de Puerto Rondón, dentro de los 15 días siguientes a la notificación de la presente providencia, si no lo ha hecho, adoptará las medidas técnicas transitorias que estime pertinentes para mitigar los factores de riesgo más graves presentes en el puente “El Arrecostón”, las cuales estarán vigentes mientras se adopta una medida definitiva para corregir la problemática.

El municipio de Puerto Rondón, en coordinación con el departamento de Arauca, y en el término de tres (3) meses siguientes a la notificación de la presente sentencia, actualizarán los estudios técnicos y diseños necesarios para adelantar la construcción del referido puente. En caso de que ambas entidades ya hayan adelantado los mencionados estudios, el municipio de Puerto Rondón, en coordinación con el departamento de Arauca, deberán adelantar todas las acciones necesarias para que se lleve a cabo el proceso de contratación que permitirá la construcción del puente sobre el rio Cravo para lo cual, tendrán un plazo máximo de seis (6) meses contados a partir de la ejecutoria de la presente providencia. La obra deberá ejecutarse en el término de un año, contado a partir de la suscripción del contrato que tenga dicho fin.

En el evento que, durante la ejecución de la sentencia, se observe que razonablemente es necesario otorgar un plazo adicional, el tribunal, en 32 Radicación: 81-001-2339-000-2022-00098-01 Demandante: Personería de Puerto Rondón el marco del Comité de Verificación, podrá adoptar las decisiones que considere necesarias para garantizar su cumplimiento, en atención a lo ordenado en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998. […]”.

TERCERO: MODIFICAR, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia, el ordinal cuarto de la parte resolutiva de la sentencia recurrida, el cual quedará así: “[…]

CUARTO: CONFORMAR un comité para la verificación del cumplimiento de esta providencia, el cual estará integrado por el Tribunal Administrativo de Arauca, a través de su magistrado ponente -quien lo presidirá-; por la parte demandante; por un representante del municipio de Puerto Rondón; por un representante del departamento de Arauca; por un representante del Instituto Nacional de Vías, por un representante de la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía (Corporinoquía) y por el agente del Ministerio Público. […]”.

CUARTO: CONFIRMAR en lo demás, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia, la sentencia proferida el 12 de mayo de 2023 por el Tribunal Administrativo de Arauca.

QUINTO: SIN COSTAS en esta instancia.

SEXTO: REMITIR copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998.

SÉPTIMO: DEVOLVER el expediente al tribunal de origen una vez ejecutoriada esta providencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Consejero de Estado Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.