Demandantes: Antonio Ramos Herrera y otra Demandados: Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-04097-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADA PONENTE: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá, D.C., veinticinco (25) de agosto de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-04097-00 Demandantes: ANTONIO RAMOS HERRERA Y OTRA Demandados: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – EJÉRCITO NACIONAL Y OTRO Temas: Tutela de fondo – mora judicial – declara la carencia actual de objeto por hecho superado – tutela contra acto administrativo – declara improcedencia por no cumplir con el requisito de subsidiariedad SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala resuelve el mecanismo presentado por los señores Antonio Ramos Herrera y María Evelia González de Ramos, en ejercicio de la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y desarrollada por los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 26 de mayo de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 1. Los señores Antonio Ramos Herrera y María Evelia González de Ramos, actuando a en nombre propio, presentaron1 acción de tutela contra el Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional – Grupo de Prestaciones Sociales y el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección “B”, con el fin de que sean amparados sus derechos fundamentales a la seguridad social, de petición, al mínimo vital y a la dignidad. 2.
Los accionantes consideraron vulneradas dichas garantías constitucionales, con ocasión de la Resolución N.º 5278 del 30 de junio de 2021, a través de la cual el Ministerio de Defensa Nacional, les negó la solicitud de extensión de los efectos de la 1 De los documentos aportados al plenario no se advierte la fecha en que efectivamente fue radicada la solicitud de amparo, sin embargo, existe una constancia suscrita por el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Florencia, Caquetá, en donde se indicó que la tutela se recibió por reparto en ese despacho el 27.5.2022.
Demandantes: Antonio Ramos Herrera y otra Demandados: Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-04097-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sentencia de unificación SUJ-SII-013-2018 del 4 de octubre de 20182, por la muerte de su hijo, el soldado regular Libardo Ramos González. 3.
Asimismo, indicaron que, ante la negativa de la referida entidad, instauraron el medio de control de solicitud de extensión de jurisprudencia, el cual correspondió por reparto a la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado y se le asignó el radicado N.º 11001-03-25-000-2021-00591-00; sin embargo, a la fecha de radicación de este instrumento de amparo no se le ha dado trámite a dicho proceso. 1.2.
Pretensiones 4. Con base en lo anterior, la parte actora solicitó: “Que se tutele mi derecho Fundamental de la Seguridad Social, - Derecho de Petición, Al mínimo Vital de vida y a la dignidad que se deje sin efectos la resolución No.5278 del 30 de junio 2021. sean - expedido los actos Administrativos con base en la excepción de inconstitucionalidad Art. 4 de la constitución, porque no señala el reconociendo y el pago de la pensión de sobreviviente a favor de los soldados regulares muertos en combate para que en su lugar se aplique el art. 189 del decreto 1211 de 1990 Y nos den la PENSION SOBREVIVIENTE de nuestro hijo soldado Regular muerto en combate – LIBARDO RAMOS GONZALEZ (q.e.p.d);
Como mecanismo Transitorio Y excepcional: por ser sujeto de especial protección y se nos reconozcan los retroactivos pensionales, Que se decrete pruebas de Oficio y se conozcan mis condiciones de supervivencia y la necesidad de mi prestación”. (Negrillas del texto original y sic para toda la cita). 1.3. Hechos probados y/o admitidos La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 5.
Los señores Antonio Ramos Herrera y María Evelia González de Ramos explicaron que el 30 de agosto de 1996, su hijo, el soldado regular Libardo Ramos González, falleció en “la famosa toma de las delicias, en putumayo” (sic). 6. Indicaron que, con ocasión de ello, solicitaron al Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, lo cual les fue negado mediante la Resolución N.º 5278 del 30 de junio de 2021. 7.
Mencionaron que, ante tal negativa, el 6 de septiembre de 2021 instauraron el medio de control de solicitud de extensión de jurisprudencia ante el Consejo de Estado, proceso que correspondió por reparto a la Subsección “B” de la Sección 2 Providencia en la que se estableció el régimen aplicable para las personas vinculadas a las Fuerzas Militares en condición de soldados voluntarios, muertos en combate y/o por acción directa del enemigo, y a partir de la cual los beneficiarios de los soldados tendrían derecho a la pensión de sobrevivientes.
Demandantes: Antonio Ramos Herrera y otra Demandados: Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-04097-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Segunda del Consejo de Estado y al que se le asignó el radicado N.º 11001-03-25- 000-2021-00591-00. 1.4.
Sustento de la vulneración 8. Los señores Ramos Herrera y González de Ramos pretenden por esta vía que se deje sin efectos la Resolución N.º 5278 del 30 de junio de 2021, mediante la cual el Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional les negó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a que consideran tienen derecho, con ocasión de la trágica muerte de su hijo, el soldado regular Libardo Ramos González. 9.
Al respecto, indicaron que la entidad desconoció que se encuentran en una situación de hecho y de derecho similar al caso que fue resuelto por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación SUJ-SII-013-2018 del 4 de octubre de 2018. 10. De otro lado, explicaron que, ante tal negativa, instauraron el medio de control de solicitud de extensión de la jurisprudencia para que el máximo órgano de lo contencioso administrativo resolviera el caso, sin embargo, a la fecha de radicación de este mecanismo de amparo, la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado no le había dado trámite al asunto. 11.
Finalmente, alegaron ser sujetos de especial protección constitucional. Para el efecto, afirmaron que tienen “(…) más de 70 años de edad de profesión campesinos mi esposa y yo hoy pasando los sufrimientos en la salud, mi esposa en el día de hoy 27 de mayo se encuentra internada en el Hospital de MARIA INMACULADA Florencia, Caquetá como lo muestra la historia clínica en urgencias, en un estado de salud precario intervenida en cirugía en el cráneo (…) nuestro hijo mayor (…) murió el 30 de agosto de 1996 en calidad de soldado regular (…) su muerte se dio en la FAMOSA TOMA DE LAS DELICIAS, en putumayo y desde ese entonces mi esposa ha venido sufriendo moralmente y económicamente muchos quebrantos en la salud tanto física como mental por el dolor y la pérdida de nuestro hijo”.
(Sic a toda la cita). 1.5. Actuaciones procesales relevantes 12. A través de auto del 31 de mayo de 2022, el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Florencia, Caquetá, admitió la tutela de la referencia y ordenó la notificación de la parte actora, así como del Ministerio de Defensa Nacional – Grupo de Prestaciones Sociales. De igual manera, dispuso la vinculación del Ejército Nacional. 13.
En sentencia del 13 de junio de 2022, el referido operador jurídico resolvió “NEGAR POR IMPROCEDENTE” el amparo de los derechos invocados, al considerar que cuentan con un mecanismo de defensa efectivo para controvertir la Resolución N.º 5278 del 30 de junio de 2021. Demandantes: Antonio Ramos Herrera y otra Demandados: Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-04097-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14.
Inconformes con dicha decisión, los accionantes la impugnaron, sin embargo, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Florencia Caquetá, en proveído del 26 de julio de 2022, anuló todo lo actuado dentro del trámite constitucional, con fundamento en que “(…) tanto en el escrito de tutela como en el de impugnación los accionantes advierten que solicitaron al CONSEJO DE ESTADO la aplicación en su caso de la figura de la extensión de jurisprudencia, el cual se encuentra radicado bajo el No. 11001032500020210059100”. 15.
Remitido el expediente al Consejo de Estado, la Secretaría General de la Corporación lo asignó a este despacho de la Sección Quinta para resolver sobre la admisión. 1.6. Trámite de la acción de tutela en la Sección Quinta del Consejo de Estado 16. Por encontrar que la acción cumplía con los requisitos establecidos en el artículo 14 del Decreto 2591 de 1991, mediante auto del 3 de agosto de 2022, la magistrada ponente la admitió y ordenó la notificación de la parte accionante, del Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional – Grupo de Prestaciones Sociales y los Magistrados de la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, como autoridades accionadas, así como de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en los términos y para los efectos del artículo 610 del CGP. 17.
De otro lado, requirió al Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional – Grupo de Prestaciones Sociales, para que, en el término de tres (3) días, contados a partir de la fecha de su recibo, explicaran las razones por las que no habían concedido la “PENSION DE SOBREVIVIENTE con motivo de la muerte en combate del soldado Regular LIBARDO RAMOS GONZALEZ (q.e.p.d)”. 18.
Asimismo, ofició a los Magistrados de la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, como autoridades accionadas, para que en el término anteriormente señalado, explicaran la razón por la cual, a la fecha de presentación de este mecanismo de amparo no han dado trámite al mencionado proceso. 19. De igual manera, dispuso la vinculación de la abogada Martha Lucía Trujillo Medina, que presentó en nombre y representación de los tutelantes el medio de control de extensión de jurisprudencia, y al Hospital María Inmaculada E.S.E., como entidad de salud en la que presuntamente se encuentra internada la señora María Evelia González de Ramos. 1.7.
Intervenciones Realizadas las notificaciones ordenadas, se presentaron las siguientes: Demandantes: Antonio Ramos Herrera y otra Demandados: Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-04097-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.7.1.
Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección “B” 20. El magistrado que tiene a cargo el trámite identificado con el radicado N.º 11001-03-25-000-2021-00591-00, informó que el 9 de agosto del año en curso requirió a la entidad convocada (Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional) para que remitiera copia de la petición de extensión de jurisprudencia formulada por los tutelantes, con la correspondiente fecha de presentación y su respuesta, si la hubiere; decisión que fue notificada por estado el 11 de agosto siguiente, lo cual puede ser consultado en el sistema de gestión judicial SAMAI. 21.
Asimismo, precisó que si bien todas las demandas presentadas en la jurisdicción contencioso administrativa merecen especial atención, lo cierto es que tienen prelación legal los habeas corpus y las tutelas (de primera instancia, impugnaciones y desacatos), situación que da lugar a la congestión en el trámite de los expedientes ordinarios, dentro de los que se encuentran las solicitudes de extensión y de unificación de jurisprudencia. 22.
Finalmente, recordó que con ocasión de la propagación del virus COVID-19, el Consejo Superior de la Judicatura, a través del Acuerdo N.º PCSJA20-11517 del 15 de marzo de 2020, suspendió los términos judiciales desde ese día hasta el 30 de junio de dicha anualidad. 1.7.2. El Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional – Grupo de Prestaciones Sociales y los vinculados al proceso en calidad de terceros con interés, pese a que fueron notificados en debida forma, no atendieron el requerimiento elevado por esta Sección del Consejo de Estado y guardaron silencio. 2 CONSIDERACIONES 2.1.
Competencia 23. Esta Sala es competente3 para conocer de la acción de tutela presentada por los señores Antonio Ramos Herrera y María Evelia González de Ramos, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, el artículo 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 3 Ello, teniendo en cuenta que, aun analizando este presupuesto desde la perspectiva del Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional, esta Corporación Judicial también sería competente para conocer de la acción de tutela, comoquiera que la Corte Constitucional, de manera reiterada, ha indicado que: “(…) las disposiciones contenidas en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 1983 de 2017, de ninguna manera constituyen reglas de competencia de los despachos judiciales, sino únicamente pautas de reparto de las acciones de tutela.
Ello implica que el mencionado acto administrativo nunca podrá ser usado por las autoridades judiciales para declarar su falta de competencia (…)”. Demandantes: Antonio Ramos Herrera y otra Demandados: Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-04097-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2.
Problemas jurídicos 24. Corresponde a la Sala resolver los siguientes interrogantes: • ¿Si el Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional vulneró los derechos fundamentales de los señores Antonio Ramos Herrera y María Evelia González de Ramos, con ocasión de la Resolución N.º 5278 del 30 de junio de 2021, a través de la cual el Ministerio de Defensa Nacional, les negó la solicitud de extensión de los efectos de la sentencia de unificación SUJ-SII- 013-2018 del 4 de octubre de 2018, por la muerte de su hijo, el soldado regular Libardo Ramos González? • ¿Si el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección “B” vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de los tutelantes, ante la presunta omisión de darle trámite a la solicitud de extensión de jurisprudencia identificada con el radicado N.º 11001- 03-25-000-2021-00591-00? 2.3.
Razones jurídicas de la decisión 25. Para resolver el problema jurídico planteado, se estudiarán los siguientes temas: (i) generalidades de la acción de tutela; (ii) improcedencia de la acción de tutela contra actos administrativos; y (iii) carencia actual de objeto. 2.4. Generalidades de la acción de tutela 26. Conforme lo preceptúa el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo preferente y sumario que permite a cualquier persona reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando resulten vulnerados por acciones u omisiones de autoridades o, excepcionalmente, de particulares. 27.
Su procedencia se encuentra supeditada a la carencia de medios de defensa judicial ordinarios o, en su defecto, a la falta de idoneidad de aquellos para evitar la consumación de un perjuicio irremediable; caso en el que se habilita su ejercicio como mecanismo transitorio, lo cual limita sus efectos futuros a la activación, por parte del peticionario, de los instrumentos jurídicos pertinentes. 28.
En ese orden de ideas, resulta palmario que el mecanismo de amparo demanda la concurrencia de determinados presupuestos procesales que le son inherentes, como son la subsidiariedad, la inmediatez y, si es del caso, la inminencia de un perjuicio irremediable, sin los cuales no le es dable al juez constitucional inmiscuirse en determinada controversia y, mucho menos, acometer las diferentes subreglas dispuestas por la jurisprudencia en torno a asuntos como el sub examine.
Demandantes: Antonio Ramos Herrera y otra Demandados: Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-04097-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29. Lo anterior tiene como objetivo salvaguardar de un uso inadecuado, que podría desnaturalizar su valor preeminente y especial dentro del ordenamiento jurídico y, de contera, atentar contra el fin superior que el constituyente le confirió. 2.5.
Primer problema jurídico 2.5.1. De la improcedencia de la acción de tutela contra actos administrativos 30. El inciso 3º del artículo 86 de la Constitución Política consagra el requisito de subsidiariedad como presupuesto de procedencia de la acción de tutela y determina que “esta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial”, precepto reglamentado por el numeral 1º del artículo 6º del Decreto Ley 2591 de 1991. 31.
Del texto de la norma referida se evidencia que, existiendo otros mecanismos de defensa judicial que resulten idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos que se consideran amenazados o vulnerados, se debe recurrir a estos y no a la acción de tutela, con el fin de garantizar que sean los jueces naturales de cada proceso los que apliquen al caso concreto las normas jurídicas y la jurisprudencia. 32.
Sobre el particular, la Corte Constitucional ha determinado que cuando una persona acude a la administración de justicia con el fin de que le sean protegidos sus derechos, no puede desconocer las acciones judiciales contempladas en el ordenamiento jurídico, ni pretender que el juez de tutela adopte decisiones paralelas a las del funcionario que conoce de un determinado asunto radicado bajo su competencia4. 33.
El sustento jurídico de esta posición se encuentra en la Constitución de 1991, de donde se colige que la protección de los derechos constitucionales fundamentales no es un asunto reservado exclusivamente a la acción de tutela, pues todos los mecanismos judiciales deben, en principio, buscar la defensa de aquellos y todos los operadores judiciales deben fungir como jueces de convencionalidad, de constitucionalidad y legalidad. 34.
Por tanto, esta Sala reitera5 su posición en el sentido de que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la que tiene la competencia para conocer 4 En sentencia T-313 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño se estableció: “En efecto, la Constitución y la ley estipulan un dispositivo complejo de competencias y procesos judiciales que tienen como objetivo común garantizar el ejercicio pleno de los derechos constitucionales, en consonancia con el cumplimiento de los demás fines del Estado previstos en el artículo 2 Superior.
Por tanto, una comprensión ampliada de la acción de tutela, que desconozca el requisito de subsidiariedad, vacía el contenido de las mencionadas competencias y, en consecuencia, es contraria a las disposiciones de la Carta Política que regulan los instrumentos de protección de los derechos dispuestos al interior de cada una de las jurisdicciones.” 5 Contenida, entre otras, en el fallo del 30 de junio de 2016, Rad. 2016-00617-00, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.
En el mismo sentido, se pronunció la Sala en las sentencias del Consejo de Estado, del 10 de septiembre de 2015. M.P. Alberto Yepes Barreiro. Rad. No. 13001-23-33-000-2015- Demandantes: Antonio Ramos Herrera y otra Demandados: Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-04097-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de las controversias que se puedan suscitar con respecto a un acto administrativo, en atención a la existencia del medio de control de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, en el cual se pueden pedir medidas cautelares en los términos de los artículos 229 y siguientes de la Ley 1437 de 2011. 35.
En determinadas oportunidades, la existencia de otro mecanismo de defensa judicial no resulta eficaz en consideración al enfoque bajo el cual se resuelven, toda vez que se puede dar el caso en que tal transgresión sea el producto de una decisión administrativa que, a la luz del ordenamiento contencioso, se encuentre revestida de legalidad y, sin embargo, en la práctica vulnere el contenido constitucionalmente vinculante de derechos de rango superior o resulte abiertamente arbitraria o discriminatoria.
En esos casos, la tutela se torna procedente para precaver la eventual conculcación de estas garantías de orden superior. 2.5.2. Del cargo dirigido contra la Resolución N.º 5278 del 30 de junio de 2021 36. Los tutelantes consideran que el Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional desconoció sus garantías constitucionales al negarles el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes. 37.
Para el efecto, señalaron que la entidad demandada no tuvo en cuenta que tienen similitud fáctica y jurídica con el caso que se resolvió en la sentencia de unificación SUJ-SII-013-2018 del 4 de octubre de 2018. 38. Asimismo, alegaron ser sujetos de especial protección constitucional, con fundamento en que tienen más de 70 años y que, desde el fallecimiento de su hijo, vienen sufriendo moral y económicamente por su pérdida.
De igual manera, pusieron de presente que, actualmente, la señora María Evelia González de Ramos “(…) se encuentra internada en el Hospital de MARIA INMACULADA Florencia, Caquetá como lo muestra la historia clínica en urgencias, en un estado de salud precario intervenida en cirugía en el cráneo (…)”. (Sic a toda la cita). 39. En ese orden de ideas, esta Sala anticipa que frente al primer problema jurídico habrá de declararse la improcedencia de la tutela por no superarse el presupuesto de la subsidiariedad porque, por regla general, este instrumento constitucional no es apto para controvertir actos administrativos. 40.
De conformidad con el escrito de tutela, las pretensiones elevadas por los padres del difundo soldado regular se dirigen a atacar la legalidad de la decisión contenida en la Resolución N.º 5278 del 30 de junio 2022 pues, de la simple lectura de las súplicas de la demanda se observa que lo que persiguen es que se deje sin efectos el referido acto administrativo y que, en su lugar, se ordene al Ministerio de 00440-0; del 21 de julio de 2016.
M.P. Rocío Araújo Oñate. Rad 66001-23-33-000-2016-00293-01; del 27 de mayo de 2021. M.P. Rocío Araújo Oñate. Rad. 11001-03-15-000-2021-01934-00 y; del 10 de febrero de 2022, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil, Rad. 11001-03-15-000-2022-00322-00. Demandantes: Antonio Ramos Herrera y otra Demandados: Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-04097-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Defensa Nacional – Ejército Nacional que les reconozca y pague la pensión de sobrevivientes a la que, en su criterio, tienen derecho. 41.
Al respecto, sea lo primero aclarar que el juez constitucional no es el llamado a pronunciarse ante la negativa o silencio de la administración respecto de la solicitud de extensión de los efectos de una sentencia de unificación pues, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 269 de la Ley 1437 de 2011, ante tal situación, el interesado puede acudir al Consejo de Estado, tal como lo hicieron. 42.
Así las cosas, la parte afectada por tal decisión podrá acudir dentro de los 30 días siguientes a la notificación del acto administrativo en cuestión, mediante escrito razonado en el que evidencie que se encuentra en similar situación de hecho y de derecho del demandante al cual se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada. 43.
En ese orden, teniendo en cuenta que los señores Antonio Ramos Herrera y María Evelia González de Ramos radicaron la solicitud de extensión de jurisprudencia, deberán esperar a que la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado se pronuncie frente al asunto. 44. Sin perjuicio de lo anterior, es preciso recordar que los actos de la administración gozan de presunción de legalidad, deben ser controvertidos ante la jurisdicción contencioso administrativo a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho dispuesto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, cuando se trata de actos de contenido particular como el presente. 45.
Lo anterior, pues, se insiste, el reproche del tutelante se centra en atacar lo resuelto por el Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional que, luego de revisar los requisitos que hacen procedente el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, concluyó que los tutelantes no los reunían, situación que no les permitía acceder a lo pretendido. 46.
A partir de ello, para esta Sección del Consejo de Estado se configura la causal de improcedencia de que trata el artículo 6.1. del Decreto 2591 de 1991 que establece que, “(…) la acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante”. 47. Así las cosas, esta Sala de Decisión advierte que los argumentos expuestos por la parte actora no permiten concluir la ineficacia de la solicitud de extensión de jurisprudencia ni del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho atendiendo a que, de acuerdo con lo expuesto por la Sala Plena de esta Corporación Demandantes: Antonio Ramos Herrera y otra Demandados: Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-04097-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en la sentencia del 17 de marzo de 20156, en el último de los mecanismos mencionados hay lugar a pedir el decreto de medidas cautelares: “(…) las medidas cautelares proceden antes de que se notifique el auto admisorio y en cualquier etapa del proceso, y que su fin consiste en proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, a través de un pronunciamiento que no implica prejuzgamiento.
Conforme al artículo 230 ibídem, las medidas cautelares pueden ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, debiendo tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Dentro de este último criterio, en el numeral 3°, se estipuló la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, garantía concordante con lo dispuesto en el artículo 238 de la Constitución Política”. 48.
Ahora, si bien en los procesos ordinarios las partes pueden solicitar el decreto de medidas cautelares con la finalidad de proteger el objeto de la controversia, lo cierto es que la Corte Constitucional establece que la acción de tutela será procedente, de manera excepcional y como mecanismo transitorio, siempre que, i) se pretenda evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable y que, del contenido del acto censurado ii) se evidencie una clara afectación de un derecho fundamental. 49.
En relación con lo anterior, el máximo órgano en materia constitucional señaló que, “(…) únicamente se considerará que tal es la magnitud cuando, “dadas las circunstancias del caso particular, se constate que (iii) el daño es cierto e inminente, esto es, que no se debe a conjeturas o especulaciones, sino que se halla sustentado en la apreciación razonable de hechos reales y apremiantes;
(iv) que involucra gravedad, desde el punto de vista de su incontrastable trascendencia y de la naturaleza del derecho fundamental que lesionaría; y (v) de urgente atención, en el sentido de que sea necesario e inaplazable precaverlo o mitigarlo, evitando que se consume una lesión antijurídica de connotación irreparable”7. 50. En ese contexto, esta Colegiatura reconoce que los tutelantes son sujetos que merecen una especial protección, dada su avanzada edad y los quebrantos de salud que actualmente padece la señora María Evelia González de Ramos, no obstante, teniendo en cuenta que actualmente se encuentra en trámite ante la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado la solicitud de extensión de jurisprudencia que radicaron, no hay manera de flexibilizar el requisito de subsidiariedad, so pena de invadir la órbita de competencia del juez natural de la causa. 51.
Así las cosas, es evidente que esta acción constitucional es improcedente puesto que, existiendo otros mecanismos de defensa judicial que resulten idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos que se consideran amenazados 6 Radicación 11001-03-15-000-2014-03799-00, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 7 «T-1316 de diciembre 7 de 2001, M. P. Rodrigo Uprimny Yepes».
Demandantes: Antonio Ramos Herrera y otra Demandados: Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-04097-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co o vulnerados, se debe recurrir a estos y no a la acción de tutela pues, se insiste, lo que pretenden por esta vía los tutelantes es controvertir la legalidad de la decisión contenida en la Resolución N.º 5278 del 30 de junio 2022. 2.6.
Segundo problema jurídico 2.6.1. Carencia actual de objeto 52. La Sala ha explicado en varias ocasiones8 que la acción de tutela ha sido instituida como un instrumento preferente y sumario, dirigido a la protección de derechos fundamentales que sean violentados o amenazados de una manera actual e inminente. 53. No obstante, existen eventos en los que la amenaza al derecho fundamental desaparece en el trascurso de la acción de tutela, o la vulneración del derecho fundamental amenazado se materializa en el curso del proceso, de suerte que el instrumento pierde efectividad, lo que torna inane la intervención del juez constitucional tendiente a impartir órdenes para que cese la vulneración de los derechos fundamentales. 54.
En efecto, actualmente la Corte Constitucional ha sostenido que la terminación del proceso de tutela por carencia actual de objeto puede proceder en tres supuestos: (i) hecho superado; (ii) daño consumado; y, (iii) una situación sobreviniente. 55. Al respecto, la Alta Corporación, en la sentencia T-481 del 20169, señaló que: “La acción de tutela fue concebida como un mecanismo para la protección efectiva de los derechos fundamentales que son objeto de una amenaza o afectación actual.
Por lo tanto, se ha sostenido en reiterada jurisprudencia que, ante la alteración o el desaparecimiento de las circunstancias que dieron origen a la vulneración de los derechos fundamentales objeto de estudio, la solicitud de amparo pierde su eficacia y sustento, así como su razón de ser como mecanismo extraordinario y expedito de protección judicial.
Lo antedicho, pues, al desaparecer el objeto jurídico sobre el que recaería la eventual decisión del juez constitucional, cualquier determinación que se pueda tomar para salvaguardar las garantías que se encontraban en peligro, se tornaría inocua y contradiría el objetivo que fue especialmente previsto para esta acción.10 A partir de los anteriores razonamientos, en sentencia T-494 de 1993 se destacó sobre este respecto, que: 8 Ver, por ejemplo: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.
Sentencias del: i) 9.7.2020, Exp. 2020-01377-01, M.P. Rocío Araújo Oñate; ii) 18.6.2020, Exp. 2020- 01031-01, M.P. Rocío Araújo Oñate; iii) 15.11.2017, Exp. 2017-00085-01, M.P. Alberto Yepes Barreiro y; iv) del 19.10.2017, Exp. 2017-2365-00, M.P. Rocío Araújo Oñate. 9 Corte Constitucional, Sentencia T-481 1.09.2016, M.P. Carlos Bernal Pulido. 10 «El pasaje bajo transcripción presenta la siguiente nota de pie de página, bajo el número 5, la cual se transcribe literalmente: “Sentencias: SU-225 de 2013;
T-317 de 2005”». Demandantes: Antonio Ramos Herrera y otra Demandados: Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-04097-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La tutela supone la acción protectora del Estado que tiende a proteger un derecho fundamental ante una acción lesiva o frente a un peligro inminente que se presente bajo la forma de amenaza.
Tanto la vulneración del derecho fundamental como su amenaza, parten de una objetividad, es decir, de una certeza sobre la lesión o amenaza, y ello exige que el evento sea actual, que sea verdadero, no que haya sido o que simplemente -como en el caso sub examine- que se hubiese presentado un peligro ya subsanado” (negrillas inexistentes en el texto original) Es por esto, que la doctrina constitucional ha desarrollado el concepto de la “carencia actual de objeto” para identificar este tipo de eventos y, así, denotar la imposibilidad material en la que se encuentra el juez de la causa para dictar alguna orden que permita salvaguardar los intereses jurídicos que le han sido encomendados.
Sobre el particular, se tiene que éste se constituye en el género que comprende el fenómeno previamente descrito, y que puede materializarse a través de las siguientes figuras: (i) “hecho superado”, (ii) “daño consumado” o (iii) de aquella que se ha empezado a desarrollar por la jurisprudencia denominada como el acaecimiento de una “situación sobreviniente11”. 56.
Con base en el anterior marco referencial, el Tribunal Constitucional ha sostenido que el hecho superado obedece a lo regulado en el artículo 26 del Decreto Ley 2591 de 1991, atinente a la cesación de la actuación impugnada, la cual se materializa cuando en el trámite de una acción de tutela se demuestra que la autoridad demandada ha realizado las acciones necesarias para eliminar la vulneración de los derechos fundamentales12. 57.
En palabras de la Corte Constitucional, la “(…) primera de estas figuras [hecho superado], regulada en el artículo 26 del decreto 2591 de 1991, comprende el supuesto de hecho en el que, entre el momento en que se interpone la demanda de amparo y el fallo, se evidencia que, como producto del obrar de la entidad accionada, se eliminó la vulneración a los derechos fundamentales del actor, esto es, tuvo lugar la conducta solicitada (ya sea por acción o abstención) y, por tanto, (i) se superó la afectación y (ii) resulta inocua cualquier intervención que pueda realizar el juez de tutela para lograr la protección de unos derechos que, en la actualidad, la accionada ha dejado de desconocer (…)”13. 58.
Conforme a lo anterior, para la aplicación del hecho superado resulta irrelevante determinar si la eliminación de la vulneración de los derechos fundamentales ocurre antes o después del fallo de primera instancia (resalta esta Sección), lo que indica que el juez podría optar por analizar de fondo la conducta de la autoridad demandada, para determinar si en todo caso se vulneraron o no los derechos fundamentales. 59.
En efecto, la Corte Constitucional ha empleado esta figura incluso en aquellos casos en los cuales la cesación de la vulneración de los derechos fundamentales 11 «El pasaje bajo transcripción presenta la siguiente nota de pie de página, bajo el número 6, la cual se transcribe literalmente: “Ver sentencias T-988 de 2007, T-585 de 2010 y T-200 de 2013”». 12 Corte Constitucional.
Sentencia T-038/19. 13 Sentencia T-481 del 1.09.2016 M.P. Carlos Bernal Pulido. Demandantes: Antonio Ramos Herrera y otra Demandados: Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-04097-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ocurre luego de que se ha proferido la decisión de segunda instancia, durante el trámite de revisión ante ese Tribunal14. 60.
En estas situaciones, aunque la vulneración de los derechos fundamentales se supere antes del pronunciamiento judicial de primera o segunda instancia, se ha destacado que no es perentorio para el fallador de instancia pronunciarse sobre la conducta desplegada por la autoridad demandada, para formular un juicio de reproche, en caso de que sea necesario, y advertir sobre la no repetición de la conducta lesiva de los derechos afectados.
Así lo ha indicado la Corte Constitucional: “En estos casos, “no es perentorio para los jueces de instancia, aunque sí para Corte en sede de Revisión,15 incluir en la argumentación de su fallo el análisis sobre la vulneración de los derechos fundamentales planteada en la demanda. Sin embargo puede hacerlo, sobre todo si considera que la decisión debe incluir observaciones acerca de los hechos del caso estudiado, incluso para llamar la atención sobre la falta de conformidad constitucional de la situación que originó la tutela, o para condenar su ocurrencia y advertir la inconveniencia de su repetición, so pena de las sanciones pertinentes, si así lo considera”.16 Según la jurisprudencia de la Corte, lo que sí resulta ineludible en estos casos, es que la providencia judicial incluya la demostración de la reparación del derecho antes del momento del fallo, es decir que se demuestre el hecho superado17 18”.
(Destacado fuera de texto). 61. Pero en sede de revisión, la Corte Constitucional sí se debe pronunciar para formular un juicio de reproche, si ello hay lugar. Sobre el particular, la Alta Corporación en cita ha dicho lo siguiente: “Se está frente a un hecho superado cuando durante el trámite de amparo las acciones u omisiones que amenazan al derecho fundamental desaparecen por la satisfacción de la pretensión que sustenta la acción de tutela, por lo que la orden a impartir por parte del juez constitucional pierde su razón de ser, pues que el derecho ya no se encuentra en riesgo19.
No obstante lo anterior, esta Corporación ha señalado que puede adelantar el estudio del asunto sometido a su conocimiento, pues le corresponde en sede de revisión, determinar el alcance de los derechos fundamentales cuya protección se solicita20, pronunciarse sobre la vulneración invocada en la demanda conforme al artículo 24 del Decreto 2591 de 199121 y determinar si, con 14 A manera de ejemplo, ver la sentencia T-662 de 2016. 15 «El pasaje bajo transcripción presenta la siguiente nota de pie de página, con el número 45, la cual se transcribe literalmente: “Esto se debe a que la Corte Constitucional, como Juez de máxima jerarquía de la Jurisdicción Constitucional tiene el deber de determinar el alcance de los derechos fundamentales cuya protección se solicita». 16 «El pasaje bajo transcripción presenta la siguiente nota de pie de página, con el número 46, la cual se transcribe literalmente: “Ver sentencia T-612 de 2009». 17 «El pasaje bajo transcripción presenta la siguiente nota de pie de página, con el número 47, la cual se transcribe literalmente: “Sentencia T-170/09». 18 «Corte Constitucional.
Sentencia T-112/2010, M.P. Mauricio González Cuervo». 19 «Sentencia T-311 de 2012 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva». 20 «Sentencia T-170 de 2009 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto». 21 «ARTICULO 24. PREVENCIÓN A LA AUTORIDAD. Si al concederse la tutela hubieren cesado los efectos del acto impugnado (…) en el fallo se prevendrá a la autoridad pública para que en ningún caso vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito para conceder la tutela, y que, si Demandantes: Antonio Ramos Herrera y otra Demandados: Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-04097-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co atención de las particularidades del caso, procede el amparo de la dimensión objetiva de los derechos conculcados22.
Dicho análisis puede comprender: i) observaciones sobre los hechos del caso estudiado; ii) llamados de atención sobre la situación que originó la tutela; iii) el reproche sobre su ocurrencia y la advertencia sobre la garantía de no repetición23; y iv) la posibilidad de adoptar las medidas de protección objetiva24”.25 (Negrillas fuera del texto original). 62.
El daño consumado se produce cuando la vulneración del derecho fundamental que se pretendía evitar se materializa con posterioridad a la interposición de la acción de tutela. Al respecto, ha sostenido el Tribunal Constitucional: “[l]a segunda de las figuras referenciadas [daño consumado], consiste en que a partir de la vulneración ius-fundamental que venía ejecutándose, se ha consumado el daño o afectación que con la acción de tutela se pretendía evitar, de forma que ante la imposibilidad de hacer cesar la vulneración o impedir que se concrete el peligro, no es factible que el juez de tutela dé una orden al respecto”.26 63.
Por último, de manera reciente, la Corte Constitucional ha distinguido el supuesto de hecho correspondiente a la situación sobreviniente, caso en el cual la vulneración de los derechos fundamentales cesa luego de la interposición de la acción de tutela, con ocasión del obrar del actor o de un tercero distinto a la autoridad demandada. 64.
La citada Corporación ha indicado lo siguiente sobre este supuesto de hecho para declarar la carencia actual de objeto: “[P]ara finalizar, se ha empezado a diferenciar por la jurisprudencia una tercera modalidad de eventos en los que la protección pretendida del juez de tutela termina por carecer por completo de objeto y es en aquellos casos en que como producto del acaecimiento de una “situación sobreviniente” que no tiene origen en el obrar de la entidad accionada la vulneración predicada ya no tiene lugar, ya sea porque el actor mismo asumió la carga que no le correspondía, o porque a raíz de dicha situación, perdió interés en el resultado de la litis.
Se tiene que, esta nueva y particular forma de clasificar las modalidades en que puede configurarse la carencia actual de objeto en una acción de tutela, parte de una diferenciación entre el concepto que usualmente la jurisprudencia ha otorgado a la figura del “hecho superado”27 y limita su alcance únicamente a procediere de modo contrario, será sancionada de acuerdo con lo establecido en el artículo correspondiente de este Decreto, todo sin perjuicio de las responsabilidades en que ya hubiere incurrido.
El juez también prevendrá a la autoridad en los demás casos en que lo considere adecuado para evitar la repetición de la misma acción u omisión». 22 «Sentencia T-576 de 2008 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto». 23 «Sentencia SU-225 de 2013 M.P. Alexei Julio Estrada». 24 «Sentencia T-576 de 2008 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto». 25 «Corte Constitucional.
Sentencia T-662 de 2016». 26 «Corte Constitucional. Sentencia T-030/2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado». 27 «El pasaje bajo transcripción presenta la siguiente nota de pie de página, con el número 8, la cual se transcribe literalmente: “Ya no entendido como la situación a partir de la cual los factores que dieron lugar a la interposición de la acción de tutela fueron superados por cualquier motivo (Ver Sentencias: SU-225 de 2013;
T-630 de 2005; T-597 de 2008; T-170 de 2009; T-100 de 1995; T-570 de 1992; T-675 de 1996) sino que limita su campo de aplicación a aquellos eventos en los que dicha situación tuvo lugar con ocasión al obrar de la entidad accionada». Demandantes: Antonio Ramos Herrera y otra Demandados: Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-04097-00 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aquellos eventos en los que el factor a partir del cual se superó la vulneración está directamente relacionado con el accionar del sujeto pasivo del trámite tutelar.
De forma que es posible hacer referencia a un “hecho superado” cuando, por ejemplo, dentro del trámite tutelar una E.P.S. entrega los medicamentos que su afiliado demandaba, y una “situación sobreviniente” cuando es el afiliado quien, al evidenciar la excesiva demora en su suministro, decide asumir su costo y procurárselos por sus propios medios”28. 2.6.2.
De la presunta mora judicial 65. Los tutelantes alegaron la vulneración de sus derechos fundamentales del debido proceso y de acceso a la administración de justicia, con fundamento en que, a la fecha de radicación de este mecanismo de amparo, la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado no había impartido el trámite correspondiente a la solicitud de extensión de jurisprudencia que radicaron el 6 de septiembre de 2021, ante la negativa del Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional de reconocerles la pensión de sobrevivientes. 66.
A través del informe que rindió el Magistrado de esta Corporación a quien correspondió el conocimiento del asunto, se informó que el 9 de agosto del año en curso requirió a la entidad convocada (Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional) para que remitiera copia de la petición de extensión de jurisprudencia formulada por los tutelantes, con la correspondiente fecha de presentación y su respuesta, si la hubiere; decisión que fue notificada por estado el 10 de agosto siguiente, veamos: 28 «Corte Constitucional.
Sentencia T-481/2016». Demandantes: Antonio Ramos Herrera y otra Demandados: Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-04097-00 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 67. De igual manera, al consultar el Sistema de Gestión Judicial SAMAI, se encontró que, en efecto, dicha providencia fue notificada a las partes por medios electrónicos el 10 de agosto de 2022 a las 10:13:24, tal como se evidencia en la siguiente imagen: 68.
En esos términos, esta Sala de Decisión advierte que, encontrándose en trámite el presente mecanismo de amparo, la autoridad judicial accionada realizó lo pretendido por la parte actora, esto es, darle trámite a la solicitud de extensión de jurisprudencia que radicó, en el que pretende que el Consejo de Estado revise la decisión que el Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional adoptó mediante la Resolución N.º 5278 del 30 de junio 2022, decisión que se notificó por estado electrónico que se fijó el 12 de agosto de 2022 en la página web de esta Corporación. 69.
Así las cosas, habrá de declararse la carencia actual de objeto por hecho superado, atendiendo a que los hechos que motivaron la presentación de esta acción constitucional desaparecieron, por lo que cualquier pronunciamiento de fondo por parte de esta Colegiatura resultaría inane. 2.7. Conclusión 70. Conforme con los argumentos expuestos, esta Sala de Decisión declarará la improcedencia respecto de los cargos dirigidos a atacar la Resolución N.º 5278 del 30 de junio 2022, por no superarse el requisito de subsidiariedad y la carencia actual de objeto por hecho superado frente al cargo de la mora judicial que se elevó respecto de la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, teniendo en cuenta que, encontrándose en trámite el presente mecanismo de amparo, el referido operador jurídico le impartió el trámite correspondiente al proceso que instauraron los señores Ramos Herrera y González de Ramos.
Demandantes: Antonio Ramos Herrera y otra Demandados: Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-04097-00 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR LA IMPROCEDENCIA del mecanismo respecto del cargo dirigido a atacar la Resolución N.º 5278 del 30 de junio 2022, por no superarse el requisito de subsidiariedad.
SEGUNDO: DECLARAR LA CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR HECHO SUPERADO frente a la mora judicial que se elevó respecto de la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes y los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO: En el evento de no ser impugnada, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.