Recurrente: Olga María Pinzón y Otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-04477-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 6 MAGISTRADO PONENTE: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Bogotá D.C., diecisiete (17) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Radicación: 11001-03-15-000-2024-04477-00 Recurrente: OLGA MARÍA RIVERA PINZÓN Y OTROS SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA Procede la Sala a pronunciarse sobre el recurso extraordinario de revisión formulado por el señor Javier Alfredo Rosales Núñez, obrando en causa propia y como apoderado judicial de las señoras Olga María Rivera Pinzón, Gloria del Carmen Cervantes Osorio y Roxana Cantillo Durán, contra la providencia de 24 de agosto de 2023, a través de la Sección Cuarta de esta Corporación ordenó modificar los ordinales segundo y tercero de la sentencia del 25 de agosto de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima dentro de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 73001-23-33-000-2020-00439-01 (27725).

I.

ANTECEDENTES 1. La Demanda ordinaria 1. El 30 de octubre de 2020, el señor Javier Alfredo Rosales Núñez, actuando en nombre propio y en representación de las señoras Olga María Rivera Pinzón, Gloria del Carmen Cervantes Osorio y Roxana Cantillo Durán, radicó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Alcaldía Municipal de Ibagué, Tolima, en la cual solicitó se declarara la nulidad de los actos administrativos No. 0012 del 17 de diciembre de 2018 y No. 2020-21237 del 2 de julio de 2020 expedidos por la Secretaría de Hacienda Municipal de Ibagué, mediante los cuales se negó y se reiteró respectivamente, la declaratoria del silencio administrativo positivo solicitada y la devolución de lo pagado como impuesto por estampillas pro cultura, pro Universidad del Tolima y pro anciano. 2.

Invocó como vulnerados los artículos 4 de la Constitución Política, 12 de la Ley 153 de 1887, 285 de la Ley 223 de 1995, 2 del CPACA, 734 del Estatuto Tributario, 415 al 417 del Acuerdo 29 de 2008, 2 del Acuerdo 23 de 2010, 5 del Acuerdo 01 de 2011 y el Acuerdo 03 de 20211. Recurrente: Olga María Pinzón y Otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-04477-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.

A título de restablecimiento del derecho pidió, (i) que se resolvieran favorablemente las peticiones elevadas por los demandantes en la solicitud del 18 de septiembre de 2018, (ii) que se condenara al Municipio de Ibagué al pago de las sumas canceladas a título de capital e interés por concepto de las estampillas, pagadas pro-universidad del Tolima, pro-anciano, pro-cultura, (iii) que las anteriores sumas de dinero fueran reconocidas a los demandantes en los siguientes porcentajes: Gloria Del Carmen Cervantes Osorio (23.25%), Roxana Cantillo Durán (23.25%), Olga María Rivera Pinzón (46.50%) y Javier Alfredo Rosales Núñez (7%), (iv) que se ordene dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 187 y 192 del CPACA, y (v) que se condenara en costas. 4.

Como fundamento de su demanda, el señor Javier Rosales Núñez expuso, en resumen, los siguientes hechos: 5. Señaló que la unión temporal Parque Deportivo de Ibagué 2015 y el Instituto Municipal para el Deporte y la Recreación de Ibagué – IMDRI- celebraron el 15 de abril de 2015 contrato de obra pública No. 119 de 2015 y su respectivo otrosí, sobre el cual, para su perfeccionamiento, la unión temporal canceló la suma de $3.289.247.528 por concepto de estampillas pro-cultura, pro-ancianos y pro- Universidad del Tolima. 6.

Con ocasión al incumplimiento por parte de la unión temporal Parque Deportivo, el IMDRI a través de la Resolución 144 de 28 de julio de 2017 declaró el siniestro del contrato y mediante Resolución 182 de 2 de octubre de 2017 se liquidó de manera unilateral. 7. La Unión temporal Parque Deportivo de Ibagué 2015, interpuso recurso de reposición contra la resolución que liquidó el contrato, el cual fue resuelto por medio de la Resolución 229 de 21 de noviembre de 2017, que dejó en firme el acto administrativo que dio fin al contrato de obra pública de forma unilateral. 8.

Asimismo indicó que la unión temporal Parque Deportivo de Ibagué 2015 cedió cualquier reclamación o derecho relativo al reintegro de los tributos cancelados con ocasión al perfeccionamiento del contrato liquidado, a la sociedad Proyectos de Ingeniería, Servicios, Mantenimiento, Arquitectura y Construcción -Prismacon S.A.S-. 9. Por tal motivo, el 18 de septiembre de 2018, Prismacon S.A.S presentó la respectiva solicitud de devolución de los pagos efectuados por concepto de estampillas ante la Secretaría de Hacienda del municipio de Ibagué Tolima, debido a que, en su criterio, se generó un cobro de lo no debido.

Dicha solicitud, fue negada mediante auto No. 0012 de 17 de diciembre de 2018. 10. Manifestó que, como consecuencia de lo anterior, la sociedad interpuso recurso Recurrente: Olga María Pinzón y Otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-04477-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de reconsideración, en el cual solicitó la revocatoria de la decisión. Sin embargo, este no fue resuelto por la entidad oportunamente, motivo por el cual, luego de un año sin respuesta, elevó petición ante el ente territorial para que se declarara el silencio administrativo positivo a su favor. 11.

Señaló que, ante el persistente silencio de la entidad, interpuso acción de tutela con el fin de que fuera amparado su derecho fundamental de petición. En consecuencia, obtuvo respuesta por parte de la directora de Rentas de la Secretaría de Hacienda del municipio de Ibagué a través del acto administrativo No. 2020- 21237 de 2 de julio de 2020. 12.

Como la respuesta otorgada fue anterior al fallo de tutela, el Juzgado 15 Civil del Circuito de Barranquilla decretó improcedente la acción por configurarse un hecho superado. 13. La decisión fue impugnada por la sociedad accionante al considerar que la «carencia actual de objeto» no hacía improcedente la acción de tutela, puesto que, al momento de presentarse gozaba de todos los elementos para estudiarse y fallarse de fondo y porque la respuesta otorgada no absolvió de forma clara y precisa lo que se solicitó. Sin embargo, el fallo fue confirmado mediante providencia de 18 de agosto de 2020 por el Juzgado 7 civil del Circuito de Barranquilla. 14.

Agregó que la sociedad Prismacon S.A.S. se encontraba legitimada para iniciar la solicitud de devolución e impetrar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho «como quiera que la Unión Temporal, en contrato firmado por todos sus integrantes, le cedió cualquier reclamación o derecho relativo al reintegro de tales tributos; contrato que fue debidamente incorporado en los anexos, tal como lo relata la solicitud de devolución radicada el 18 de septiembre de 2018». 15.

Frente a los actos administrativos demandados, señaló que fueron proferidos con infracción a las normas en que han debido fundarse, de forma irregular y con falsa motivación. 16. Respecto del auto administrativo No.0012 del 17 de diciembre de 2018, mediante el cual se negó la solicitud de devolución alegó que tanto en su parte motiva como resolutiva inaplicó los Acuerdos Municipales del Concejo de Ibagué Nos. 023 de 2010, 003 de 2011 y 001 de 2011, por cuanto estas normas no contemplan como sujetos pasivos de los tributos pagados a los consorcios ni a las uniones temporales. 17.

Asimismo, indicó que la interpretación analógica en materia tributaria ha sido rechazada por la jurisprudencia, «por lo tanto la extensión de la calidad de sujeto pasivo a individuos no contenidos expresamente en la norma resulta arbitraria y contraria a derecho». Recurrente: Olga María Pinzón y Otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-04477-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18.

En el mismo sentido, arguyó que el acto administrativo también violó el artículo 285 de la Ley 223 de 1995, puesto que este derogó expresamente el artículo 7 de la Ley 80 de 1993 el cual contemplaba la aplicación del régimen de las sociedades establecido en el Estatuto Tributario a los consorcios y a las uniones temporales. 19. Reiteró la vulneración de los acuerdos municipales al advertir que los cobros por concepto de estampillas fueron exigidos respecto de otrosíes contractuales, figura que, dentro de los acuerdos municipales señalados se encuentra excluida del hecho generador de los tributos, en tanto no configuran un nuevo vinculo contractual. 20.

Insistió en que el artículo 2 del Acuerdo 023 de 2010 y el parágrafo primero del artículo 5 del Acuerdo 001 de 2011, establecen la devolución proporcional de lo cancelado por concepto de estampillas cuando los contratos no se ejecuten en su totalidad, sin hacer distinción alguna respecto de la causa de la no ejecución. 21. Indicó que por lo anterior y en atención a que a través de la Resolución 182 de 2017, el municipio terminó de forma unilateral el contrato de obra pública No. 119 de 2015 y su respectivo otrosí, la parte demandante solicitó la devolución de la totalidad de lo pagado por el tributo mencionado y en caso de no ser posible, solicitó subsidiariamente la devolución parcial en proporción a lo no ejecutado.

No obstante, ambas solicitudes fueron negadas y, en consecuencia, se violaron las normas señaladas. 22. Del mismo modo comentó que se trasgredió el Acuerdo 003 de 2011, el cual establecía una exención del tributo de estampillas cuando «la obra tuviese como finalidad un proyecto que ejecutara programas de discapacidad», teniendo la categoría de «Paralímpicos» para lo cual fueron remodelados los escenarios. 23.

Igualmente, señaló que a pesar del Acuerdo 028 de 2016, el cual establece que no son procedentes las devoluciones de los pagos una vez es causada la estampilla, el mismo no debe ser aplicado al presente asunto puesto que este fue expedido posteriormente a la causación del impuesto que se solicita en devolución, por lo tanto, su aplicación significaría un ejercicio retroactivo de las normas tributarias lo cual se encuentra prohibido por la jurisprudencia constitucional. 24.

Respecto al acto administrativo No. 2020-21237 del 16 de marzo de 2020, señaló que, su ilicitud radicó en la violación a los artículos 2 del CPACA, 734, del Estatuto Tributario y 415,416 y 417 del Acuerdo Municipal No. 029 de 2008. 25. Argumentó que lo establecido en el CPACA respeto a la «protocolización» es de carácter genérico y supletivo y no se debe aplicar al presente asunto por cuanto los procedimientos tributarios tienen regulación específica. 26.

Dijo que ante el vacío respecto al silencio administrativo positivo en el Acuerdo Recurrente: Olga María Pinzón y Otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-04477-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Municipal No.029 de 2008, se debe acudir a lo establecido en el Estatuto Tributario. por ser la norma de mayor jerarquía en la especialidad, que contempla en su artículo 734 que debe ser declarado por la administración de oficio o por solicitud de parte. 27.

En ese orden de ideas, indicó que la respuesta otorgada por la Alcaldía del Municipio de Ibagué, a través de la cual no se accedió a declarar la configuración del silencio administrativo positivo es extemporánea, pues se profirió por fuera del año que establece el mencionado artículo 734 del Estatuto Tributario, lo cual refuerza su solicitud de revocatoria en sede judicial. 28.

Finalmente, respecto al restablecimiento del derecho, citó jurisprudencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado para señalar que el CPACA dejó un vacío respecto de la tasa de interés moratoria aplicable a las obligaciones a cargo de la administración, y como en el asunto de estudio existía una «obligación de dar», en su entender desde el momento en que se presentó la devolución del «cobro de lo no debido» por parte de la sociedad Prismacon S.A.S., se produjo un enriquecimiento injustificado y le correspondía al municipio de Ibagué devolver no solo el valor de los tributos que fueron pagados sino «cancelarse intereses de mora a la máxima tasa legal». 1.2.

Contestación 29. El municipio de Ibagué, a través de apoderada judicial se opuso a la prosperidad de los cargos alegados por considerar que carecían de fundamentos fácticos y jurídicos. 30. Señaló que de acuerdo con lo establecido en el artículo 164 del CPACA el término de caducidad empezó a contabilizarse a partir del 3 de julio de 2020, día siguiente de la notificación de la respuesta otorgada por el municipio a la solicitud de reconocimiento de los efectos del silencio positivo impetrada por la parte demandante el 16 de marzo de 2020. 31.

Así las cosas, advirtió que la demanda debía ser promovida antes del 3 de noviembre de 2020, sin embargo, se presentó el 26 de noviembre 2020 razón por la cual operó el fenómeno de la caducidad. 32. Por otra parte, indicó que la sociedad Prismacon S.A.S. no se encontraba legitimada para reclamar dentro del proceso de devolución de recursos de estampillas, por cuanto indicó no haber observado en la demanda o en su contestación documentación que compruebe la cesión de los derechos de reclamación entre la unión temporal Parque Deportivo Ibagué 2015 y la sociedad Prismacon S.A.S., así como tampoco encontró que esta última haya acreditado su calidad de contribuyente. 33.

Argumentó que «tanto la aplicación del silencio administrativo positivo como la Recurrente: Olga María Pinzón y Otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-04477-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co actuación relacionada con el recurso de reconsideración, están viciadas de ilegalidad habida cuenta que PRISMACON SAS no es un contribuyente.» 1.3.

Sentencia de primera instancia 34. Mediante sentencia del 25 de agosto de 2022, el Tribunal Administrativo del Tolima declaró no probada la excepción de caducidad propuesta por la entidad demandada, sin embargo, declaró probada la falta de legitimación en la causa, por activa material de la parte demandante, para solicitar lo pretendido por lo siguiente: 35.

En primer lugar, frente al fenómeno de la caducidad señaló que en el presente asunto no se configuró, pues revisado el material probatorio constató que la demanda fue presentada a través de los medios digitales pertinentes el 30 de octubre de 2020, lo que significa que a pesar de haber sido sometido a reparto el 6 de noviembre, el medio de control fue presentado dentro de los 4 meses siguientes a la notificación del oficio No. 2020-21237 del 2 de julio de 2020. 36.

Por otra parte, que si bien la parte demandante adujo que la unión temporal Parque Deportivo de Ibagué 2015 cedió cualquier reclamación o derecho relativo al reintegro de los tributos pagados a la sociedad Prismacon S.A.S., no obra dentro del expediente documento alguno que acredité dicha cesión, por lo tanto, no se demostró la legitimación en la causa material de la sociedad para solicitar la devolución del pago por concepto de estampillas. 37.

Respecto de la cadena de cesiones entre la Unión Temporal Parque Deportivo de Ibagué 2015, Prismacon S.A.S. y los demandantes, el juez de primera instancia señaló: Al respecto, si bien es cierto que la sociedad PRISMACON SAS cedió a través de documento privado los supuestos derechos económicos que obraban en su favor respecto de la devolución del valor pagado en concepto de las estampillas objeto de la litis a los señores Gloria del Carmen Cervantes Osorio, Roxana Cantullo Duran, Olga María Rivera Pinzón y Javier Alfredo Rosales Núñez, quienes, con base en dicha cesión, actúan como demandantes dentro del presente medio de control, también es cierto que dentro de los documentos que obran en el plenario, no se logró acreditar que estos estuvieran en cabeza suya, pues como se estableció con anterioridad, no se allegó documento alguno que acreditara que la Unión Temporal Parque Deportivo de Ibagué 2015, hubiera cedido cualquier reclamación o derecho relativo al reintegro de lo pagado como estampillas a la sociedad PROYECTOS DE INGENIERÍA, SERVICIOS, MANTENIMIENTO, ARQUITECTURA Y CONSTRUCCIÓN PRISMACON S.A.S. Lo anterior lleva a concluir que, al no acreditar los demandantes que la sociedad PRISMACON S.A.S estaba legitimada para realizar la reclamación de la devolución de lo pagado como impuesto por estampillas pro cultura – pro Universidad del Tolima y pro anciano, por la Unión Temporal Parque Deportivo de Ibagué 2015 a raíz de la legalización del contrato de obra pública No. 119 de 2015 y su respectivo otrosí, resulta improcedente la declaratoria del silencio administrativo positivo pretendido su declaración (SIC), pues el mismo solo puede ser alegado por quien está legitimado para hacer tal reclamación. Recurrente: Olga María Pinzón y Otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-04477-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 38.

Así las cosas, indicó que ante la imposibilidad de acreditar materialmente el derecho pretendido en cabeza de la parte actora, resultaba improcedente la declaratoria del silencio administrativo positivo pretendido, y en consecuencia desestimó las pretensiones de la demanda e indicó que solo la unión temporal Parque Deportivo Ibagué 2015, quien en calidad de contratista realizó el pago por concepto de estampillas pro cultura – pro Universidad del Tolima y pro anciano, era quien contaba con legitimación por activa para solicitar lo pretendido. 39.

Finalmente, condenó en costas a la parte vencida. 1.4. Recurso de apelación 40. La parte demandante interpuso recurso de apelación en lo que respecta a los ordinales segundo al quinto, incluyendo la condena en costas, en síntesis, por lo siguiente: 41. En primer lugar, señaló que el Tribunal Administrativo del Tolima en su momento advirtió 2 problemas jurídicos: (i) relacionado con la caducidad de la acción del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, y (ii) a la concurrencia de los elementos para que se configurara el silencio positivo administrativo. 42.

Indicó que, si bien es cierto tanto la parte accionante como la accionada estuvieron de acuerdo con la fijación del litigio, también lo es que el Tribunal Administrativo del Tolima se excedió y se pronunció respecto de temas ajenos a los ya mencionados. 43. En ese sentido, advirtió que el juez de primera instancia mediante una argumentación «contradictoria y desconcertante» se abstuvo de pronunciarse explícitamente sobre la configuración de los elementos de la figura del silencio administrativo positivo, pues además de las normas descritas dentro de la misma sentencia que lo demostraban, igualmente fue señalado por la parte accionada en su contestación al reconocer que no otorgó respuesta dentro del término legal. 44.

Comentó que el tribunal «guardó silencio respecto lo evidente» y sin otorgar respuesta al problema jurídico planteado, analizó la legitimación por activa de la acción, estudio ajeno a lo establecido en la fijación del litigio y, que considera además contradictorio, pues no hace parte de los elementos del silencio administrativo positivo establecidos en la jurisprudencia señalada en la providencia. 45.

Asimismo, tildó de impertinente la alusión realizada por el juez de instancia respecto a la relación contractual entre la unión temporal Parque Deportivo Ibagué 2015 y la Alcaldía de Ibagué que dio lugar al pago del tributo solicitado en devolución, por considerar que ese vínculo era diferente al del caso debatido, en cuanto a «los sujetos, la regulación normativa y el objeto».

Recurrente: Olga María Pinzón y Otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-04477-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 46. Arguyó que tanto la falta de legitimidad por activa, como la caducidad son aspectos meramente formales que debían haber sido verificados en instancias procesales anteriores a la sentencia, y así garantizar un fallo sustancial. 47.

Indicó que el a quo debió buscar que se corrigiera el yerro o la insuficiencia y evitar que el proceso continuara, pues obtuvo como resultado una sentencia exculpatoria fundada en su error. 48. Reiteró todas las etapas procesales, esto es, que la demanda fue admitida, el auto admisorio no fue repuesto, la parte accionada no alegó excepciones previas, y el tribunal tampoco advirtió vicios que comprometieran el desarrollo del proceso y las actuaciones. 49.

Insistió en que el Estatuto Tributario en su artículo 722 literal c) establece que el recurso de reconsideración debe ser interpuesto por el contribuyente o responsable del tributo y que la inobservancia de lo anterior acarrea su inadmisión en atención con el articulo 726 ibidem. 50. También señaló que el mismo artículo indica que si pasados 15 días hábiles desde la interposición del recurso no se profiere auto inadmisorio, se entenderá admitido y se fallará de fondo. 51.

En ese orden de ideas, y en consideración a la omisión de respuesta por parte de la administración frente al recurso de reconsideración, interpuesto por la sociedad, era claro que el recurso había sido admitido «y por tanto, sus elementos cumplidos, dentro de los cuales destaca el de la legitimación por activa. Por tal razón, es erróneo efectuar un reproche a estas instancias, pues desde la instancia administrativa tal asunto fue zanjado favorablemente al accionante». 52.

Sin embargo, este análisis jurídico frente a las implicaciones del silencio respecto a la admisión del recurso no fue estudiado por el tribunal dentro de la providencia. 53. Indicó que el auto proferido por la Sección Segunda del Consejo de Estado, el cual fue citado dentro de la decisión recurrida, no es una sentencia y, por lo tanto, no constituye precedente judicial suficiente para justificar que se haya tenido en cuenta un elemento meramente formal, como argumento exculpatorio de la entidad demandada y dictar un fallo a todas luces inhibitorio, que no resuelve el aspecto sustancial sometido a estudio 54.

Por último, la parte accionante advirtió que siempre han sido enfáticos respecto de la existencia de una trazabilidad documental que permita demostrar la cesión que justifica su legitimación por activa. Sin embargo, el contrato de cesión de derechos patrimoniales entre la unión temporal Parque Deportivo Ibagué 2015 y Prismacon S.A.S. fue adjuntado en su momento a la solicitud de devolución de los Recurrente: Olga María Pinzón y Otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-04477-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tributos presentada ante el municipio de Ibagué, quien extravió el documento. 55.

En consecuencia, los demandantes aportaron con el recurso de alzada el referido contrato de cesión, para que fuera tenido en cuenta como prueba documental y se incorporara dentro de la segunda instancia, pero esto fue negado mediante auto del 16 de junio de 2023, por no enmarcarse en lo establecido en el artículo 212 del CPACA, decisión frente a la cual no se interpusieron recursos. 1.5.

Sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión 56. Por medio de providencia del 24 de agosto de 2023, la Sección Cuarta del Consejo de Estado1 en segunda instancia resolvió modificar los ordinales 2 y 3 del fallo de primera instancia proferido por el Tribunal Administrativo del Tolima, así: 1. Modificar los ordinales segundo y tercero de la sentencia del 25 de agosto de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, los cuales quedarán así: Segundo. Declarar probada la falta de legitimación en la causa por activa material de la parte demandante para solicitar lo pretendido en el sub lite y en consecuencia inhibirse de emitir pronunciamiento de fondo, conforme con los argumentos expuestos en la parte motiva de esta providencia. Tercero. Sin condena en costas 57.

Para tal efecto, reiteró los reproches presentados en el recurso de alzada, y posteriormente procedió a revisar los cargos de apelación. 58. En primer lugar, señaló que la parte accionante censuró que el juez de instancia se hubiera excedido en su fallo al concluir falta de legitimación por activa, puesto que este asunto no se encontraba dentro de los 2 problemas jurídicos planteados en la fijación del litigio -caducidad del medio de control y configuración del silencio administrativo-, y si bien es cierto, que el tribunal desestimó el asunto de la caducidad advirtió que no otorgó respuesta respecto a la configuración del silencio administrativo. 59.

Por otra parte, reiteró el reproche en el cual se calificó de «impertinente» la alusión del tribunal respecto de la relación contractual2, entre la unión temporal y el municipio de Ibagué, pues el vínculo, los sujetos y el objeto eran diferentes al caso estudiado en la instancia. 60. Del mismo modo, insistió en los reparos respecto de la legitimidad, su naturaleza meramente formal e insistió en que el asunto debió quedar zanjado en sede administrativa con la admisión del recurso de reconsideración. 1 Samai, índice No. 02. 2 Contrato mediante el cual se originaron los tributos de estampillas que se solicitan en devolución dentro del proceso ordinario.

Recurrente: Olga María Pinzón y Otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-04477-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 61. Señaló que la providencia de primera instancia terminaba siendo inhibitoria, con lo cual se desconocía la directriz de la Corte Constitucional en la Sentencia C-666 de 1996 y finalmente, reiteró que el municipio de Ibagué extravió el contrato de cesión entre la unión temporal Parque Deportivo de Ibagué 2015 y Prismacon S.A.S., pero que la legitimación en la causa por activa siempre ha existido y se encontraba justificada. 62.

Así las cosas, la Sala advirtió respecto al argumento de la legitimación en la causa, que de acuerdo con lo establecido en el artículo 187 del CPACA3, el juez de instancia estaba habilitado para decidir sobre las excepciones que encontrara probadas, incluso si estas no fueron propuestas. Por lo tanto, el tribunal se encontraba facultado en el momento del fallo para considerar cualquier defecto sustancial que no hubiese sido subsanado y que le impidiera emitir decisión de fondo. 63.

Destacó que la legitimidad en la causa tiene una «connotación exceptiva mixta, en tanto nace de la relación sustancial establecida en la ley, y de la situación jurídica definida en los actos administrativos demandados», y por tal motivo, su declaratoria puede darse tanto en la admisión de la demanda, como al momento de dictar sentencia, como efectivamente se declaró en el caso objeto de estudio. 64.

Indicó que lo anterior, fue señalado en el auto de la Sección Segunda del 12 de noviembre de 2020, citado por el fallo de primera instancia el cual, contrario a lo reprochado por los apelantes, «resultaba pertinente, con prescindencia de que no se tratara de una sentencia, pues en todo caso correspondía a una providencia judicial.» 65.

Al respecto concluyó que, al decretar la falta de legitimidad, al juez no le era viable continuar con el estudio de fondo respecto a la configuración y el reconocimiento del silencio administrativo positivo «con prescindencia de que la condición de procedibilidad no se hubiese incluido en la fijación del litigio, conforme lo definió el Tribunal». 66.

En todo caso, reiteró que tanto el artículo 187 del CPACA, como la jurisprudencia de esta Corporación han señalado explícitamente que «[e]l juez de lo contencioso 3ARTÍCULO 187. CONTENIDO DE LA SENTENCIA. La sentencia tiene que ser motivada. En ella se hará un breve resumen de la demanda y de su contestación y un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión y citando los textos legales que se apliquen.

En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus. Para restablecer el derecho particular, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo podrá estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas y modificar o reformar estas.

Jurisprudencia Unificación Las condenas al pago o devolución de una cantidad líquida de dinero se ajustarán tomando como base el Índice de Precios al Consumidor. Recurrente: Olga María Pinzón y Otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-04477-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co está facultado para pronunciarse sobre temas que, si bien expresamente no quedaron enunciados en la diligencia de fijación del litigio, se desprenden de forma clara y razonable, de los cargos expuestos en la demanda y en la contestación de la misma»4. 67.

Por otra parte advirtió que era indispensable que el tribunal verificara, tal y como lo hizo, la titularidad del derecho litigioso, por lo tanto, debía estudiar la situación contractual entre la unión temporal Parque Deportivo Ibagué 2015 y el municipio de Ibagué, pues fue el contrato que originó el pago de las estampillas que se solicitan en devolución, por consiguiente, dicho cargo carecía de todo fundamento. 68.

En cuanto a que la legitimidad dijo que quedó resuelta en sede administrativa con ocasión a la omisión de respuesta por parte del municipio frente al recurso de reconsideración con lo cual se entendió admitido, no obstante, la Sala señaló que en todo caso dicha situación no subsanaba, dentro del proceso ordinario, la falta de acreditación del interés jurídico y de la relación sustancial de los demandantes con la pretensión objeto de estudio. 69.

Además, indicó que el defecto de procedibilidad pudo ser subsanado por la parte accionante cuando el tribunal le corrió traslado de las excepciones, toda vez que la entidad demandada advirtió en su contestación, la falta de legitimidad de la parte actora y la ausencia del contrato que acreditaba la cesión de los derechos patrimoniales entre la unión temporal y Prismacon S.A.S., sin embargo, no lo hizo. 70.

Indicó que los recurrentes intentaron allegar el contrato de cesión entre la unión temporal Parque Deportivo 2015 y Prismacon S.A.S. en el recurso de apelación, pero el medio de prueba fue negado, pues el momento procesal no está previsto en lo establecido por el artículo 212 CPACA5. 4 Sentencias del 30 de junio de 2022, rad. 24693, C.P: Milton Chaves García y sentencia del 15 de octubre de 2015, rad. 2014-00139, CP: Alberto Yepes Barreiro [E], Sección Quinta. 5 ARTÍCULO 212.

OPORTUNIDADES PROBATORIAS. Para que sean apreciadas por el juez las pruebas deberán solicitarse, practicarse e incorporarse al proceso dentro de los términos y oportunidades señalados en este Código. En primera instancia, son oportunidades para aportar o solicitar la práctica de pruebas: la demanda y su contestación; la reforma de la misma y su respuesta; la demanda de reconvención y su contestación; las excepciones y la oposición a las mismas; y los incidentes y su respuesta, en este último evento circunscritas a la cuestión planteada.

Las partes podrán presentar los dictámenes periciales necesarios para probar su derecho, o podrán solicitar la designación de perito, en las oportunidades probatorias anteriormente señaladas. En segunda instancia, cuando se trate de apelación de sentencia, en el término de ejecutoria del auto que admite el recurso, las partes podrán pedir pruebas, que se decretarán únicamente en los siguientes casos: 1.

Cuando las partes las pidan de común acuerdo. En caso de que existan terceros diferentes al simple coadyuvante o impugnante se requerirá su anuencia. 2. <Numeral modificado por el artículo 53 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Cuando fuere negado su decreto en primera instancia o no obstante haberse decretado se dejaron de practicar sin culpa de la parte que las pidió. En este último caso, solo con el fin de practicarlas o de cumplir requisitos que les falten para su perfeccionamiento.

Recurrente: Olga María Pinzón y Otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-04477-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 71. En conclusión el juez de segunda instancia indicó que, si bien el deber ser de las sentencias es efectuar un estudio de fondo esto es imposible cuando se evidencian defectos de procedibilidad que pudieron ser subsanados en el momento procesal oportuno y no se hizo, como ocurrió en el presente caso. 72.

Finalmente, respecto al ordinal tercero de la providencia de primera instancia, el cual condenó en costas a la parte demandante y fue objeto de reproche dentro del recurso de alzada, la Sala determinó que por tratarse de una decisión inhibitoria no resultaba procedente su imposición y, en consecuencia, las levantó. 1.6. El recurso extraordinario de revisión 73.

Con fecha de 23 de agosto de 20246, obrando en causa propia y como representante legal de las demandantes, el señor Javier Rosales Núñez formuló recurso extraordinario de revisión contra la sentencia proferida el 24 de agosto 2023 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 73001-23-33-000-2020-00439- 01(27725). 74.

La parte actora invocó como causal de revisión, los artículos 248 y 250 numeral 5° del CPACA esto es: «Artículo 248.Procedencia. El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos.

Artículo 250.Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: […] 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación». 75. Como fundamento del recurso, reiteró los hechos que ya habían sido expuestos tanto en la demanda ordinaria, como en el recurso de apelación. 3.

Cuando versen sobre hechos acaecidos después de transcurrida la oportunidad para pedir pruebas en primera instancia, pero solamente para demostrar o desvirtuar estos hechos. 4. Cuando se trate de pruebas que no pudieron solicitarse en la primera instancia por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 5. Cuando con ellas se trate de desvirtuar las pruebas de que tratan los numerales 3 y 4, las cuales deberán solicitarse dentro del término de ejecutoria del auto que las decreta.

PARÁGRAFO. Si las pruebas pedidas en segunda instancia fueren procedentes se decretará un término para practicarlas que no podrá exceder de diez (10) días hábiles. 6 Radicada el 23 de agosto de 2024 con secuencia 7280 Recurrente: Olga María Pinzón y Otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-04477-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 76.

Agregó que contra la sentencia recurrida presentó solicitud de aclaración la cual fue negada y posteriormente contra esta, presentó acción de tutela en la que alegó la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso «entre otras irregularidades contentivas de defectos susceptibles de ser valorados por el juez constitucional.» 77.

Al respecto señaló: El objeto de la acción constitucional consistía en que se abriese a pruebas en segunda instancia el proceso a fin de determinar la legitimación por activa de la acción, la cual no constituyó objeto de debate en primera instancia y se encontraba plenamente acreditada. En tal sentido, se exponía que un fallo inhibitorio es una decisión inaceptable en el Estado de Derecho, procedente en circunstancias excepcionales cuando el fallador adolece de medios para conjurar las circunstancias que lo lleven a inhibirse. 78.

Indicó que la referida acción de tutela fue fallada por la Sección Quinta7 de esta Corporación, y fue declarada improcedente por ausencia de relevancia constitucional. 79. Contra esta decisión, el accionante interpuso recurso de apelación y fue resuelto mediante fallo proferido por la Sección Primera de esta Corporación, el 7 de junio de 2023, en el que se confirmó la sentencia de primera instancia y, se indicó respecto al requisito de subsidiariedad que «En el escenario planteado, es pertinente advertir que la Sala ha sostenido que el recurso extraordinario de revisión, en su causal 5ª, es el medio judicial idóneo para controvertir la presunta vulneración del derecho fundamental al debido proceso, con ocasión de la expedición de un fallo inhibitorio.» 80.

Reiteró que el contrato de cesión entre la unión temporal Parque Deportivo de Ibagué 2015 y Prismacon S.A.S. fue otorgado en dación de pago y adjuntado a la solicitud de devolución presentada por la sociedad en la Alcaldía de Ibagué, quien, teniendo la custodia del expediente administrativo contentivo del documento, lo extravió. 81.

Insistió en que dicho documento fue aportado por los recurrentes al momento de presentar el recurso de apelación junto con el Registro Único Tributario de la unión temporal. 7 Al respecto, valga la pena aclarar que el consejero Omar Joaquín Barreto Suárez integrante de la presente SED, fue quien fungió como magistrado ponente de la acción de tutela de la referencia en primera instancia. Como se puede evidenciar en el índice No. 04 de Samai, el magistrado presentó manifestación de impedimento con fundamento en el inciso primero del articulo 140 y el numeral 1 del artículo 141 del Código General del Proceso, la cual fue declarada infundada mediante auto del 16 de septiembre de 2024, visible en el índice No. 09 de Samai.

Recurrente: Olga María Pinzón y Otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-04477-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 82. Señaló que la cesión que hizo la sociedad Prismacon S.A.S. a las 4 personas naturales que fungen como recurrentes en el presente recurso no es objeto de discusión, por lo tanto, indicó que la cadena de cesión de derechos patrimoniales se encuentra plenamente probada hasta llegar a los accionantes. 83.

Así las cosas, indicó que la sentencia de segunda instancia es reprochable por cuanto trasgredió los límites interpuestos por la Corte Constitucional en la Sentencia C-666 de 1996 que, excepcionalmente, permiten que se profiera sentencia inhibitoria, ya que el juez de segunda instancia si contaba con las herramientas jurídicas para «solventar, superar, subsanar y/o solucionar» tal circunstancia y poder así proferir fallo de fondo. 84.

En ese sentido, indicó que en el caso presente no le era imposible al juez determinar la ausencia o acreditación de la legitimación por activa, pero que «adoleció de voluntad para auscultar la verdad que le fue puesta de presente.» 85. Señaló que las restricciones de procedencia probatorias establecidas en el artículo 212 del CPACA, al que se remitió el juez para negar las pruebas aportadas con el recurso de apelación, están dirigidos a las partes más no al juez o magistrado ponente. 86.

Argumentó que el juez podía valerse de lo establecido en los artículos 207 y 213 ibidem, pero prefirió ignorar las herramientas legales que le permitían esclarecer las circunstancias relativas a la legitimación por activa y en consecuencia «[D]icha conclusión no es la de un Juez que no tiene más alternativa que inhibirse, es la argumentación de un Juez que busca un pretexto o justificación para inhibirse». 87.

Advirtió que el fallo recurrido también violó el principio constitucional de «prevalencia del derecho sustancial» establecido en el artículo 228 Superior. Al respecto, citó la sentencia T-386 de 2016, en donde la Corte Constitucional señaló que es deber del juez emplear todos los poderes que se le concede en materia de pruebas, para evitar nulidades y providencias inhibitorias. 88.

En el mismo sentido, citó providencia judicial de esta Corporación8, en la cual la magistrada ponente señaló que «el juez tiene la posibilidad de solicitar, de oficio, las normas que considere pertinentes y necesarias para resolver el fondo del asunto, con el fin de evitar un fallo inhibitorio, o desprovisto de definición de fondo». 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.

Consejera ponente: Stella Jeannette Carvajal Basto Bogotá D.C.,1 de agosto de 2018 Rad: 13001-23-31-000-2012- 00408-01(22061). Recurrente: Olga María Pinzón y Otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-04477-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 89. Así las cosas, refirió que la jurisprudencia evocada era aplicable al presente caso por analogía fáctica y, por lo tanto, se incurrió igualmente, en una omisión al principio de igualdad establecido en el artículo 103 del CPACA9. 90.

Adicionó un acápite sobre la legitimación por activa en donde reiteró que esta siempre estuvo acreditada tanto en la sede administrativa, como en la sede judicial, no obstante, en su entender, el fallador erró por no valorar ni hacer el debate respectivo de las pruebas aportadas en las instancias anteriores las cuales acreditaban la legitimación cuestionada. 91.

Reiteró que de acuerdo con el parágrafo 1 del artículo 175 del CPACA10 se rompió el principio de igualdad entre los litigantes «ya que cualquier otro ciudadano si hubiere podido gozar del amparo probatorio del expediente administrativo, no así en este caso ya que la entidad demandada alega que se extravió, redundado su propia culpa en su propio beneficio.» 92.

Concluyó que ha encontrado barreras judiciales que reiteran la violación del derecho fundamental a la administración de justicia, toda vez que las instancias judiciales a las cuales se acudió dictaron fallos «elusivos y fundados en verdades parciales». 1.7. Trámite procesal 93. De acuerdo con el informe secretarial11, el expediente ingresó al despacho el 26 de agosto de 2024 para impartir el trámite de rigor. 94.

El 29 de agosto de 202412 el suscrito magistrado presentó manifestación de impedimento con fundamento en el inciso primero del articulo 140 y el numeral 1 del artículo 141 del Código General del Proceso 95. Mediante auto del 16 de septiembre de 202413, la Sala Especial de Decisión No. 6 lo declaró infundado. 9 Artículo 103. Objeto y principios.

Los procesos que se adelanten ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tienen por objeto la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política y la ley y la preservación del orden jurídico. En la aplicación e interpretación de las normas de este Código deberán observarse los principios constitucionales y los del derecho procesal.

En virtud del principio de igualdad, todo cambio de la jurisprudencia sobre el alcance y contenido de la norma, debe ser expresa y suficientemente explicado y motivado en la providencia que lo contenga. 10 Artículo 175: (…) Parágrafo 1°. Durante el término para dar respuesta a la demanda, la entidad pública demandada o el particular que ejerza funciones administrativas demandado deberá allegar el expediente administrativo que contenga los antecedentes de la actuación objeto del proceso y que se encuentren en su poder. 11 Samai, índice No. 3. 12 Samai, índice No. 4. 13 Samai, índice No. 9.

Recurrente: Olga María Pinzón y Otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-04477-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 96. Por medio de auto del 18 de octubre de 202414, se inadmitió el recurso extraordinario de revisión de la referencia y se concedió al recurrente el término de 5 días para que subsanara la demanda. 97.

A través de memoriales recibidos el 28 de octubre de 202415, la parte recurrente presentó escrito de subsanación del recurso de revisión, el cual acompañó con el poder especial por parte de todos los sujetos procesales integrantes del extremo demandante y la constancia del envío electrónico del escrito de subsanación junto con sus anexos a la entidad demandada, asimismo indicó el correo electrónico y la dirección física donde recibiría notificaciones la parte demandada junto con los domicilios de los recurrentes 98.

Mediante providencia del 5 de noviembre de 202416, el Despacho admitió el recurso extraordinario de revisión y ordenó notificar esta decisión al municipio de Ibagué, a la parte actora y al Ministerio Público. También se ordenó comunicar la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 99. Las notificaciones se surtieron el 7 de noviembre de 202417 a las partes interesadas y por estado el 8 de noviembre del mismo año. 100.

El 9 de diciembre de 2024, se profirió auto de pruebas18 por medio del cual se incorporaron como prueba, con el valor que les asigne la ley, los documentos que fueron aportados con el recurso extraordinario de revisión y se negó el testimonio y la prueba por informe al municipio de Ibagué solicitadas por la parte actora. 101. El 14 de enero de 2025, el proceso ingresó al Despacho para continuar con el trámite procesal que corresponda. 1.8.

Intervenciones 1.8.1. Intervención Ministerio Público19 102. Mediante concepto No. 468 – 24 de 28 de noviembre de 2024, la entidad se opuso a la prosperidad del recurso al considerar que no estuvo demostrada la presunta vulneración al derecho de acceso a la administración de justicia debido a supuestas irregularidades procesales incurridas por el Consejo de Estado, y, por tanto, no encontró acreditada la causal 5 del artículo 250 del CPACA. 14 Samai, índice No. 16. 15 Samai, índice No. 20. 16 Samai, índice No. 22. 17 Samai, índice No. 27. 18 Samai, índice No. 33. 19 Samai, índice No. 31.

Recurrente: Olga María Pinzón y Otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-04477-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 103. Frente al argumento de la legitimación por activa, señaló que de acuerdo con el artículo 187 del CPACA20, le era dable al juez de segunda instancia pronunciarse al respecto, así no hubiese sido objeto de discusión en primera instancia. 104.

Igualmente, que era obligación exclusiva de la parte accionante probarla, ya que esta no era una carga compartida con el juez, y que los accionantes alegaron su propia culpa al señalar que el expediente administrativo, donde estaba el contrato de cesión, prueba supuestamente ausente, había sido extraviada. 105. Respecto al momento procesal en el que fue presentada la prueba, advirtió que los mismos accionantes afirmaron en el escrito del presente recurso extraordinario de revisión, que esta fue aportada con ocasión al recurso de apelación interpuesto el 7 de junio de 2017, escenario que no se ajusta a lo establecido por el artículo 212 del CPACA21, lo cual justifica que haya sido negada. 106.

Reiteró la naturaleza del recurso extraordinario de revisión, mediante el cual no es viable «revivir debates que debieron ser abordados en las instancias, ni cuestionar los fundamentos jurídicos de la providencia, ni la actividad interpretativa del juez». 107. Con todo, señaló que contrario a lo afirmado por la parte demandante, el asunto de la legitimación si fue resuelto en primera instancia cuando se evidenció la omisión probatoria y el Consejo de Estado solo modificó los efectos de la misma omisión. 108.

Por su parte el municipio de Ibagué y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica guardaron silencio. 20 ARTÍCULO 187. CONTENIDO DE LA SENTENCIA. La sentencia tiene que ser motivada. En ella se hará un breve resumen de la demanda y de su contestación y un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión y citando los textos legales que se apliquen.

En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus. Para restablecer el derecho particular, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo podrá estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas y modificar o reformar estas.

Las condenas al pago o devolución de una cantidad líquida de dinero se ajustarán tomando como base el Índice de Precios al Consumidor. 21 ARTÍCULO 212. OPORTUNIDADES PROBATORIAS. Para que sean apreciadas por el juez las pruebas deberán solicitarse, practicarse e incorporarse al proceso dentro de los términos y oportunidades señalados en este Código.

En primera instancia, son oportunidades para aportar o solicitar la práctica de pruebas: la demanda y su contestación; la reforma de la misma y su respuesta; la demanda de reconvención y su contestación; las excepciones y la oposición a las mismas; y los incidentes y su respuesta, en este último evento circunscritas a la cuestión planteada (…).

Recurrente: Olga María Pinzón y Otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-04477-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 109. De acuerdo con los artículos 111 y 249 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado tiene competencia para conocer de los recursos extraordinarios de revisión contra las sentencias dictadas por las Secciones y Subsecciones de esta Corporación22. 110.

Ahora bien, en ejercicio de las atribuciones conferidas por el artículo 107 del referido estatuto procesal23, mediante el Acuerdo 80 de 201924, que compiló, entre otros, el Acuerdo 321 de 2014, emanado de la Sala Plena del Consejo de Estado, se reglamentó la creación de Salas Especiales de Decisión, encargadas de resolver los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones de esta Corporación25. 111.

En tales condiciones, corresponde a esta Sala Especial de Decisión, en los términos del artículo 248 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, resolver el recurso extraordinario de revisión presentado contra la sentencia del 24 de agosto de 2023, a través de la cual la Sección Cuarta de esta Corporación negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por el señor Javier Rosales Núñez contra los actos administrativos «Auto No. 0012 de 17 de diciembre de 2018 y No. 2020-21237 de 16 de marzo de 2020». 22 Artículo 111 CPACA.

Funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. La Sala de lo Contencioso administrativo en pleno tendrá las siguientes funciones: “(…).2. Resolver los recursos extraordinarios de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones y los demás que sean de su competencia. Artículo 248 CPACA. Procedencia. El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos.

Artículo 249 CPACA. Competencia. De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión. 23 Artículo 107 C.P.A.C.A. Integración y composición. (…). Créanse en el Consejo de Estado las salas especiales de decisión, además de las reguladas en este Código, encargadas de decidir los procesos sometidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que esta les encomiende, salvo de los procesos de pérdida de investidura y de nulidad por inconstitucionalidad.

Estas Salas estarán integradas por cuatro (4) Magistrados, uno por cada una de las secciones que la conforman, con exclusión de la que hubiere conocido del asunto, si fuere el caso. La integración y funcionamiento de dichas salas especiales, se hará de conformidad con lo que al respecto establezca el reglamento interno. 24 Publicado en el diario oficial, edición 50.913 de 1º de abril de 2019.

Modificado por el Acuerdo 434 del 10 de diciembre de 2024. 25 Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019. Artículo 29.- Las Salas Especiales de Decisión decidirán los siguientes asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: 1. Los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado.

Recurrente: Olga María Pinzón y Otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-04477-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2. Oportunidad 112. La parte actora presentó recurso extraordinario de revisión contra la providencia del 24 de agosto de 2023 proferida por la Sección Cuarta de esta Corporación, con fundamento en la causal 5 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo esto es: «Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación». 113.

De conformidad con el artículo 251 de la Ley 1437 de 2011, la oportunidad para presentar el recurso extraordinario de revisión varía de acuerdo con la causal que se proponga. 114. Comoquiera que en este asunto se invocó la causal 5 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el término para presentar el recurso es de 1 año contado a partir de la ejecutoria de la providencia. 115.

Según se tiene, la sentencia objeto del recurso, fue notificada el 29 de agosto de 2023. Sin embargo, la parte accionante presentó solicitud de aclaración de la sentencia recurrida, el cual fue notificado el 11 de octubre de 2023 y ejecutoriado el 17 de octubre de 2023. 116. En consecuencia, es claro que para el momento en que se radicó el recurso extraordinario de revisión, esto es, el 23 de agosto de 2024, no había vencido la oportunidad legal y, por tanto, el recurso fue presentado en forma oportuna. 2.3.

Problema jurídico 117. Le corresponde a la Sala Especial de Decisión No. 6 establecer si la sentencia proferida el 24 de agosto de 2023 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 73001-23-33-000- 2020-00439-01 (27725), se encuentra incursa en la causal de revisión contemplada en el numeral 5 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2.4.

Generalidades del recurso extraordinario de revisión 118. El recurso extraordinario de revisión es una herramienta prevista en las diferentes jurisdicciones que tiene como propósito despojar del carácter inmutable y de cosa juzgada que, por regla general, tienen las decisiones judiciales, ante el acaecimiento de circunstancias excepcionales que permiten sostener que determinada sentencia es contraria a derecho.

Así lo definió la Corte Constitucional en sentencia C-090 de 1998 al concluir que se trata de un mecanismo para evitar Recurrente: Olga María Pinzón y Otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-04477-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «que persistan dentro del ordenamiento jurídico sentencias que vulneren el debido proceso, o que no se ajusten al derecho y a la Constitución». 119.

En la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el recurso extraordinario de revisión se consagró en el artículo 185 del Decreto 01 de 1984 y se mantuvo en la Ley 1437 de 2011; su propósito es el de permitir a los jueces reexaminar determinadas sentencias a efectos de establecer si estas son contrarias al ordenamiento jurídico26, siempre que se configure alguna de las causales taxativamente previstas en la ley27. 120.

Se trata, además, de un proceso independiente y autónomo del que dio origen a la sentencia cuya revisión se estudia, de forma que no puede entenderse como una instancia adicional. En consecuencia, este recurso no es la vía para corregir los yerros probatorios de las partes, ni para reconducir el proceso en hechos, pruebas o argumentos, revivir términos o reabrir el debate surtido en el trámite ordinario. 2.5.

El caso en concreto 2.5.1. La causal de nulidad contenida en el numeral 5 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo 121. El numeral 5 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo contempla como causal de revisión la de «existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación». 122.

De la lectura de la norma se desprende que la configuración de la causal necesita, de un lado, que haya tenido lugar una nulidad originada en la sentencia y, del otro, que contra ella no proceda el recurso de apelación. Sin embargo, debido a que el legislador no determinó cuáles son los eventos en los que se considera que se ha configurado una «nulidad originada en la sentencia», ha sido la jurisprudencia del Consejo de Estado la que ha dotado de contenido esta disposición28. 26 Sobre el punto la Corte Constitucional en sentencia C-871 de 2003 señaló que «Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto.

Para enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión, la cual permite en casos excepcionales dejar sin valor una sentencia ejecutoriada en aquellos casos en que hechos o circunstancias posteriores a la decisión judicial revelan que ésta es injusta. En este sentido puede afirmarse que la revisión se opone al principio «res iudicata pro veritate habertur» para evitar que prevalezca una injusticia, pues busca aniquilar los efectos de la cosa juzgada de una sentencia injusta y reabrir un proceso ya fenecido.

Su fin último es, entonces, buscar el imperio de la justicia y verdad material, como fines esenciales del Estado». 27 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 17 de julio de 2013, Radicado 11001031500020120023100. 28 Sobre el punto la Corte Constitucional en sentencia C-871 de 2003 señaló que «Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto.

Para enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión, la cual permite en casos excepcionales dejar sin valor una sentencia ejecutoriada en aquellos casos en que hechos o circunstancias posteriores a la decisión judicial revelan que ésta es injusta. En este Recurrente: Olga María Pinzón y Otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-04477-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 123.

Así, esta Corporación ha señalado que esa condición se refiere a situaciones «originadas en la misma sentencia recurrida o en circunstancias sobrevinientes con influencia en la decisión, por desconocimiento grave o insaneable de alguna ritualidad sustantiva propia de la actuación»29. 124. En ese sentido, de acuerdo con la posición pacífica del Consejo de Estado, esto implica corroborar que: (i) el vicio alegado se originó en la sentencia, es decir, que se materializó con la adopción misma del fallo y no antes, y (ii) la anomalía es de tal magnitud que configura un defecto insaneable de la actuación, al punto que, de no presentarse ese yerro, la decisión adoptada hubiese sido distinta30. 125.

Sobre lo primero, la jurisprudencia de esta Corporación ha establecido que, por regla general, no es posible «alegar como fundamento del recurso, alguna causa de nulidad acaecida en una etapa previa a la sentencia, ya que la proposición de nulidades procesales se encuentra sometida a las reglas de oportunidad y legitimación previstas en el artículo 142 del Código de Procedimiento Civil [hoy, artículo 134 del Código General del Proceso], sin perjuicio del deber que el artículo 145 ibidem, impone al juez de declarar de oficio las nulidades insaneables que observe antes de dictar sentencia»31.

Sin embargo, en algunos casos se ha aceptado la proposición de la nulidad procesal ocurrida antes de la expedición de la sentencia, siempre y cuando esta no haya podido ser advertida por el recurrente, evento en el que la parte actora debe probar que efectivamente no tuvo la posibilidad de proponer la nulidad en el curso del proceso. 126.

En cuanto a la segunda exigencia, esta Corporación ha señalado que son dos los grupos de anomalías que pueden dar lugar a un defecto insaneable derivado de la sentencia32: El primero, relacionado con irregularidades que constituyen causal de nulidad del proceso y que solo pudieron ser advertidas en la sentencia, y, el sentido puede afirmarse que la revisión se opone al principio «res iudicata pro veritate habertur» para evitar que prevalezca una injusticia, pues busca aniquilar los efectos de la cosa juzgada de una sentencia injusta y reabrir un proceso ya fenecido.

Su fin último es, entonces, buscar el imperio de la justicia y verdad material, como fines esenciales del Estado». 29 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 7 de octubre de 2019, Radicado 11001333103520080018001. 30 Cfr. Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 26. Sentencia del 14 de agosto de 2018, Radicado 11001031500020140309300;

Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N°22. Sentencia del 3 de diciembre de 2019, Radicado 11001031500020140309300; Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 18 de noviembre de 2018, Radicado 11001032500020150099600. 31 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 13. Sentencia del 7 de junio de 2016. Radicado 11001031500020150249300. 32 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 26.

Sentencia del 3 de febrero de 2015, Rad.: 11001031500019980015701; Consejo de Estado, Sala Especial No. 26. Sentencia del 3 de febrero de 2015 Rad.: 11001031500020110163900; Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 22. Sentencia del 2 de febrero de 2016, Rad.: 11001031500020150234200 y Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N°2.

Sentencia del 1° de octubre de 2019, Rad.: 11001031500020130221600 Recurrente: Olga María Pinzón y Otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-04477-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co segundo, relativo a los vicios que contiene la propia sentencia y que pueden derivar en la vulneración del artículo 29 Superior33. 127.

El primer grupo estaría referido entonces a las causales de nulidad procesal previstas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo o en el Código General del Proceso, siempre y cuando solo hayan podido advertirse en la sentencia. El segundo, a la inobservancia de aspectos procesales de tal transcendencia que tengan impacto en la garantía del debido proceso34, lo cual excluye la posibilidad de formular, por esta vía, cuestionamientos que conciernan al contenido de la motivación, a la valoración probatoria o a la forma de aplicación de una determinada norma. 128.

Así, según la jurisprudencia de esta Corporación35 y a modo enunciativo, una nulidad originada en la sentencia por circunstancias distintas a las causales de nulidad procesal previstas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo o en el Código General del Proceso puede acaecer en los siguientes eventos: (i) cuando se dicta sentencia en un proceso que terminó por desistimiento, transacción, perención o estando legalmente suspendido o interrumpido y antes de la oportunidad para reanudarlo;

(ii) cuando el fallo aparece firmado por menor o mayor número de magistrados o cuando es adoptado con un número de votos diferente al previsto en la ley; (iii) cuando la sentencia carece totalmente de motivación; (iv) cuando el fallo viola el principio de non reformatio in pejus; (v) cuando la sentencia condena a quien no es parte dentro del proceso;

(vi) cuando el fallo se profiere con falta de competencia o de jurisdicción; (vii) cuando se dicta sentencia con pretermisión de las instancias procesales previas; (viii) cuando el demandado es condenado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada en ésta; o (ix) cuando la sentencia carece de congruencia interna o externa. 33 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 16 de julio de 2007, Rad.: 11001031500020070065300.

Se toma el resumen de la causal contenido en el radicado No 110010315000201300702-00 y reiterado en la sentencia del 1° de noviembre de 2016 proferida por la Sala Especial de Decisión N° 10, Rad.: 11001031500020120023000. 34 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N°15. Sentencia del 5 de noviembre de 2019. Radicado 11001031500020180141500. 35 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Sentencia del 3 de febrero de 2015, Rad.: 11001031500020090049400; Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 26. Sentencia del 14 de agosto de 2018, Rad.: 11001031500020140309300; Consejo de Estado, Sala Plena, Sala Especial de Decisión N° 22. Sentencia del 3 de diciembre de 2019, Rad.: 11001031500020140309300; Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia de 29 de abril de 2015, Rad.: 20083531900;

Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 24 de octubre de 2019, Rad.: 11001032500020130023300; Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N°15, Sentencia del 5 de noviembre de 2019, Rad.: 11001031500020180141500; Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 24 de octubre de 2019, Rad.: 11001032500020140032500;

Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 22. Sentencia del 2 de febrero de 2016, Rad.: 110010315000201502342; Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 4. Sentencia del 23 de julio de 2019, Rad.: 11001031500020180434500. Recurrente: Olga María Pinzón y Otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-04477-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 129.

La congruencia interna se refiere a la correspondencia que debe existir entre la parte motiva y la resolutiva de la sentencia, mientras que la externa propende porque la decisión contenida en parte resolutiva se encuentre en concordancia con lo pedido en la demanda y en su contestación36, es decir, que haya identidad jurídica entre lo resuelto y las pretensiones y excepciones oportunamente presentadas, salvo por las competencias oficiosas que la ley otorga al juzgador37.

Lo anterior encuentra fundamento en el artículo 281 del Código General del Proceso38 ꟷque reformó el artículo 305 del CPCꟷ, aplicable por remisión normativa del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011. 130. Cuando falta esa congruencia externa, se habla de decisiones ultrapetita, que tienen lugar cuando se reconoce un mayor derecho al pretendido, extrapetita cuando se reconoce un derecho no reclamado o que siendo reclamado se concede por una causa distinta al supuesto fáctico y jurídico de la demanda, o infrapetita cuando no se resuelve algún asunto debidamente planteado39.

De fondo, la razón por la cual procede la nulidad originada en la sentencia cuando se desconoce el principio de congruencia, es porque el fallador excede su competencia, la que se ha dicho, está determinada por las pretensiones y los fundamentos de la demanda, y por la contestación y las excepciones propuestas40. 131. Adicionalmente en el año 2018, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de unificación41, estableció una subregla tratándose de la causal de nulidad originada en la sentencia, al señalar que los fallos inhibitorios injustificados daban lugar a su configuración. En tal sentido señaló: Todo lo anterior permite afirmar sin ambages que los eventos definidos tradicionalmente por la jurisprudencia de esta Corporación como constitutivos de nulidades originadas en sentencia, no son taxativos. 36 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia de 1 de marzo de 2018.

Radicado 11001-03-25-000-2013-00838-00. 37 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia de 13 de agosto de 2021. Radiado 11001-03-26-000-2019-00100-00(64246). 38 «ARTÍCULO 281. CONGRUENCIAS. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.

No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta. Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio.

(…)». 39 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia de 16 de agosto de 2002. Radicado 760012324000199704345-01(12668). 40 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera, Subsección A. Sentencia de 13 de agosto de 2021. Radiado 11001-03-26-000-2019-00100-00(64246). 41 Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. M.P. Alberto Yepes Barreiro. 8 de mayo de 2018. Radicado 11001-03-15-000-1998-00153-01(REV). Recurrente: Olga María Pinzón y Otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-04477-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así, por ejemplo, con esta providencia queda claro que, en aras de hacer efectivos los derechos a la tutela judicial efectiva, al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, es deber del juez decidir de fondo los litigios cuando las circunstancias así se lo permitan, lo que significa que la violación a tales preceptos cuando se expide un fallo inhibitorio injustificado también configura la causal de revisión alegada.

La subregla jurisprudencial, así definida, deberá aplicarse por parte de los jueces de esta Jurisdicción, con mesura, ponderación, proporcionalidad y adecuación a cada caso. Un criterio a tener en cuenta para efectos de lo anterior es el cumplimiento, o no, de los fines funcionales del derecho, por parte de la providencia revisada. 132.

En esa medida, cuando se presenten fallos inhibitorios deberá estudiarse si la decisión se encuentra justificada o no, de acuerdo con las particulares del caso concreto. 133. En conclusión, la procedencia de la causal de nulidad originada en la sentencia de que trata el numeral 5 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo impone acreditar, de un lado, que el recurso se interpone contra una sentencia respecto de la cual no procede el recurso de apelación y, del otro, que el fallo a infirmar dio origen a una nulidad procesal de las que tratan las codificaciones procesales o a un defecto con implicaciones graves en la garantía del debido proceso. 134.

En este punto y descendiendo al caso en concreto, se tiene que la parte actora fundamentó la causal invocada en 3 cargos específicos, así: i. El fallo de segunda instancia transgredió los límites establecidos por la Corte Constitucional que permiten que, excepcionalmente, se profiera sentencia inhibitoria. ii. El fallo de segunda instancia omitió dar aplicación al principio constitucional de prevalencia del derecho sustancial. iii.

El fallo de segunda instancia se apartó sin motivación de precedentes frente los cuales era viable dar aplicación analogía fáctica, y, en consecuencia, violó el principio de igualdad establecido en el artículo 103 del CPACA. 135. Con base en lo anterior, los dos primeros cargos, se fundamentan en lo siguiente: (i) A juicio de la parte actora el operador jurídico si contaba con las herramientas para decidir de fondo, sin embargo, «adoleció de voluntad para auscultar la verdad que le fue puesta de presente» de lo contrario hubiese admitido el medio de prueba aportado con ocasión del recurso de apelación, o hubiese decretado las pruebas de oficio pertinentes para certificar la legitimación por activa en la causa.

Recurrente: Olga María Pinzón y Otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-04477-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (ii) «[l]a sentencia de segunda instancia se distancia ostensible e injustificadamente del principio constitucional vinculante de “prevalencia del derecho sustancial” omitiendo dar aplicación a este» 136.

En este sentido, la Sala advierte que la inconformidad de los recurrentes se argumenta en la presunta expedición de una decisión inhibitoria que no se encuentra debidamente justificada. 137. La Sala observa que si bien el juez como director del proceso es quien tiene la facultad discrecional para decretar las pruebas de oficio que estime necesarias para el esclarecimiento de la verdad, en el presente caso evidenció un defecto de procedibilidad de tal magnitud, como lo es la falta de legitimidad en la causa por activa, que le impidió el estudio de fondo.

Así lo señaló acertadamente la providencia recurrida: 4- Partirá Sala de señalar que, el artículo 187 del CPACA relativo al contenido de la sentencia, establece que el juez podrá decidir «sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada», lo cual habilita a considerar en la sentencia cualquier defecto procedimental que no haya sido subsanado para el momento del fallo, y que impida emitir una decisión de fondo.

(…) 6- Respecto de que la legitimación en causa no hacía parte de la fijación del litigio, se precisa reiterar no solo la previsión del mencionado artículo 187 del CPACA, sino el criterio de la corporación en el sentido de que «[e]l juez de lo contencioso está facultado para pronunciarse sobre temas que, si bien expresamente no quedaron enunciados en la diligencia de fijación del litigio, se desprenden de forma clara y razonable, de los cargos expuestos en la demanda y en la contestación de la misma» (sentencias del 30 de junio de 2022, exp. 24693, C.P: Milton Chaves García y sentencia del 15 de octubre de 2015, exp. 2014-00139, CP: Alberto Yepes Barreiro [E], Sección Quinta). 7- En lo atinente a que la legitimidad quedó zanjada por el silencio de la Administración frente a la admisión del recurso de reconsideración, es lo cierto que tal situación acaecida en sede administrativa, no subsana la falta de acreditación del interés jurídico y de la relación sustancial de los demandantes con la pretensión de devolución de las estampillas, y en el caso bajo análisis, la parte actora no probó, en las oportunidades procedentes, la cesión efectuada por la unión temporal “Parque Deportivo de Ibagué 2015” a Prismacón, quien fungía como cedente del derecho litigioso a las personas naturales demandantes, esto pese a que, la entidad demandada en la contestación de la demanda había puesto de presente la falta de legitimidad de la parte actora, lo cual pudo subsanar al corrérsele el traslado de las excepciones por parte del tribunal, pero no lo hizo (ordinal 1.° del artículo 101 del CGP).

Recurrente: Olga María Pinzón y Otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-04477-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Si bien, pretendió la parte actora aportar el contrato de cesión con ocasión de la apelación, se advierte que la prueba le fue negada, mediante el auto del 16 de junio de 2023 por no enmarcarse en los supuestos del artículo 212 del CPACA.

Así las cosas, aunque el deber de las sentencias es asegurar el estudio de fondo, ello no resulta posible cuando se advierten defectos de procedibilidad al momento de la sentencia, que pudieron y debieron ser subsanadas en las etapas pertinentes, como ocurre en el caso bajo análisis. 138. En consecuencia no fue una falta de voluntad lo que llevó a que el juez de segunda instancia profiriera un fallo de inhibitorio, fue un defecto de procedibilidad trascendental, que no fue subsanado con anterioridad y que de acuerdo con lo establecido en el artículo 187 de CPACA, impidió que se estudiara de fondo el petitum. 139.

Al respecto, es necesario resaltar, que la parte accionante contó con los momentos procesales adecuados e idóneos para aportar la prueba faltante dentro del proceso ordinario con lo cual hubiese podido subsanar su legitimidad en la causa por activa, sin embargo, no lo hizo, a pesar de que la carga probatoria se encontraba a su cargo. 140.

Asimismo, es necesario tener en cuenta que tal como se señaló en la providencia recurrida, la oportunidad procesal para aportar el documento no se encuentra prevista en el artículo 212 del CPACA. 141. Lo anterior, si se tiene en cuenta que la referida prueba no fue aportada cuando se corrió traslado de las excepciones en primera instancia y en segunda, la solicitud fue denegada por no encontrarse contemplada en los presupuestos contenidos en el citado artículo 212 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, decisión contra la cual no se presentó recurso alguno. 142.

Por lo tanto, el ad quem no estaba facultado para decretar como prueba con el valor legal el contrato de cesión que se pretendió allegar, toda vez que como ya se ha mencionado, el momento oportuno establecido por la ley, ya había acaecido. 143. De otra parte, el artículo 213 del CPACA señala: En cualquiera de las instancias el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar de oficio las pruebas que considere necesarias para el esclarecimiento de la verdad.

Se deberán decretar y practicar conjuntamente con las pedidas por las partes. Además, oídas las alegaciones el Juez o la Sala, sección o subsección antes de dictar sentencia también podrá disponer que se practiquen las pruebas necesarias para esclarecer puntos oscuros o difusos de la contienda. Para practicarlas deberá señalar un término de hasta diez (10) días.

(…) Recurrente: Olga María Pinzón y Otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-04477-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 144. Al respecto, se precisa que la norma contempla dos escenarios, en el inciso primero consagra la potestad del juez o el magistrado ponente de decretar pruebas de oficio para esclarecer la verdad de los hechos en conjunto con aquellas que fueron solicitadas por las partes, hecho que no ocurrió en el presente asunto, pues la prueba que se echa de menos no fue aportada por la parte actora en primera instancia y en segunda esta fue denegada como se mencionó anteriormente. 145.

Ahora bien, el inciso segundo, se refiere a la práctica de pruebas de oficio por parte del juez o la sala, sección o subsección para esclarecer puntos oscuros o difusos de la contienda, que se presenta una vez oídas las alegaciones de los sujetos procesales. 146. Con base en lo expuesto, dicha facultad no tiene por finalidad subsanar la inactividad probatoria, puesto que el juez o la Sala no puede reemplazar al sujeto procesal en las cargas que le corresponden, siendo una de ella la de la prueba42. 147.

Esta Sala insiste en que la falta de legitimidad por activa en la causa no constituye una mera formalidad, al contrario, es un presupuesto procesal indispensable para obtener decisión de fondo y como bien lo ha señalado esta Corporación43 la ausencia de este requisito imposibilita que el juez se pronuncie frente a las súplicas del libelo petitorio. 148.

Así las cosas, la parte actora debió subsanar dentro de la oportunidad procesal probatoria idónea su falta de legitimación por activa ya que esta corresponde a uno de los presupuestos necesarios, más no formales, para obtener sentencia de fondo frente a las pretensiones de la demanda44. 149. De este modo, la Sala Especial de Decisión considera que la decisión adoptada en la sentencia cuya revisión se analiza en el presente recurso extraordinario de revisión fue justificada de manera razonable y en tal sentido, los cargos no tienen vocación de prosperidad. 42 Al respecto, se puede consultar: Consejo de Estado, Sección Quinta.

Sentencia del 9 de febrero de 2017. Radicado 41001-23-33-000-2016-00080-01. «Esas las razones por la cuales ni los sujetos procesales, pueden endilgar la incuria en el esclarecimiento de verdad, buscando profiera auto de mejor proveer, si no son las mismas partes o el interesado en probar los supuestos fácticos de los que pretende la consecuencia jurídica de la norma, quienes cumplen sus deberes dentro de la carga probatoria.

Por eso yerran quienes critican al operador jurídico el no esclarecer la verdad mediante poder instructivo, cuando las etapas previstas por el legislador ya han sido cumplidas. Esas diferencias de propósito de connotación profunda para el desenvolvimiento del proceso, han sido decantadas por años en la jurisprudencia de lo Contencioso Administrativo, con la pretensión de explicar por qué ese excepcional poder del “auto de mejor proveer” no es para completar ni mejorar lo que las partes procesales estaban llamadas a desarrollar.

En efecto: (…) El auto para mejor proveer tiene por objeto aclarar cuestiones que del conjunto del proceso aparezcan oscuras o dudosas, no la de suministrar a las partes la prueba de la causa petendi pretermitida por su conducta, pues en tal caso, el juez se tornaría en enmendador de los descuidos de las partes con detrimento del trato igual que merecen las demás.» 43 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia de 26 de septiembre de 2012.

Rad. 05001-23-31-000-1995-00575-01(24677). M.P: Enrique Gil Botero. 44 Ibidem. Recurrente: Olga María Pinzón y Otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-04477-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 150. Finalmente, frente al tercer y último cargo, la Sala tampoco comparte el reproche alegado por cuanto la providencia recurrida no supone un cambio de jurisprudencia. 151.

Lo anterior, dado que en la decisión que citó el recurrente en su escrito45 se hace referencia a la omisión de aportar los documentos exigidos en el artículo 141 del CCA46, hoy 309 del CPACA, cuestión que difiere en gran medida respecto a la omisión probatoria del presente asunto, en el cual no se remitió el documento que certificaba la legitimación por activa en la causa, que como ya se ha dicho constituye un aspecto fundamental para permitir el estudio y un pronunciamiento de fondo dentro de la sentencia. 152.

Igualmente ocurre con la sentencia T- 386 de 201047, pues la Corte Constitucional consideró que se presentó exceso de ritual manifiesto por parte del juez natural, en aplicación del artículo 258 del Código de Procedimiento Civil, norma aplicable para el momento del trámite de las instancias del proceso de reparación directa, dado que la parte actora aportó copias simples de los registros civiles para demostrar la legitimación en la causa por activa y dicho yerro pudo ser corregido en virtud de lo establecido en los artículos 137, 143 y 169 del Código Contencioso Administrativo y el artículo 37 del CPC. 153.

En este contexto, se concluye que la prueba oficiosa no es un mecanismo para subsanar omisiones probatorias. 154. En tal sentido, al no existir identidad en los supuestos fácticos de las decisiones no es posible dar aplicación a la analogía señalada por los recurrentes. 155. Con todo, el fallo de sentencia de segunda instancia, proferida por la Sección Cuarta de esta Corporación, objeto del presente recurso extraordinario, es claro, suficientemente motivado y no desconoce el derecho a la igualdad toda vez que no modifica un precedente jurisprudencial. 156.

Por estas razones, la Sala no encuentra que los supuestos fácticos o jurídicos propuestos por la parte recurrente en este mecanismo judicial configuren la causal 5 del artículo 250 del CPACA alegada. 45 Consejo De Estado Sala De Lo Contencioso Administrativo Sección Cuarta. Sentencia de 1 de agosto 2018. Rad: 13001-23-31-000-2012-00408-01(22061) M.P: Stella Jeannette Carvajal Basto. 46 ARTICULO 141.

NORMAS JURIDICAS DE ALCANCE NO NACIONAL. <Código derogado por el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011. Rige a partir del dos (2) de julio del año 2012. El texto vigente hasta esta fecha es el siguiente:> Si el demandante invoca como violadas normas que no tengan alcance nacional, deberá acompañar el texto legal que las contenga, debidamente autenticadas, o solicitar del ponente que obtenga la copia correspondiente. 47 No obstante, en el recurso extraordinario se señaló la sentencia T-386 de 2016, el texto de la citación corresponde a la decisión T-386 de 2010.

Recurrente: Olga María Pinzón y Otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-04477-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 157. Así las cosas, y al no encontrar vocación de prosperidad la causal alegada, la Sala Especial de Decisión No. 6, declarará infundado el presente recurso extraordinario de revisión. 2.6.

Costas 158. De acuerdo con lo previsto en el artículo 255 de la Ley 1437 de 201148, en concordancia con el numeral 8 del artículo 365 del CGP, se condenará en costas a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de revisión, siempre que, «en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». 159. Por su parte, el artículo 361 del CGP establece que las costas están integradas por la expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho.

Asimismo, dispone que las costas serán tasadas y liquidadas con criterios objetivos y verificables en el expediente. 160. En el caso objeto de estudio, no se demuestra que se hayan causado y comprobado dado que el municipio de Ibagué, parte demandada en este trámite no se pronunció en la oportunidad procesal a pesar de haber sido notificada en debida forma. 161.

En tales condiciones, no se condenará en costas procesales a la parte vencida. En mérito de lo expuesto, la Sala Especial de Decisión No. 6, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE Primero: DECLARAR infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia proferida el 24 de agosto de 2023 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número de radicado 73001-23-33-000-2020-00439-01 (27725). 48 ARTÍCULO 255.

SENTENCIA. Vencido el período probatorio se dictará sentencia. Si el competente encuentra fundada alguna de las causales de los numerales 1 a 4 y 6 a 8 del artículo 250 de este código, o la del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, invalidará la sentencia revisada y dictará la que en derecho corresponde. En la sentencia que invalide la decisión revisada se resolverá sobre las restituciones, cancelaciones, perjuicios, frutos, mejoras, deterioros y demás consecuencias de dicha invalidación. Si en el expediente no existiere prueba para imponer la condena en concreto, esta se hará en abstracto y se dará cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 193 de este código.

Si halla fundada la causal del numeral 5 del señalado artículo 250, o la del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, declarará la nulidad de la sentencia o de la actuación afectada con la causal que dio lugar a la revisión, y devolverá el proceso a la autoridad judicial de origen para que rehaga lo actuado o dicte sentencia de nuevo, según corresponda.

Si se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurrente. «Artículo modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021». Recurrente: Olga María Pinzón y Otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-04477-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Segundo: ABSTENERSE de condenar en costas a la parte recurrente, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Tercero: Por Secretaría General, archívese el expediente previas las anotaciones pertinentes.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Magistrada JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Magistrado ADRIANA POLIDURA CASTILLA Magistrada HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Magistrado