CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., dieciséis (16) de octubre de dos mil veinticinco (2025) La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia proferida el 16 de noviembre de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A. I.

ANTECEDENTES Demanda 1. Alonso Alzate Castrillón presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se declarara la nulidad del acto ficto derivado de la solicitud presentada el 25 de septiembre de 20141, mediante el cual se le negó el reconocimiento de la pensión de invalidez y el reajuste de una indemnización previamente otorgada. 2.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordenara a la entidad demandada: (i) reconocerle una pensión de invalidez equivalente al 50 % del salario que devengaba, con fundamento en la valoración practicada por el médico Enrique Ayala Pérez -especialista en salud ocupacional, administración de salud y seguridad social, y consultor en peritajes médico laborales y administrativos-, quien le determinó una pérdida de capacidad laboral del 72.09 %;

(ii) subsidiariamente, aplicar lo dispuesto en el artículo 40, literal a), de la Ley 100 de 1993; (iii) reajustar la indemnización previamente reconocida, conforme a la nueva calificación y a lo establecido en los Decretos 94 de 1989 y 1796 de 2000; (iv) indexar los valores adeudados, con inclusión de la corrección monetaria e intereses;

(v) pagar la suma de 100 SMLMV2 por concepto de perjuicios; y (vi) cumplir la sentencia en los términos del artículo 195 del CPACA3. 1 Radicado 20140041260779562. 2 Salario mínimo legal mensual vigente. 3 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 25000-23-42-000-2016-00535-01 (4673-2024) Demandante: Alonso Alzate Castrillón Demandado: Nación (Ministerio de Defensa, Armada Nacional) Tema Decisión:: Pensión de Invalidez.

Valoración de la pérdida de capacidad. Confirma sentencia de primera instancia. No se acreditó, mediante prueba idónea, el porcentaje de pérdida de la capacidad laboral requerido para el reconocimiento de la pensión de invalidez. Radicación: 25000-23-42-000-2016-00535-01 (4673-2024) Demandante: Alonso Alzate Castrillón 2 3. Indicó que prestó servicio en la Armada Nacional y fue retirado en diciembre de 1998 por no ser apto para continuar en la institución, como consecuencia de graves afecciones de salud adquiridas durante su permanencia activa, según consta en el informe de lesiones.

Aseguró que al ingreso se encontraba en óptimas condiciones de salud. Señaló que la Junta Médica Laboral de las Fuerzas Militares le determinó una pérdida de capacidad del 54 %, la cual se incrementó al 72.09 %, conforme al dictamen del especialista ya mencionado. 4. Afirmó que la Junta Médica Laboral no evaluó todas las patologías que lo aquejaban, muchas de las cuales han evolucionado negativamente, por lo que consideró que la valoración inicial resultó desproporcionada y no reflejó su verdadero estado clínico, el cual calificó como de invalidez absoluta y permanente.

Alegó que las lesiones tienen origen profesional y han deteriorado progresivamente su salud, impidiéndole reincorporarse al mercado laboral, lo que ha afectado su estabilidad económica y la de su núcleo familiar, del cual depende desde su retiro. 5. Sostuvo que, aunque recibió una indemnización, esta no reflejaba la verdadera afectación de su capacidad laboral y además no es incompatible con la pensión de sanidad, por lo que ambas prestaciones son viables. 6.

Manifestó que, pese a su condición médica, la Armada Nacional no le ha garantizado un tratamiento adecuado ni ha efectuado un seguimiento médico requerido. Añadió que no se le reconoció la pensión de invalidez ni se le reajustó la indemnización, a pesar de haber cumplido con el porcentaje mínimo de pérdida de la capacidad laboral exigido por las normas especiales aplicables al personal militar (Leyes 923 de 2004 y Decretos 4433 de 2004 y 1157 de 2014). 7.

Manifestó que el régimen especial exige una pérdida de la capacidad laboral del 75 % para el reconocimiento de la pensión de invalidez, umbral que calificó como más exigente e injustificado frente al régimen general de la Ley 100 de 1993, el cual fija un mínimo del 50 %. Por ello, invocó la aplicación de la norma general que le permite acceder a la pensión reclamada.

Contestación de la demanda 8. La Nación (Ministerio de Defensa, Armada Nacional) se opuso a todas las pretensiones de la demanda, argumentando que, si bien el actor sufrió una lesión en 1997, la Junta Médico Laboral le certificó una pérdida de capacidad laboral del 54 %, lo que no habilitaba el reconocimiento de la pensión solicitada. 9.

Propuso la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, por considerar que no se integró debidamente el acto administrativo complejo, toda vez que el actor únicamente cuestionó el acto ficto derivado de una solicitud que, según la entidad, ni siquiera contenía expresamente la petición pensional. Sostuvo que el acto presunto debía analizarse junto con el acta de la Junta Médica, la cual determinó el porcentaje de invalidez que constituye el fundamento de la decisión negativa.

Radicación: 25000-23-42-000-2016-00535-01 (4673-2024) Demandante: Alonso Alzate Castrillón 3 10. Afirmó que el demandante no objetó la calificación de la Junta Médica Laboral, por lo cual se infiere que la aceptó tácitamente. Indicó que, conforme al Decreto 4433 de 2004, el porcentaje determinado (54 %) no es suficiente para reconocer la pensión de invalidez. 11.

Finalmente, destacó que el régimen especial aplicable a las Fuerzas Militares excluye la aplicación de las normas del régimen general en materia de seguridad social y que la misma Ley 100 de 1993, en su artículo 279, expresamente exceptúa a los miembros de las Fuerzas Militares. Decisión de las excepciones previas 12. En audiencia inicial celebrada el 19 de febrero de 2020 se resolvió la excepción previa de ineptitud sustantiva de la demanda, la cual fue declarada improcedente, toda vez que el Tribunal concluyó que el acto objeto de demanda era el adecuado, en la medida en que contenía la decisión sobre la situación jurídica prestacional reclamada.

Precisó que, según lo manifestado en la demanda, el deterioro progresivo de la salud del actor justificaba no haber controvertido la calificación inicial, razón por la cual se allegó un nuevo dictamen que le determinó una pérdida de la capacidad laboral del 72.09 %. Sentencia apelada 13. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de imponer condena en costas al demandante.

Consideró que este no acreditó el porcentaje mínimo de pérdida de capacidad laboral exigido para el reconocimiento de la pensión de invalidez, toda vez que el dictamen practicado por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y Cundinamarca, dentro del proceso judicial, arrojó una disminución del 47 %, inferior al umbral legal del 50 %.

Asimismo, concluyó que no procedía el reajuste de la indemnización previamente reconocida, dado que el nuevo dictamen reflejaba un porcentaje inferior al 54 % que sirvió de base para su liquidación inicial. En consecuencia, al no cumplirse los requisitos legales para acceder a las prestaciones reclamadas, se mantuvo la presunción de legalidad del acto ficto acusado.

Recurso de apelación 14. El demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al considerar que esta vulneró sus derechos fundamentales a la salud, a la vida digna y a la seguridad social. Alegó que el fallo se basó exclusivamente en el dictamen rendido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y Cundinamarca dentro del proceso judicial, el cual arrojó una pérdida de capacidad laboral del 47 %, sin valorar integralmente su estado clínico ni tener en cuenta todas las patologías derivadas de su servicio militar.

Indicó que dicho dictamen omitió el análisis completo de su historial médico, el cual reflejaría una pérdida superior al 50 %, umbral exigido por la Ley 923 de 2004 para el reconocimiento de la pensión de invalidez. Radicación: 25000-23-42-000-2016-00535-01 (4673-2024) Demandante: Alonso Alzate Castrillón 4 15. Cuestionó que el Tribunal hubiese desconocido otros dictámenes médicos obrantes en el expediente, particularmente el emitido por el médico Enrique Ayala Pérez, que le calificó una pérdida del 72.09 %, lo cual evidencia un deterioro progresivo de su salud desde el retiro.

Alegó que la Junta Médico Laboral inicialmente lo valoró con base en exámenes practicados en la época de su retiro, sin considerar su condición actual, a pesar de que han transcurrido más de 17 años. En ese sentido, sostuvo que, con posterioridad, se presentaron nuevos daños y afecciones significativas como consecuencia de las lesiones sufridas durante el servicio. 16.

También advirtió que la prueba pericial practicada en el curso del proceso judicial — decretada de oficio por el Tribunal— carecía de validez procesal, por cuanto no se cumplió con los requisitos establecidos en los artículos 226 del CGP y 220 del CPACA. Argumentó que no se realizó la posesión formal de la Junta como perito, lo cual vicia el dictamen de nulidad o inexistencia. Así, sostuvo que se vulneró su derecho al debido proceso por indebida apreciación probatoria (art. 176 CGP), razón por la cual la prueba judicial debía ser excluida del análisis y, en su lugar, debía valorarse el dictamen que él allegó, el cual no fue objetado en su momento. 17.

Alegó además que el dictamen de la Junta Médico Laboral no fue razonado ni motivado adecuadamente, pues no explicó las razones técnicas que justificaran el porcentaje de pérdida asignado ni evaluó todas las afecciones que lo aquejan, como sordera total unilateral, depresión reactiva, acúfenos en el oído izquierdo y vértigos vestibulares, los cuales están debidamente documentados en su historia clínica.

Destacó que si bien el dictamen judicial arrojó un 47 %, este resultado está apenas 3 puntos por debajo del umbral legal, por lo que es razonable suponer que actualmente ya se superaría el 50 %, máxime si se consideran las patologías omitidas. 18. En cuanto al marco normativo, sostuvo que el Tribunal no aplicó debidamente el principio de favorabilidad ni interpretó la normativa especial de manera garantista.

Afirmó que la Ley 923 de 2004, junto con sus decretos reglamentarios 4433 de 2004 y 1157 de 2014, le resultan más favorables, por cuanto redujeron el umbral de pérdida de capacidad laboral al 50 % y, en su criterio, dicha regulación debe aplicarse de forma retroactiva al caso concreto, dadas las condiciones en que fue retirado del servicio. 19.

Finalmente, reiteró que el deterioro progresivo de su salud justifica el reajuste de la indemnización previamente reconocida, al haber aumentado su grado de pérdida de la capacidad laboral desde el momento en que se le expidió el acto de reconocimiento. Por ello, solicitó que se revoque la sentencia apelada y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda, reconociendo la pensión de invalidez y reajustando la indemnización, conforme a los dictámenes más favorables y al marco normativo que invocó. II.

TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 20. Mediante auto proferido el 27 de noviembre de 2024 se admitió el recurso de apelación interpuesto por el demandante. Radicación: 25000-23-42-000-2016-00535-01 (4673-2024) Demandante: Alonso Alzate Castrillón 5 21. Durante la oportunidad procesal, la parte demandada y el Ministerio Público guardaron silencio.

III. CONSIDERACIONES Competencia. 22. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

Así las cosas, se abordará el análisis de esta controversia. Problema jurídico 23. Corresponde a la Sala determinar si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en un error al negar el reconocimiento de la pensión de invalidez y el reajuste de la indemnización previamente otorgada al considerar que no se acreditó una pérdida de capacidad laboral igual o superior al 50 %, conforme a los requisitos legales y a los elementos probatorios válidamente incorporados al proceso, y al no aplicar el principio de favorabilidad invocado por el demandante en relación con el régimen general de seguridad social.

Análisis del problema jurídico 24. En el presente caso, la Sala confirmará la sentencia apelada, por cuanto se advierte que el Tribunal de primera instancia valoró conforme a las reglas de la sana crítica el material probatorio obrante en el expediente, en especial el dictamen pericial rendido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y Cundinamarca, y aplicó correctamente el marco normativo vigente en materia de calificación de la capacidad psicofísica de los miembros de la Fuerza Pública.

El informe técnico aportado por el actor no cumple los requisitos legales exigidos para ser considerado un dictamen pericial y, por ende, carece de eficacia para desvirtuar el porcentaje determinado por la autoridad competente, el cual no alcanzó el umbral legal exigido para acceder a la pensión de invalidez, conforme se explica a continuación. 25.

El actor prestó su servicio en la Armada Nacional y fue retirado en diciembre de 1998 por pérdida de aptitud psicofísica, como consecuencia de lesiones sufridas en la institución, conforme se acredita con el informe administrativo de lesiones y la historia clínica obrante en el expediente. La Junta Médica Laboral 183 del 24 de agosto de 1998 le determinó una disminución de la capacidad laboral del 54 % con fundamento en las valoraciones realizadas por especialistas en otorrinolaringología y neurología. 26.

En atención a dicho porcentaje, la entidad demandada le reconoció al actor una indemnización por disminución de capacidad laboral, la cual fue liquidada y pagada en su momento. Radicación: 25000-23-42-000-2016-00535-01 (4673-2024) Demandante: Alonso Alzate Castrillón 6 27. En sede judicial, el demandante solicitó el reconocimiento de la pensión de invalidez y el reajuste de la indemnización previamente otorgada.

Para ello, allegó un documento denominado “Informe Técnico”, suscrito por el médico Enrique Ayala Pérez -especialista en salud ocupacional, administración de salud y seguridad social, y consultor en peritajes médico-laborales y administrativos-, en el que se concluye que la pérdida de capacidad laboral del actor ascendería al 75.09 %.

Este documento, sin embargo, carece de los requisitos exigidos por el CGP para ser considerado como prueba pericial válida. 28. En efecto, el artículo 226 del CGP, aplicable al proceso contencioso administrativo por remisión del artículo 218 CPACA, establece los requisitos formales y materiales que debe reunir un dictamen pericial. Entre estos, se exige: • Identificación completa del perito, con títulos y documentos que acrediten idoneidad. • Declaraciones expresas sobre su independencia, metodologías utilizadas y variaciones respecto de otros procesos. • Relación detallada de documentos y exámenes realizados. • Suscripción bajo juramento de objetividad. 29.

Asimismo, conforme al artículo 228 del CGP, el dictamen debe someterse a contradicción por la parte contraria, mediante su traslado y eventual citación del perito a audiencia, salvo que se configure alguna de las excepciones legales. Ninguno de estos requisitos fue cumplido por el informe aportado por el actor, motivo por el cual no puede otorgársele valor probatorio como peritaje técnico-científico. 30.

Por consiguiente, no le asiste razón al apelante al sostener que el Tribunal desconoció un dictamen suyo, pues el documento fue valorado correctamente como prueba documental, sin perjuicio de su escaza fuerza probatoria frente a las exigencias legales que rigen los dictámenes periciales. 31. En cuanto al reproche sobre la validez del dictamen rendido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y Cundinamarca, decretado de oficio por el a quo, debe recordarse que dicha prueba sí fue decretada y practicada conforme a los requisitos legales.

En virtud del artículo 219 del CPACA y el parágrafo del artículo 228 del CGP, cuando se trata de dictámenes emitidos por autoridades públicas, como lo son las Juntas de Calificación4 conforme al artículo 16 de la Ley 1562 de 2012, el juez puede prescindir de la audiencia de contradicción y limitarse a su traslado procesal. 4 Sobre el particular, la Corte Constitucional en sentencia C-1002 de 2004 concluyó que las juntas de calificación de invalidez son verdaderos órganos públicos pertenecientes al sector de la seguridad social que ejercen una función pública pese a que los miembros encargados de evaluar la pérdida de capacidad laboral sean particulares.

Radicación: 25000-23-42-000-2016-00535-01 (4673-2024) Demandante: Alonso Alzate Castrillón 7 32. Además, como se desprende del expediente, el dictamen fue debidamente allegado, se mantuvo a disposición de las partes en la secretaría5 y no fue objeto de objeción ni de solicitud de aclaración o complementación por parte del actor, a pesar de contar con la oportunidad procesal para hacerlo.

Por ende, se desvirtúa la alegación sobre una supuesta violación del derecho al debido proceso o la existencia de una nulidad por indebida práctica de la prueba. 33. En relación con los señalamientos de que el dictamen omitió valorar ciertas patologías —tales como sordera unilateral, acúfenos, depresión reactiva y vértigos—, se observa que el dictamen pericial da cuenta de una valoración integral del estado clínico del actor.

En efecto, se realizaron valoraciones presenciales en áreas de otorrinolaringología, neurología, psiquiatría, oftalmología, fisiatría, psicología y se consideró la historia clínica desde 1997 hasta 2023. Así, se identificó y calificó la lesión de cofosis izquierda, se evaluaron los síntomas vestibulares y se estableció un porcentaje global de pérdida de capacidad laboral del 47 %, conforme al manual único vigente. 34.

El hecho de que el actor no comparta el resultado del dictamen no invalida su fuerza probatoria, máxime cuando no fue contradicho en la oportunidad procesal. En consecuencia, al haberse acreditado únicamente un 47 % de pérdida de capacidad laboral, no se cumple el umbral mínimo del 50 % exigido por la Ley 923 de 2004 y sus decretos reglamentarios (4433 de 2004 y 1157 de 2014) para el reconocimiento de la pensión de invalidez. 35.

Por ello, la Sala se abstiene de pronunciarse sobre la aplicación del principio de favorabilidad normativa, pues dicha figura solo procede cuando se verifica una situación de duda o de colisión entre regímenes jurídicos aplicables, lo que no ocurre en este caso, dado que el actor no cumple con los requisitos mínimos previstos incluso en la normativa más favorable alegada. 36.

En cuanto a la alegación de vulneración de los derechos fundamentales a la salud, la vida digna y la seguridad social, no se advierte prueba que acredite que dichas garantías hayan sido desconocidas. El actor recibió atención médica tras su retiro, según consta en el acta de la Junta Regional; percibió la indemnización correspondiente, y, conforme a los registros del expediente, ha estado vinculado laboralmente desde 1999.

Estos elementos permiten descartar su afirmación relativa a la imposibilidad de reincorporarse al mercado laboral. 37. No puede desconocerse que las patologías padecidas por el actor podrían experimentar, con el transcurso del tiempo, una evolución negativa que incida en su estado de salud general y, eventualmente, en un incremento del grado de pérdida de su capacidad laboral.

Sin embargo, esta hipótesis, aunque clínicamente plausible, no releva al interesado de acreditar dicho incremento a través de los medios probatorios previstos 5 Artículo 110 del CGP dispone «[…] Salvo norma en contrario, todo traslado que deba surtirse por fuera de audiencia, se surtirá en secretaría por el término de tres (3) días y no requerirá auto ni constancia en el expediente.

Estos traslados se incluirán en una lista que se mantendrá a disposición de las partes en la secretaría del juzgado por un (1) día y correrán desde el siguiente.». Radicación: 25000-23-42-000-2016-00535-01 (4673-2024) Demandante: Alonso Alzate Castrillón 8 en el ordenamiento jurídico, ni habilita al juez para presumir la superación del umbral del 50 % exigido por la Ley 923 de 2004 para el reconocimiento de la pensión de invalidez. 38.

Debe tenerse en cuenta que el régimen especial aplicable a los miembros de la Fuerza Pública prevé la posibilidad de solicitar nuevas valoraciones médicas cuando se presenten lesiones o afecciones surgidas con posterioridad al dictamen inicial. Tales solicitudes deben tramitarse por los canales institucionales establecidos, ante las Juntas Médico-Laborales correspondientes, las cuales tienen la competencia legal para calificar nuevamente la pérdida de capacidad laboral.

Por consiguiente, si el actor considera que su estado de salud ha desmejorado desde la última evaluación, corresponde a él acudir a dichos mecanismos6. 39. Finalmente, en lo relativo al reajuste de la indemnización previamente reconocida, la misma fue concedida con base en el dictamen de la Junta Médica Laboral que certificó una pérdida del 54 %.

Si bien el actor pretende su reajuste con fundamento en un nuevo grado de disminución, lo cierto es que el dictamen practicado al interior del proceso arrojó un porcentaje inferior (47 %), lo cual, lejos de justificar el reajuste, evidencia una menor pérdida que la inicialmente reconocida. Condena en costas. 40. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas.

A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 41. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 42. La eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 43.

En consecuencia, en esta instancia se impondrán costas a la parte demandante, por cuanto los argumentos de su recurso de apelación no prosperaron. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el 6 Ver entre otras, las sentencias del 11 de noviembre de 2010, Rad. 41001-23-31-000-2010-00475-01 (AC); 10 de agosto de 2012, Rad. 19001-23-31-000-2012-00248-01 (AC); y del 20 de septiembre de 2019, Rad. 63001-23-33-000-2015-00062-01 (4491-16).

Radicación: 25000-23-42-000-2016-00535-01 (4673-2024) Demandante: Alonso Alzate Castrillón 9 magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley IV.

RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 16 de noviembre de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, de conformidad con lo expuesto en esta providencia.

SEGUNDO. CONDENAR en costas a la parte demandante en esta instancia.

TERCERO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.