Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., tres (3) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos Núm. único de radicación: 200012333000201800087-02 Demandante: Personería Municipal de Gamarra Demandados: Nación – Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio;

Corporación Autónoma Regional del Cesar – CORPOCESAR; Departamento del Cesar; Aguas del Cesar S.A. ESP.; Municipio de Gamarra; Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios de Acueducto y Alcantarillado de Gamarra Cesar S.A.S. ESP - EMPUGAM1 Coadyuvante: Alfredo Escudero Cardona2 Asunto: Resuelve los recursos de apelación interpuestos contra una sentencia proferida en un proceso de protección de los derechos e intereses colectivos SENTENCIA EN SEGUNDA INSTANCIA La Sala procede a decidir los recursos de apelación interpuestos por el Departamento del Cesar, el Municipio de Gamarra y Aguas del Cesar S.A. ESP contra la sentencia de 27 de enero de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.

ANTECEDENTES La demanda 1. La Personería Municipal de Gamarra presentó demanda3 contra la Nación – Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio; la Corporación Autónoma Regional del Cesar – CORPOCESAR; el Departamento del Cesar; Aguas del Cesar S.A. ESP; 1 Cfr. índice 2 del sistema de gestión judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_CARATULA(.pdf) NroActua 2. 2 Vinculado en audiencia de pacto de cumplimiento celebrada el día 23 de enero de 2019.

Cfr. índice 2 del sistema de gestión judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_05EXPEDIENTEDIGITALC(.pdf) NroActua 2. Páginas 2-6. 3 Cfr. índice 2 del sistema de gestión judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_03EXPEDIENTEDIGITALC(.pdf) NroActua 2. Páginas 1-95. 2 Núm. único de radicación: 200012333000201800087-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Municipio de Gamarra; y la Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios de Acueducto y Alcantarillado de Gamarra Cesar S.A.S. ESP – EMPUGAM; en ejercicio del respectivo medio de control, con el objeto de obtener la protección de los derechos e intereses colectivos: i) a la defensa del patrimonio público; ii) al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; iii) a la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente; iv) al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; v) a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; y vi) al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias.

Pretensiones 2. La parte actora formuló las siguientes pretensiones: “[…]

PRIMERO: Declare vulnerados por parte de la NACIÓN MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO - VICEMINISTERIO DE AGUA Y SANEAMIENTO BASICO, LA CORPORACI[Ó]N AUT[Ó]NOMA REGIONAL DEL CESAR CORPOCESAR, EL DEPARTAMENTO DEL CESAR, AGUAS DEL CESAR S.A. E.S.P, EL MUNICIPIO DE GAMARRA Y EMPUGAM S.A. E.S.P, los derechos colectivos de los habitantes de Gamarra Cesar al goce de un ambiente sano; a la existencia del equilibrio ecológico;

Derecho a la defensa del patrimonio público; a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; al acceso a una infraestructura de servicios que garanticen la seguridad pública al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.

SEGUNDO: ORDENE como medida de protección de los derechos colectivos quebrantados por la NACIÓN - MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO - VICEMINISTERIO DE AGUA Y SANEAMIENTO B[Á]SICO, LA CORPORACI[Ó]N AUT[Ó]NOMA REGIONAL DEL CESAR CORPOCESAR, EL DEPARTAMENTO DEL CESAR, AGUAS DEL CESAR S.A. E.S.P, EL MUNICIPIO DE GAMARRA Y EMPUGAM S.A. E.S.P, a adoptar las medidas necesarias y efectivas tendientes a superar la situación planteada, garantizando un adecuado funcionamiento del Servicio Público de alcantarillado Municipal y el correcto manejo de los vertimientos de las aguas residuales.

Para tal efecto: en un término máximo fijado por el despacho, adelanten las gestiones administrativas, técnicas y presupuestales pertinentes para la ejecución de las obras que se requieran a fin de brindar una solución definitiva, poner en buen funcionamiento la red de alcantarillado, ampliar su cobertura a los hogares que lo necesiten y garanticen el adecuado manejo de las aguas residuales del Municipio de Gamarra Cesar, Vr Gr, mediante la ejecución del proyecto materia del contrato 3 Núm. único de radicación: 200012333000201800087-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co número 059 del 2011, suscrito entre Aguas del Cesar E.S.P. S.A[.] y el ingeniero consultor Miguel López Camargo, con el objeto de realizar los ESTUDIOS Y DISEÑOS DE LAS LINEAS DE CONDUCCION DE LOS MUNICIPIO DE LA PAZ Y SAN ALBERTO, DEL SISTEMA DE ALCANTARILLADO SANITARIO DE GAMARRA Y DE LOS SISTEMAS DE TRATAMIENTO DE AGUAS RESIDUALES DE LOS MUNICIPIOS DE GONZALES, RIO DE ORO Y GAMARRA DEPARTAMENTO DEL CESAR;

La puesta en funcionamiento y operación de la Planta de Tratamiento de Aguas residuales ubicada en el Barrio Capulco Nuevo, la Reubicación de la Planta Compacta ubicada en la Urbanización Brisas del Cesar en un lugar que no perjudique a la comunidad y la implementación de un sistema de tratamiento de las aguas residuales en la Estación de Bombeo del Municipio de Gamarra Cesar, y/o cualquier otra medida procedente para solventar el problema y amparar constitucionalmente los derechos colectivos cercenados.

TERCERO: exhorte al MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO, A CORPOCESAR, AL DEPARTAMENTO DEL CESAR Y A AGUAS DEL CESAR S.A E.S.P para que en ejercicio de sus competencias, y por intermedio de las dependencias que correspondan, entre ellas, el Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico, realicen el acompañamiento y asesoramiento necesarios al MUNICIPIO DE GAMARRA Y A EMPUGAM S.A E.S.P para la puesta en marcha del funcionamiento de las PTAR, así como la gestión y disposición del Gobierno Nacional y Departamental de los recursos que sean necesarios para la optimización y mejoramiento del Sistema de Alcantarillado en el Municipio de Gamarra Cesar.

CUARTO: Ordene a CORPOCESAR, en su calidad de máxima autoridad ambiental en el Departamento, que dentro de los dos meses siguientes a la ejecutoria de la Sentencia, adopte e inicie las medidas ambientales necesarias tendientes a lograr la reducción de los efectos contaminantes que produce el vertimiento de las aguas residuales del Municipio de Gamarra en el Caño Rabón y demás cuerpos de aguas afectados y proceder en conjunto con los demás accionados a descontaminarlas.

QUINTO: En todo caso, previendo la posibilidad de requerirse recursos adicionales por parte del Sistema General de regalías, se ordene que en caso de ser necesarios dichos recursos, los cuales son administrados por el OCAD Regional del Cesar, o por parte del OCAD Departamental, se otorgue curso prioritario a los proyectos formulados por cualquiera de los demandados a efecto del mejoramiento del sistema de alcantarillado y el tratamiento de las aguas residuales del Municipio de Gamarra Cesar, por lo que se deberá realizar su estudio y aprobación, sin dilaciones o trabas de ninguna índole; lo anterior, en cumplimiento de su función constitucional y legal, lo mismo que en la materialización de los principios que rigen la función pública y de colaboración armónica entre los distintos órganos y entidades del estado, en aras de lograr una adecuada y eficiente prestación de los servicios públicos.

QUINTO: (sic) Se conforme un comité de seguimiento en el que se incluya a la PERSONERÍA MUNICIPAL DE GAMARRA CESAR y a los coadyuvantes, con el fin de que se pueda hacer un seguimiento permanente para el cumplimiento de las decisiones que se adopten en el fallo judicial […]”4. Presupuestos fácticos 3. La parte actora indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones: 4 Cfr. índice 2 del sistema de gestión judicial, SAMAI.

Archivo denominado: ED_03EXPEDIENTEDIGITALC(.pdf) NroActua 2. Páginas 80-82. 4 Núm. único de radicación: 200012333000201800087-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.1. Manifestó que el Municipio de Gamarra no cuenta con un sistema de alcantarillado sanitario óptimo y posee dificultades en la operación de los sistemas de tratamiento de aguas residuales. 3.2.

Mencionó que en Oficio DG 0999 de 11 de agosto de 2017, expedido por la Corporación Autónoma Regional del Cesar, se señaló que durante una visita evidenciaron que la laguna de oxidación del Municipio no se encontraba operando en las condiciones adecuadas, observaron exceso de vegetación flotante y no se visualizaba un espejo de agua. Asimismo, en dicha visita se evidenció que la planta de tratamiento compacta no se encontraba en funcionamiento, generando vertimiento de forma directa al caño Largo y al suelo. 3.3.

Manifestó que la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales ubicada en terrenos de la Urbanización Brisas del Cesar construida por ejecución del Contrato de Obra núm. 11 de 5 de agosto de 2013, se encuentra en desuso, total abandono, cubierta de maleza, con materia orgánica flotante y líquido de color verde en la superficie que genera olores ofensivos, su tubería está destruida y sus tanques sumergidos en más de la mitad.

De igual manera, su ubicación no cumple con la distancia reglamentaria de las viviendas de la Urbanización, por lo cual los habitantes sufren a diario los fuertes olores que emanan de allí y exigen su reubicación. 3.4. Indicó que la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales ubicada en el barrio Capulco Nuevo no presta ningún servicio, se compone de siete (7) tanques, varios de ellos se encuentran rasgados, la tubería que los conecta está destrozada y no cuenta con fuente de energía. Además, las aguas residuales sin tratamiento se vierten en la ciénaga La Teresa. 3.5.

Advirtió que la estación de bombeo del sistema de alcantarillado del Municipio de Gamarra queda ubicada en la parte noroccidental del Municipio y que solo funciona para descargar las aguas sin tratamiento a uno de los brazos del río Magdalena, desagüe que ocurre a la altura de la estación de ferri del Municipio. 3.6. Señaló que los cuerpos de agua que han sido contaminados con ocasión al vertimiento directo de aguas residuales son el caño Rabón, la ciénaga La Teresa, la ciénaga de Baquero, la ciénaga Los Aceitunos o Poza el Cantil, el canal de aguas o cárcava de la Urbanización Divino Niño y la ciénaga de Cascajal. 3.7.

Adujo que, a pesar de la deficiente condición del sistema de alcantarillado, ninguna de las entidades ha surtido actividades en el marco de materializar lo 5 Núm. único de radicación: 200012333000201800087-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co señalado en los estudios y diseños contratados por el gestor del Plan Departamental de Aguas del que hace parte el Municipio de Gamarra. 3.8.

Agregó que, al requerir a las entidades accionadas, mediante oficios de 8 de septiembre de 2017, a lo que algunas de ellas dieron respuesta así: 3.8.1. El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio afirmó que el Municipio es el encargado de la prestación del servicio. 3.8.2. El Municipio señaló que ha adoptado las medidas necesarias y efectivas tendientes a la garantía de la prestación de un servicio público idóneo, por lo cual suscribió Convenio Interadministrativo núm. 006 de 2017 con la empresa prestadora del servicio en el Municipio, cuyo objeto es “[…] [a]unar esfuerzos para la adecuación, limpieza y mantenimiento de la Estación de Bombeo de Aguas Residuales y Construcción de un tramo de Alcantarillado Sanitario en el Barrio los Aceitunos en el Área Urbana del Municipio […]”. 3.8.3.

El Departamento indicó que cuenta con una estrategia específica para el desarrollo del Plan Departamental de Aguas con cuatro componentes: i) inversiones en infraestructura; ii) modernización empresarial; iii) protección ambiental a fuentes de agua; y iv) gerencia e interventoría. 3.8.4. Aguas del Cesar S.A. ESP manifestó que el proyecto no ha sido ejecutado debido a que el Municipio no adelantó las gestiones administrativas para adquirir los predios necesarios donde se proyectó la construcción del Sistema de Tratamiento de Aguas Residuales – STAR.

Contestaciones de la demanda 4. El Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio5 contestó la demanda y se opuso a las pretensiones formuladas con fundamento en los siguientes argumentos6: 4.1. Señaló que es el director estratégico en el marco de los lineamientos de organización territorial y calidad de vida, además, es generador de políticas públicas puntuales que propenden por el desarrollo del sector para lo cual existe el viceministerio de agua y saneamiento básico.

En ese sentido, no es lógico que se le ordene adoptar medidas para la garantía del adecuado funcionamiento del 5 Por intermedio de apoderado. 6 Cfr. índice 2 del sistema de gestión judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_04EXPEDIENTEDIGITALC(.pdf) NroActua 2. Páginas 3-11 y 38-46. 6 Núm. único de radicación: 200012333000201800087-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co servicio público de alcantarillado y correcto manejo de los vertimientos de aguas residuales a nivel nacional, ni que se declare como transgresor de derechos e intereses colectivos de los habitantes del Municipio de Gamarra. 4.2.

Adujo que el Municipio es responsable de garantizar que los recursos sean invertidos en los proyectos y realizar las acciones tendientes a la solución de las necesidades, para lo cual tiene herramientas jurídicas que puede aplicar, puede solicitar de manera directa al Ministerio un acuerdo de cooperación para el diseño estratégico y asesoramiento en los procesos de agua, alcantarillado y saneamiento básico, al ser esa la misión, para lo cual se deben agotar los canales fijados para lograr dichos acuerdos, sin que sea necesario acudir a estas instancias, al no haber agotado todas las posibilidades para lograrlo. 4.3.

Manifestó que no está llamado a ser sujeto pasivo en el proceso en tanto no ha realizado actividad alguna que causara daño, en razón al vertimiento de aguas servidas sin tratamiento alguno sobre los afluentes acuíferos que estén afectando a la urbanización Divino Niño, destacando que realizar vertimientos de aguas servidas no está dentro de sus funciones. 4.4.

Mencionó que puede colaborar con asistencia técnica y apoyo financiero. Asimismo, señaló que el accionante debió generar los medios que permitieran dicha asistencia técnica, solicitando al Municipio de Gamarra un acuerdo interadministrativo con el Ministerio para recibir el apoyo sin erogación económica alguna para las partes. 4.5.

Propuso las excepciones de “falta de legitimación en la causa por pasiva” y “responsabilidad a cargo de entes territoriales”. 5. La Corporación Autónoma Regional del Cesar - CORPOCESAR7 contestó la demanda y se opuso a las pretensiones formuladas con fundamento en los siguientes argumentos8: 5.1. Manifestó que los municipios son las entidades encargadas de asegurar que se preste eficientemente el servicio público domiciliario de alcantarillado, a diferencia de las corporaciones autónomas regionales que, de conformidad con el artículo 30 de la Ley 99 de 22 de diciembre de 19939, tienen funciones de ejecución 7 Por intermedio de apoderado. 8 Cfr. índice 2 del sistema de gestión judicial, SAMAI.

Archivo denominado: ED_04EXPEDIENTEDIGITALC(.pdf) NroActua 2. Páginas 52-56. 9 “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones”. 7 Núm. único de radicación: 200012333000201800087-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de las políticas, planes, programas y proyectos sobre medio ambiente y recursos naturales renovables. 5.2.

Señaló que el Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos – PSMV del Municipio de Gamarra fue aprobado mediante Resolución 358 de 26 de marzo de 2010; sin embargo, el Municipio no está cumpliendo dicho Plan debido a que los Sistemas de Tratamiento de Aguas Residuales – STAR de su área urbana no están en funcionamiento. En atención a ello, la autoridad ambiental ha adelantado procesos sancionatorios ambientales y ha impuesto sanciones pecuniarias. 5.3.

Afirmó que ha suscrito varios convenios con el Municipio para el mantenimiento de vías fluviales y gestión de los sistemas de agua potable y saneamiento básico a través de la optimización del STAR del Municipio. 5.4. Propuso las excepciones de “falta de legitimación en la causa por pasiva” y “Corpocesar como entidad responsable de los derechos colectivos infringidos”. 6.

El Departamento del Cesar10 contestó la demanda y se opuso a las pretensiones formuladas con fundamento en los siguientes argumentos11: 6.1. Aseveró que carece de competencia para la construcción de las obras necesarias para la puesta en funcionamiento de las Plantas de Tratamiento de Aguas Residuales toda vez que la función la tiene directamente el Municipio, el Departamento solo tiene funciones de apoyo y coordinación. 6.2.

Manifestó que ha cumplido con su deber de apoyar a los municipios, evidenciado en la suscripción de los convenios interadministrativos núms. 238 y 358 de 2009 con Aguas del Cesar S.A. ESP, en virtud de los cuales se realizó la contratación de obras necesarias para la instalación de redes de acueducto y alcantarillado en el Municipio de Gamarra, lo que demuestra el compromiso de la entidad con el desarrollo de infraestructura básica para la prestación de los servicios públicos domiciliarios. 6.3.

Señaló que realizó gestiones para mejorar las condiciones de vida de la población, aunque la supervisión del Convenio núm. 238 de 2009 identificó fallas que obligaron al Departamento a liquidarlo unilateralmente, debido a que surgieron observaciones técnicas. 10 Por intermedio de apoderado. 11 Cfr. índice 2 del sistema de gestión judicial, SAMAI.

Archivo denominado: ED_04EXPEDIENTEDIGITALC(.pdf) NroActua 2. Páginas 95-104. 8 Núm. único de radicación: 200012333000201800087-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6.4. Aclaró que el Contrato de Obra núm. 059 de 2011, relacionado con estudios de alcantarillado y tratamiento de aguas residuales, se encuentra suspendido desde enero de 2016 por la falta de permisos necesarios por parte de Aguas del Cesar S.A. ESP, situación que impide avanzar en la ejecución de los proyectos que beneficiarían a los municipios involucrados. 6.5.

Afirmó que poner en funcionamiento la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales en el barrio Capulco Nuevo es inviable debido a cuestionamientos técnicos sobre su funcionalidad. Informó que la planta no cumple con el Reglamento Técnico de Agua Potable y Saneamiento Básico, lo que imposibilita su operación, según lo indicado en informes del Secretario de Infraestructura. 6.6.

Indicó que no ha vulnerado los derechos e intereses colectivos de los habitantes del Municipio, ni se presentaron pruebas concretas de la supuesta afectación. La falta de ejecución de los proyectos se debe a la inactividad de la administración municipal, responsable de garantizar los servicios públicos en su territorio. 6.7. Propuso las excepciones de “falta de legitimación en la causa por pasiva del Departamento del Cesar” e “inexistencia de la vulneración de los derechos colectivos señalados como infringidos por no allegarse material probatorio alguno que así lo indique”. 7.

Aguas del Cesar S.A. ESP12 contestó la demanda y se opuso a las pretensiones formuladas con fundamento en los siguientes argumentos13: 7.1. Indicó que el Contrato de Consultoría núm. 59 de 2011, cuyo objeto consiste en “estudios y diseños de las líneas de conducción de los municipios de La Paz y San Alberto, del sistema de alcantarillado sanitario de Gamarra y de los sistemas de tratamiento de aguas residuales de los Municipios de González, Río de Oro y Gamarra Departamento del Cesar” fue plenamente ejecutado y liquidado el 27 de junio de 2016. 7.2.

Adujo que del citado Contrato se obtuvieron parámetros del sistema de aguas residuales del Municipio de Gamarra relacionadas con diseño, especificaciones técnicas, memorias técnicas, descripción y diagnóstico de la infraestructura existente, manual de operación y mantenimiento, presupuesto de obra de 12 Por intermedio de apoderado. 13 Cfr. índice 2 del sistema de gestión judicial, SAMAI.

Archivo denominado: ED_04EXPEDIENTEDIGITALC(.pdf) NroActua 2. Páginas 62-68. 9 Núm. único de radicación: 200012333000201800087-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co alcantarillado, planos del sistema con localización, perfiles, detalles de pozos, lagunas facultativas y de maduración. 7.3.

Señaló que, de conformidad con el Convenio 275 de 25 de octubre de 2009 suscrito entre Aguas del Cesar S.A. ESP y el Departamento del Cesar, la empresa funge como gestora del Plan Departamental de Aguas y tiene como función principal la contratación y supervisión de los proyectos que en materia de saneamiento básico y agua potable prioricen el comité directivo del PDA o el comité técnico departamental; es decir, la empresa no tiene voto en dichos órganos y no puede determinar los proyectos a ejecutar. 7.4.

Manifestó que en ejercicio de sus funciones suscribió el Contrato de Obra núm. 60 de 2010 mediante el cual se construyó la red de alcantarillado sanitario y de acueducto de las Etapas 1, 2 y 3 de la urbanización Puerto Capulco, dicha obra fue recibida por el Municipio para asumir la operación del sistema construido. 7.5. Afirmó que es un abuso de las vías procesales que se hubiera interpuesto esta acción popular sin determinar previamente si la empresa estaba facultada por ley para garantizar la prestación efectiva de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado. 7.6.

Propuso las excepciones de “falta de legitimidad por pasiva”, “obrar en cumplimiento de un deber legal y buena fe de Aguas del Cesar S.A. E.S.P.” y “abuso de las vías procesales”. Audiencia de pacto de cumplimiento 8. El Tribunal Administrativo del Cesar celebró la audiencia de Pacto de Cumplimiento el día 23 de enero de 201914 sin que existiera acuerdo, por lo cual declaró fallida la posibilidad de pacto de cumplimiento.

Sentencia proferida, en primera instancia 9. El Tribunal Administrativo del Cesar, mediante sentencia de 27 de enero de 2022, resolvió: “[…]

PRIMERO: LEVANTAR la medida cautelar decretada por esta Corporación a través de auto del 12 de julio de 2018; por las razones esbozadas en precedencia.

SEGUNDO: AMPARAR los derechos colectivos al goce de un ambiente sano; la existencia a un equilibrio ecológico; defensa del patrimonio público; realización de 14 Cfr. índice 2 del sistema de gestión judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_05EXPEDIENTEDIGITALC(.pdf) NroActua 2. Páginas 2-6. 10 Núm. único de radicación: 200012333000201800087-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; acceso a una infraestructura de servicios que garanticen la seguridad pública; acceso a los servicios públicos, con una prestación eficiente y oportuna, y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente de los habitantes del Municipio de Gamarra- Cesar, quebrantados con ocasión del vertimiento directo de las aguas residuales a los cuerpos de agua y al suelo, sin previo tratamiento, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.

TERCERO: Como consecuencia de lo anterior, se ORDENA al DEPARTAMENTO DEL CESAR, AGUAS DEL CESAR S.A. E.S.P., MUNICIPIO DE GAMARRA y EMPUGAM S.A. E.S.P., que procedan a ejecutar de manera definitiva, dentro del plazo máximo de 6 meses, los actos necesarios para i) poner en funcionamiento y operación, alguna de las Plantas de Tratamiento de Aguas Residuales del Municipio de Gamarra Cesar, que no afecte a la comunidad aledaña; ii) erradicar los fuertes olores y efectuar el manejo ambiental que permita el control de vectores que emanan de las Plantas de Tratamientos de Aguas Residuales, en especial la ubicada en la Urbanización Brisas del Cesar; iii) implementar un procedimiento que permita el tratamiento de las aguas residuales en la estación de bombeo del sistema de alcantarillado; iv) ejecutar las obras de optimización del sistema de alcantarillado y tratamiento de aguas residuales, cuyos estudios y diseños fueron producto del Contrato Número 059 del 2011, suscrito entre Aguas del Cesar E.S.P. S.A y el ingeniero consultor Miguel López Camargo, en aras de proteger los derechos colectivos amparados.

CUARTO: ORDENAR a la Corporación Autónoma Regional del Cesar - CORPOCESAR, como máxima autoridad ambiental de esta jurisdicción, que continúe con su función de control y vigilancia, garantizando la reducción de los efectos contaminantes que produce el vertimiento de las aguas residuales del Municipio de Gamarra a ríos, caños, ciénagas, canales, y demás cuerpos de agua afectados, y, en caso de ser necesario, se impongan las sanciones que sean pertinentes contra las autoridades responsables, de continuarse afectando el servicio púb[l]ico domiciliario de saneamiento ambiental en el Municipio de Gamarra - Cesar.

QUINTO: En cuanto a la Nación - Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio - Viceministro de Agua y Saneamiento Básico, si bien no es posible que recaiga orden alguna, en aras de hacer cesar el peligro o amenaza del recurso ambiental en el Municipio de Gamarra - Cesar, esta entidad si podrá, de ser el caso, dar curso prioritario a los proyectos que le sean presentados en materia de los servicios públicos de saneamiento básico correspondiente al Municipio de Gamarra – Cesar, por las razones aducidas en la parte motiva de esta providencia.

SEXTO: CONFORMAR un Comité de Vigilancia que verifique el cumplimiento de esta sentencia, el cual estará integrado por: a) La Personería Municipal de Gamarra – Cesar (quien actúa como Ministerio Público en el municipio) y su coadyuvante, como parte actora en el asunto, b) El Alcalde Municipal de Gamarra – Cesar o su delegado, c) El Gerente de la Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios de Acueducto y Alcantarillado de Gamarra – Cesar – EMÚGAM S.A E.S.P, d) El Gobernador del Departamento del Cesar o su delegado, e) El Gerente de la empresa Aguas del Cesar S.A E.S.P y f) El Gerente de la Corporación Autónoma Regional del Cesar – CORPOCESAR.

SÉPTIMO: Sin costas en esta instancia.

OCTAVO: En firme esta providencia, archívese el expediente […]”15. 15 Cfr. índice 2 del sistema de gestión judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_40FALLO(.pdf) NroActua 2. Páginas 47-48. 11 Núm. único de radicación: 200012333000201800087-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Consideraciones del Tribunal 10.

El Tribunal planteó el siguiente problema jurídico: “[…] [D]eterminar, si en el presente asunto, la Nación – Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, la Corporación Autónoma Regional del Cesar – CORPOCESAR, el Departamento del Cesar, Aguas del Cesar S.A. E.S.P., el Municipio de Gamarra y la Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios de Acueducto y Alcantarillado de Gamarra – EMPUGAM S.A. E.S.P. se encuentran vulnerando los derechos colectivos al goce de un ambiente sano; la existencia a un equilibrio ecológico; defensa del patrimonio público; realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y, dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; acceso a una infraestructura de servicios que garanticen la seguridad pública; acceso a los servicios públicos, con una prestación eficiente y oportuna, y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente de los habitantes del Municipio de Gamarra- Cesar, causado con ocasión del vertimiento directo de las aguas residuales a los cuerpos de agua y al suelo, sin previo tratamiento […]”16. 11.

El Tribunal advirtió que, para el adecuado servicio público de saneamiento en el Municipio de Gamarra, se cuenta con un sistema de tratamiento de aguas residuales contentivo de una laguna de oxidación, una estación de bombeo y Plantas de Tratamiento de Aguas Residuales ubicadas en el área urbana, en la Urbanización Capulco Nuevo -antes Puerto Capulco-, Brisas del Cesar y Divino Niño, además, existe un sistema de alcantarillado el cual no presta el servicio al 100% de la población. 12.

El Tribunal precisó que la empresa Aguas del Cesar S.A. ESP empezó a fungir como gestora y ejecutora del Plan Departamental de Aguas en el Cesar, a partir de la suscripción del Convenio Interadministrativo 275 de 5 de octubre de 2009, cuyo objeto fue “[…] [e]stablecer la reglamentación que regirá la planeación, promoción, estructuración, gestión, financiación, ejecución y control de las inversiones, implementación y seguimiento del Plan Departamental de Agua y Saneamiento PDA del Cesar […]”. 13.

Indicó que, en consecuencia de lo anterior, la empresa suscribió una serie de contratos que permitieron la construcción de varias PTAR, así: i) el Contrato de Consultoría 059 de 2011, cuyo objeto fue “[…] [e]studios y diseños de las líneas de conducción de los municipios de La Paz y San Alberto, del sistema de alcantarillado sanitario de Gamarra, y de los sistemas de tratamiento de aguas residuales de los Municipios de González, Río de Oro y Gamarra, en el Departamento del Cesar […]”, del cual surgió la PTAR de Capulco Nuevo, así como la implementación del sistema de alcantarillado sanitario en el Municipio; ii) el Contrato de Obra 026 de 2017, cuyo 16 Cfr. índice 2 del sistema de gestión judicial, SAMAI.

Archivo denominado: ED_40FALLO(.pdf) NroActua 2. Páginas 8-9. 12 Núm. único de radicación: 200012333000201800087-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co objeto fue la construcción de la PTAR de la Urbanización Divino Niño, cuyo proyecto aún está en ejecución; y iii) el Contrato de Obra 011 de 5 de agosto de 2013, con el objeto de realizar “[…] [l]a construcción de la planta de tratamiento de aguas residuales del casco urbano del Municipio de Gamarra – Cesar […]”, lo que permitió la construcción de la PTAR ubicada en la Urbanización Brisas del Cesar. 14.

Agregó que la Corporación Autónoma Regional del Cesar celebró con el Municipio de Gamarra el Convenio Interadministrativo 19-6-0080-0-2012 de 16 de octubre de 2012 con el objeto de gestionar los sistemas de agua potable y saneamiento básico en el Departamento del Cesar, a través de la optimización del Sistema de Tratamiento de Aguas Residuales - STAR del Municipio de Gamarra. 15.

Advirtió que el Municipio fue incluido en el Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos, tanto en el componente urbano como en el rural, establecido mediante Resoluciones núms. 358 de 26 de marzo de 2010, 1620 de 6 de diciembre de 2010 y 0739 de 19 de junio de 2014, expedidas por la Corporación Autónoma Regional del Cesar. 16. En cumplimiento a lo anterior, la autoridad ambiental realizó visitas de inspección y seguimiento ambiental, tanto a la empresa prestadora de servicios como al Municipio, siendo reiterativo en cada una de las visitas acerca de varios puntos como: i) la laguna de oxidación no estaba operando en condiciones adecuadas debido a la presencia de maleza y exceso de vegetación flotante; ii) las PTAR no estaban funcionando correctamente, sus estructuras estaban averiadas y se desbordaban al no ser suficientes respecto a la población, lo que generaba el vertimiento directo de las aguas residuales al suelo o diferentes fuentes de agua sin ningún tratamiento; iii) la planta de tratamiento ubicada en Brisas del Cesar no funcionaba; y iv) la estación de bombeo depositaba las aguas residuales a varios cuerpos de aguas, sin ningún tipo de tratamiento, como el Caño Rabón, Ciénagas El Vaquero y Los Aceitunos. 17.

Adujo que el Departamento del Cesar, el Municipio de Gamarra, la empresa prestadora del Municipio y la empresa prestadora del Departamento se comprometieron a realizar un diagnóstico, rediseño y presupuesto de las Plantas de Tratamiento de Aguas Residuales de Brisas del Cesar y Capulco Nuevo; sin embargo, no se demostró que se hubiere realizado. 18.

Agregó que el Departamento del Cesar insistentemente manifestó que la PTAR ubicada en la Urbanización Capulco Nuevo no cumplió con las especificaciones técnicas establecidas en el Reglamento Técnico del Sector de 13 Núm. único de radicación: 200012333000201800087-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Agua Potable y Saneamiento Básico - RAS 2000, desde que fue entregada por parte de Aguas del Cesar S.A. ESP, por lo que su operación y adecuación se hacía imposible; no obstante, indicó que las dificultades advertidas no son razón suficiente para no garantizar la prestación del servicio público de saneamiento básico, que puede prestarse a través de cualquier medio idóneo como medida provisional o alternativa para resolver las necesidades básicas insatisfechas de las personas. 19.

Encontró probado que no existe una correcta implementación y optimización del sistema de tratamiento de aguas residuales, ni de alcantarillado, motivo por el cual, las aguas son vertidas al suelo y a diferentes cuerpos de agua sin ningún tipo de tratamiento, lo que está generando contaminación al medio ambiente. 20. Aunque algunas entidades accionadas demostraron haber adelantado gestiones para intentar solventar la problemática derivada del inadecuado e ineficaz tratamiento del sistema de alcantarillado, no encontró probado que las Plantas de Tratamiento de Aguas Residuales se hayan puesto en funcionamiento, ni que se realice un vertimiento correcto de las aguas residuales. 21.

En ese sentido, consideró que la vulneración de los derechos e intereses colectivos permanecía comoquiera que no se comprobó que existiera un sistema idóneo y completo para el manejo de aguas residuales, así como no ha sido posible que en el Municipio se implemente un sistema de tratamiento de aguas residuales y alcantarillado integral.

Por ello, levantó la medida cautelar y, en su lugar, dispuso que tales medidas fueran definitivas. 22. Respecto a la competencia de las entidades accionadas determinó que la Nación – Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio no tiene competencias relacionadas con hacer cesar el peligro o amenaza del recurso ambiental; sin embargo, podría, de ser el caso, dar curso prioritario a los proyectos que le sean presentados en materia de saneamiento básico en el Municipio de Gamarra. 23.

Asimismo, debido a que la Corporación Autónoma Regional del Cesar es máxima autoridad ambiental en su jurisdicción, le ordenó continuar ejerciendo su función de control y vigilancia, garantizando la reducción de los efectos contaminantes que produce el vertimiento de las aguas residuales del Municipio de Gamarra a ríos, caños, ciénagas, canales y demás cuerpos de agua afectados, así como, en caso de ser necesario, imponga las sanciones que sean pertinentes. 14 Núm. único de radicación: 200012333000201800087-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Recursos de apelación 24.

El Municipio de Gamarra17 interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, en el que solicitó la revocatoria de los numerales “i)” y “iv)” del ordinal tercero de la parte resolutiva, con fundamento en los siguientes argumentos: 24.1. Señaló que el Tribunal se apartó de lo probado debido a que el Tribunal ordenó que la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales de Puerto Capulco, luego Capulco Nuevo, se pusiera en funcionamiento y operación a pesar de haber señalado que presenta graves problemas de ubicación y construcción, además, “[…] no cumple con las especificaciones técnicas […]” que le eran exigibles. 24.2.

Advirtió que algo similar ocurre con la PTAR de Brisas del Cesar debido a que en la sentencia se señaló que la misma se encuentra en desuso, en total abandono y que “[…] por su ubicación no cumple con la distancia reglamentaria frente a las viviendas que componen la Urbanización Brisas del Cesar […]”; en ese sentido, no puede ser puesta en funcionamiento, sobre todo teniendo en cuenta que “[…] funcionarios que participaron en la contratación de esta obra y los contratistas actualmente se encuentran judicializados con escrito de acusación el cual se anexa a este escrito que dan cuenta de las múltiples falencias en la construcción de esta obra (Radicado 11-001-60-00000-2020-01690) […]”. 25.

El Departamento del Cesar18 interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, en el que solicitó su revocatoria con fundamento en los siguientes argumentos: 25.1. Señaló que la responsabilidad de prestar adecuada y eficientemente los servicios domiciliarios de acueducto y alcantarillado está a cargo del Municipio de Gamarra, a través del ente descentralizado Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios de Acueducto y Alcantarillado de Gamarra Cesar S.A.S. ESP – EMPUGAM. 25.2.

Advirtió que los Departamentos tienen funciones de apoyo y coordinación para asegurar dicha prestación, las cuales han sido asumidas a cabalidad por la entidad de orden departamental, quien ha brindado apoyo económico, técnico y administrativo al Municipio respecto al funcionamiento adecuado del sistema de 17 Cfr. índice 2 del sistema de gestión judicial, SAMAI.

Archivo denominado: ED_46ANEXO1ESCRITOAPELA(.pdf) NroActua 2. 18 Cfr. índice 2 del sistema de gestión judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_44ANEXO1ESCRITOAPELA(.pdf) NroActua 2. 15 Núm. único de radicación: 200012333000201800087-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co alcantarillado municipal y el manejo correcto de los vertimientos de aguas residuales.

Ello se comprueba teniendo en cuenta la suscripción de los siguientes convenios interadministrativos con la empresa Aguas del Cesar S.A. ESP: 25.2.1. Convenio núm. 238 de 1 de septiembre de 2009, por un valor inicial de $1.631.797.076.00 con un plazo de ejecución de 365 días, consistente en la instalación de redes de acueducto en tubería PVC y pozos de inspección en concreto que permitirían conducir las aguas residuales domésticas a una planta de tratamiento para verterlas a una fuente receptora.

De allí se permitió la suscripción del Contrato de Obras núm. 060 de 7 de octubre de 2010 para construir las redes de alcantarillado sanitarios y redes de acueducto de la urbanización Puerto Capulco Etapa 1,2 y 3 del Municipio de Gamarra, liquidando el Convenio 238 de 2009. 25.2.2. Convenio núm. 358 de 2009, por un valor inicial de $37.053.241.159, suspendido el 4 de enero de 2016 hasta que Aguas del Cesar S.A. ESP no obtuviera los permisos y servidumbres para culminar el Contrato de Consultoría núm. 059 de 2011, cuyo objeto era “[…] el estudio y diseño de las líneas de conducción de los municipios de la paz y san Alberto como también del sistema de alcantarillado de gamarra y de los sistema[s] de tratamientos de agua residuales de los municipios de Gonzales, [R]io de [O]ro y [G]amarra […]”, sin que se haya allegado el avance actual del contrato. 26.

Aguas del Cesar S.A. ESP19 interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, en el que solicitó su revocatoria con fundamento en los siguientes argumentos: 26.1. Señaló que no todos los municipios, corregimientos y veredas gozan de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado debido a que dependen de la capacidad presupuestal de las entidades territoriales de orden nacional, departamental y municipal que para el caso concreto no son suficientes para garantizar la cobertura de todas las necesidades básicas insatisfechas. 26.2.

Adujo que la competencia de la prestación de los servicios públicos mencionados recae exclusivamente en manos del Municipio de Gamarra, a través de su empresa prestadora, y que la función de los departamentos es de coordinación, en ese sentido puede prestar ayuda técnica y asistencia al Municipio. 19 Cfr. índice 2 del sistema de gestión judicial, SAMAI.

Archivo denominado: ED_52ANEXO1IMPUGNASENTE(.pdf) NroActua 2. 16 Núm. único de radicación: 200012333000201800087-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26.3. Manifestó que una vez ejecutados los contratos entregó a la empresa prestadora del Municipio para que opere, realice el mantenimiento, preste el servicio a la comunidad y cobre por dicha prestación; en ese sentido aclaró que Aguas del Cesar S.A. ESP no presta servicios públicos directamente. 26.4.

Afirmó que no cuenta con presupuesto autónomo para desarrollar esta actividad, únicamente lleva a cabo los planes departamentales de aguas de acuerdo con los convenios, suscritos entre el Departamento y la empresa departamental, que señalan cuales son los proyectos a ejecutar y con cuánto presupuesto se cuenta. Así, Aguas del Cesar S.A. ESP y los municipios priorizan, viabilizan, le asignan presupuestos y ejecutan los proyectos que se entregan a la empresa prestadora del municipio para que la misma continúe con su correspondiente gestión. 26.5.

Informó que no puede ejecutar planes con un dinero distinto al asignado para los planes departamentales de agua, distinto escenario para quienes reciben el dinero de la Nación, a través del Sistema General de Participación, que son los municipios. Actuaciones en segunda instancia 27. El Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo del Cesar profirió auto de 3 de marzo de 202220 mediante el cual se concedieron, en efecto suspensivo, los recursos de apelación interpuestos por el Departamento del Cesar, el Municipio de Gamarra y Aguas del Cesar S.A. ESP contra la sentencia proferida, en primera instancia. 28.

El Despacho sustanciador, en segunda instancia, profirió auto de 1.° de agosto de 202221 mediante el cual ajustó al efecto devolutivo los recursos de apelación interpuestos por el Departamento del Cesar, el Municipio de Gamarra y Aguas del Cesar S.A. ESP contra la sentencia de 27 de enero de 2022 proferida, en primera instancia, por el Tribunal Administrativo del Cesar. 29.

El Despacho sustanciador, en segunda instancia, profirió auto de 2 de septiembre de 202222 mediante el cual admitió los recursos de apelación 20 Cfr. índice 2 del sistema de gestión judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_54AUTOCONCEDEAPELACI(.pdf) NroActua 2. 21 Cfr. índice 9 del sistema de gestión judicial, SAMAI.

Archivo denominado: AUTOQUEREVOCAOCORRIGELADECISION(.pdf) NroActua 4. 22 Cfr. índice 9 del sistema de gestión judicial, SAMAI. Archivo denominado: AUTOQUEADMITERECURSODEAPELACION(.pdf) NroActua 9. 17 Núm. único de radicación: 200012333000201800087-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co presentados por el Departamento del Cesar, el Municipio de Gamarra y Aguas del Cesar S.A. ESP.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 30. La Sala abordará el estudio del presente asunto en las siguientes partes: i) la competencia de la Sala; ii) el problema jurídico; iii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho e interés colectivo al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; v) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho e interés colectivo de acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; vi) el marco constitucional y legal en materia del derecho al agua y el saneamiento básico; vii) el marco normativo sobre las competencias de las autoridades en materia de prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado; viii) el marco normativo sobre los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento y ix) el análisis del caso concreto.

Competencia de la Sala 31. Vistos: i) el artículo 16 de la Ley 472, sobre competencia para conocer de las acciones populares en segunda instancia; ii) el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 201923, expedido por la Sala Plena de esta Corporación, sobre la distribución de asuntos entre las secciones del Consejo de Estado; y iii) el 15024 de la Ley 1437, sobre competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia; esta Sección es competente para conocer de los recursos de apelación que se presenta contra la sentencia proferida en primera instancia, por los Tribunales Administrativos en el trámite de las acciones populares. 32.

Agotados los trámites inherentes a la acción popular de que trata este asunto y sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, la Sala procede a proferir la sentencia correspondiente. 33. En ese orden, la Sala procederá a examinar y a pronunciarse sobre los argumentos expuestos por el Departamento del Cesar, el Municipio de Gamarra y Aguas del Cesar S.A. ESP en los recursos de apelación interpuestos contra la 23 Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado. 24 En concordancia con el artículo 86 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “[ ] Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011-y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción [ ]”. 18 Núm. único de radicación: 200012333000201800087-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sentencia de 27 de enero de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, de conformidad con los artículos 32025 y 32826 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201227, norma aplicable al presente caso, en virtud de lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472.

Problemas jurídicos 34. Corresponde a la Sala, con fundamento en los argumentos de los recursos de apelación, determinar: 34.1. Si el Departamento del Cesar, el Municipio de Gamarra y Aguas del Cesar S.A. ESP son o no responsables de la vulneración o amenaza de los derechos e intereses colectivos ocasionada por el estado en el que se encuentra el sistema de alcantarillado del Municipio de Gamarra; y, consecuencialmente, si estas entidades son o no competentes para cumplir las órdenes impartidas en la sentencia proferida, en primera instancia, orientadas a la superación de la situación de vulneración de los derechos e intereses colectivos. 34.2.

Si la falta de recursos económicos y la gestión realizada hasta el momento, en los términos argumentados por los recurrentes, constituye o no razón suficiente para modificar las órdenes impartidas en primera instancia. 35. En consecuencia, se determinará si hay lugar a confirmar, modificar o revocar la sentencia de 27 de enero de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, en primera instancia. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos 36.

Visto el artículo 88 de la Constitución Política, que dispone que las acciones populares son un mecanismo de protección “[…] de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella […]”. 25 “[…] Artículo 320.

FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo […]”. 26 “[…] Artículo 328.

COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones […]”. 27 “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”. 19 Núm. único de radicación: 200012333000201800087-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 37.

El legislador, en desarrollo de esta norma constitucional, expidió la Ley 472 que, en su artículo 2.º, definió las acciones populares como “[…] los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos […]” que se ejercen para “[…] evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible […]”. 38.

Esta acción busca que la comunidad pueda disponer de un mecanismo judicial para la protección efectiva, de forma rápida y sencilla, de los derechos colectivos, cuya amenaza o vulneración debe necesariamente probarse para la procedencia del amparo. 39. Conforme con lo anterior, los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son: i) una acción u omisión de la parte demandada; ii) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; y, iii) la relación o nexo de causalidad entre la acción u omisión y la afectación de los derechos e intereses. 40.

Sobre el particular, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia de 28 de marzo de 2014, explicó que la acción popular es autónoma y principal y, además, puede ser ejercida por cualquier persona natural o jurídica, sin embargo “[…] quien concurre al litigio después de haberse promovido la acción popular por diferente persona, sólo puede acogerse al proceso dentro de los términos en que ésta presenta la demanda, es decir, no le es dable al tercero extenderse en la materia discutida, los móviles o las consecuencias del proceso, puesto que es la parte actora quien en la demanda, fija el litigio […]”28. 41.

La Sala resalta que conforme a los artículos 1.°, 2.°, 4.° y 9.° de la citada Ley 472, se infiere que la acción popular se caracteriza porque: i) está dirigida a obtener la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva definidos como tales en la Constitución Política, en las leyes y en los tratados celebrados por Colombia; ii) su objetivo es evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre los derechos e intereses colectivos y restituir las cosas a su estado anterior, cuando ello fuere posible; iii) es una acción pública y un mecanismo propio de la democracia participativa, por lo tanto, puede ser ejercida por “toda persona”, organizaciones no gubernamentales, las entidades públicas de control, el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo, los 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, sentencia de 28 de marzo de 2014, núm. único de radicación 250002327000200190479-01(AP). 20 Núm. único de radicación: 200012333000201800087-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co personeros y los servidores públicos; iv) es una acción autónoma y principal; v) no tiene carácter sancionatorio respecto de aquel contra quien se dirijan las pretensiones y, eventualmente, recaiga la sentencia estimatoria; y, vi) no ha sido instituida como mecanismo de control judicial de las leyes, en consecuencia, cuando con fundamento en la eventual violación o amenaza a un derecho o interés colectivo se pretenda impugnar una ley o que se imparta una orden al legislador, habrá de acudirse a las acciones pertinentes. 42.

Finalmente, es importante resaltar que la lesión o puesta en peligro de los derechos colectivos debe estar debidamente probada, según lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley 472; al tiempo que, le corresponde al actor popular la carga de acreditar y probar los hechos que sustentan las pretensiones de la demanda. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el derecho e interés colectivo al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública 43.

Vistos los artículos 2.°, 24 y 366 de la Constitución Política sobre el deber del Estado de asegurar el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población, comoquiera que, el artículo 2.° de la Constitución Política señala que “[…] [l]as autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares […]”.

El artículo 24 ibidem establece el derecho de todos los colombianos de circular libremente por el territorio nacional. Y, el artículo 366 de la Constitución, dispone que “[…] [e]l bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado […]”. 44. Estas disposiciones constituyen un fundamento esencial para el derecho colectivo al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, que ha sido considerado por la Sección Primera del Consejo de Estado como una prerrogativa, según la cual, la comunidad puede acceder a las infraestructuras que sirvan para “la buena gestión de la salubridad pública”, que integra el conjunto de elementos y servicios propicios para garantizar la salud. 45.

Así, en sentencia de 19 de abril de 2007, el Consejo de Estado se pronunció sobre el alcance del derecho colectivo al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública: 21 Núm. único de radicación: 200012333000201800087-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] El derecho o interés colectivo al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, detenta un origen constitucional, pues en el artículo 88 alusivo a las acciones populares se indica el de la ‘salubridad’ como derecho susceptible de protección a través de esta acción constitucional.

Así mismo, en la lista enunciativa de derechos e intereses colectivos susceptibles de amparo a través de este instrumento, contenida en el artículo 4 de la Ley 472 de 1998, se consagra de manera textual en su literal h. Este derecho comprendido en su dimensión colectiva, debe entenderse como la posibilidad que tiene la comunidad de acceder a instalaciones y organizaciones que velen por o garanticen su salud.

En este orden de ideas, puede pensarse en la estructura sanitaria y en especial hospitalaria, como típica manifestación del mismo. […] El derecho colectivo invocado como vulnerado en la presente acción es el del ‘acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública’. Es un servicio público a cargo del Estado cuya finalidad es disminuir la morbilidad, es decir, la proporción de personas que enferman en un sitio y tiempo determinado.

Ahora bien, el derecho invocado hace alusión igualmente a la palabra ‘infraestructura’ la cual debe entenderse como un conjunto de elementos o servicios que se consideran necesarios para la creación y funcionamiento de una organización, en este caso, para la buena gestión de la salubridad pública. Por lo tanto, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública implica, entre otros aspectos, la posibilidad que tienen las personas de beneficiarse de los programas de salud preventivos, de rehabilitación y atención, buscando disminuir el número de personas enfermas en un lugar específico y en un espacio de tiempo determinado29.

Se observa así, que este específico derecho o interés colectivo no puede confundirse con la salud de la comunidad, toda vez que se refiere más bien a la posibilidad de esta de acceder a infraestructuras que sirvan para protegerla. Se verifica entonces una relación comunidad - bienes y/o comunidad - organización; de tal modo que solo se constatará la afectación a este derecho o interés colectivo, cuando se logre demostrar la imposibilidad de acceso a una infraestructura de servicios determinada; se insiste no es el acceso a los servicios, sino a la infraestructura de estos.

Si se hace referencia al acceso, se colige, que la garantía de este derecho o interés colectivo, se obtendrá a través de órdenes orientadas a acceder a infraestructuras de servicios […]”30 (Destacado fuera de texto). 46. En pronunciamientos posteriores, la Sala ha considerado que el derecho al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública implica que “[…] las construcciones y edificaciones estén adaptadas de tal forma que eviten a las personas contraer enfermedades o, que se generen focos de contaminación o epidemias que afecten o amenacen el estado de sanidad comunitaria […]”31. 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 14 de noviembre de 2002.

C.P. Ligia López Díaz, radicación número: AP- 533. En esta decisión se discutía la naturaleza colectiva que podía detentar la expectativa de los enfermos de VIH de acceder a instalaciones y medios hospitalarios. 30 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 19 de abril de 2007, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, radicación número: 540012331000200300266-01(AP). 31 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 6 de julio de 2018, radicación número: 680012333000 201500848-01(AP), C.P. Hernando Sánchez Sánchez.

Reiterado en sentencia de 31 de enero de 2019, radicación número: 850012333000201400034-01(AP), C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 22 Núm. único de radicación: 200012333000201800087-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho e interés colectivo de acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna 47.

Visto el artículo 365 de la Constitución Política, los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. Los servicios públicos podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares; en todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios. 48.

La Corte Constitucional ha considerado que la prestación eficiente y oportuna de los servicios públicos garantiza otros derechos y principios como la vida, la dignidad y la igualdad. Al respecto, entre otros pronunciamientos, en la sentencia C-172 de 2014 la Corte precisó lo siguiente: “[…] [L]o primero que hay que destacar es la consagración expresa de los servicios públicos como ‘inherentes a la finalidad social del Estado’, a quien le asignó la tarea de ‘asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional’ (art. 365).

Se caracterizan además porque efectivizan otros derechos como la dignidad, la igualdad y el libre desarrollo de la personalidad; tienen vocación de universalidad; pueden ser prestados por el Estado, de manera directa o indirecta, por intermedio de comunidades organizadas o por particulares; se consideran un asunto de Estado por cuanto se encuentran en la esfera de lo público ante la obligación que recae en él de asegurar su prestación eficiente […]”32 (Destacado fuera de texto). 49.

El derecho e interés colectivo de acceso a los servicios públicos y a su prestación eficiente y oportuna implica adicionalmente el cumplimiento de las finalidades sociales del Estado de bienestar general y mejoramiento de la calidad de vida de la población, así como la garantía de otros derechos y principios como la vida, la dignidad y la igualdad.

Es por esto que La Sección Primera, en sentencia reciente33, consideró que la acción u omisión por parte de las autoridades que conlleven a la falta de oportunidad en la prestación de los servicios públicos o la deficiencia en la administración o prestación de los recursos destinados a garantizar el servicio público, representa, según sea, una vulneración o amenaza del derecho colectivo. 32 Corte Constitucional, sentencia C-172 de 13 de marzo de 2014, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 33 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 31 de marzo de 2023, radicación número: 170012333 000201800493-01. 23 Núm. único de radicación: 200012333000201800087-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Marco constitucional y legal en materia del derecho al agua y el saneamiento básico 50.

Visto el artículo 366 de la Constitución Política, el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado; será objetivo fundamental de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas de saneamiento ambiental y de agua potable. Para tales efectos, en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación. 51.

A su vez, el numeral 2.3 del artículo 2.º de la Ley 142 de 11 de julio de 199434 señala que el Estado intervendrá en los servicios públicos para garantizar la atención prioritaria de las necesidades básicas insatisfechas en materia de agua potable y saneamiento básico. 52. Asimismo, el numeral 19 del artículo 3.º de la Ley 136 prevé que los municipios tienen la función de garantizar la prestación del servicio de agua potable y saneamiento básico a los habitantes de su jurisdicción, de acuerdo con la normativa vigente en materia de servicios públicos domiciliarios. 53.

Los numerales 19 y 22 del artículo 14 de la Ley 142 definen, por una parte, el saneamiento básico como las actividades propias de los servicios domiciliarios de alcantarillado y aseo y, por la otra, el servicio de agua potable como la distribución municipal de agua apta para el consumo humano, incluida su conexión y medición; así como las actividades complementarias de captación de agua, procesamiento, tratamiento, conducción y transporte.

Marco normativo sobre las competencias de las autoridades en materia de prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado 54. Visto el artículo 356 de la Constitución Política, con miras a alcanzar estos objetivos, se determinó que el legislador fijaría las competencias de las entidades locales, departamentales y nacionales para la efectiva prestación de los servicios públicos.

Además, en cumplimiento de la citada norma se creó el Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios como un mecanismo tendiente a promover su adecuada articulación, con base en los “principios de solidaridad, complementariedad y subsidiariedad”. 34 Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones. 24 Núm. único de radicación: 200012333000201800087-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 55.

Visto el artículo 288 de la Constitución Política, también estableció que “[…] las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley […]”; y en el artículo 4 de la Ley 155135, la norma señala lo siguiente: “[…] Artículo 4°.

Principios Rectores del Ejercicio de la Competencia. Los municipios ejercen las competencias que les atribuyen la Constitución y la ley, conforme a los principios señalados en la ley orgánica de ordenamiento territorial y la ley de distribución de recursos y competencias que desarrolla el artículo 356 de la Constitución Política, y en especial con sujeción a los siguientes principios: a) Coordinación. Las autoridades municipales, al momento de ejercer sus competencias y sus responsabilidades, deberán conciliar su actuación con la de otras entidades estatales de diferentes niveles. b) Concurrencia. Los municipios y otras entidades estatales de diferentes niveles tienen competencias comunes sobre un mismo asunto, las cuales deben ejercer en aras de conseguir el fin para el cual surgieron las mismas.

Las competencias de los diferentes órganos de las entidades territoriales y del orden nacional no son excluyentes sino que coexisten y son dependientes entre sí para alcanzar el fin estatal. Las entidades competentes para el cumplimiento de la función o la prestación del servicio deberán realizar convenios o usar cualquiera de las formas asociativas previstas en la ley orgánica de ordenamiento territorial para evitar duplicidades y hacer más eficiente y económica la actividad administrativa.

Los municipios de categoría especial y primera podrán asumir la competencia si demuestran la capacidad institucional que para el efecto defina la entidad correspondiente. Las entidades nacionales podrán transferir las competencias regulatorias, las de inspección y vigilancia a las entidades territoriales. c) Subsidiariedad. La Nación, las entidades territoriales y los esquemas de integración territorial apoyarán en forma transitoria y parcial a las entidades de menor desarrollo económico y social, en el ejercicio de sus competencias cuando se demuestre su imposibilidad de ejercerlas debidamente. d) Complementariedad.

Para complementar o perfeccionar la prestación de los servicios a su cargo y el desarrollo de proyectos locales, los municipios podrán hacer uso de mecanismos de asociación, cofinanciación y/o convenios […]”. (Destacado fuera de texto) 56. Al efecto, se tiene que la Ley 142 señala como competencias de la Nación en materia de servicios públicos, entre otras, las de “[…] [a]poyar financiera, técnica y administrativamente a las empresas de servicios públicos o a los municipios que hayan asumido la prestación directa […]”36;

“[…] [v]elar porque quienes prestan servicios públicos cumplan con las normas para la protección, la conservación o, cuando así se requiera, la recuperación de los recursos naturales o ambientales que sean utilizados en la generación, producción, transporte y disposición final de tales 35 “Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. [Modificó la Ley 136 de 2 de junio de 1994]. 36 Artículo 8.4. 25 Núm. único de radicación: 200012333000201800087-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co servicios […]”37; y “[…] [p]restar directamente cuando los departamentos y municipios no tengan la capacidad suficiente, los servicios de que trata la presente Ley […]”38. 57.

Sobre las competencias de las entidades territoriales locales, el artículo 311 de la Constitución Política señala que el municipio es entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado y “[…] le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes […]”. 58.

A su turno, el artículo 367 ibidem prevé que la ley fijará las competencias y responsabilidades relativas a la prestación de los servicios públicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiación y el régimen tarifario que tendrá en cuenta además de los criterios de costos, los de solidaridad y redistribución de ingresos. De igual manera, indica que los servicios públicos domiciliarios se prestarán directamente por cada municipio o distrito cuando las características técnicas y económicas del servicio y las conveniencias generales lo permitan y aconsejen. 59.

El legislador se ha ocupado de desarrollar la precitada normativa constitucional mediante la expedición de leyes en las cuales ha asignado a los municipios, distritos y a las autoridades locales la responsabilidad de garantizar, en sus respectivas jurisdicciones, la prestación de los servicios públicos domiciliarios y, por esa vía, la efectividad de los derechos al saneamiento básico y a la salubridad de todos sus habitantes. 60.

La Ley 136 dispone en los numerales 3.º, 7.º y 19 del artículo 3.º que a los municipios o distritos les compete promover el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el progreso municipal, teniendo en cuenta, entre otros, los planes de vida de los pueblos y de desarrollo comunal; procurar la solución de las necesidades básicas insatisfechas de los habitantes del ente territorial, en lo que sea de su competencia, con énfasis en las niñas, niños, los adolescentes, mujeres cabeza de familia y los demás sujetos de especial protección constitucional; y garantizar la prestación del servicio de agua potable y saneamiento básico a los habitantes de la jurisdicción, de acuerdo con las normas que regulan los servicios públicos domiciliarios. 37 Artículo 8.5. 38 Artículo 8.6. 26 Núm. único de radicación: 200012333000201800087-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 61.

A su vez, la Ley 142, en los numerales 1.º., 3.º y 6.º del artículo 5.° señala que es competencia de los municipios y distritos, en relación con los servicios públicos, asegurar que se presten a sus habitantes, de manera eficiente, los servicios domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo y energía eléctrica, por empresas de servicios públicos de carácter oficial, privado o mixto, o directamente por la administración del ente territorial; disponer el otorgamiento de subsidios a los usuarios de menores ingresos, con cargo al presupuesto del municipio; y apoyar con inversiones y otros instrumentos a las empresas de servicios públicos promovidas por los departamentos y la Nación para realizar actividades de su competencia. 62.

Igualmente, vistos los numerales 2.º y 9.º del artículo 8.º de la Ley 388 de 18 de julio de 199739, sobre la acción urbanística, la función pública del ordenamiento territorial se ejerce mediante la acción urbanística de las entidades distritales y municipales, referida a las decisiones administrativas y a las actuaciones urbanísticas que les son propias, entre las cuales se encuentran localizar y señalar las características de la infraestructura para los servicios públicos domiciliarios, la disposición y tratamiento de los residuos sólidos, líquidos, tóxicos y peligrosos, así como los equipamientos de servicios de interés público y social como centros docentes y hospitalarios; y dirigir y realizar la ejecución de obras de infraestructura para los servicios públicos domiciliarios, directamente por la entidad pública o por entidades mixtas o privadas, de conformidad con la ley. 63.

Además, el artículo 76 de la Ley 715, ordena que los municipios y distritos, directa o indirectamente, con recursos propios, del Sistema General de Participaciones u otros recursos, deben promover, financiar o cofinanciar proyectos de interés municipal y en especial realizar directamente o a través de terceros en materia de servicios públicos, además de las competencias establecidas en otras normas vigentes, la construcción, ampliación, rehabilitación y mejoramiento de la infraestructura de servicios públicos. 64.

El anterior recuento normativo permite concluir que la prestación directa o indirecta de los servicios públicos domiciliarios constituye una función a cargo de los municipios y distritos; así también, la construcción, ampliación, rehabilitación y mejoramiento de su infraestructura, en orden a garantizar su eficiente y oportuna prestación. Los citados entes territoriales, en virtud de su autonomía, podrán realizar la anterior labor acudiendo a la estructura, la forma y la organización interna que 39 Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones. 27 Núm. único de radicación: 200012333000201800087-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co consideren más conveniente en el marco de las posibilidades que otorga la Constitución y la ley. 65.

En igual sentido, el artículo 63 de la Ley 99 agregó que el principio de armonía regional rige a las entidades territoriales, en el siguiente sentido: “[…] Principio de Armonía Regional. Los Departamentos, los Distritos, los Municipios, los Territorios Indígenas, así como las regiones y provincias a las que la ley diere el carácter de entidades territoriales, ejercerán sus funciones constitucionales y legales relacionadas con el medio ambiente y los recursos naturales renovables, de manera coordinada y armónica, con sujeción a las normas de carácter superior y a las directrices de la Política Nacional Ambiental, a fin de garantizar un manejo unificado, racional y coherente de los recursos naturales que hacen parte del medio ambiente físico y biótico del patrimonio natural de la nación […]” (Destacado fuera de texto). 66.

Como se observa, los principios de coordinación, concurrencia, subsidiariedad, complementariedad y armonía regional deben permitir la articulación de las entidades obligadas, en el ejercicio de sus competencias propias, dado que todas ellas interactúan en la prestación del servicio o en la conservación del entorno natural. 67.

En cuanto al alcance de las responsabilidades de las Corporaciones Autónomas Regionales, en los términos del artículo 31 de la Ley 99, numerales 2.°, 4.°, 6.°, 8.°, 9.°, 10.°, 12.°, 17.°, 18.°, 20.° y 26.°, se tiene que aquellas autoridades están facultadas para: ejercer funciones de vigilancia y control; imponer y ejecutar las medidas de policía y las sanciones previstas en la ley, en caso de violación a las normas de protección ambiental; asesorar a las entidades territoriales en la elaboración de proyectos en materia ambiental, y ejecutar, administrar, operar y mantener en coordinación con las entidades territoriales, proyectos, programas de desarrollo sostenible y obras de infraestructura cuya realización sea necesaria para la defensa y protección o para la descontaminación o recuperación del medio ambiente. 68.

En relación con la competencia de los departamentos, el artículo 298 de la Constitución Política también dispuso que: “[…] [l]os departamentos tienen autonomía para la administración de los asuntos seccionales y la planificación y promoción del desarrollo económico y social dentro de su territorio […]”. Además, “[…] ejercen funciones administrativas, de coordinación, de complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la Nación y los Municipios y de prestación de los servicios que determinen la Constitución y las leyes […]”.

Adicionalmente, les asisten funciones de apoyo y coordinación en materia de servicios públicos, en los términos del artículo 367 de la Constitución. 28 Núm. único de radicación: 200012333000201800087-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 69. Con base en tales atribuciones, los artículos 7.° de la Ley 142 y 7440 de la Ley 715 de 21 de diciembre de 200141, establecen, entre sus responsabilidades, los deberes de apoyo financiero, técnico y administrativo, desde un eje de planificación multisectorial que permita la materialización del principio de coordinación. 70.

Sobre las competencias de los municipios, el artículo 311 de la Constitución Política señala que el municipio es entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado y “[…] le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes […]”. 71.

El legislador se ha ocupado de desarrollar la precitada normativa constitucional mediante la expedición de leyes en las cuales ha asignado a los municipios, distritos y autoridades locales la responsabilidad de garantizar, en sus respectivas jurisdicciones, la prestación de los servicios públicos domiciliarios y, por esa vía, la efectividad de los derechos al saneamiento básico y a la salubridad de todos sus habitantes. 72.

La Ley 136 dispone en los numerales 3.º, 7.º y 19 del artículo 3.º que a los municipios o distritos les compete, entre otras, i) promover el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el progreso municipal; ii) procurar la solución de las necesidades básicas insatisfechas de los habitantes del ente territorial; y iii) garantizar la prestación del servicio de agua potable y saneamiento básico a los habitantes de la jurisdicción, de acuerdo con las normas que regulan los servicios públicos domiciliarios. 40 “[ ] Artículo 74.

Competencias de los Departamentos en otros sectores. Los Departamentos son promotores del desarrollo económico y social dentro de su territorio y ejercen funciones administrativas, de coordinación, de complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la Nación y los Municipios y de prestación de los servicios. Sin perjuicio de las establecidas en otras normas, corresponde a los Departamentos el ejercicio de las siguientes competencias: […] 74.1.

Planificar y orientar las políticas de desarrollo y de prestación de servicios públicos en el departamento y coordinar su ejecución con los municipios. […] 74.2. Promover, financiar o cofinanciar proyectos nacionales, departamentales o municipales de interés departamental […] 74.3. Administrar los recursos cedidos por la Nación, atendiendo su destinación legal cuando la tengan […] 74.4.

Promover la armonización de las actividades de los Municipios entre sí, con el Departamento y con la Nación […] 74.5. Asesorar y prestar asistencia técnica, administrativa y financiera a los Municipios y a las instituciones de prestación de servicios para el ejercicio de las competencias asignadas por la ley, cuando a ello haya lugar […] 74.6.

Realizar el seguimiento y la evaluación de la acción de los municipios y de la prestación de los servicios a cargo de estos e informar los resultados de la evaluación y seguimiento a la Nación, autoridades locales y a la comunidad [ ]”. 41 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”. 29 Núm. único de radicación: 200012333000201800087-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 73.

A su vez, la Ley 142, en los numerales 1.º, 3.º y 6.º del artículo 5.° señala que es competencia de los municipios y distritos, en relación con los servicios públicos: i) asegurar que se presten a sus habitantes, de manera eficiente, directa o indirectamente, los servicios públicos domiciliarios; ii) disponer el otorgamiento de subsidios a los usuarios de menores ingresos, con cargo al presupuesto del municipio; y iii) apoyar con inversiones y otros instrumentos a las empresas de servicios públicos promovidas por los departamentos y la Nación para realizar actividades de su competencia. 74.

Igualmente, vistos los numerales 2.º y 9.º del artículo 8.º de la Ley 388 de 18 de julio de 199742, la función pública del ordenamiento territorial se ejerce mediante la acción urbanística de las entidades distritales y municipales, referida a las decisiones administrativas y a las actuaciones que les son propias, entre las cuales se encuentran el señalamiento de las características de la infraestructura para los servicios públicos domiciliarios y el direccionamiento en la ejecución de obras de infraestructura para los servicios públicos domiciliarios, de conformidad con la ley. 75.

Además, el artículo 76 de la Ley 715, ordena que los municipios y distritos deben promover, financiar o cofinanciar proyectos de interés municipal y en especial realizar la construcción, ampliación, rehabilitación y mejoramiento de la infraestructura de servicios públicos. 76. Como se observa, los principios de coordinación, concurrencia, subsidiariedad, complementariedad y armonía regional deben permitir la articulación de las entidades obligadas, en el ejercicio de sus competencias propias, dado que todas ellas interactúan en la prestación del servicio o en la conservación del entorno natural. 77.

En atención a ello, la Sala se ha pronunciado con anterioridad y ha indicado que “[…] i) [l]as limitaciones u obstáculos de índole técnico, jurídico o físico, constituyen razones legítimas para no garantizar la conexión de determinados predios a las redes convencionales de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado. […] ii) Sin embargo, ello no desvirtúa la vulneración del derecho humano al agua ni de otros relacionados […] iii) Independientemente de las dificultades advertidas, de la legalidad o la ubicación del predio donde se requiere el suministro de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado, las autoridades están en la obligación de garantizar la prestación de los mismos, a través de cualquier medio idóneo como medida provisional o alternativa 42 Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989 y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones. 30 Núm. único de radicación: 200012333000201800087-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para resolver las necesidades básicas insatisfechas de las personas.

En otras palabras, los trámites, procedimientos, acciones y operaciones que tenga que agotar la Administración Pública, no deben suponer un obstáculo para garantizarle a las personas el acceso a los servicios públicos de acueducto y alcantarillado […]”43 (Destacado fuera del texto). 78. Así las cosas, aunque el municipio es la autoridad encargada de la prestación adecuada del servicio público, cuando actúa como prestador directo, los principios de la coordinación interinstitucional, concertación, interdependencia de funciones y asistencia, así como los postulados del diálogo y la cooperación multilateral, son factores indispensables para lograr una prestación eficiente de dicho servicio. 79.

Por estas razones, mediante sentencia de 1° de marzo de 2018, la Sala decidió exonerar a la Empresa de Acueducto, de responsabilidad por la vulneración de los derechos colectivos invocados. Sin embargo, decidió confirmar la orden dictada por el juez de primera instancia en el sentido de “[…] ‘ORDENAR a la EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO S.A. E.S.P. […] que brinde acompañamiento al Municipio de Popayán (Cauca) en la realización de los estudios de viabilidad para construcción del acueducto y alcantarillado en el Barrio Colinas de Calicanto, así como en la ejecución del proyecto de construcción del mismo, si a ello hubiese lugar […]’.

A juicio de esta Sala esa orden es acertada, teniendo en cuenta el deber de colaboración que asiste por igual a todos los sujetos, en aras a que sea factible el efectivo cumplimiento de los cometidos estatales […]” 44. 80. En atención a ello, la Sala se ha pronunciado con anterioridad y ha indicado que “[…] i) [l]as limitaciones u obstáculos de índole técnico, jurídico o físico, constituyen razones legítimas para no garantizar la conexión de determinados predios a las redes convencionales de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado. […] ii) Sin embargo, ello no desvirtúa la vulneración del derecho humano al agua ni de otros relacionados […] iii) Independientemente de las dificultades advertidas, de la legalidad o la ubicación del predio donde se requiere el suministro de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado, las autoridades están en la obligación de garantizar la prestación de los mismos, a través de cualquier medio idóneo como medida provisional o alternativa para resolver las necesidades básicas insatisfechas de las personas.

En otras palabras, los trámites, procedimientos, acciones y operaciones que tenga que 43 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 20 de febrero de 2020 con núm. único de radicación 050012333000201502436-01, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 44 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 1.º de marzo de 2018 con núm. único de radicación 190013331005201100294-01 (AP), C. P. Hernando Sánchez Sánchez. 31 Núm. único de radicación: 200012333000201800087-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co agotar la Administración Pública, no deben suponer un obstáculo para garantizarle a las personas el acceso a los servicios públicos de acueducto y alcantarillado […]”45 (Destacado fuera del texto).

Marco normativo sobre los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento 81. Visto el artículo 1° del Decreto 1425 del 6 de agosto de 201946, que establece un marco actualizado para los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento – PDA, dichos planes se conciben como el “[…] conjunto de estrategias de planeación y coordinación interinstitucional formuladas y ejecutadas con el objeto de lograr la armonización integral de recursos y la implementación de esquemas eficientes y sostenibles que garanticen el acceso a agua potable y saneamiento básico, teniendo en cuenta las características locales, la capacidad institucional de las entidades territoriales, las personas prestadoras de los servicios públicos, las comunidades organizadas y, la implementación efectiva de esquemas de regionalización y asociativos comunitarios […]”. 82.

Esta normativa es aplicable a “[…] todos los participantes en la planeación, coordinación y ejecución interinstitucional de los […] PDA, y a los instrumentos de administración de los recursos, que en virtud de la Ley 1176 de 2007, Ley 1450 de 2011, Ley 1530 de 2012 y Ley 1753 de 2015 o las normas que las modifiquen, complementen o sustituyan, pueden y deben ejecutarse a través de los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento […]”. 83.

La misma regulación establece que las autoridades deben actuar de manera articulada para planificar, diseñar, programar y ejecutar las estrategias necesarias en los servicios de acueducto y saneamiento ambiental, asegurando una colaboración eficaz entre entidades de distintos niveles. En relación con las entidades municipales, el alcalde y las empresas prestadoras de servicios son los encargados de la ejecución de las obras y la prestación continua de los servicios.

En el ámbito departamental, el gobernador asume un rol central en la dirección del PDA, encabezando el Comité Directivo y coordinando actividades entre las diferentes entidades involucradas. A nivel nacional, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio establece las directrices técnicas y supervisa la correcta 45 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, providencia de 20 de febrero de 2020, núm. único de radicación 050012333000201502436-01. 46 “[…] Por el cual se subroga el capítulo 1, del título 3, de la parte 3, del libro 2 del Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio, Decreto 1077 del 26 de mayo de 2015, con relación a los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento […]” 32 Núm. único de radicación: 200012333000201800087-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co implementación de los PDA.

Además, el Departamento Nacional de Planeación realiza evaluaciones financieras y técnicas, orientadas a asegurar que los proyectos sean sostenibles y cumplan con los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo. 84. En esa misma línea, las Corporaciones Autónomas Regionales, como autoridades ambientales tienen la responsabilidad de asegurar que los proyectos ejecutados en el marco de los PDA cumplan con la normativa ambiental vigente, protegiendo las fuentes hídricas y asegurando la sostenibilidad ambiental de las actividades relacionadas con la gestión del agua y el saneamiento. 85.

Dentro de la cooperación administrativa, se destacan las “estructuras operativas”, que, según el Decreto mencionado, estarán integradas por un comité directivo y un ente gestor. 86. El ente gestor puede ser “[…] el departamento o las empresas de servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo del orden departamental, siempre que sus estatutos permitan la vinculación como socios a los municipios y distritos del respectivo departamento que así lo soliciten […]”.

Este ente “[…] es el responsable de la gestión, planeación, implementación, ejecución de los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento - PDA y los asuntos relacionados con agua potable y saneamiento básico en el departamento […]”. 87. Las funciones del ente gestor son múltiples y abarcan, entre otras, i) la coordinación de las acciones de los distintos participantes en el programa; ii) la provisión de asistencia técnica y administrativa a los municipios; iii) la planificación y priorización de inversiones; iv) la estructuración de proyectos; y v) la búsqueda de fuentes de financiación. Además, es su deber supervisar los procesos de contratación, garantizando el cumplimiento de los procedimientos legales y la transparencia en la selección de oferentes.

Igualmente, debe rendir cuentas de manera periódica al Comité Directivo y al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, a través de informes detallados que describan los avances y la utilización de los recursos; y llevar a cabo audiencias públicas para asegurar la transparencia y el control social. 88. Si la gestión es realizada por empresas de servicios públicos, estas deben formalizar contratos específicos que detallen sus obligaciones y la remuneración por los servicios prestados. 33 Núm. único de radicación: 200012333000201800087-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 89.

El gestor debe coordinar las actividades del PDA bajo la dirección del Comité Directivo, el cual es definido como “[…] la instancia encargada de aprobar el ejercicio de planificación y seguimiento para el desarrollo de los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento - PDA […] incorporando un análisis de necesidades, recursos disponibles, metas e indicadores definidos por el departamento, el Gestor y los municipios y distritos […]”. 90.

Este comité está compuesto por: i) el gobernador del departamento, quien lo preside; ii) un secretario departamental; iii) dos alcaldes en representación de los municipios y distritos participantes; iv) un representante del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio; v) un delegado de la autoridad ambiental competente; vi) un representante del Departamento Nacional de Planeación; y vii) el ente gestor, que ejerce la secretaría técnica. 91.

Entre otras funciones, este comité tiene la responsabilidad de aprobar los instrumentos de planeación, la revisión y ajuste de las metas según las fuentes de financiación disponibles, y la articulación con las autoridades ambientales. 92. La participación de las entidades territoriales y las autoridades ambientales en los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento - PDA está condicionada al cumplimiento de una serie de requisitos en cabeza de: 92.1.

Los departamentos, quienes deben de suscribir un convenio con el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, comprometiéndose a adoptar los lineamientos, principios y objetivos sectoriales de los PDA e implementar el instrumento para el manejo de recursos y aportar los recursos necesarios para cerrar financieramente los proyectos dentro de los PDA.

Asimismo, tienen la obligación de facilitar la implementación, asegurar la ejecución efectiva de los PDA y realizar el seguimiento a los gestores, en especial cuando estos sean empresas prestadoras de servicios públicos. 92.2. Los municipios y distritos que deseen participar deben celebrar un convenio interadministrativo con el gestor y el departamento, comprometiéndose a adoptar los lineamientos, principios y objetivos sectoriales de los PDA.

Sumado a lo anterior, deberán asegurar la implementación del instrumento para el manejo de recursos y esquemas, así como autorizar el giro de los aportes de los recursos financieros necesarios para garantizar la prestación continua de los servicios. 34 Núm. único de radicación: 200012333000201800087-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 92.3.

Las autoridades ambientales, con jurisdicción en los municipios y distritos involucrados, deben suscribir un convenio con el departamento, precisando las actividades que se comprometen a desarrollar, los recursos que destinarán y los mecanismos de articulación con los PDA. En los casos en que las autoridades ambientales hayan firmado el Convenio Marco de Vinculación serán consideradas participantes activos de los PDA durante la vigencia de dicho convenio. 93.

Agregado a lo anterior, otros participantes de los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento – PDA son el Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. 94. Al respecto, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, como autoridad nacional, participará en los Comités Directivos de dichos Planes bajo los siguientes términos: “[…] 1.1.

Nivel Alto. Para aquellos departamentos que resulten clasificados en el Nivel Alto, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio no hará parte del Comité Directivo del respectivo Plan Departamental. 1.2. Nivel Medio. Para aquellos departamentos que resulten clasificados en el Nivel Medio, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio hará parte del Comité Directivo del respectivo Plan Departamental con voz y voto para la aprobación y modificación de los instrumentos de planeación a que hace referencia la Sección 5 del presente capítulo. 1.3.

Nivel Bajo. Para aquellos departamentos que resulten clasificados en el Nivel Bajo, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio hará parte del Comité Directivo del respectivo Plan Departamental con voz y voto para la aprobación y modificación de los instrumentos de planeación a que hace referencia la Sección 5 de este capítulo y verificará la estructura interna del Gestor con el fin de realizar recomendaciones al Gobernador, sin que ello implique corresponsabilidad en la supervisión a las labores que este desarrolla […]”47. 95.

El Ministerio participará en los Comités Directivos con voz y voto para la aprobación y modificación de los instrumentos de planeación en los niveles medio y bajo, igualmente apoyará en la formulación del Plan Ambiental, asegurando que los planes, programas y proyectos de agua y saneamiento básico se articulen con los lineamientos ambientales definidos por la respectiva corporación autónoma regional.

Asimismo, el Ministerio formulará acciones y prestará asistencia técnica diferenciada basada en la medición del desempeño, la cual se brindará en todos los niveles de clasificación. 96. Es de agregar que el Departamento Nacional de Planeación, en el marco de sus competencias, tiene la función de aprobar los instrumentos de planeación, 47 Artículo 2.3.3.1.3.1. del Decreto 1077 de 26 de mayo de 2015. 35 Núm. único de radicación: 200012333000201800087-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aunque no se requiere su participación para su modificación. Asimismo, es responsable de medir la capacidad institucional y los resultados de los PDA, utilizando índices desarrollados a partir de información nacional y de los reportes proporcionados por los gestores.

Esta medición permite clasificar a los gestores en niveles alto, medio o bajo, con el fin de orientar mejor las acciones de supervisión y apoyo. 97. El Decreto 1425 de 2019 integra en el Plan Estratégico de Inversiones - PEI las metas de operación y servicio para la ejecución de los proyectos. El PEI se elabora a partir de un diagnóstico detallado de las necesidades locales y regionales en términos de cobertura y calidad de los servicios de agua potable y saneamiento básico.

Este plan debe ser actualizado anualmente para adaptarse a las circunstancias cambiantes, asegurando así un uso eficiente de los recursos y el cumplimiento de los objetivos estratégicos del PDA. 98. En ese sentido, otro de los instrumentos de planificación del PDA, es el Plan de Aseguramiento de la Prestación, que se enfoca en garantizar la sostenibilidad a mediano y largo plazo de los servicios de agua y saneamiento.

Para su elaboración es necesario agotar tres fases: “[…] 1. Fase 1: Diagnóstico y prefactibilidad. Con base en un análisis de la situación actual se elaborará un diagnóstico desde el punto de vista institucional, legal, financiero, comercial, social, administrativo y técnico operativo de la prestación de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo en cada municipio o distrito, de tal manera que se pueda determinar la línea base de los indicadores de la prestación, así como, los riesgos financieros y operacionales del prestador de los servicios, con arreglo a los indicadores y a la metodología de identificación y valoración de riesgos sectoriales, conforme a la normativa vigente.

Con base en el diagnóstico se definirá la viabilidad del prestador y se determinarán las acciones a seguir para garantizar el aseguramiento de la prestación de los servicios, enmarcadas en alguna de las siguientes estrategias: a) fortalecimiento institucional, b) transformación empresarial (incluye vinculación de operadores o creación de empresas) o c) revisión de contratos de operación, estrategia que deberá ser concertada con la entidad territorial. 2.

Fase 2: Definición de la estrategia a seguir para el aseguramiento de la prestación del servicio. A partir del resultado de la Fase 1, se deberán formular las actividades, productos, cronograma y presupuesto a seguir en cada municipio o distrito, según la estrategia seleccionada, las cuales deberán estar alineadas con las metas establecidas en el Plan Estratégico de Inversiones (PEI) y con la mitigación de los riesgos financieros y operacionales del prestador de los servicios públicos. 3.

Fase 3: Puesta en marcha de la estrategia establecida en la Fase 2. Ejecución y seguimiento de las actividades y productos propuestos en la Fase 2 y verificación de su cumplimiento de conformidad con el cronograma definido y el presupuesto asignado […]”48. 48 Artículo 2.3.3.1.5.4. del Decreto 1077 de 26 de mayo de 2015. 36 Núm. único de radicación: 200012333000201800087-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 99.

Adicionalmente, el Plan Ambiental tiene como objetivo asegurar que el desarrollo de los proyectos no comprometa la sostenibilidad de los recursos naturales en las regiones donde se implementan los PDA; por lo cual, tanto el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio como el ente gestor realizaran seguimiento cada seis meses. Este plan deberá incluir: “[…] 1.

Marco de la Planificación Ambiental, el cual deberá contemplar como mínimo una caracterización ambiental asociada a los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento - PDA; requerimientos ambientales para los proyectos de acueducto, alcantarillado y aseo previstos en los Planes Departamentales; criterios para la priorización de proyectos de saneamiento, los cuales deben ser articulados a los instrumentos de planificación de cada autoridad ambiental; y criterios para la priorización de proyectos de conservación. 2.

Marco Económico y Financiero del Componente Ambiental, deberá tener previstas las fuentes de financiación de ley asociadas a este componente de los entes territoriales, autoridades ambientales cuando estas sean participantes de los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento - PDA; empresas de servicios públicos, exenciones tributarias; recursos de cooperación internacional; mecanismos de crédito y financiación, y recursos de banca multilateral, entre otros. 3.

Concertación de Obras e Inversiones entre el departamento, el Gestor y las Autoridades Ambientales cuando estas sean participantes de los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento - PDA con base en el diagnóstico del sector; priorización de proyectos y las inversiones disponibles […]”49. 100.

El Plan de Gestión Social busca que los diferentes actores con competencia en la prestación de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo promuevan la participación activa de las comunidades en la planificación y ejecución de los proyectos del PDA. Este plan tiene como objetivo implementar las siguientes tres líneas de trabajo: i) participación ciudadana; ii) comunicación; y iii) capacitación, con el objetivo de que, a través de estos procesos participativos, las comunidades pueden involucrarse directamente en el diseño y la supervisión de las obras, garantizando que los proyectos respondan a las demandas locales y fomentando la apropiación social de los servicios de agua y saneamiento. 101.

Finalmente, el Plan de Gestión del Riesgo Sectorial se enfoca en identificar y gestionar los riesgos asociados con la prestación de los servicios de agua y saneamiento. Este plan incluye una evaluación de los riesgos financieros, técnicos y operacionales, y propone medidas de mitigación para asegurar la continuidad de los servicios en situaciones de contingencia. Además, establece mecanismos de 49 Artículo 2.3.3.1.5.7. ibidem. 37 Núm. único de radicación: 200012333000201800087-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co monitoreo y revisión periódica para ajustar las estrategias de mitigación en función de la evolución de los riesgos. 102.

Es de agregar que la Nación está llamada a apoyar el sector de agua y saneamiento básico con aportes financieros provenientes del Presupuesto General de la Nación en el marco de los PDA, a través de bolsas de apoyo financiero que serán asignados por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio a las entidades territoriales. 103. En síntesis, el cumplimiento adecuado de las competencias mencionadas de manera armónica por todas las entidades competentes habrá de verse reflejado en el logro de los objetivos de la política del sector de agua potable y saneamiento básico, y de las metas de los PDA. 104.

Así las cosas, la Sala considera que los PDA no solo comprenden la materialización de obras de infraestructura asociadas a los servicios públicos de acueducto y saneamiento básico, sino que dicho instrumento está asociado a múltiples estrategias que puedan generar valor en materia de los servicios mencionados, teniendo como punto de partida inexcusable la actividad planificadora en la que participan todos los sectores de la administración, antes mencionados.

Análisis del caso concreto 105. De conformidad con el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales indicados supra, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio para, posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, resolver el caso sub examine. 106. El Tribunal Administrativo del Cesar amparó los derechos e intereses colectivos: i) al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución y la ley; ii) a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; iii) al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; iv) al acceso de los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; y v) a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente en lo que respecta al Municipio de Gamarra.

Lo anterior, luego de considerar que se probó su vulneración con la falta de funcionamiento de las Plantas de Tratamiento de Aguas Residuales y vertimiento de aguas residuales sin tratamiento, circunstancia generada como consecuencia de la ausencia de una red de alcantarillado adecuada para la disposición de aguas. 38 Núm. único de radicación: 200012333000201800087-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 107.

Contra esta decisión el Departamento del Cesar, el Municipio de Gamarra y Aguas del Cesar S.A. ESP interpusieron recursos de apelación que fundamentaron en que: i) no se pueden cumplir las órdenes, impartidas por el Tribunal, relacionadas con poner en funcionamiento y operación alguna de las Plantas para el Tratamiento de Aguas Residuales; ii) no se cuenta con la cantidad suficiente de recursos económicos; y iii) si tienen o no responsabilidad y competencia en torno a las medidas ordenadas para la superación de la situación de vulneración de los derechos e intereses colectivos. 108.

Ahora bien, la Sala advierte que las pruebas relevantes para resolver el caso sub examine, son las siguientes50: 108.1. Copia del Convenio Interadministrativo 275 de 5 de octubre de 200951, suscrito entre el Departamento del Cesar y Aguas del Cesar S.A. ESP, cuyo objeto es “[…] [e]stablecer la reglamentación que regirá la planeación, promoción, estructuración, gestión, financiación, ejecución y control de las inversiones, implementación y seguimiento del Plan Departamental de Agua y Saneamiento PDA del Cesar […]”. 108.2.

Copia de la Resolución 358 de 25 de marzo de 201052, expedida por la Corporación Autónoma Regional del Cesar, “[…] [p]or medio de la cual se aprueba el Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos - PSMV- del Municipio de Gamarra – Cesar en su componente urbano […]”. Allí se registraron ciertas obligaciones a cargo del Municipio dentro de las cuales se encontró “[…] 11.

Realizar el mantenimiento preventivo y correctivo de los elementos que conforman el sistema de recolección de aguas residuales en el municipio, garantizando la eliminación de un porcentaje de coberturas erradas […]”. 108.3. Copia del informe final del Contrato 059 de junio de 201253, cuyo objeto es realizar los “[…] [e]studios y [d]iseños de las líneas de conducción de los Municipios de La Paz y San Alberto, del Sistema de Alcantarillado Sanitario de Gamarra y de los Sistemas de Tratamiento de Aguas Residuales de los Municipios de Gonzales, Río de Oro y Gamarra Departamento del Cesar […]”, suscrito por un ingeniero consultor en junio de 2016. 50 Cfr. índice 2 del sistema de gestión judicial, SAMAI.

Anotación denominada: EXPEDIENTE DIGITAL. 51 Cfr. índice 2 del sistema de gestión judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_04EXPEDIENTEDIGITALC(.pdf) NroActua 2. Páginas 69-79. 52 Cfr. índice 2 del sistema de gestión judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_03ANEXOS1(.pdf) NroActua 2. Páginas 142-150. 53 Cfr. índice 2 del sistema de gestión judicial, SAMAI.

Archivos denominados: ED_05EXPEDIENTEDIGITALC(.pdf) NroActua 2, ED_06EXPEDIENTEDIGITALC(.pdf) NroActua 2 y ED_07EXPEDIENTEDIGITALC(.pdf) NroActua 2. Páginas 37-104. 39 Núm. único de radicación: 200012333000201800087-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 108.3.1.

En dicho documento se plasmaron los análisis que se realizaron en ejecución de dichos estudios: i) se revisó la ubicación del Municipio; ii) se realizó el estudio de población, con su capacidad económica, la definición de nivel medio en complejidad del sistema y la demanda de agua; iii) se analizaron los parámetros de diseño del sistema de alcantarillado; iv) se incluyeron las especificaciones técnicas; v) se describieron las Plantas de Tratamiento de Aguas Residuales proyectadas, las cuales tendrían una rejilla, una canaleta Parshall, dos lagunas facultativas y dos lagunas de maduración; vi) se agregó la descripción y diagnóstico de la infraestructura existente del sistema actual de alcantarillado del Municipio de Gamarra. 108.3.2.

El diagnóstico del sistema actual indicó que “[…] cuenta con un sistema de tubería en PVC, con diámetros que desde 6 pulgadas hasta 16 pulgadas. Sin embargo[,] a pesar de poseer tramos de la red ya instalados, la cobertura es del 32%, y de este porcentaje el 8.4% arrojas sus aguas servidas a los cuerpos de agua sin ningún tratamiento y la mayoría de usuarios que tienen conexión domiciliaria a este sistema, lo han hecho de forma fraudulenta, convirtiendo estos en focos de contaminación. Los pozos de inspección existentes no están conectados entre sí en su totalidad, y no están impermeabilizados lo que constituye un problema debido al alto nivel freático de la zona el cual aumenta considerablemente durante las épocas de invierno […]”. 108.4.

Copia de la certificación realizada el 19 de junio de 2012 por el alcalde del Municipio de Gamarra54, mediante el cual acreditó que, en cumplimiento de lo dispuesto en el Contrato de Obra núm. 060 de 2010, el Consorcio Gamarra realizó una capacitación teórico-práctica y entregó el Manual de Operaciones y Mantenimiento. 108.5. Copia del acta de entrega de obra al Municipio de Gamarra con fundamento en el Contrato de Obra núm. 060 de 201055, suscrita el 19 de octubre de 2012, en la cual se indicó que “[…] [l]a Alcaldía Municipal de Gamarra hace constar que recibe a satisfacción las obras ejecutadas por la empresa AGUAS DEL CESAR S.A. E.S.P. y se hace responsable de la operación y mantenimiento de las obras entregadas como infraestructura a partir de la fecha de la presente acta […]”. 54 Cfr. índice 2 del sistema de gestión judicial, SAMAI.

Archivo denominado: ED_04EXPEDIENTEDIGITALC(.pdf) NroActua 2. Página 94. 55 Cfr. índice 2 del sistema de gestión judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_03ANEXOS1(.pdf) NroActua 2. 40 Núm. único de radicación: 200012333000201800087-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 108.6.

Copia de la Resolución núm. 001966 de 16 de junio de 201456, expedida por el Departamento del Cesar, mediante la cual se decretó la liquidación unilateral del Convenio Interadministrativo de Concurrencia núm. 238 de 1 de septiembre de 2009 celebrado entre el Departamento del Cesar y Aguas del Cesar S.A. ESP debido a que no se realizó a tiempo la adición del Convenio.

En el ítem sobre el desarrollo del Convenio, la Resolución informó que de allí surgieron dos contratos de obra: i) el Contrato de Obra núm. 060 de 7 de octubre de 2010, suscrito entre Aguas del Cesar S.A. ESP y el Consorcio Gamarra, para construir las redes de alcantarillado sanitario y acueducto de las etapas 1, 2 y 3 de la urbanización Puerto Capulco; y ii) el Contrato de Obra núm. 059 de 1 de octubre de 2010, suscrito entre Aguas del Cesar S.A. ESP y Darío Rafael Zalabata Vega, para realizar la interventoría técnica, administrativa, financiera, ambiental y social de la construcción de las redes mencionadas. 108.6.1.

En el mismo documento se relacionaron varios conceptos de supervisión en los cuales, por un lado, se manifestó que “[…] [d]urante la operación de la PTAR; en ocasiones, manifiesta el operador, toca cerrar la compuerta y hacer vertimiento directo de las aguas residuales sin ningún tipo de tratamiento a la Ciénaga, en periodos de tiempo comprendido entre cuatro (4) horas y ocho (8) horas, lo que indicaría que la capacidad de la planta está presentando serias deficiencias […]”. 108.6.2.

Por otro lado, el Departamento Nacional de Planeación indicó que “[…] a pesar que la planta se encuentra en funcionamiento, el servicio prestado por éste, se está prestando de forma inadecuada; debido a que el volumen de las aguas servidas producidas por la población beneficiada está siendo mayor que la capacidad de la planta de tratamiento, lo cual se puede evidenciar porque la estructura de pre tratamiento en ocasiones se desborda por lo limitado de su capacidad, y además que al momento de bombear las aguas residuales desde los tanque[s] de igualación hacia el tanque con filtro anaeróbico para continuar el proceso de tratamiento de estas, se hace necesario cerrar la compuerta de acceso a la planta, durante un lapso de tiempo que puede durar entre 4 y 8 horas […] causando con ello el vertimiento directo de las aguas residuales a la ciénaga que colinda con la Urbanización Puerto Capulco, sin ningún tipo de tratamiento, después que se reciben del colector final […]”. 108.6.3.

Aun así, el DNP adujo que “[…] las obras fueron recibidas a satisfacción, por parte de Aguas del Cesar S.A. ESP con un porcentaje de ejecución del 100% y 56 Cfr. índice 2 del sistema de gestión judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_04EXPEDIENTEDIGITALC(.pdf) NroActua 2. Páginas 113-120. 41 Núm. único de radicación: 200012333000201800087-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co liquidado a paz y salvo entre las partes el 12 de diciembre de 2011, quedando un saldo sin ejecutar de $10.684.800,00 a pesar que solo hasta el 19 de mayo de 2012 entró en funcionamiento la planta. […] No hay claridad por parte de la Entidad Aguas del Cesar S.A. ESP respecto a los diseños finales y las especificaciones de la planta de tratamiento, con los cuales se contrat[ó] las obras, lo que no permite determinar si finalmente se construyó lo contratado […]”. 108.6.4.

Igualmente, el Municipio de Gamarra anunció que la PTAR “[…] reporta una serie de problemas de calidad y resalta el hecho de que esta obra solo tiene un año en funcionamiento […]”. 108.7. Copia de Formatos de Acta de Diligencia de Control y Seguimiento Ambiental57, expedidos por la Corporación Autónoma Regional del Cesar, con el fin de verificar las obligaciones impuestas en las Resoluciones 358 de 26 de marzo de 2010, 1620 de 6 de diciembre de 2010 y 0739 de 19 de junio de 2014; en los cuales se señaló que en el Municipio se contaba con una laguna de oxidación que en esa fecha estaba en funcionamiento y también se contaba con una planta compacta ubicada en el Barrio Brisas del Cesar, la cual no estaba en funcionamiento por fallas estructurales, y que la administración municipal estaba tomando las medidas para poner en funcionamiento dicha planta. 108.7.1.

Allí también se señaló que las PTAR se encontraban a cargo el Municipio a través de la Secretaría de Planeación y cuando se visitó la laguna de oxidación del municipio no estaba en óptimas condiciones, presentaba vegetación flotante y exceso de maleza a su alrededor. 108.8. Copia del acta de liquidación del Contrato de Consultoría 059 de 201158, suscrita el 27 de junio de 2016, en la cual se señaló que “[…] [d]urante la ejecución del Contrato de Consultoría N° 059 de 2011, no se impusieron sanciones por incumplimiento del mismo, toda vez que las obras se ejecutaron de manera satisfactoria de acuerdo al Acta de Entrega y Recibo Final de Consultoría firmada por la entidad contratante […] la Entidad Contratante recibió a satisfacción previa verificación de la Interventoría, los Estudios y Diseños, objeto del contrato dentro del plazo contractual […]”. 57 Cfr. índice 2 del sistema de gestión judicial, SAMAI.

Archivo denominado: ED_07EXPEDIENTEDIGITALC(.pdf) NroActua 2. Páginas 109-147. 58 Cfr. índice 2 del sistema de gestión judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_04EXPEDIENTEDIGITALC(.pdf) NroActua 2. Páginas 80-86. 42 Núm. único de radicación: 200012333000201800087-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 108.9.

Copia de la denuncia presentada el 12 de octubre de 201759 a la Inspección de Policía del Municipio de Gamarra, por la representante legal y la secretaría de la Asociación para el Desarrollo Social de Gamarra – ASODESGAM contra el Alcalde Municipal de Gamarra, el Gobernador del Departamento del Cesar y Aguas del Cesar S.A. ESP; debido a que se construyó una PTAR muy cerca a unas viviendas en los predios que le pertenecen a la Asociación, además que se iba a construir un proyecto de recolección de aguas residuales a no más de 200 metros de donde se encontraba la PTAR. 108.10.

Copia del Oficio DG 0999 de 11 de agosto de 201760, expedido por la Corporación Autónoma Regional del Cesar, por medio del cual dio respuesta a la petición presentada por la Personería Municipal de Gamarra, en los siguientes términos: “[…]

PRIMERO: Informe si el [M]unicipio de Gamarra cuenta con plantas de tratamiento de aguas residuales, en el evento positivo, indique si se encuentra en funcionamiento, la cual es la población beneficiada con ella, su porcentaje de cobertura y su ubicación. R/ta: Para el tratamiento de las aguas residuales generadas en su área, el municipio de Gamarra cuenta con una laguna facultativa y una planta compacta; sin embargo, es pertinente expresarle lo siguiente: Laguna de Oxidación: En el informe fechado el 23 de diciembre de 2016, producto de la diligencia de control y seguimiento ambiental del Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos –PSMV, ordenada por esta entidad, contempla que: durante la visita se evidenció que la laguna de oxidación del municipio no se encuentra operando en las condiciones adecuada[s], se observa exceso vegetación flotante, exceso de malezas alrededor de la misma, no se evidencia espejo de agua.

Planta de tratamiento Compacta: Realizada la diligencia de inspección se constató la existencia de una planta compacta, sin embargo, esta no se encuentra en funcionamiento, generando vertimiento de forma directa.

SEGUNDO: Informe si todas las aguas servidas de las redes de alcantarillado del sector urbano del municipio de Gamarra, son tratadas en la PTAR, en caso negativo informe que barrios no gozan de dicho servicio y en cuales lugares (cuerpo de agua) desembocan los residuos líquidos. R/ta: En la diligencia de inspección, se verificó que el municipio de Gamarra no cuenta con una cobertura de alcantarillado sanitario del 100% ya que a la fecha faltan tramos del casco urbano por conectar al sistema de alcantarillado.

TERCERO: Informe si en municipio de Gamarra se está vertiendo aguas residuales de forma directa o sin ser filtradas en su integridad, al Rio Magdalena o Ciénagas, en el evento positivo indique en cuales y explique el motivo de ello. R/ta: Dentro del informe resultante de la diligencia de inspección, se establece que las aguas residuales del área urbana del [M]unicipio de Gamarra están siendo 59 Cfr. índice 2 del sistema de gestión judicial, SAMAI.

Archivo denominado: ED_03EXPEDIENTEDIGITALC(.pdf) NroActua 2. Páginas 179-180. 60 Cfr. índice 2 del sistema de gestión judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_03EXPEDIENTEDIGITALC(.pdf) NroActua 2. Páginas 134-141. 43 Núm. único de radicación: 200012333000201800087-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vertidas al Caño Largo y al suelo sin tratamiento previo, debido al estado en que se encuentran los sistemas implementados para el tratamiento de las aguas residuales. […]

QUINTO: Informe si al municipio de Gamarra le fue impuesta alguna sanción por parte de la autoridad ambiental, por motivo de vertimiento de aguas residuales a las ciénagas al Rio Magdalena, en caso positivo, expida copia de dicho acto administrativo. R/ta: Una vez revisados los archivos de la entidad, no se encontró sanción alguna en contra del Municipio de Gamarra Cesar, por vertimientos de aguas residuales a las ciénagas al rio Magdalena.

Sin embargo, existen procesos sancionatorios en curso, uno de ellos, por vertimientos de aguas residuales a la Ciénaga La Teresa, provenientes del sistema de alcantarillado de las urbanizaciones Capulco 1 y 2 de dicha municipalidad. […] D[É]CIMO: Indique si el Municipio de Gamarra, cuenta con Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado, en evento positivo suministre copia del mismo.

R/ta: El Municipio de Gamarra no cuenta con un plan maestro de acueducto y alcantarillado […]”. 108.11. Copia del acta de visita especial de 23 de marzo de 201861, realizada por la Personería Municipal de Gamarra a las instalaciones de las Plantas de Tratamiento de Aguas Residuales ubicadas en las urbanizaciones Brisas del Cesar y Capulco Nuevo, así como a la Estación de Bombeo, en donde se advirtió lo siguiente: “[ ] A las 10:15 ingreso a la PTAR del Barrio Brisas del Cesar, evidenciando que se encuentra en desuso, en total abandono, cubierta de maleza, con materia orgánica flotante y liquido color [v]erde que emana olor fétido, [t]ubería destruida, sus tanques sumergidos en más del 50% y en pésimo estado[.] […] De igual manera, por su ubicación no cumple con la distancia reglamentaria frente a las viviendas que componen la Urbanización Brisas del Cesar, razón por la cual sus habitantes deben sufrir a diario con los fuertes olores que emanan del lugar y exigen que esta sea retirada u reubicada en otro sitio que no les perjudique, puesto que afecta la salud de los hogares y se constituye en uno de los motivos por los cuales no ha sido posible continuar con el proyecto de vivienda. […] Se procede a tomar registro fílmico con el objeto de guardar evidencia frente a la circulación de las Aguas Negras proveniente de dicha Planta, las cuales transitan en un caño perpendicular al Canal de Aguas de la Urbanización divino Niño, uniéndose a este antes de llegar al Box culvert, aguas residuales que continúan su rumbo por un feudo vecino y desemboca en la Ciénega la Teresa […]. […] A las 3.15 PM, me desplacé a la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales Ubicada en el barrio Capulco Nuevo, donde se evidenció que esta PTAR se compone de 7 tanques, varios de ellos rasgados, interconectados con tubería destrozada, en pésimo estado que lo convierte en inutilizable, carente de fuente de energía, pues al parecer fue materia de vandalismo, sus aguas residuales son 61 Cfr. índice 2 del sistema de gestión judicial, SAMAI.

Archivo denominado: ED_03EXPEDIENTEDIGITALC(.pdf) NroActua 2. Páginas 181-206. 44 Núm. único de radicación: 200012333000201800087-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vertidas en la Ciénaga la Teresa, tal como en varias ocasiones lo ha [m]anifestado CORPOCESAR. […] Continuando con la diligencia, a las 3:40 PM me dirijo al barrio los Aceitunos, donde se encuentra ubicada la Estación de Bombeo […] las aguas que provienen del sistema de Alcantarillado son vertidas sin tratamiento alguno a un brazo del R[Í]O MAGDALENA, pues a unos 100 Mts Aproximadamente se encuentra ubicada la Estación del Ferry que permite cruzar los vehículos al otro lado del Rio donde se ubican Municipios pertenecientes al Departamento de Bolívar.

Al momento de la inspección se delató la existencia de dos tubos que provienen de la estación de Bombeo que llegan a un tanque de concreto (desarenador) y de allí continua la tubería unos 4 metros hasta desembocar los residuos líquidos que manan un fuerte olor fétido al brazo del Rio Magdalena […]. […] En conclusión, la Estación de bombeo solo funciona para descargar las aguas sin tratarlas, realizando la disposición final de los vertimientos al R[í]o Magdalena a unos cuantos metros de la Estación del Ferri del Municipio, lugar que es frecuentado por Turistas y el tránsito de vehículos que se dirigen hacia el sur de Bolívar […]” (Destacado fuera de texto). 109.

La Sala procederá a apreciar y a valorar las pruebas, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 de la Ley 1564, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados en el caso sub examine.

Solución a los problemas jurídicos 110. La Sala limitará su pronunciamiento a los precisos argumentos expuestos por las entidades apelantes, con la claridad de que no se abordarán asuntos o materias que no fueron controvertidas, entre ellas, la situación de existencia de una vulneración o amenaza de los derechos e intereses colectivos invocados, con ocasión de la problemática planteada.

De la responsabilidad y competencia de las autoridades apelantes, en el caso concreto 111. La Sala procederá a estudiar las competencias de las autoridades recurrentes con el objeto de determinar su responsabilidad en torno a la superación de la vulneración o amenaza de los derechos e intereses colectivos. En ese orden y en armonía con el problema jurídico planteado, se determinará si son procedentes o no las medidas impartidas por el Tribunal y si esas autoridades son o no competentes para cumplir las órdenes. 45 Núm. único de radicación: 200012333000201800087-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Responsabilidad del Departamento del Cesar, en el caso concreto 112.

Como contribución de los departamentos a las actividades de las entidades territoriales municipales, vale anotar lo señalado en el artículo 63 de la Ley 99 sobre el principio de armonía regional, en el siguiente sentido: “[…] Los Departamentos, los Distritos, los Municipios, […] ejercerán sus funciones constitucionales y legales relacionadas con el medio ambiente y los recursos naturales renovables, de manera coordinada y armónica, con sujeción a las normas de carácter superior y a las directrices de la Política Nacional Ambiental, a fin de garantizar un manejo unificado, racional y coherente de los recursos naturales que hacen parte del medio ambiente físico y biótico del patrimonio natural de la nación […]” (Destacado fuera de texto). 113.

Como se observa, teniendo en cuenta lo indicado supra, los principios de coordinación, concurrencia, subsidiariedad, complementariedad y armonía regional deben permitir la articulación de las entidades obligadas, en el ejercicio de sus competencias propias, dado que todas ellas interactúan en la prestación del servicio o en la conservación del entorno natural involucrado en ese servicio público. 114.

Si bien es cierto, como se indicó en el marco normativo y desarrollo jurisprudencial supra, los municipios son los principales obligados a garantizar la prestación de servicios públicos en su jurisdicción, para efectos de ello pueden evaluar la necesidad de gestionar el apoyo de las entidades de los órdenes departamental y nacional, con el propósito de lograr la adopción de medidas orientadas a garantizar la prestación y consecuencialmente proteger los derechos e intereses colectivos relacionados con los servicios públicos domiciliarios y, en especial, los de acueducto y alcantarillado. 115.

En este caso, el Municipio de Gamarra se vinculó al Plan Departamental de Aguas – PDA del Cesar mediante Convenio núm. 008 de 22 de noviembre de 2006. 116. Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala considera que, dada la vinculación del Municipio de Gamarra al Plan Departamental de Aguas de Cesar, el Departamento adquiere precisas competencias de apoyo directo, en los términos de los artículos 2.3.3.1.2.1. y subsiguientes del Decreto 1077 de 201562, en el marco del respectivo Plan, sobre integración del Comité Directivo, recursos y participación de los Departamentos en el PDA; lo cual implica la adopción de acciones conjuntas en aras de garantizar la prestación de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado, que puede incluir la construcción o mantenimiento de una Planta de 62 Subrogado por Decreto 1425 de 6 de agosto de 2019. 46 Núm. único de radicación: 200012333000201800087-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Tratamiento de Aguas Residuales - PTAR o de una Planta de Tratamiento de Agua Potable – PTAP. 117.

En ese sentido, la Sala advierte que el Departamento deberá intervenir, dentro del marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, en el trámite de gestión para la prestación de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado conforme a lo expuesto en esta sentencia y en los términos del respectivo PAP-PDA. 118.

En este punto, y en iguales circunstancias a lo planteado anteriormente, la Sala considera que las órdenes impartidas al Departamento no obedecen a la determinación de la existencia de una acción u omisión que implique amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos invocados por parte de esa entidad, en tanto, se reitera, el municipio es el principal responsable de la gestión de los servicios públicos en su jurisdicción; sino que el Departamento, por su condición de “[…] entidad administrativa encargada de proteger el derecho o el interés colectivo afectado […]”63 y por la importancia de la acción coordinada, concurrente, subsidiaria, complementaria y armónica entre los órdenes municipal y departamental, en este caso, en la superación de la situación evidenciada en torno a los derechos e intereses colectivos objeto de pronunciamiento. 119.

La Sala reitera que, en el marco de los principios de coordinación, concurrencia, complementariedad y armonía regional, el Municipio de Gamarra y la Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios de Acueducto y Alcantarillado de Gamarra Cesar S.A.S. ESP - EMPUGAM, al ser prestadores de servicios públicos domiciliarios deben trabajar articuladamente con las entidades departamentales, en el ejercicio de sus competencias propias, y propender por la solución de la problemática planteada en el caso concreto relacionada con la deficiencia en el sistema de alcantarillado del Municipio. 120.

De esa forma, se confirmará la inclusión del Departamento del Cesar en este aspecto de la sentencia proferida, en primera instancia. Responsabilidad de Aguas del Cesar S.A. ESP, en el caso concreto 121. En el artículo 365 de la Constitución Política se estableció que “[…] los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado.

Es deber del 63 En los términos del inciso final del artículo 21 de la Ley 472, sobre notificación del auto admisorio de la demanda, que establece que el trámite se comunicará y, por ende, se vinculará a “[…] la entidad administrativa encargada de proteger el derecho o el interés colectivo afectado […]”. 47 Núm. único de radicación: 200012333000201800087-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional […]”, los cuales podrán ser prestados de forma directa o indirecta, por comunidades organizadas, o por particulares. 122.

En ese orden, mediante escritura pública 1203 de 22 de noviembre de 2006 se constituyó la sociedad Aguas del Cesar S.A. ESP teniendo como objeto social “[…] la prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo, así como la realización de las actividades que la [L]ey 142 de 1994 considera como complementarias, en los municipios accionistas de la sociedad […]”. 123.

En el certificado de existencia y representación se especifica, dentro de sus funciones, que podrá “[…] adelantar la construcción, la administración, la operación, el mantenimiento y la reparación de todo tipo de infraestructura para la prestación de servicios públicos de agua potable y saneamiento básico […]”; sin embargo, se encontró probado con acta de entrega de obra al Municipio de Gamarra con fundamento en el Contrato de Obra núm. 060 de 201064, suscrita el 19 de octubre de 2012, que “[…] [l]a Alcaldía Municipal de Gamarra hace constar que recibe a satisfacción las obras ejecutadas por la empresa AGUAS DEL CESAR S.A. E.S.P. y se hace responsable de la operación y mantenimiento de las obras entregadas como infraestructura a partir de la fecha de la presente acta […]” (Destacado fuera de texto). 124.

Asimismo, la misma sociedad manifestó que “[…] es una empresa simplemente ejecutora de los planes departamentales de agua, el departamento con los municipios priorizan los proyectos, viabilizan los mismos y le asignan los presupuestos y Aguas del Cesar S.A. E.S.P., lo ejecuta y una vez ejecutado son entregados a la entidad territorial favorecida para que ella a través de su empresa de acueductos municipales, la opere o lo ponga en funcionamiento […]”. 125.

Para la Sala es evidente que Aguas del Cesar S.A. ESP ha adelantado gestiones en el sentido de dar cumplimiento a las responsabilidades que ha adquirido en virtud de su rol como gestor del Plan Departamental de Aguas, designado como tal mediante Comité Directivo de 2 de julio de 2008, en tanto su compromiso consiste en desarrollar las acciones necesarias con el fin de implementar y consolidar los proyectos para alcanzar las metas de cobertura, calidad y continuidad de las zonas urbanas y rurales en los Municipios miembros del PDA y es que, se reitera, como se explicó al desarrollar la responsabilidad del 64 Cfr. índice 2 del sistema de gestión judicial, SAMAI.

Archivo denominado: ED_03ANEXOS1(.pdf) NroActua 2. 48 Núm. único de radicación: 200012333000201800087-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Departamento, en este caso concreto, por un lado, está probado que el Municipio de Gamarra se vinculó al Plan Departamental de Aguas – PDA del Cesar mediante Convenio núm. 008 de 22 de noviembre de 2006; por el otro, que teniendo en cuenta la precitada vinculación al Plan Departamental de Aguas del Cesar, el gestor adquiere precisas competencias de apoyo directo, como integrante del comité directivo de integración y como responsable de la gestión, planeación, implementación, ejecución de los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento y de los asuntos relacionados con agua potable y saneamiento básico, en los términos de los artículos 2.3.3.1.2.2, 2.3.3.1.2.4 y 2.3.3.1.4.1 del Decreto 1425 de 2019.

En especial, el artículo 2.3.1.2.3, sobre funciones del gestor, establece las siguiente: “[…]

ARTÍCULO 2. 3.3.1.2.3. Funciones del Gestor. Son funciones del Gestor: 1. Desarrollar las acciones necesarias para alcanzar el cumplimiento de los objetivos de la política del sector de agua potable y saneamiento básico: la observancia de los principios y el cumplimiento de los objetivos y las metas de los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento (PDA). 2.

Gestionar a nivel departamental los asuntos relacionados con el sector de agua potable y saneamiento básico como representante del Gobernador cuando el departamento lo requiera, así como, prestar asistencia a los municipios y distritos del departamento, vinculados a los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento (PDA), en los temas relacionados con el acceso sostenible a agua potable y saneamiento básico en la zona urbana y rural. 3.

Coordinar las acciones de los participantes de los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento (PDA)y adelantar, junto con el Gobernador del respectivo departamento, el proceso de vinculación de los municipios y distritos, autoridades ambientales y demás participantes de los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento (PDA). 4.

Ejercer la Secretaría Técnica del Comité Directivo del que trata el artículo 2.3.3. 1.2.4. del presente capítulo y en tal condición convocar con anticipación a las sesiones de los Comités, elaborar actas de cada una de las sesiones de los mismos y custodiar y mantener el archivo de dichas actas. De igual forma, deberá preparar y recopilar la totalidad de los documentos que se requieran para las sesiones y remitirlos con la debida antelación a los integrantes del Comité. 5.

Elaborar y concertar con el departamento las propuestas de los instrumentos de planeación y sus modificaciones, soportadas técnica, económica y legalmente, para ser presentados al Comité Directivo del que trata el artículo 2.3.3.1.2.4. del presente capítulo. 6. Ejecutar todas las acciones necesarias para dar cumplimiento al contenido de los instrumentos de planeación aprobados por el Comité Directivo del que trata el artículo 2.3.3.1.2.4. del presente capítulo, acatar las instrucciones dadas por el Comité y tomar las medidas necesarias para su cumplimiento. 7.

Promover, estructurar y adelantar las acciones necesarias para apoyar a los municipios y distritos en su competencia de asegurar la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento básico, entre otras: 49 Núm. único de radicación: 200012333000201800087-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7.1.

La asistencia administrativa, financiera, comercial, técnica, operativa, social y jurídica para la implementación por parte de los municipios y distritos de los esquemas que permitan el aseguramiento en la prestación de los servicios en un municipio o grupo de municipios o distritos del departamento, de acuerdo con lo aprobado por el Comité Directivo del que trata el artículo 2.3.3.1.2.4. del presente capítulo. 7.2.

Informar por escrito a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, los resultados de los planes de aseguramiento una vez finalice la ejecución de cada fase. 7.3. Apoyar al departamento en su tarea de promover y adelantar, las gestiones necesarias para que los prestadores de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo que operan en los municipios o distritos vinculados a los Planes Departamentales para el Manejo empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento (PDA), reporten la información al Sistema Único de Información (SUI), o el que haga sus veces, con la oportunidad y calidad que establezca la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, así como también a los demás sistemas de información que se implementen. 7.4.

Asistir a las entidades territoriales en la implementación de la estrategia de monitoreo, seguimiento y control establecida en el Decreto Ley 028 de 2008 o la norma que lo modifique, complemente o sustituya y apoyar a los departamentos en lo dispuesto en la Ley 1977 de 2019. 8. Dar las instrucciones necesarias al instrumento para el manejo de recursos, en los eventos en que haya sido delegado y en los términos y condiciones previstos en el respectivo contrato, para que realice los pagos necesarios para la ejecución de los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento (PDA). 9.

Gestionar e implementar directamente o en conjunto con los participantes, alternativas de financiación de los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento (PDA). 10. En concordancia con la naturaleza jurídica de los instrumentos de financiación, estructurar e implementar instrumentos financieros para el apalancamiento de recursos, o gestionar y tomar créditos para la ejecución e implementación de los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento (PDA) con cargo a los recursos comprometidos por los participantes. 11.

Apoyar al departamento en la planeación y priorización de inversiones del sector agua potable y saneamiento básico; realizar la estructuración y presentación de los proyectos a través de los mecanismos de viabilización, así como, las correcciones o modificaciones necesarias de los mismos. No obstante lo anterior, los municipios y distritos podrán presentar los proyectos ante el mecanismo nacional o departamental de viabilización de proyectos. 12.

Adelantar procesos de contratación con cargo a los recursos de los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento (PDA) una vez los proyectos hayan sido viabilizados cuando aplique, de acuerdo con lo previsto en el presente capítulo, el Manual Operativo señalado en el artículo 2.3.3.1.5.2., el Plan Estratégico de Inversiones señalado en el artículo 2.3.3.1.5.3. y el Plan de Aseguramiento de la Prestación de los Servicios 2.3.3.1.5.4, velando por la pluralidad de oferentes y la publicidad de dichos procesos y de acuerdo con la normatividad contractual aplicable. 13.

Preparar, convocar y desarrollar audiencias públicas de rendición de cuentas para el seguimiento a los avances de los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento (PDA), así como suministrar la información requerida por los órganos de control. 50 Núm. único de radicación: 200012333000201800087-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14.

Remitir informes al Comité Directivo y al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, sobre la ejecución de los instrumentos de planeación así: 14.1. Informe sobre el estado y avance del aseguramiento de la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento básico de cada uno de los municipios y distritos que conforman el Plan Departamental para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento de su jurisdicción, con la metodología y periodicidad que establezca el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. 14.2.

Informe bimestral de la ejecución y seguimiento del Plan Departamental para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento y de sus instrumentos de planeación, de acuerdo con el formato y medios que el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio determine para tal fin. En el informe también se señalará el avance del Plan Estratégico de Inversiones, detallando el cumplimiento de los cronogramas allí fijados, las metas propuestas, el estado de avance de los proyectos en ejecución y de los procesos de contratación. 15.

Reportar y mantener actualizado el diagnóstico técnico base en el sistema de información que facilite el seguimiento a los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento (PDA), en los términos en que lo señale el ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y los indicadores para el sector de agua potable y saneamiento básico establecidos por el Gobierno nacional.

Asimismo, realizar el cargue de los instrumentos de planeación en el sistema de información que determine ese ministerio. […] 17. Las demás que, de acuerdo con su naturaleza jurídica, le estén autorizadas por la normativa vigente.

PARÁGRAFO. Cuando los Gestores de los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento (PDA) sean empresas de servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo del orden departamental, deberá celebrarse un contrato o convenio entre el departamento y dicha empresa en el que se estipulen las obligaciones a cargo de la misma en condición de Gestor de acuerdo con lo aquí previsto, así como, aquellas que se consideren necesarias según cada caso concreto para atender otras necesidades del departamento dentro del marco del Plan Departamental.

En dicho contrato, se establecerá la remuneración que recibirá el Gestor por las labores que deberá cumplir y ajustada a las condiciones del mercado. Si las funciones de Gestor las realiza el departamento directamente, los costos inherentes a la ejecución de los productos que se desarrollen en cumplimiento de sus actividades como gestor, podrán ser computables como gastos inherentes a los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento (PDA) […]”. 126.

Por último, como se indicó en relación con el Departamento del Cesar, la vinculación y órdenes impartidas a la Empresa Gestora no obedecen a la determinación de la existencia de una acción u omisión que implique amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos invocados porque, se reitera, si bien la Empresa Gestora construyó las PTAR que constituyen la génesis de la problemática abordada en este caso concreto, está probado que estas plantas de tratamiento fueron recibidas por el Municipio de Gamarra, a satisfacción, para operarlas y realizar los respectivos mantenimientos. 51 Núm. único de radicación: 200012333000201800087-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 127.

En ese sentido, el Gestor en este caso no es responsable ni por acción ni por omisión de la vulneración o amenaza, sino que su vinculación a las órdenes deviene de su condición de entidad administrativa encargada de proteger el derecho o el interés colectivo afectado, en el marco de una acción coordinada que se deriva de la normativa anteriormente indicada, relacionada con el Plan Departamental de Aguas y el Convenio Marco Interadministrativo suscrito entre el Departamento del Cesar y Aguas del Cesar S.A. ESP. 128.

Es por lo mencionado que se confirmará la sentencia proferida, en primera instancia, en lo relacionado con la inclusión de Aguas del Cesar S.A. ESP en las órdenes allí impartidas. Responsabilidad del Municipio de Gamarra, en el caso concreto 129. Entre las finalidades sociales del Estado se encuentra la de garantizar “[…] [e]l bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población […]”.

En esa línea, dentro de sus obligaciones debe asegurar las condiciones mínimas que faculten la vida en comunidad de forma óptima, es una responsabilidad ligada con suministrar agua potable y evitar situaciones de índole sanitario que sean foco de contaminación, epidemias u otras circunstancias que afecten el estado de sanidad comunitaria. 130.

La Sala reitera que la prestación de los servicios públicos está íntimamente relacionada con los propósitos de bienestar general y mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes del Estado y, en ese orden, este debe asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. Asimismo, constituye un objetivo fundamental de la actividad del Estado, la solución de las necesidades básicas insatisfechas en materia de, entre otras, acueducto y saneamiento básico, porque, como lo explicó la Corte Constitucional en sentencia C-172 de 2014, la prestación eficiente y oportuna de estos servicios públicos garantizan otros derechos y principios como la vida, la dignidad y la igualdad. 131.

Asimismo, en la Constitución Política65 se ha señalado que los Municipios, en ejercicio de la descentralización territorial y administrativa, en forma directa o indirecta, son responsables primarios en la prestación de los servicios públicos domiciliarios, en el marco de ciertos estándares de calidad, de la promoción del desarrollo en el territorio, de la garantía del bienestar general y de la solución de las necesidades básicas de la población de su territorio.

De la misma forma son 65 Artículo 311. 52 Núm. único de radicación: 200012333000201800087-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co responsables de la construcción, ampliación, rehabilitación y mejoramiento de la infraestructura para la prestación de los servicios, en orden a garantizar su eficiente y oportuna prestación. 132.

En el caso concreto, atendiendo a los criterios de categorización de los municipios, sobre la base del número de habitantes y los ingresos corrientes de libre destinación, se clasificó al Municipio de Gamarra como municipio de sexta categoría. Lo anterior evidencia que, para el correcto ejercicio de su función como prestador de los servicios públicos domiciliarios, es posible que el Municipio tenga la necesidad de gestionar apoyo financiero o técnico acudiendo a autoridades de orden departamental o nacional, máxime si se tiene en consideración que se trata de un Municipio vinculado al respectivo Plan Departamental de Aguas. 133.

En esa misma evaluación, la entidad apelante formuló reparo concreto en su recurso de apelación indicando que el Tribunal no tuvo en cuenta lo probado con relación a activar la operación, por un lado, de la Planta de Tratamiento “[…] del barrio Puerto Capulco etapas 1, 2 y 3 en el Municipio de Gamarra, [la cual] no cumple con las especificaciones técnicas, y aun así, ordena ponerla en funcionamiento […]” y, por el otro, de la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales de Brisas del Cesar que, a su juicio, “[…] no puede ser puesta en funcionamiento por cuanto la misma fue construida sin observar los principios de la función administrativa de planeación, econom[í]a etc., por tanto, sería más gravoso para la comunidad poner en funcionamiento dicha planta de tratamiento, es más funcionarios que participaron en la contratación de esta obra y los contratistas actualmente se encuentran judicializados con escrito de acusación […]” 134.

En ese sentido se reitera que el Municipio de Gamarra cuenta con Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos aprobado por la autoridad ambiental además ha recibido las Plantas de Tratamiento de Aguas Residuales, así como se ha comprometido a hacerse cargo de su mantenimiento, funcionamiento y operación. Dicha circunstancia no se ha visto probada en el presente proceso sino, por el contrario, se ha evidenciado que “[…] se encuentran colapsadas, por lo tanto, las aguas residuales que llegan a estos sistemas son vertidas de manera directa sin tratamiento previo, generando una posible contaminación al suelo, agua y alteración paisajística […]”. 135.

Asimismo, la degradación de las condiciones en las cuales se encuentran las plantas de tratamiento de aguas residuales del Municipio de Gamarra no responde 53 Núm. único de radicación: 200012333000201800087-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co únicamente al paso del tiempo, sino también a la falta de actividades de limpieza y mantenimiento por parte de la entidad territorial como autoridad responsable. 136.

En consecuencia, la Sala considera apropiadas las medidas ordenadas por el Tribunal, con la claridad de que para emprender las acciones allí ordenadas, se debe, en primera medida, realizar una evaluación de las condiciones actuales en las cuales se encuentran las plantas de tratamiento de aguas residuales para así determinar, no solamente si es viable su recuperación mediante la implementación de tecnologías o medidas, que permitan garantizar una eficiente y oportuna prestación del servicio de alcantarillado, respetuosas de la normativa, de la comunidad beneficiaria y del medio ambiente, o si, por el contrario, se debe proceder a su desmantelamiento por las condiciones probadas y, por ende, a la adopción de un nuevo sistema de tratamiento que garantice la protección de los derechos e intereses colectivos. 137.

En ese orden, se ordenará: i) a la Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios de Acueducto y Alcantarillado de Gamarra Cesar S.A.S. ESP., como prestador directo del servicio público; ii) al Municipio de Gamarra, como receptor de las obras y primer responsable de garantizar la prestación de los servicios públicos; iii) a Aguas del Cesar S.A. ESP. como gestor del Plan Departamental de Aguas del Cesar; y iv) al Departamento del Cesar, de conformidad con sus funciones de apoyo y cooperación; realicen una actualización de los estudios y diseños sobre el estado del sistema de alcantarillado del Municipio de Gamarra de la cual sea posible determinar la viabilidad del funcionamiento de las Plantas de Tratamiento de Aguas Residuales que se encuentran ubicadas en el Municipio, de que trata el caso concreto, teniendo en cuenta que en el mismo estudio se debe plasmar con claridad un análisis de los factores jurídicos, de infraestructura, técnicos, ambientales y los demás que se consideren necesarios en aras de identificar si las condiciones de las PTAR permiten su recuperación y, posterior, puesta en operación o si, por el contrario, es necesario proceder al desmantelamiento de las mismas. 138.

Bajo el escenario de tener que desmontar alguna de las Plantas, las mismas entidades mencionadas supra deberán estructurar un plan específico que permita la realización de un nuevo punto de tratamiento de aguas residuales, en aras de reemplazar el rol de aquel que no pueda operar en virtud de los factores anteriormente indicados, y poner en funcionamiento un nuevo sistema de tratamiento que garantice la prestación eficiente y oportuna del servicio de alcantarillado. 54 Núm. único de radicación: 200012333000201800087-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 139.

Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala considera que en este caso se deben modificar los plazos otorgados para dar cumplimiento a las órdenes impartidas; por lo tanto, la Sala considera que el estudio técnico mencionado deberá realizarse dentro de los tres (3) meses siguientes a la ejecutoria de esta sentencia y, en el evento en que los estudios arrojen la posibilidad de poner en funcionamiento las PTAR, las entidades deberán realizar las actuaciones necesarias con el objeto de ponerlas en funcionamiento, dentro de los ocho (8) meses siguientes a la ejecutoria de esta sentencia. 140.

En el evento en que los estudios técnicos arrojen la imposibilidad de activación y operación de las plantas de tratamiento de aguas residuales, las autoridades deberán adelantar las gestiones necesarias con el propósito de determinar, dentro de los tres (3) meses siguientes, el nuevo mecanismo o sistema que permita la prestación adecuada del servicio público, el cual se deberá construir y ejecutar dentro de los doce (12) meses siguientes al vencimiento del plazo anterior. 141.

En este punto, con relación a la observación del Municipio frente a que hay funcionarios que estuvieron vinculados en la contratación de la construcción de la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales Brisas del Cesar bajo investigación penal, es importante resaltar que, por un lado, no constituye prueba sobre la vulneración de los derechos e intereses colectivos invocados en esta acción popular; y, por el otro, que mientras en dichos procesos penales se pretende determinar si se cometió o no una conducta punible, en el presente medio de control lo pretendido es demostrar la vulneración o amenaza a los derechos e intereses colectivos. 142.

Respecto a todo lo mencionado, la Sala precisa que tanto la comparecencia de la entidad apelante al proceso como las órdenes impartidas se fundamentan en, por un lado, su condición de “[…] entidad administrativa encargada de proteger el derecho o el interés colectivo afectado […]”66; y, por el otro, en que el ejercicio de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, en los términos explicados, son “[…] necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo […]”67 o, al menos, superar la situación evidenciada en torno a los derechos e intereses colectivos objeto de 66 En los términos del inciso final del artículo 21 de la Ley 472, sobre notificación del auto admisorio de la demanda, que establece que el trámite se comunicará y, por ende, se vinculará a “[…] la entidad administrativa encargada de proteger el derecho o el interés colectivo afectado […]”. 67 Así lo establece el artículo 34 de la Ley 472, sobre la sentencia. Asimismo, la norma establece en su inciso final que “[…] [t]ambién comunicará a las entidades o autoridades administrativas para que, en lo que sea de su competencia, colaboren en orden a obtener el cumplimiento del fallo […]”. 55 Núm. único de radicación: 200012333000201800087-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pronunciamiento, en especial, los relativos al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna y al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias. 143.

En razón de ello, la Sala comparte la orden proferida por el Tribunal en el sentido de concluir que es necesario que el Municipio, como entidad responsable de la prestación y garantía de los servicios públicos en su jurisdicción, emprenda acciones conducentes en torno a la superación de la situación de amenaza y vulneración de los derechos e intereses colectivos con el objeto de garantizar una adecuada conducción de las aguas residuales que transitan por el sistema de alcantarillado y se realice la gestión pertinente para que dichas aguas sean tratadas para finalmente ser depositadas en las fuentes hídricas. 144.

Sin perjuicio de lo anterior, la Sala observa que en el acápite iv) del ordinal tercero se ordenó “[…] ejecutar las obras de optimización del sistema de alcantarillado y tratamiento de aguas residuales, cuyos estudios y diseños fueron producto del Contrato Número 059 del 2011, suscrito entre Aguas del Cesar E.S.P. S.A. y el ingeniero consultor Miguel López Camargo, en aras de proteger los derechos colectivos amparados […]”. 145.

Al respecto, la Sala considera que, en este caso, es necesario determinar la condición actual del sistema de alcantarillado del Municipio de Gamarra debido a que dichos estudios fueron entregados en el año 2016, para lo cual se modificará el respectivo acápite indicando que, en los primeros dos (2) meses del término allí otorgado y en caso de que no se haya hecho, se deberán actualizar los estudios y diseños realizados inicialmente en cumplimiento del Contrato 059 de 2011. 146.

Es por lo indicado que se modificará el numeral iv) del ordinal tercero de la parte resolutiva de la sentencia proferida, en primera instancia, y se confirmará lo relacionado con la inclusión del Municipio de Gamarra para la ejecución de las órdenes allí impartidas. Sobre el argumento de falta de recursos para la protección de los derechos e intereses colectivos, en el caso concreto 147.

Aguas del Cesar S.A. ESP manifestó que “[…] la precariedad de los recursos económicos del municipio de Gamarra y del departamento del Cesar, hacen imposible el cumplimiento de todas las coberturas de esas necesidades básicas insatisfechas […]”, resaltó que no cuenta con presupuesto autónomo, su actividad 56 Núm. único de radicación: 200012333000201800087-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se desarrolla en atención a “[…] convenios que realiza el departamento con ella y en ese convenio le señala cuales son los proyectos a ejecutar y el presupuesto con que cuenta cada proyecto […]”. 148.

En ese sentido, la Sala destaca que, aunque las autoridades consideren que pueden verse superadas en su capacidad de gestión debido a la magnitud de las circunstancias a proteger, lejos de constituir un motivo para negarse a desarrollar la actividad correspondiente a garantizar la prestación del servicio público domiciliario, a pesar que la prestación del mismo inicialmente se encuentra en cabeza de la entidad territorial, deviene en un apremio a fin de satisfacer con mayor diligencia y cuidado las necesidades e intereses de los habitantes, más aún en aquellos casos en que se advierte la existencia de falencias en la prestación de servicios públicos esenciales como los de acueducto y alcantarillado. 149.

En relación con la falta de recursos económicos, esta Sección reiteró, en sentencia proferida el 16 de mayo de 2019, que las autoridades no pueden excusar el incumplimiento de una orden judicial o la garantía de los derechos con fundamento en la falta de recursos. En esa oportunidad, se precisó lo siguiente: “[…] la falta de recursos públicos no es óbice para proteger los derechos e intereses colectivos habida cuenta que la efectividad de los derechos colectivos garantizados por la Constitución y la ley demandan atención prioritaria de las autoridades administrativas, y si su actuación no colma las exigencias de protección impuestas por el ordenamiento jurídico, es deber del Juez Constitucional de Acción Popular velar porque dicha situación sea debidamente atendida. 83.

En el caso concreto, el Municipio aduce que con la decisión proferida por el Tribunal, en primera instancia, se está afectando el presupuesto de dicha entidad territorial sin consultar con su sostenibilidad financiera. Sobre el particular, se reitera, la Sala estima que dicho argumento no resulta suficiente para revocar la decisión de primera instancia, como quiera que las obligaciones fijadas en la sentencia son razonables y no resultan desproporcionadas […]”68 (Destacado fuera de texto). 150.

En síntesis, la jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo de Estado ha considerado, de forma reiterada, que la falta de capacidad presupuestal de las entidades que deben cumplir una orden judicial para la protección o el restablecimiento de los derechos e intereses colectivos no es un motivo suficiente para revocar la sentencia, en tanto ello desconoce que, de conformidad con el artículo 2.º de la Constitución Política, uno de los fines esenciales del Estado Social de Derecho consiste en garantizar la efectividad de los derechos. 68 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 16 de mayo de 2019, núm. único de radicación 170012333000201700452-01, C.P. Hernando Sánchez Sánchez. 57 Núm. único de radicación: 200012333000201800087-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 151.

Finalmente y de conformidad con el artículo 38 de la Ley 472 y los numerales 1.° y 8.º del artículo 365 de la Ley 1564, la Sala se abstendrá de condenar en costas en esta instancia, en atención a que no está probada su causación. Comité de verificación de cumplimiento de la sentencia, en el caso concreto 152. Atendiendo a que el Tribunal, en el caso sub examine, en la sentencia proferida, en primera instancia, resolvió en el ordinal sexto, lo siguiente: “[…]

SEXTO: CONFORMAR un Comité de Vigilancia que verifique el cumplimiento de esta sentencia, el cual estará integrado por: a) La Personería Municipal de Gamarra – Cesar (quien actúa como Ministerio Público en el municipio) y su coadyuvante, como parte actora en el asunto, b) El Alcalde Municipal de Gamarra – Cesar o su delegado, c) El Gerente de la Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios de Acueducto y Alcantarillado de Gamarra – Cesar – EMÚGAM S.A E.S.P, d) El Gobernador del Departamento del Cesar o su delegado, e) El Gerente de la empresa Aguas del Cesar S.A E.S.P y f) El Gerente de la Corporación Autónoma Regional del Cesar – CORPOCESAR […]”. 153.

La Sala considera que se debe modificar la parte resolutiva de la sentencia de 27 de enero de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, en lo relacionado con la conformación del Comité de Verificación de cumplimiento, en el sentido de precisar que: i) el Magistrado Ponente del Tribunal deberá presidir el comité de verificación; y ii) los representantes de las autoridades obligadas a adoptar las medidas de la parte resolutiva deberán allegar informes al comité de verificación, cada dos (2) meses, de los avances gestionados frente a lo que a cada una corresponde, como se señalará en la parte resolutiva de la sentencia. 154.

Asimismo, se adicionará el respectivo ordinal en el sentido de precisar que en el evento de que durante la ejecución de la sentencia se observe que razonablemente es necesario otorgar un plazo adicional a las autoridades obligadas, el Tribunal Administrativo del Cesar, en el marco del Comité de Verificación, podrá adoptar las decisiones que considere necesarias para garantizar su cumplimiento, lo que incluye todas las órdenes de la sentencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Conclusiones de la Sala 155.

En suma, la Sala considera que las autoridades apelantes tienen competencia y responsabilidad de dar cumplimiento a las órdenes impartidas en la presente sentencia, teniendo en cuenta que su participación es valiosa para garantizar la prestación de servicios públicos domiciliarios, resaltando que no se ha demostrado el cumplimiento de lo ordenado. 58 Núm. único de radicación: 200012333000201800087-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 156.

En consecuencia, se confirmará la sentencia de 27 de enero de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, en primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: MODIFICAR el ordinal tercero de la parte resolutiva de la sentencia de 27 de enero de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, en primera instancia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, el cual quedará de la siguiente manera:

TERCERO: Se ORDENA al Departamento del Cesar, a Aguas del Cesar S.A. ESP, al Municipio de Gamarra y a la Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios de Acueducto y Alcantarillado de Gamarra Cesar S.A.S. ESP – EMPUGAM que, en caso de que no se haya hecho y en el marco de sus competencias constitucionales, legales, reglamentarias y contractuales: 3.1.

Realicen, en los tres (3) meses siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, una actualización de los estudios y diseños sobre el estado del sistema de alcantarillado del Municipio de Gamarra, con fundamento en el producto obtenido del cumplimiento del Contrato núm. 059 del 2011, de la cual sea posible determinar la viabilidad del funcionamiento de las Plantas de Tratamiento de Aguas Residuales que se encuentran ubicadas en el Municipio, teniendo en cuenta que en el mismo estudio se debe plasmar con claridad un análisis de los factores jurídicos, de infraestructura, técnicos, ambientales y los demás que se consideren necesarios en aras de identificar si las condiciones de las PTAR permiten su recuperación y, posterior, puesta en operación o si, por el contrario, es necesario proceder al desmantelamiento de las mismas, caso en el cual se deberá determinar cuál es el nuevo mecanismo o sistema que permita la prestación adecuada del servicio público. 3.2.

Para aquellas PTAR que sí tengan viabilidad de funcionamiento, las entidades deberán activar su operación dentro de los ocho (8) meses siguientes, contados a partir de la entrega de la actualización de los estudios mencionados, ejecutando las obras de optimización del sistema de alcantarillado y tratamiento de aguas residuales necesarias para proteger los derechos e intereses colectivos amparados. 3.3.

En caso de que los estudios determinen que alguna de las PTAR debe ser desmontada, las autoridades, en el marco de sus competencias, deberán, dentro de los doce (12) meses a partir de la entrega de la actualización de los citados estudios, estructurar un plan específico que permita la realización de un nuevo punto de tratamiento de aguas residuales o la puesta en funcionamiento de un nuevo sistema de tratamiento de aguas residuales que garantice la prestación eficiente y oportuna del servicio de alcantarillado. 3.4.

Erradiquen los fuertes olores y efectuar el manejo ambiental que permita el control de vectores que emanan de las Plantas de Tratamientos de Aguas Residuales, en especial la ubicada en la Urbanización Brisas del Cesar, dentro de los seis (6) meses siguientes a la ejecutoria de esta sentencia. 59 Núm. único de radicación: 200012333000201800087-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.5.

Implementen un procedimiento que permita el tratamiento de las aguas residuales en la estación de bombeo del sistema de alcantarillado.

SEGUNDO: MODIFICAR el ordinal sexto de la parte resolutiva de la sentencia de 27 de enero de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, en primera instancia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, el cual quedará de la siguiente manera:

SEXTO: CONFORMAR un comité de verificación de cumplimiento de esta sentencia, el cual estará integrado por: i) la parte actora; ii) el coadyuvante de la parte actora; iii) el alcalde del Municipio de Gamarra o su delegado; iv) el gerente de la Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios de Acueducto y Alcantarillado de Gamarra Cesar S.A.S. ESP - EMPUGAM o su delegado; v) el gobernador del Departamento del Cesar o su delegado; vi) el gerente de la Empresa Aguas del Cesar S.A. ESP o su delegado; vii) el gerente de la Corporación Autónoma Regional del Cesar – CORPOCESAR o su delegado; y viii) el Magistrado Ponente, quien deberá presidir el Comité. Los representantes de las autoridades obligadas a adoptar las medidas de la parte resolutiva allegarán informes, cada dos (2) meses, al comité de verificación sobre los avances gestionados frente a lo que a cada una corresponde.

En el evento que durante la ejecución de la sentencia se observe que razonablemente es necesario otorgar un plazo adicional a las autoridades obligadas, el Tribunal Administrativo del Cesar, en el marco del Comité de Verificación, podrá adoptar las decisiones que considere necesarias para garantizar su cumplimiento, lo que incluye todas las órdenes de la sentencia.

TERCERO: CONFIRMAR, en lo demás, la sentencia de 27 de enero de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

CUARTO: NO CONDENAR en costas en esta instancia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

QUINTO: REMITIR copia de la presente sentencia a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998.

SEXTO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal Administrativo de origen, dejando las correspondientes anotaciones de ley.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. 60 Núm. único de radicación: 200012333000201800087-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Presidente Consejero de Estado OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.