1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Once (11) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2026-03697-00 Accionantes: Ermes Cañón Cuéllar Accionado: Tribunal Administrativo del Caquetá, Sala Tercera de Decisión. Tema: Derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia. Reparación directa.
Aspersión aérea con glifosato. NIEGA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela instaurada por el señor Ermes Cañón Cuéllar, mediante apoderada, en contra del Tribunal Administrativo del Caquetá, Sala Tercera de Decisión.
ANTECEDENTES El accionante pretende que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, que considera vulnerados con la sentencia del 22 de octubre de 2025, proferida dentro del proceso de reparación directa con radicado 18001-33-33-001-2017-00054-00 [01].
HECHOS La solicitud de tutela se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que desde el año 2007, es propietario del bien inmueble «Los Naranjos» ubicado en la Vereda Villa Hermosa, Municipio de Puerto Rico, Caquetá, el cual está destinado principalmente «a la explotación ganadera en 17 cabezas de ganado y al cultivo de árboles frutales, con una extensión total de 18 hectáreas, de las cuales aproximadamente 9 hectáreas corresponden a pastos mejorados».
Que el 21 de marzo de 2015, miembros de la Policía Nacional adscritos a la Dirección de Antinarcóticos realizaron aspersión aérea con glifosato sobre el área circundante al predio «Los Naranjos», lo cual destruyó 9 hectáreas y 368 metros Radicado: 11001-03-15-000-2026-03697-00 2 cuadrados de pasto mejorado; contaminó las represas y los nacimientos de agua; e imposibilitó continuar con la actividad ganadera en el predio, situación que fue presenciada y certificada por la Junta de Acción Comunal de la Vereda y por tres (3) personas quienes bajo la gravedad de juramento, ante la Notaría Única del Circuito de Puerto Rico, afirmaron sobre «la llegada de cuatro helicópteros y dos avionetas que fumigaron los potreros».
Que el 9 de abril de 2015, presentó queja ante la Policía Nacional, por los daños ocasionados, quien «reconoció que en el predio SÍ existían pastos que eran colindantes con los cultivos ilícitos fumigados, sin embargo, negó la compensación alegando que no había cultivos lícitos reportados por el reclamante, pero no negó la existencia de los pastos».
Que radicó demanda de reparación directa en contra de la Nación- Ministerio de Defensa- Policía Nacional, para que se reconocieran los daños ocasionados por la aspersión de glifosato y se ordenara el pago de perjuicios materiales. Que el 31 de julio de 2023, el Juzgado Primero Administrativo de Florencia declaró administrativa y patrimonialmente responsable a las entidades demandadas y las condenó al pago de perjuicios.
El 22 de octubre de 2025, la Sección Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo del Caquetá revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones. Considera que el Tribunal incurrió en defecto fáctico, por lo siguiente: - No tener en cuenta la contradicción entre los argumentos de la Policía Nacional, quien mediante la Resolución S-2015-072847 del 7 de octubre de 2015 señaló que «SÍ existían pastos que eran colindantes con los cultivos ilícitos fumigados»; sin embargo, en el proceso judicial indicó «que en el predio NO había cultivos ilícitos colindantes, sin haber asperjado directamente el predio». - Realizar una valoración arbitraria del ejercicio geográfico con Google Earth, ya que el Tribunal tomó como ciertas las coordenadas de la entidad demandada sin verificar su concordancia con los demás medios de prueba, en particular con el certificado de tradición y el croquis del predio. - Utilizar Google Earth como herramienta de medición dentro de su análisis sin que esta información hubiera sido decretada como prueba, sin que las partes hubieran sido notificadas de su práctica y sin que el accionante hubiera podido controvertir los resultados. - Invirtió la carga probatoria al exigir prueba directa e irrefutable del nexo causal con base en un parámetro de 120 metros que los propios fallos del Consejo de Estado no han establecido como umbral excluyente.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-03697-00 3 - Descartó el dictamen pericial del ingeniero agrónomo Maico Einstein Rodríguez Garzón, por no demostrar científicamente el nexo causal con el glifosato, lo cual supera lo exigido por la jurisprudencia del Consejo de Estado, dentro de la cual citó la sentencia del 20 de febrero de 2014, expediente 29.028.
Que incurrió en desconocimiento del precedente, al exigir prueba científica directa del nexo entre la aspersión y el daño, y de esta manera transformó el régimen de responsabilidad objetivo en uno subjetivo, lo cual pasa por alto lo dicho por el Consejo de Estado en la sentencia ya mencionada y en la del 27 de enero de 2016, expediente 34797.
Desconocimiento del precedente horizontal porque el Tribunal accionado, en los procesos 18001-33-40-004-2016-01012-01, 18001-33-33-001-2016-01024-01 y 18 001-33-40-003-2016-00970-01, aplicó el régimen de riesgo excepcional y declaró la responsabilidad del Estado con pruebas similares a las aquí aportadas. PRETENSIONES Solicitó que se amparen los derechos invocados; se deje sin efectos la sentencia del 22 de octubre de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá, Sala Tercera de Decisión; y, se ordene a la autoridad judicial accionada que emita una nueva decisión, donde realice una valoración integral y se pronuncie de fondo sobre la responsabilidad patrimonial del Estado por la actividad de riesgo excepcional derivada de la aspersión aérea con glifosato sobre el predio «Los Naranjos».
TRÁMITE PROCESAL El 19 de mayo de 2026 se admitió la acción de tutela; se vinculó a la Nación– Ministerio de Defensa–Policía Nacional como tercero con interés y se ordenó notificar a las partes y los vinculados. POSICIÓN DEL ACCIONADO El Tribunal Administrativo del Caquetá, Sala Tercera de Decisión guardó silencio. POSICIÓN DE LOS VINCULADOS El Ministerio de Defensa se refirió a la decisión que se adoptó en la sentencia cuestionada y las consideraciones que se tuvieron para ella; afirmó que el caso sometido a estudio por parte del juez constitucional no acredita un perjuicio irremediable o una amenaza inminente que justifique la procedencia de la acción constitucional.
Se decidirá previas las siguientes, Radicado: 11001-03-15-000-2026-03697-00 4 CONSIDERACIONES Para efectos de resolver la presente acción, la Sala abordará las siguientes temáticas: i) generalidad de la acción de tutela; ii) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y iii) análisis del caso concreto.
Generalidades de la acción de tutela De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando éstos se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C-590 de 20052.
Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU- 128 de 2021, se enlistaron así: «a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. El juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones.
(…) b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable. (…) c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, esto es, que la acción de tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (…) d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe comprobarse que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible. f. Que no se trate de sentencias de tutela.
(…)» 1 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 2 M.P. Jaime Córdoba Triviño Radicado: 11001-03-15-000-2026-03697-00 5 Ahora, para que proceda la tutela contra una decisión judicial esta tiene que haber incurrido en al menos una de las siguientes causales: «a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.
(…) b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.
(…) h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución.»3 En la misma línea, el alto tribunal constitucional, en Sentencia SU-0215 de 2022, enfatizó en el respeto que debe tenerse por los principios de autonomía e independencia judicial, la cosa juzgada y la seguridad jurídica y expresó: «(…) Basada en lo anterior, esta Corporación ha indicado que cuando la tutela se dirige en contra de las providencias de las altas cortes, como órganos de cierre, su examen sobre la procedencia de la tutela debe ser especialmente exigente pues la sustentación de tales requisitos requiere de una argumentación cualificada4. [ ] “el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”5.
Esto implica que el juez de tutela debe restringir su análisis únicamente a los argumentos propuestos por el accionante, [ ]. Si el juez constata alguna 3 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 4 Sentencia SU-074 de 2022. 5 Sentencia SU-074 de 2022. Radicado: 11001-03-15-000-2026-03697-00 6 irregularidad debe comprobar que sea grave y de una entidad tal que amerite la intervención urgente del juez de tutela6.» En ese orden de ideas, al juez constitucional le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto de los señalados, si este es determinante en la decisión y si su gravedad es tal que habilite la intervención del juez constitucional.
Análisis del caso concreto En síntesis, el accionante considera que el Tribunal Administrativo del Caquetá, Sala Tercera de Decisión vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, con la sentencia del 22 de octubre de 2025, proferida dentro del medio de control de reparación directa con radicado 18001-33- 33-001-2017-00054-00/01, porque incurrió en los defectos fáctico y desconocimiento del precedente vertical y horizontal.
La Sala observa que la acción de tutela contra la providencia del 22 de octubre de 2025 cumple con los requisitos de procedencia, ya que: a) tiene relevancia constitucional, en la medida en que se alega la presunta vulneración de los derechos fundamentales por incurrir en los defectos que el accionante señaló y argumentó suficientemente en la solicitud; b) el actor no cuenta con otro medio de defensa para discutir lo aquí expuesto; c) se cumple con el requisito de inmediatez, pues la acción se instauró el 13 de mayo de 2026, esto es, dentro de los seis (6) meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia, la cual ocurrió el 12 de noviembre de 2025, teniendo en cuenta que la notificación fue efectuada por mensaje de datos el 5 de igual mes y año; d) no se está alegando una irregularidad procesal; e) se identificaron claramente los hechos y derechos presuntamente vulnerados; y e) la tutela no se dirige contra un fallo de la misma naturaleza.
En la sentencia discutida en esta sede, la autoridad judicial accionada indicó que el Estado está llamado a responder cuando se demuestre que la fumigación por aspersión aérea de cultivos ilícitos afecta siembras que no tenían relación alguna con aquellos y precisó que el título de imputación puede variar conforme a lo que se acredite en el proceso, se puede manejar bajo la óptica de i) la falla en el servicio si se demuestra que la entidad incumplió, por acción u omisión, con los deberes de cuidado que le eran exigibles al momento de realizar la aspersión, o ii) riesgo excepcional, partiendo del presupuesto de que el uso del herbicida glifosato para la erradicación de cultivos ilícitos constituye el ejercicio de una actividad peligrosa que conlleva a responder cuando se generen daños antijurídicos, sin que sea relevante acreditar que se cumplió con los deberes de cuidado7. 6 Sentencia SU-072 de 2018. 7 Sentencia de fecha 17 de septiembre de 2.018 Sección Tercera, Subsección C.M.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas, radicado núm. 19001-23-31-000-2010-00350-01(54756).
Radicado: 11001-03-15-000-2026-03697-00 7 El Tribunal señaló que existe una distancia de 1.004.66 metros entre la línea en que se realizó la aspersión y el área señalada como afectada, marcándose una distancia geográfica significativa teniendo en cuenta que, una vez se realiza la aspersión del herbicida, este genera una deriva máxima de 120 metros, tal como se estableció en la Comisión Interamericana para el control y abuso de drogas.
Dijo que entre la deriva de aspersión (120mt) y la zona afectada existe una distancia de 866.04 metros, por lo que no hay claridad sobre si existió o no en ese predio afectación, por las fumigaciones realizadas por la entidad demandada el 21 de marzo de 2015, en el Municipio de Puerto Rico Caquetá, Vereda Villa Hermosa. En relación con la prueba pericial que presentó el ingeniero agrónomo Maico Einstein Rodríguez Garzón, expuso que «fue claro en afirmar que encontró afectaciones en los pastos, como lo fue el cambio en sus coberturas, y que había un suelo degradado, que pudo ser producto de un químico esparcido por fumigación aérea»; sin embargo, ese documento no contiene la siguiente información: «(…) (i) no comprende información relativa a si el hecho fue constatado técnicamente a través de una auscultación detallada realizada por algún profesional experto a las plantaciones y (ii) lo informado en el documento se limita únicamente a referir que la aspersión afectó los cultivos de los pobladores de la región así como los daños que este puede causar en la salud y en la devaluación de los predios sin precisar mayores particularidades, y sin especificar las proporciones en que las pasturas habrían resultado afectadas ni la metodología empleada para rendir dicho dictamen».
La valoración del dictamen que realizó el Tribunal no es arbitraria, pues en ningún momento pide prueba científica del nexo causal con el glifosato, sino que concluye que la pericia se basó en entrevistas realizadas a los habitantes del sector, lo cual no da cuenta de que dicha información se hubiera corroborado y tampoco sobre cuáles fueron las fuentes científicas en las que se apoyó el perito para certificar lo dicho.
Teniendo en cuenta lo anterior, el Tribunal consideró que del material probatorio aportado no se logró demostrar el daño antijurídico que sufrió el predio del actor, concretado en las pasturas atendiendo a su ubicación respecto del área asperjada y máxima deriva de la aspersión; por lo que coligió que existían dudas razonables de que se estuviera ante un daño cierto, personal y directo; motivo por el cual revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones.
El actor alega que el Tribunal no tuvo en cuenta los argumentos contradictorios de la Policía Nacional, pues en el proceso administrativo aceptó que sí existían pastos que eran colindantes con los cultivos ilícitos fumigados, mientras que en el proceso judicial dijo que en el predio no había cultivos ilícitos colindantes. Sobre el particular, se evidencia que el Tribunal en la sentencia cuestionada citó apartes de la Resolución S-2015-072847 ARECI-GRUAQ-44 del del 7 de octubre Radicado: 11001-03-15-000-2026-03697-00 8 de 2015, por medio de la cual se negó la compensación económica que solicitó el demandante, acto en el cual se indicó que «se encontró presencia de cultivos ilícitos de coca colindantes con áreas de pastos, no se evidenciaron los cultivos reportados por el reclamante».
De igual forma, la Sala accionada transcribió apartes del Oficio S-2016/ARECI- GRUAQ-29.25, suscrito por el jefe de Atención a Quejas por Aspersión de la Policía Nacional, donde menciona que en «el predio Los Naranjos de propiedad del señor Ermes Cañón Cuellar no se realizaron operaciones de aspersión aérea, pues en el mismo no existían cultivos ilícitos, la aspersión más cercana se realizó sobre un cultivo de coca colindante al predio».
De lo expuesto, la Sala no observa que el Tribunal haya ignorado lo planteado por la entidad demandada en la resolución y en el oficio citados y, tampoco que se trate de argumentos contradictorios. Lo que se evidencia es que hacen alusión a la misma situación, esto es, que el predio que colinda con el bien «Los Naranjos» tenía cultivos ilícitos y por ello se realizó aspersión aérea de glifosato, pero lo expresan de forma diferente.
Alega el actor que las coordenadas que señaló la Policía Nacional en el Oficio S- 2016/ARECI-GRUAQ-29.25, N 01°41'117" y O 074°52'576, tienen inconsistencias en grados y minutos, no tienen segundos o decimales y que las coordenadas reales son 01°41'06.88" N y 74°52'27.68" W, que aparecen en el certificado de tradición y el croquis del predio y que no fueron valoradas por el juez.
Al respecto, se evidencia que el certificado de tradición y libertad del predio «Los Naranjos» no menciona las coordenadas que aduce el actor en la tutela; en cuanto al croquis del predio el tutelante no indica cuál documento hace referencia a esa prueba, ahora, si bien en el expediente se advierte un mapa, este no registra las coordenadas que alude el actor.
En esa medida, para la Sala es claro que el Tribunal no omitió estudiar ninguna prueba, ni valoró de manera arbitraria los elementos aportados al proceso. En cuanto al empleo de la herramienta Google Earth, la Sala evidencia que la autoridad judicial accionada se apoyó en dicho mecanismo para tener una mejor visualización de las coordenadas que fueron aportadas dentro del proceso; no obstante, ello no implica que los datos que se utilizaron en dicho aplicativo sean nuevos o desconocidos por las partes, tan es así que el actor en este mecanismo afirma conocer las coordenadas que fueron tenidas en cuenta por el Tribunal y alega que a su juicio estas no son las correctas.
Con base en lo expuesto, se tiene que las coordenadas que registró el Tribunal en el aplicativo fueron las que mencionó la Policía Nacional en el Oficio S-2016/ARECI- GRUAQ-29.25, información que hace parte del expediente y de la cual tuvo conocimiento el actor, tal y como se desprende de la afirmación que este realiza Radicado: 11001-03-15-000-2026-03697-00 9 cuando aduce que el Tribunal tomó los datos que aportó la Policía, los cuales eran inconsistentes; así las cosas, no le asiste razón al demandante cuando manifiesta que no conocía los datos que utilizó la autoridad judicial accionada y, que, por ello, no pudo ejercer su derecho de defensa y contradicción. Bajo la misma línea, el señor Cañón sostiene que el Tribunal invirtió la carga probatoria al exigir prueba directa e irrefutable del nexo causal con base en un parámetro de 120 metros que los propios fallos del Consejo de Estado no han establecido como umbral excluyente.
El Tribunal tuvo como parámetro esa medida establecida por la Comisión Interamericana para el control y abuso de drogas y encontró que entre la zona esparcida y la señalada como afectada existe una distancia de 866.04 metros, lo que no le daba claridad sobre si se había dado la afectación del predio, dada la distancia; que superaba por mucho los 120 metros, de manera que no se observa una estrictez en la aplicación del umbral como lo señala el actor.
Por otro lado, el actor considera que el Tribunal en la valoración del dictamen pericial rendido por el ingeniero agrónomo Maico Einstein Rodríguez Garzón, exigió una prueba científica del nexo entre lo hallado en el predio y el glifosato, y con ello desconoció las sentencias del 20 de febrero de 2014, expediente 29.028 y del 27 de enero de 2016, expediente 34797. del Consejo de Estado.
Se observa que la autoridad judicial en la providencia cuestionada trajo a colación el fallo del 20 de febrero de 2014, para señalar que la prueba del daño ambiental como consecuencia de la aspersión de glifosato no necesariamente se exige la elaboración de un dictamen científico – técnico, pues se puede acreditar con otros elementos probatorios.
Si bien no citó la sentencia del 27 de enero de 2016, lo cierto es que dicha providencia trató el mismo tema. Tampoco la autoridad judicial inadvirtió las sentencias citadas por el actor, ya que no desconoció la libertad probatoria que hay en estos casos y al valorar las demás pruebas estimó no acreditado el daño antijurídico. Por último, el actor argumenta que el Tribunal desatendió su propio precedente proferido en los procesos 18001-33-40-004-2016-01012-01, 18001-33-33-001- 2016-01024-01 y 18 001-33-40-003-2016-00970-01.
Al respecto, se observa que los procesos mencionados fueron proferidos por las salas primera, segunda y cuarta del Tribunal Administrativo del Caquetá; en los procesos 2016-01012-01 y 2016-00970-01 el Tribunal encontró probado el daño por la aspersión con glifosato, bien sea porque la Policía Nacional reconoció la existencia de este o los medios de prueba lo demostraron y en el proceso 2016- 01024-01 se resolvió sobre el reconocimiento de los perjuicios, dado que no había discrepancia entre el daño y la imputación de responsabilidad del Estado.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-03697-00 10 Conforme a lo expuesto, la Sala considera que no se configura el desconocimiento del precedente horizontal, en la medida en que la decisión cuestionada y las que se traen a colación no fueron proferidas por la misma sala; ahora si bien, todas tratan sobre la aspersión con glifosato, lo cierto es que el problema jurídico a resolver en cada asunto no es similar al caso bajo estudio.
En consecuencia, se negará el amparo invocado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero. NEGAR la acción de tutela interpuesta por el señor Ermes Cañón Cuéllar, conforme a las consideraciones expuestas.
Segundo. Si esta providencia no fuere impugnada en tiempo oportuno, remítase el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Tercero. Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente