CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., cuatro (4) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 11001-03-26-000-2021-00226-00 (67727) Actor: JUAN JOSÉ PERAFÁN HOYOS Y OTROS Demandado: DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN -DNP- Y OTRO Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD (AUTO) Temas: SENTENCIA ANTICIPADA – Posibilidad de dictarla antes de la audiencia inicial, cuando se trate de un asunto de puro derecho y/o no haya que decretar pruebas / AUTO QUE RESUELVE SOBRE LA FIJACIÓN DEL LITIGIO.
Encontrándose vencido el término de traslado de la demanda, el Despacho decide prescindir de la audiencia inicial y dictar sentencia anticipada, por lo que se procederá a fijar el objeto del litigio. I.
ANTECEDENTES 1. Trámite procesal En escrito presentado el 22 de octubre de 2021 (índice 2), los señores Giuseppe Lorenzo Bettarel Beltrán, Mario Andrés González Osorio y Juan José Perafán Hoyos interpusieron demanda en ejercicio del medio de control de nulidad contra el Departamento Nacional de Planeación -DNP-, con el fin de que se declarara la nulidad parcial del artículo 2.2.1.2.1.4.11 del Decreto 1082 de 20151, por cuanto en la norma “no se observan argumentos que permitan deducir que la misma aplica únicamente a bienes inmuebles, sino que, por el contrario, puede afirmarse que esta es extensible a los bienes muebles”.
El contenido de la disposición normativa acusada es el siguiente: 1 "Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector Administrativo de Planeación Nacional" Radicación número: 11001-03-26-000-2021-00226-00 (67727) Actor: Juan José Perafán Hoyos y otros Demandado: Departamento Nacional de Planeación -DNP- y otros Referencia: Medio de control de nulidad (auto) 2 Artículo 2.2.1.2.1.4.11.
Arrendamiento de bienes inmuebles. Las Entidades Estatales pueden alquilar o arrendar inmuebles mediante contratación directa para lo cual deben seguir las siguientes reglas: 1. Verificar las condiciones del mercado inmobiliario en la ciudad en la que la Entidad Estatal requiere el inmueble. 2. Analizar y comparar las condiciones de los bienes inmuebles que satisfacen las necesidades identificadas y las opciones de arrendamiento, análisis que deberá tener en cuenta los principios y objetivos del sistema de compra y contratación pública (Las subrayas son de la demanda).
La parte demandante explicó que el Decreto 222 de 19832 reguló lo atinente al arrendamiento de bienes muebles e inmuebles en la modalidad de contratación directa. Sostuvo que en la exposición de motivos de las Leyes 80 de 19933 y 1150 de 20074, normas que constituían el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, no se apreciaba un cambio en la intención del legislador frente a la modalidad de contratación directa, porque no se evidenciaban razones que permitieran deducir que únicamente se aplicaba a bienes inmuebles.
En criterio de la parte demandante, el artículo 2.2.1.2.1.4.11 del Decreto 1082 de 2015 dejaba sin regulación lo correspondiente al arrendamiento de bienes muebles en la modalidad de contratación directa; por tanto, esa norma reglamentaria vulneraba el artículo 83 de la Constitución Política5, el literal i) del numeral 4º del artículo 2º de la Ley 1150 de 20076 y el artículo 5º de la Ley 153 de 18877, de modo que se encontraba incursa en la causal de anulación consistente en la “infracción de las normas en que debería fundarse”, de conformidad con lo establecido en el 2 “Por el cual se expiden normas sobre contratos de la Nación y sus entidades descentralizadas y se dictan otras disposiciones” 3 “Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración” 4 “Por medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación con Recursos Públicos”. 5 Artículo 83.
Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas. 6 Artículo 2. De las modalidades de selección. La escogencia del contratista se efectuará con arreglo a las modalidades de selección de licitación pública, selección abreviada, concurso de méritos y contratación directa, con base en las siguientes reglas: (…) 4.
Contratación directa. La modalidad de selección de contratación directa, solamente procederá en los siguientes casos: (…) i) El arrendamiento o adquisición de inmuebles. 7 Artículo 5. Dentro de la equidad natural y la doctrina constitucional, la Crítica y la Hermenéutica servirán para fijar el pensamiento del legislador y aclarar o armonizar disposiciones legales oscuras o incongruentes.
Radicación número: 11001-03-26-000-2021-00226-00 (67727) Actor: Juan José Perafán Hoyos y otros Demandado: Departamento Nacional de Planeación -DNP- y otros Referencia: Medio de control de nulidad (auto) 3 inciso 2º del artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -C.P.A.C.A-. La demanda fue admitida mediante providencia del 16 de mayo de 2022, que se notificó de forma personal al Departamento Nacional de Planeación -DNP-, a la Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente, entidad a la que se citó en la demanda, al Ministerio Público y por estado a la parte actora (índice 10).
El 19 de julio de 2023, el Despacho negó la medida cautelar de suspensión provisional solicitada por la parte actora, porque no se advertía una vulneración de la simple confrontación de la disposición demandada con las normas invocadas como desconocidas y, por el contrario, en principio, el artículo 2.2.1.2.1.4.11 del Decreto 1082 de 2015 se limitó a reglamentar lo dispuesto en el artículo 2, numeral 4, literal i) de la Ley 1150 de 2007; además, la definición de si era justificada o no la limitación de la causal de contratación directa al arrendamiento de bienes inmuebles, merecía un análisis que exigía conocer las razones que determinaron dicha reglamentación (índice 23).
El 15 de febrero de 2021, el Departamento Nacional de Planeación contestó la demanda y se opuso a sus pretensiones, para lo cual adujo que el medio de control de nulidad no habilitaba constitucional ni legalmente al Consejo de Estado para que mediante sentencia pudiera incluir el arrendamiento de bienes muebles en el artículo demandado o en las Leyes 80 de 1993 o 1150 de 2007.
Argumentó que el artículo demandado simplemente reglamentó lo dispuesto en el artículo 2, numeral 4, literal i) de la Ley 1150 de 2007, lo cual provenía de la libertad de configuración legislativa en materia contractual (índice 51). Al contestar la demanda, la Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente se opuso a las pretensiones, porque la falta de inclusión de los bienes muebles en la modalidad de contratación directa no constituía una omisión legislativa, sino que, por el contrario, se enmarcaba en el ejercicio de la libertad del legislador para configurar los procedimientos y los mecanismos para la selección de los contratistas.
Refirió que el antecedente normativo de las Leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007 en modo alguno constituía un impedimento para que el legislador pudiera introducir Radicación número: 11001-03-26-000-2021-00226-00 (67727) Actor: Juan José Perafán Hoyos y otros Demandado: Departamento Nacional de Planeación -DNP- y otros Referencia: Medio de control de nulidad (auto) 4 modificaciones a las diversas modalidades de contratación y a los supuestos fácticos en que debían adelantarse (índice 50).
II. CONSIDERACIONES: 1. Régimen aplicable Al sub judice le resultan aplicables las disposiciones procesales vigentes para la fecha de presentación de la demanda –22 de octubre de 2021–, esto es, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo C.P.A.C.A. – incluyendo las modificaciones de la Ley 2080 de 2021, normativa que, salvo por las prescripciones que modificaron las competencias de los juzgados, de los tribunales administrativos y del Consejo de Estado, entró a regir el 25 de enero de 20218– y el Código General del Proceso C.G.P., en los aspectos no contemplados en el primero9. 2.
Competencia Con fundamento en lo dispuesto en los artículos 125.310 y 182A del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -C.P.A.C.A.-, el auto mediante el cual se determina la procedencia de la sentencia anticipada debe ser proferido por el magistrado ponente, pues no fue previsto dentro de las providencias a cargo de las salas, secciones y subsecciones, lo que implica que corresponde a este Despacho dictar la presente decisión, a través de la que se prescindirá de la audiencia inicial, con el fin de dictar sentencia anticipada. 8 “Artículo 86.
Régimen de vigencia y transición normativa. La presente ley rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley […]”. 9 “Artículo 306.
Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”. 10 “Artículo 125. De la expedición de providencias. [Modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021]. […] 1.
Corresponderá a los jueces proferir los autos y las sentencias. 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: a) Las que decidan si se avoca conocimiento o no de un asunto de acuerdo con los numerales 3 y 4 del artículo 111 y con el artículo 271 de este código; b) Las que resuelvan los impedimentos y recusaciones, de conformidad con los artículos 131 y 132 de este código; c) Las que resuelvan los recursos de súplica.
En este caso, queda excluido el despacho que hubiera proferido el auto recurrido; d) Las que decreten pruebas de oficio, en el caso previsto en el inciso segundo del artículo 213 de este código; e) Las que decidan de fondo las solicitudes de extensión de jurisprudencia; f) En las demandas contra los actos de elección y los de contenido electoral, la decisión de las medidas cautelares será de sala; g) Las enunciadas en los numerales 1 a 3 y 6 del artículo 243 cuando se profieran en primera instancia o decidan el recurso de apelación contra estas; h) El que resuelve la apelación del auto que decreta, deniega o modifica una medida cautelar.
En primera instancia esta decisión será de ponente. 3. Será competencia del magistrado ponente dictar las demás providencias interlocutorias y de sustanciación en el curso de cualquier instancia, incluida la que resuelva el recurso de queja”. Radicación número: 11001-03-26-000-2021-00226-00 (67727) Actor: Juan José Perafán Hoyos y otros Demandado: Departamento Nacional de Planeación -DNP- y otros Referencia: Medio de control de nulidad (auto) 5 3.
La sentencia anticipada antes de la audiencia inicial cuando se trata de asuntos de puro derecho o no haya que practicar pruebas El numeral 1 del artículo 182A de la Ley 1437 de 20116, adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021, introdujo la posibilidad de que el juez contencioso administrativo dicte sentencia anticipada antes de la audiencia inicial, cuando se trate de asuntos de puro derecho o no haya que practicar pruebas, evento en el cual el juez o magistrado ponente, mediante auto, se pronunciará sobre las pruebas -si hubiere lugar a ello- y fijará el litigio.
Seguidamente, se correrá traslado para alegar de conclusión y, finalmente, la sentencia se expedirá por escrito. 4. Caso concreto 4.1. Procedencia de la sentencia anticipada en el sub-lite En el caso concreto, los señores Giuseppe Lorenzo Bettarel Beltrán, Mario Andrés González Osorio y Juan José Perafán Hoyos presentaron demanda de nulidad en contra del Departamento Nacional de Planeación y la Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente con el fin de que se anulara el artículo 2.2.1.2.1.4.11 del Decreto 1082 de 2015.
La parte demandada contestó la demanda y se opuso a las pretensiones de la actora. Ninguna de las partes solicitó la práctica de pruebas. En virtud de lo anterior, se configuran las causales a), b) y c) del numeral 1 del artículo 182A del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -C.P.A.C.A.-, toda vez que i) la controversia gira en torno a un asunto de puro derecho, en tanto la única pretensión es la nulidad de la disposición demandada, ii) no se debe practicar ninguna prueba, pues las partes no lo solicitaron y iii) se limitaron a pedir que se tengan como tales los documentos acompañados con la demanda y sus contestaciones, respecto de los cuales no se 6 “Artículo 182A.
Sentencia anticipada. [Adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021]. Se podrá dictar sentencia anticipada: 1. Antes de la audiencia inicial: a) Cuando se trate de asuntos de puro derecho; b) Cuando no haya que practicar pruebas; c) Cuando solo se solicite tener como pruebas las documentales aportadas con la demanda y la contestación, y sobre ellas no se hubiese formulado tacha o desconocimiento; d) Cuando las pruebas solicitadas por las partes sean impertinentes, inconducentes o inútiles. // El juez o magistrado ponente, mediante auto, se pronunciará sobre las pruebas cuando a ello haya lugar, dando aplicación a lo dispuesto en el artículo 173 del Código General del Proceso y fijará el litigio u objeto de controversia. // Cumplido lo anterior, se correrá traslado para alegar en la forma prevista en el inciso final del artículo 181 de este código y la sentencia se expedirá por escrito […]”.
Radicación número: 11001-03-26-000-2021-00226-00 (67727) Actor: Juan José Perafán Hoyos y otros Demandado: Departamento Nacional de Planeación -DNP- y otros Referencia: Medio de control de nulidad (auto) 6 produjo tacha o desconocimiento alguno. En consecuencia, el Despacho prescindirá de la audiencia inicial, con el fin de dictar sentencia anticipada11. 4.2.
Fijación del litigio Teniendo en cuenta la exposición de los antecedentes realizada previamente, corresponde a esta Corporación determinar si el artículo 2.2.1.2.1.4.11 del Decreto 1082 de 2015, expedido por el Departamento Nacional de Planeación, es ilegal por infringir las normas en que debería fundarse y vulnerar el artículo 83 de la Constitución Política, el literal i) del numeral 4º del artículo 2º de la Ley 1150 de 2007 y el artículo 5º de la Ley 153 de 1887.
Lo anterior, en atención a que, según lo afirmado por la parte demandante, no existían razones para que la norma demandada no reglamentara el arrendamiento de bienes muebles en la modalidad de contratación directa; por el contrario, las entidades demandadas argumentaron que no se trató de una omisión legislativa, sino del ejercicio de la libertad del legislador para configurar los procedimientos y los mecanismos para la selección de los contratistas.
En las condiciones analizadas, se
RESUELVE
PRIMERO: PRESCINDIR de la audiencia inicial establecida en el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, con el fin de dictar sentencia anticipada en el sub lite, dada la configuración de las causales establecidas en los literales a), b) y c) del numeral 1 del artículo 182A del C.P.A.C.A., previa fijación del litigio y agotada la etapa de alegatos de conclusión.
SEGUNDO: FIJAR el litigio en torno a lo señalado en el numeral 4.2 del acápite de consideraciones de esta providencia.
TERCERO: NOTIFICAR la presente providencia mediante estado electrónico, en atención a lo dispuesto en los artículos 201 y 205 de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 50 y 52 de la Ley 2080 de 2021. 11 En el mismo sentido ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, auto de 22 de septiembre de 2022, exp. No. 65841.
Radicación número: 11001-03-26-000-2021-00226-00 (67727) Actor: Juan José Perafán Hoyos y otros Demandado: Departamento Nacional de Planeación -DNP- y otros Referencia: Medio de control de nulidad (auto) 7 Se deja constancia de que esta providencia fue firmada en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link:https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.a spx.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN Magistrada