Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., diez (10) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 13001-23-33-000-2017-01100-01 Nº Interno: 7048-2023 (expediente digital) Demandante: Socorro del Carmen Díaz Manchego Demandada: Distrito de Cartagena de Indias Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Tema: Contrato realidad Se desata el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia proferida el 31 de marzo de 2023 por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Bolívar1, accedió las pretensiones de la señora Socorro del Carmen Díaz Manchego en contra Distrito de Cartagena de Indias.
I.
ANTECEDENTES 1. Demanda 1.1. Pretensiones La señora Socorro del Carmen Díaz Manchego, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, demandó al Distrito de Cartagena de Indias, con el fin que se declare la nulidad del acto administrativo del Oficio AMC-OFI-0072151-2017, de fecha 11 de julio de 2017, expedido y suscrita por la Directora Administrativa de Talento Humano de la Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias, mediante el cual “de conformidad con los presupuestos facticos y jurídicos resultan inatendibles las solicitudes por usted planteadas, pues claramente no se encuentra probada la existencia de una relación laboral con el Distrito de Cartagena que se requiere para hacerse acreedor a las prestaciones sociales y laborales que aquí reclama”.
A título de restablecimiento del derecho, pidió que se reconozca «la existencia de una relación laboral desde el 2 de mayo de 2011 hasta el 31 de diciembre de 2015», así como el de: (i) reconocer y pagar a favor de la demandante las 1 Sala conformada por los Magistrados Edgar Alexi Vásquez Contreras, Luís Miguel Villalobos Álvarez y Jean Paul Vásquez Gómez 2 Numero interno: 7048-2023 Demandante: Socorro Diaz Manchego Demandado: Distrito de Cartagena prestaciones sociales: cesantías, intereses de cesantías, vacaciones, primas de servicios, auxilio de transporte, indemnización por terminación injusta del contrato de trabajo, indemnización moratoria por no pago de las cesantías de conformidad con la ley 797 de 1949, dotación, calzado y vestido de labor, la afiliación al régimen de seguridad social, I.V.M, al fondo de pensiones, seguridad social en salud y riesgos laborales.
Con sus intereses moratorios e indexación, desde que se hizo exigible la obligación y hasta que se cancele el monto total de la misma, retención en la fuente; (ii) Que la demandada deberá proceder a la afiliación de mi mandante al fondo de pensiones, salud, ARL de su elección y Caja de Compensación Familiar, y al respectivo pago de los aportes a dichos fondos, a efectos de acceder a las respectivas prestaciones económicas contempladas en el sistema general de seguridad social;
(iii) Que en forma subsidiaria, se ordene a la entidad demandada Distrito de Cartagena a la indexación de las sumas que se declaren adeudadas en el proceso; iv) Que se dé cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 192, 193 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y se condene en costas. Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: La señora Socorro del Carmen Díaz Manchego ingresó a la secretaria de Participación y Desarrollo Social, mediante contratos de prestación de servicios desde el 2 de mayo de 2011 hasta el 31 de diciembre del 2015, en el cargo de apoyo a la gestión del Distrito de Cartagena.
Indicó que la labor ejecutada fue de manera personal en las instalaciones de la entidad, atendiendo las instrucciones del empleador y con el horario asignado de 8am a 6pm. De igual forma, que se mantuvo sin solución de continuidad por 4 años, 7 meses y 29 días, hasta que la entidad demandada sin justa causa dio por terminado de manera unilateral el contrato de trabajo.
Señaló que, durante toda la relación laboral no le fueron canceladas prestaciones sociales ni vacaciones, ni le devolvieron los valores descontados por concepto de retención en la fuente, aportes efectuados en salud y pensión para los riesgos de invalidez, vejez y muerte del sistema de seguridad social, no le reconocieron horas extras diurnas y nocturnas, recargos de domingos y feriados, ni la dotación y calzado de labor y equipos de seguridad, razón por la cual, se generó a su favor la sanción moratoria por la falta de consignación de las cesantías, salarios y 3 Numero interno: 7048-2023 Demandante: Socorro Diaz Manchego Demandado: Distrito de Cartagena prestaciones sociales e indemnización por la terminación del contrato sin justa causa.
Mediante petición radicada el 9 de junio de 2017 ante la entidad accionada, solicitó el reconocimiento de la relación laboral. Que fue resuelta mediante el acto administrativo demandado. 1.3. Normas violadas y concepto de violación Invocó como fundamentos de derecho los artículos 1, 2, 4, 6, 13, 25, 29, 48 de la Constitución Política, 14 del Decreto 3135/68, 5 del Decreto 1945/78, 10 del Decreto 035/99, 35, 39, 40 y 50 del Decreto 1042/78, 51 del Decreto Reglamentario 2127/45, 1 del Decreto 797/49, y las Leyes 70/88 y 1978/89.
Indicó que las normas citadas obligaban a la entidad demandada al pago de la totalidad de las prestaciones sociales, indemnizaciones y demás derechos laborales que le corresponden al trabajador oficial. Que el principio de primacía de la realidad sobre las formas, instituido en la Constitución Política y desarrollado por la jurisprudencia constitucional y del Consejo de Estado, y alegó que en su caso se configuran los elementos de una relación laboral, en la medida de que cumplía horarios de trabajo, se encontraba bajo la subordinación de funcionarios del ente demandado, y prestaba un servicio personal por el cual recibía una remuneración. 2.
Contestación de la demanda2 La parte demandada se pronunció sobre los hechos de la demanda, manifestando que no es cierto que se pueda afirmar que existió una relación laboral, luego que los contratos de prestación de servicios suscritos eran intuito personae, por ende, debía surtirse de manera personal y exclusiva por ella. Presentó como excepción la inexistencia de la causa alegada como generadora de las pretensiones, manifestando que se pretendió desnaturalizar el contrato de prestación de servicios entre ella y la entidad demandada, el cual se basó en lo preceptuado en el numeral 3 del artículo 32 de la ley 80 de 1993, donde existe una 2Expediente digital - 94-102 4 Numero interno: 7048-2023 Demandante: Socorro Diaz Manchego Demandado: Distrito de Cartagena obligación de supervisión o interventoría para constatar la observancia de las obligaciones contraídas por el contratista y ello no conlleva una necesaria y obligatoria subordinación o dependencia del contratista.
Aduce que, teniendo en cuenta que el querer de la administración al momento de llevar a cabo la suscripción de la orden de servicios que en su momento rigió la actividad de ellos (peticionarios) como contratista, no fue otro que el de cubrir la necesidad administrativa que por ausencia de personal de planta se requería para evitar la parálisis del servicio, por lo que se entiende que se pactaron unas condiciones necesarias para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada, lo cual incluye el cumplimiento a un horario, o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores o tener que reportar informe sobre sus resultados, sin que signifique necesariamente la configuración de un elemento de subordinación. Por lo anterior, no se puede hablar de una relación laboral, sino de la prestación de un servicio que se asume por riesgo y cuenta del contratista, para desarrollar una labor determinada por un período específico, sin generar dependencia o subordinación con el contratante y que sólo genera el pago de honorarios. 3.
Sentencia de primera instancia3 El Tribunal Administrativo de Bolívar a través de la sentencia del 31 de marzo de 2021, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, a título de restablecimiento del derecho ordena reconocer y pagar la indemnización equivalente a las prestaciones sociales que correspondían a los empleados que cumplen las funciones de la demandante que hacen parte de su planta de personal, en el periodo comprendido entre el 2 de mayo de 2011 y el 31 de diciembre de 2015, pero liquidadas de acuerdo con el monto de los honorarios de los contratos.
Igual ordenó cotizar al fondo respectivo lo relativo a la seguridad social en pensiones, y si existe diferencia entre los aportes realizados cotizar la suma faltante de aportes que le correspondía como empleador; igualmente la accionante deberá acreditar las cotizaciones que realizó al mencionado sistema durante sus vínculos contractuales y en la eventualidad de que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le 3 Expediente digital 5 Numero interno: 7048-2023 Demandante: Socorro Diaz Manchego Demandado: Distrito de Cartagena incumbía como trabajadora.
El tiempo laborado por la demandante se computará para efectos pensionales. Negó la sanción moratoria. Sin condena en costas. Señaló que la labor desarrollada no tenía en absoluto carácter ocasional lo cual se demuestra con los contratos suscritos por 5 años, periodo en el cual fue contratada para desempeñarse en funciones relacionadas como archivista con un mismo objeto contractual, las cuales no fueron autónomas, debía cumplir sus actividades cuando fuera requerida y debía tener disponibilidad permanente durante su extenso horario de trabajo.
Además, la labor administrativa de archivo desarrollada por la demandante como técnico de apoyo era indispensable para el área misional de la entidad en la que prestó sus servicios, y ella debía cumplirse, en principio, por personal de planta. Enrostró que, aunque las partes suscribieron contratos de prestación de servicios se configuró una verdadera relación laboral con la que evadió el pago de prestaciones sociales, encubriendo su existencia. Esta conclusión se sustenta en el principio de primacía de la realidad sobre las formas establecido entre los sujetos de la relación laboral (artículo 53 Constitución Política). 4.
Fundamento del recurso de apelación 4.1. Por la parte demandada4 La parte demandada presenta recurso de apelación solicitando que se revoque la sentencia y como consecuencia de ellos se exonere de responsabilidad administrativa a la entidad. Considera que el a quo no realizó una correcta valoración de las pruebas, aunque ciertamente las normas y jurisprudencia señaladas en el acápite anterior admiten que se celebre este tipo de contratos cuando el personal de planta sea insuficiente para atender la actividad, se entendería que tal autorización es temporal, esto mientras la entidad realiza las gestiones administrativas pertinentes para crear los cargos requeridos en la planta de cargos.
Manifiesta que no se demostró la existencia de una relación reglamentaria cubierto bajo la modalidad del contrato de prestación de servicios, como se sostuvo y probó en el expediente, por lo que no procede el reconocimiento de las prestaciones 4 Expediente digital 6 Numero interno: 7048-2023 Demandante: Socorro Diaz Manchego Demandado: Distrito de Cartagena económicas que la Ley tiene reservadas solo para las personas que poseen tal investidura.
Aduce que la sentencia debe fundarse en las pruebas allegadas al proceso, de conformidad con lo establecido en el artículo 164 del CGP y a quien le corresponde es a la parte demandante, porque se debe desvirtuar la presunción establecida en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, que señala que los contratos de prestación de servicio en ningún caso crearán relación laboral entre la administración y el contratista.
Indicó que el Consejo de Estado señaló en su jurisprudencia que “entre el contratante y el contratista, puede existir una relación de coordinación en sus actividades, de manera que el contratista se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada, lo cual puede incluir: i) Un horario, ii) El hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores. iii) Tener que reportar informes sobre sus resultados, pero ello no significa necesariamente la configuración de un elemento de subordinación”.
Así las cosas, se evidencia que la demandante no acreditó los supuestos de un contrato realidad. A pesar de ello, el despacho falló a favor de la actora sin ninguna prueba violando así el principio de la necesidad establecido en el artículo 164 del CGP. Trámite del recurso de la Ley 2080 de 2021 Con auto de 22 de marzo de 20245, este Despacho admitió el recurso de apelación conforme a lo previsto en el numeral 3° del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021; sin embargo, por no existir pruebas que decretar en segunda instancia, se prescindió del periodo para que las partes alegaran de conclusión. II.
CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 5 SAMAI índice 005 7 Numero interno: 7048-2023 Demandante: Socorro Diaz Manchego Demandado: Distrito de Cartagena 25 de Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. 2.2.
Problema jurídico. En los términos del recurso de apelación, presentado por la parte demandada, corresponde a la Sala establecer si revoca la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar que accedió a las súplicas de la demanda, al considerar que se configuraron los elementos de la relación laboral entre las partes.
Para el efecto, se analizará (i) si se configura una verdadera relación laboral entre las partes, habida cuenta de que se probó la existencia del elemento de la subordinación y dependencia, ii) analizar las pruebas y la configuración de la prescripción. 2.2.1. Marco normativo y jurisprudencial del contrato realidad. En principio, cabe precisar que, respecto de los contratos estatales de prestación de servicios, la Ley 80 de 1993, en su artículo 32 (numeral 3), dispone: Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.
Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos general relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable. Es decir, que el contrato de prestación de servicios es aquel por el cual se vincula excepcionalmente a una persona natural con el propósito de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, o para desarrollar labores especializadas que no pueden asumir el personal de planta y que no admite el elemento de subordinación por parte del contratista, toda vez que debe actuar como sujeto autónomo e independiente bajo los términos del contrato y de la ley contractual.
Por su parte, la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad de las expresiones «no puedan realizarse con personal de planta o» y «en ningún caso […] general relación laboral ni prestaciones sociales», contenidas en el precitado numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, en sentencia C-154 de 1997, precisó 8 Numero interno: 7048-2023 Demandante: Socorro Diaz Manchego Demandado: Distrito de Cartagena las diferencias entre el contrato de prestación de servicios y el de carácter laboral, así: Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes.
En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.
Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales -contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.
En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.
Así las cosas, la entidad no está facultada para exigir subordinación o dependencia al contratista ni algo distinto del cumplimiento de los términos del contrato, ni pretender el pago de un salario como contraprestación de los servicios derivados del contrato de trabajo, sino, más bien, de honorarios profesionales a causa de la actividad del mandato respectivo.
Ahora bien, el artículo 2 del Decreto 2400 de 19686, «[p]or el cual se modifican las normas que regulan la administración del personal civil […]», dispone: Se entiende por empleo el conjunto de funciones señaladas por la Constitución, la ley, el reglamento o asignadas por autoridad competente que deben ser atendidas por una persona natural.
Empleado o funcionario es la persona nombrada para ejercer un empleo y que ha tomado posesión del mismo. 6 Modificado por el Decreto 3074 del mismo año. 9 Numero interno: 7048-2023 Demandante: Socorro Diaz Manchego Demandado: Distrito de Cartagena Los empleados civiles de la Rama Ejecutiva integran el servicio civil de la República.
Quienes presten al Estado Servicios ocasionales como los peritos obligatorios, como los jurados de conciencia o de votación; temporales, como los técnicos y obreros contratadas por el tiempo de ejecución de un trabajo o una obra son meros auxiliares de la Administración Pública y no se consideran comprendidos en el servicio civil, por no pertenecer a sus cuadros permanentes.
Para el ejercicio de funciones de carácter permanente se crearán los empleos correspondientes, y en ningún caso, podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de tales funciones. La parte subrayada de la precitada disposición fue declarada exequible por la Corte Constitucional, en sentencia C-614 de 2009, al señalar la permanencia, entre otros criterios, como un elemento más que indica la existencia de una relación laboral.
Frente al tema, expuso: La Corte encuentra que la prohibición a la administración pública de celebrar contratos de prestación de servicios para el ejercicio de funciones de carácter permanente se ajusta a la Constitución, porque constituye una medida de protección a la relación laboral, ya que no sólo impide que se oculten verdaderas relaciones laborales, sino también que se desnaturalice la contratación estatal, pues el contrato de prestación de servicios es una modalidad de trabajo con el Estado de tipo excepcional, concebido como un instrumento para atender funciones ocasionales, que no hacen parte del giro ordinario de las labores encomendadas a la entidad, o siendo parte de ellas no pueden ejecutarse con empleados de planta o se requieran conocimientos especializados.
De igual manera, despliega los principios constitucionales de la función pública en las relaciones contractuales con el Estado, en tanto reitera que el ejercicio de funciones permanentes en la administración pública debe realizarse con el personal de planta, que corresponde a las personas que ingresaron a la administración mediante el concurso de méritos.
De lo anterior se colige que el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los 10 Numero interno: 7048-2023 Demandante: Socorro Diaz Manchego Demandado: Distrito de Cartagena derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia.
En otras palabras, el denominado «contrato realidad» aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales7.
De igual manera, la subsección B de esta sección segunda8 recordó que (i) la subordinación o dependencia es la situación en la que se exige del servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y se le imponen reglamentos, la cual debe mantenerse durante el vínculo; (ii) le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad, y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral; y (iii) por el hecho de que se declare la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculada bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es indispensable que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión, elementos de juicio que enmarcan el análisis del tema y que se tendrán en cuenta para decidir el asunto sub examine. 2.2.2.
Hechos probados De acuerdo a los contratos de prestación de servicios celebrados entre el Distrito de Cartagena de Indias y la demandante, se extrae lo siguiente: CONTRATO FECHA INICIAL / FECHA FINAL OBJETO 247 de 2011 2/05/2011 al 20/12/2011 Prestación de servicios de apoyo a la 7 En similares términos, se pronunció el Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, en sentencia de 27 de enero de 2011, expediente: 5001-23-31-000-1998-03542-01 (202-10). 8 Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, sentencia de 4 de febrero de 2016, expediente: 81001-23-33-000-2012- 00020-01 (316-2014). 11 Numero interno: 7048-2023 Demandante: Socorro Diaz Manchego Demandado: Distrito de Cartagena gestión en las actividades desarrolladas por la secretaria de participación y Desarrollo social. 33 días hábiles 1532 7/02/2012 al 7/06/2012 4 meses Prestación de Servicios de Apoyo a la Gestión en el Grupo Organizaciones Sociales-Programa Atención Oportuna, y con Calidez a los Adultos Mayores de la secretaria de Participación y Desarrolló Social de la Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias. 31 días hábiles 1366 27/07/2012 al 31/12/2012 Prestación de Servicios de Apoyo a la Gestión en desarrollo del manejo logístico de los archivos, la documentación y la información relacionada con los proyectos y procesos de la secretaria de Participación y Desarrollo Social. 15 días hábiles 41 24/01/2013 al 31/12/2013 Prestación de Servicios de Apoyo a la Gestión que desarrolla la secretaría de Participación y Desarrollo Social de la Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias. 9 días hábiles 257 16/01/2014 al 30/07/2014 prestación de servicios de apoyo a la gestión, para el manejo logístico de archivo, custodia y conservación de la documentación y la información relacionada con los proyectos y procesos de la secretaría de participación y desarrollo social de la alcaldía mayor de Cartagena de Indias. 23 días hábiles 816-2 04/09/2014 al 31/12/2014 prestación de servicios de apoyo a la gestión, para el manejo logístico de archivo, custodia y conservación de la documentación y la información relacionada con los proyectos y procesos de la secretaría de participación y desarrollo social de la alcaldía mayor de Cartagena de Indias. 8 días hábiles 267 16/01/2015 al 31/05/2015 prestación de servicios de apoyo a la gestión, para el manejo logístico de archivo, custodia y conservación de la documentación y la información relacionada con los proyectos y procesos de la secretaría de participación y desarrollo social de la alcaldía mayor de Cartagena de Indias. 9 días hábiles 2015-2 16/06/2015 al 16/10//2015 prestación de servicios de apoyo a la gestión, para el manejo logístico de archivo, custodia y conservación de la documentación y la información relacionada con los proyectos y procesos de la secretaría de participación y desarrollo social de la 12 Numero interno: 7048-2023 Demandante: Socorro Diaz Manchego Demandado: Distrito de Cartagena alcaldía mayor de Cartagena de Indias. 21 días hábiles 3427-3 17/11/2015 al 31/12/2015 prestación de servicios de apoyo a la gestión para el manejo logístico de los archivos, custodia y conservación de la documentación y la información relacionada con los proyectos y procesos de la secretaría de participación y desarrollo social del distrito de Cartagena de Indias.
Obligaciones generales de los contratos antes relacionados: a) preparar y organizar el archivo de la información relacionada con los proyectos y procesos de la Secretaría de Participación y Desarrollo Social b) prestar apoyo técnico para la preparación, organización y archivo de la información relacionada con los proyectos y procesos de la Secretaría. c) prestar apoyo para los registros sistematizados de los procesos adelantados por la Secretaría. d) Apoyar en la transcripción para la actualización de los proyectos de la Secretaría e) Cumplir con lo pactado en este contrato con suma diligencia y cuidad, ofreciendo las mejores condiciones de calidad, ejecutando oportuna e idóneamente el objeto contratado f) Presentar informes mensuales de ejecución, sin perjuicio de los informes especiales que se le soliciten, y un informe final al finalizar el término pactado en el contrato. g) Brindar apoyo técnico en la actualización y custodia del archivo de la Secretaría de Participación y Desarrollo Social.
PARÁGRAFO: además contrae las siguientes obligaciones generales (…) b) asistir a las reuniones que se le convoque c) presentar informes mensuales de ejecución, sin perjuicio de los informes especiales que se le soliciten (…) Copia del informe de actividades presentado por la demandante a la Secretaría de Participación y Desarrollo Social del Distrito de Cartagena correspondiente al contrato de prestación de servicios de apoyo a la gestión No. 26 - 2014 del periodo correspondiente a la primera cuota de 25 de enero de 2014, del 17 de octubre al 17 de noviembre de 2015.
Copia de la planilla integrada autoliquidación aportes correspondiente al mes de enero de 2014, noviembre de 2015. En audiencia de pruebas se recibió la declaración de los señores Carlos Ramos Watts, Wilberto Elías Junco Martínez, Daniel Escandón Schortborgt (audiencia de pruebas): Carlos Ramos Watts: Indicó que es técnico en administración de empresas agropecuaria y técnico en manejo de documentos y archivo.
Fueron compañeros de trabajo en la secretaría de participación ciudadana del Distrito, en archivo. Con un horario de 8 am a 12 y de 2 a 6pm, pero en ocasiones la veía por fuera de ese horario y se encargaba de la papelería, contratación y convenios con diferentes empresas. Manifestó que también tiene demanda y está en trámite. Adujo que la demandante trabajó en el periodo de 2011 – 2015 y tenía un contrato de prestación de servicio.
Señaló que el jefe directo, era el secretario de esa cartera, los cuales fueron María Fernanda Pérez, Benjamín Maza, Amauri Julio, Adolfo Bustillo y Rocío Castillo, de ellos recibió órdenes como por ejemplo “mucho cuidado con el archivo que no podían perder papeles”. El trabajo realizado era 13 Numero interno: 7048-2023 Demandante: Socorro Diaz Manchego Demandado: Distrito de Cartagena personalmente, iba todos los días, en época de contratación había horario de ingreso, pero no de salida.
Los implementos de la oficina eran suministrados por el distrito, es decir, los relativos al puesto de trabajo, computador y repisa. Cuando se terminaba un contrato e iniciaba otro, seguía laborando hasta cuando saliera el nuevo contrato, a veces un mes, mes y medio. A veces llegaba o dependiendo la fecha. Nunca le cancelaron prestaciones sociales.
Pedía permiso para diligencias personales al secretario. Wilberto Elías Junco Martínez: Afirmó que fueron compañeros de trabajo en el Distrito de Cartagena. También tiene una demanda por hechos similares. Desde el 2011 – 2015, la demandante trabajaba en archivo, era la encargada de los documentos que entraban a la secretaría de participación y desarrollo, las funciones del declarante y Carlos Ramos eran como ayudante de ella.
El testigo estuvo vinculado desde febrero de 2008 hasta el 31 de diciembre de 2015, por OPS, con duración por 6 meses, 3 meses y 8 meses. El tiempo que pasaba entre un contrato u otro, permanecía laborando. Las funciones que cumplía eran recibir documentos de secretaria de participación que hacían con varias fundaciones, los documento que entraban como los contratos de nosotros les sacaba copia y los entregaba.
Tuvo jefes que fueron secretarios de participación, María Fernanda Pérez, Benjamín Maza, Amauri Julio, Adolfo Bustillo y Rocío Castillo. La oficina les entregaba los materiales y la indumentaria. El interventor firmaba los informes, pero debían tomar muestras y anexar fotos para que les pagaran. Nunca le cancelaron por concepto de vacaciones, ni dotación, solamente los honorarios y ella pagaba los aportes de salud y pensión. En cuanto a los permisos, para ausentarse los solicitaba al secretario de participación. Daniel Escandón Schortbogt: Indicó que fueron compañeros de trabajo.
El testigo labora con la entidad desde el 2002. Afirmó que la demandante era la encargada del archivo, tenía un horario de 8:00 am a 12pm y de 2:00 a 6pm, en la época que se acaba el contrato seguía sin ninguna remuneración. Manifestó que él era apoyo a la gestión, estaba vinculado por OPS, recibía órdenes, necesitaba permiso, la duración de los contratos fue de 6 meses, 5 meses, 11 meses.
Manifestó que entre un contrato y otro había interrupción, debían continuar laborando, pero no era remunerado. Adujo que los jefes fueron María Fernanda Pérez, Benjamín Maza, Amauri Julio, Adolfo Bustillo y Rocío Castillo. La prestación del servicio fue de manera personal, nunca le cancelaron remuneración por vacaciones, ni primas, tampoco le dieron dotación y la señora Socorro Diaz pagaba la seguridad social en salud, pensión y ARL.
Comentó que los implementos de oficina el distrito le facilitaba todo. Sostuvo que las órdenes que recibió fueron de custodiar los archivos de la secretaría de participación ciudadana para que no se perdieran las carpetas, manejaban mucha información custodiar esos documentos, se manejaban todos los contratos de todas las secretarías de todos los de toda la gente de la Secretaría, porque la Secretaría se compone de varios entes que son adulto mayor, la mujer, discapacidad y varios entes y ella manejaba todos los archivos de todos ellos.
Estuvo en capacitaciones. Por último, el tiempo que trabajó la actora fue del 2011 hasta el 31 de diciembre de 2015, por el ingreso del alcalde electo. Actuación administrativa Mediante memorial de 9 de junio del 2017, la demandante le solicitó al Distrito de Cartagena el reconocimiento de una relación laboral. 14 Numero interno: 7048-2023 Demandante: Socorro Diaz Manchego Demandado: Distrito de Cartagena A través del Oficio AMC-OFI-0072151-2017 de 11 de julio de 2017, la entidad demandada negó el reconocimiento de la relación laboral solicitada por la demandante. 2.2.3.
Caso concreto La señora Socorro del Carmen Díaz Manchego estuvo vinculada al Distrito de Cartagena a través de varios contratos de prestación de servicios, solicita la anulación del acto administrativo por medio del cual el ente accionado le negó el reconocimiento de la existencia de una relación laboral y el pago de las acreencias laborales y prestaciones sociales entre el 2 de mayo de 2011 y el 31 de diciembre de 2015.
Para resolver el asunto es del caso analizar, previa contrastación con las pruebas arrimadas al plenario, los elementos que configuran una relación laboral. En cuanto a la prestación personal del servicio se encuentra probada luego que la actora laboró en el Distrito de Cartagena, a través de contratos de prestación de servicios, proporcionando apoyo en el área de archivo a la gestión, seguimiento y control documental, por el periodo comprendido entre el 2 de mayo de 2011 y el 31 de diciembre de 2015.
Respecto a la contraprestación económica, de acuerdo a los contratos allegados y comprobantes de egreso, se observa que la demandante percibió una remuneración por los servicios prestados en las instalaciones de la entidad por ejecutar la función contratada. Se desprende de los contratos que la entidad pagaba mensualmente. En relación con la subordinación y dependencia, se configuró este elemento por cuanto los contratos celebrados no fueron de manera temporal, ya que durante más de cuatro años prestó los servicios al Distrito de Cartagena de Indias; se demostró que las labores que desarrolló la señora Díaz Manchego fueron en el área de archivo, la cual como se sabe es una función connatural a las entidades públicas.
Para esta afirmación basta remitirnos al artículo 1 de Ley 594 de 2000: 15 Numero interno: 7048-2023 Demandante: Socorro Diaz Manchego Demandado: Distrito de Cartagena “OBJETO. La presente ley tiene por objeto establecer las reglas y principios generales que regulan la función archivística del Estado.” En ese sentido, lo relacionado con la gestión documental y la función de archivista, reviste de una importancia para las entidades del Estado que por tal razón no se entiende como de carácter transitoria y menos que no sea dependiente.
Para efectos de demostrar la subordinación, la parte demandante aportó los contratos firmados entre las partes, documentos y las declaraciones rendidas. Precisamente de estas se extrae que la reclamante cumplía sus funciones acatando un horario, dentro de las instalaciones de la entidad y bajo la dirección de los secretarios de Participación y Desarrollo.
Así las cosas, para la Sala se encuentran probadas que la prestación de los servicios por parte del demandante en la entidad, contó con el elemento de subordinación y dependencia, lo cual se desprende de las pruebas documentales y testimonial arrimada al expediente. En este orden, desvirtuadas tanto la autonomía e independencia en la prestación del servicio, como la temporalidad propia de un verdadero contrato de prestación de servicios, y probados los elementos de la relación laboral en el sub examine, esto es, la prestación personal del servicio de manera permanente, la remuneración y la subordinación y dependencia en el desarrollo de la actividad, concluye la Sala que la entidad demandada utilizó equívocamente la figura contractual para encubrir la naturaleza real de la labor desempeñada, por lo que se configura en este caso el contrato realidad en aplicación de los principios constitucionales consagrados en los artículos 13 y 53, en tanto el demandante atendió funciones inherentes al servicio público a cargo del Distrito de Cartagena.
En lo atinente a la extinción de los derechos que se derivan de la declaratoria de existencia de la relación laboral, en la sentencia de unificación de 25 de agosto de 20169, esta Sección estimó: quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la 9 Expediente 23001-23-33-000-2013-00260-01 (88-2015), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter. 16 Numero interno: 7048-2023 Demandante: Socorro Diaz Manchego Demandado: Distrito de Cartagena terminación de su vínculo contractual (…) Sin embargo, no aplica el fenómeno prescriptivo frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional y en armonía con los derechos constitucionales a la igualdad e irrenunciabilidad a los beneficios mínimos laborales y los principios de in dubio pro operario, no regresividad y progresividad [se resalta].
Ahora bien, en la mencionada sentencia del 9 de septiembre de 202110 de la sección segunda de esta Corporación, sobre el término y el momento a partir del cual debe computarse la prescripción extintiva, se determinó que la existencia de vinculaciones contractuales consecutivas hace necesario el examen de sus interrupciones, con el fin de comprobar si se presentó o no solución de continuidad en la relación laboral declarada.
En ese sentido, la Sala consideró adecuado establecer un periodo de treinta (30) días hábiles como indicador temporal de la no solución de continuidad entre contratos sucesivos de prestación de servicios, sin que este, se itera, constituya una «camisa de fuerza» para el juez contencioso que, en cada caso y de acuerdo con los elementos de juicio que obren dentro del plenario, habrá de examinar si hubo o no la ruptura del vínculo que se reputa laboral.
Ahora bien, de acuerdo a los contratos allegados se percibe que existieron 2 interrupciones que superan los 30 días hábiles en la prestación del servicio, las cuales fueron de 33 y 31 días, pero el a quo consideró que de acuerdo a la sentencia de unificación se puede flexibilizar en circunstancias especiales, en este caso terminaban los contratos en diciembre, por lo que se observa que el ánimo de permanencia, entendido este como la intención de contratarla de forma continua, permite entender que uno o dos días no tienen la entidad suficiente para considerar que hay solución de continuidad, ya que la entidad siguió vinculando a la demandante por casi 5 años.
Por ende, le asiste derecho a que le sean reconocidos los emolumentos prestacionales derivados de los contratos. 2.2.4. Restablecimiento del derecho cuando se reconoce la existencia de la relación laboral con fundamento en el principio de la primacía de la realidad. En lo referente al pago de las prestaciones sociales, esta Sala, en sentencia de 4 de febrero de 2016, precisó que «con el fin de determinar cuáles son las prestaciones sociales que se deberán reconocer a título de reparación integral del 10 Expediente 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-16), C. P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 17 Numero interno: 7048-2023 Demandante: Socorro Diaz Manchego Demandado: Distrito de Cartagena daño al declararse una relación de carácter laboral, […] acude a la clasificación que se ha hecho de estas prestaciones sobre la base de quien debe asumirlas.
En ese orden de ideas, se encuentran las que son asumidas por el empleador directamente y las que se prestan o se reconocen de forma dineraria por el Sistema de Seguridad Social Integral. Dentro de las prestaciones sociales que están a cargo directamente del empleador se encuentran las ordinarias o comunes como son entre otras las primas, las cesantías; y las prestaciones sociales que se encuentran a cargo del Sistema Integral de Seguridad Social son la salud, la seguridad social, los riesgos profesionales y el subsidio familiar, que para ser asumidas o reconocidas por cada sistema debe mediar una cotización» [negrillas para resaltar].
Asimismo, en providencia de 6 de octubre siguiente, aclaró que «el reconocimiento de la primacía de la realidad sobre la formalidades que conlleva a la declaración de existencia de una relación laboral subyacente de un contrato de prestación de servicio, no puede otorgar al accionante la calidad de empleado público, por lo que no es posible reconocer prestaciones sociales de carácter extralegal que devenguen otros funcionarios de la planta de personal del ente territorial demandado, máxime cuando el accionante no acreditó dentro del proceso cuales son las prestaciones a las que considera tener derecho ni el origen de las mismas» [negrillas de la Sala].
En la controversia sub judice, el pago de los derechos económicos laborales reconocidos a la actora durante el período del 2 de mayo de 2011 al 31 de diciembre de 2015 procede a título de restablecimiento del derecho y, en tal sentido, de acuerdo con las sentencias de unificación, SUJ2-005-16 de 25 de agosto de 2016 y SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021 de esta sección y la jurisprudencia imperante en esta Sala, se deben tener en cuenta las prestaciones sociales de orden legal percibidas por los servidores públicos de planta de la entidad de igual categoría (archivista) vinculado laboralmente a dicha planta, liquidadas sobre el salario de estos.
Empero esta modificación no puede hacerse en este fallo porque supondría una violación de la no reformatio in pejus. Igual sucede con el reconocimiento oficioso de la diferencia salarial, lo cual resulta entre lo devengado a título de honorarios y lo percibido por el empleado de planta de la entidad que cumple esas labores, sin embargo, tampoco puede hacerse porque afectaría la situación de apelante único de la entidad. 18 Numero interno: 7048-2023 Demandante: Socorro Diaz Manchego Demandado: Distrito de Cartagena De acuerdo a lo indicado en precedencia, el recurso de apelación propuesto por el Distrito de Cartagena fue desvirtuado con la prueba testimonial y documental arribada al plenario, al establecerse que la demandante prestó sus servicios en el área de archivo, de manera presencial, bajo órdenes de sus superiores y en cumplimiento de un horario.
Además, quedó registrado en cada uno de los contratos que se contrataba por falta de personal, es decir, una labor necesaria como la del archivo se le dio el ropaje de contractual para evitar el pago de emolumentos económicos. Por tal motivo, no puede calificarse a las labores ejecutadas por Socorro Díaz Manchego como ocasionales cuando el expediente da cuenta que se extendieron por más de cuatro años.
Estas razones son suficientes para confirmar el fallo apelado. Sobre la condena en costas No habrá lugar a condena en costas por no reunirse los presupuestos exigidos en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con el artículo 365 del Código General del Proceso. III. DECISIÓN Visto lo anterior, la Sala confirmara la sentencia de primera instancia del Tribunal Administrativo de Bolívar, que accedió de manera parcial a las pretensiones de la demanda.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. - CONFIRMAR la sentencia emitida el 31 de marzo de 2023, proferida por el por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que accedió de manera parcial a las 19 Numero interno: 7048-2023 Demandante: Socorro Diaz Manchego Demandado: Distrito de Cartagena pretensiones de la demanda, por las razones esbozadas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. - Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO. - Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.