Radicado: 11001-03-15-000-2021-11175-00 Demandante: Miguel Ángel Bravo Gutiérrez 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., veinticuatro (24) de febrero de dos mil veintidós (2022) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2021-11175-00 Demandante MIGUEL ÁNGEL BRAVO GUTIÉRREZ Demandado SENADO DE LA REPÚBLICA, CÁMARA DE REPRESENTANTES Y PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Temas Acción de tutela como mecanismo transitorio.
Requisito de subsidiariedad. Mecanismo judicial idóneo y eficaz. Acción pública de inconstitucionalidad. SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA Corresponde a la Sección Cuarta decidir, en primera instancia, la acción de tutela instaurada por el señor Miguel Ángel Bravo Gutiérrez, de conformidad con lo dispuesto por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El señor Miguel Ángel Bravo Gutiérrez, en nombre propio, instauró acción de tutela contra el Senado de la República, la Cámara de Representantes y el Presidente de la República, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y a la libertad. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “PRIMERO: AMPARAR los derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso y libertad invocados de conformidad con lo expuesto en escrito de tutela.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, solicito a los honorables Magistrados SUSPENDER de manera transitoria y especial los efectos jurídicos del artículo 125 del [proyecto de] Ley 158 de 2021, a fin de preparar y presentar la correspondiente ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD.
TERCERO: De manera subsidiaria, solicito a los honorables Magistrados se ordenen a los Representantes Legales de las Entidades Territoriales ABSTENERSE de dar aplicación a la norma acusada, hasta tanto no sea revisada por parte de la Honorable Corte Constitucional.
CUARTO: Solicito se corra traslado de la totalidad de informes y pruebas recaudadas a la Honorable Corte Suprema de Justicia para lo de su competencia.”1 (sic para toda la cita) Adicional a lo anterior, el accionante presentó medida provisional en los siguientes términos: “De la manera más respetuosa solicito al honorable tribunal SUSPENDA la aplicación de los efectos jurídicos del artículo 125 de la Ley 158 de 2021 que modificó el inciso primero del parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 – Ley de Garantías, a fin de que en mi calidad de ciudadano colombiano pueda iniciar el trámite de acción de inconstitucionalidad por la 1 Página 6 del escrito de tutela.
Samai, índice 2. Radicado: 11001-03-15-000-2021-11175-00 Demandante: Miguel Ángel Bravo Gutiérrez 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co flagrante violación a mis derechos fundamentales a la libertad, debido proceso e igualdad; a fin de evitar un daño irremediable frente a los derechos fundamentales violentados por cuenta de los congresistas accionados.”2 2.
Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. El 19 de octubre de 2021, el Congreso de la República debatió y aprobó el Presupuesto General de la Nación para el año 2022, contenido en el proyecto de ley 158 de 2021 (Cámara) y 096 de 2021 (Senado). El artículo 125 del proyecto de ley modificó el inciso primero del parágrafo 38 de la Ley 996 de 2005, Ley de Garantías, así: “ARTÍCULO 125o.
Con el propósito de promover la reactivación económica y la generación de empleo en las regiones, a partir de la publicación de la presente ley y durante la vigencia fiscal 2022, la Nación podrá celebrar convenios interadministrativos con las entidades territoriales para ejecutar programas y proyectos correspondientes al Presupuesto General de la Nación. La presente disposición modifica únicamente en la parte pertinente el inciso primero del parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005.
PARÁGRAFO. Todos los convenios que se suscriban bajo el amparo de la presente disposición serán objeto de control especial por parte de la Contraloría General de la República. El Contralor General de la República determinará, en el marco de sus competencias constitucionales y legales, la forma en que se ejercerá dicho control especial.”3 2.2.
En el curso de la acción de tutela, el Presidente de la República, Iván Duque Márquez, sancionó la, ahora, Ley 2159 del 12 de noviembre de 2021 “POR LA CUAL SE DECRETA EL PRESUPUESTO DE RETAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LEY DE APROPIACIONES PARA LA VIGENCIA FISCAL DEL 1O. DE ENERO AL 31 DE DICIEMBRE DE 2022”. La disposición normativa que se cuestiona quedó relacionada en el artículo 124 de la hoy Ley de la República y su texto es idéntico al que antes se citó. 3.
Fundamentos de la acción 3.1. La parte actora advirtió que, con ocasión a la disposición normativa objeto de análisis, la Nación podrá celebrar convenios interadministrativos con entidades territoriales durante el año 2022. Destacó la inconveniencia de la norma en el marco de las elecciones presidenciales y legislativas que se desarrollarán en el país, dado que los recursos públicos podrían dirigirse en beneficio de las campañas electorales, lo que, de contera, pone en riesgo la democracia y estabilidad institucional del Estado colombiano. Asimismo, aseveró que la Ley 996 de 2005 garantiza que los candidatos aspiren a cargos de elección popular en condiciones de igualdad y reglamenta la participación en política de servidores públicos, así como las garantías de oposición. Luego, a su juicio, la modificación que introduce el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021: (i) vulnera el derecho a la igualdad de los candidatos presidenciales 2 Ibidem. 3 Página 2 del escrito de tutela.
Samai, índice 2. Radicado: 11001-03-15-000-2021-11175-00 Demandante: Miguel Ángel Bravo Gutiérrez 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que hacen parte de la oposición y los de los partidos y movimientos emergentes y minoritarios; (ii) “configura una evidente violación al debido proceso por parte de los honorables congresistas que aprobaron el artículo 125 de ley [2159], abusando de las funciones propias de su cargo, al permitir que una ley ordinaria modifique una ley estatutaria.”; y (iii) comporta el rompimiento del principio de unidad de materia de la ley, porque no guarda conexidad con la materia principal que regula, esto es, la aprobación del presupuesto.
Agregó que la disposición normativa modifica una ley estatutaria y, en razón a ello, debía tramitarse a través del procedimiento legislativo previsto por la Constitución para tal propósito. Manifestó que los argumentos expuestos justifican la intervención del juez constitucional con el propósito de precaver que se materialice un perjuicio irremediable, consistente en la vulneración de sus derechos fundamentales, políticos y colectivos.
En palabras del accionante: “(…) [se] hace necesaria la intervención del juez de tutela de precaver que se genere un perjuicio irremediable en mis derechos fundamentales, políticos y colectivos, ya que los congresistas al incluir dicha norma que a todas luces es inconstitucional, inconveniente y que suspende garantías de una ley de mayor rango; se les permitiría de cualquier forma la vulneración del debido proceso en una aparente trampa a los tiempos y decisiones de orden constitucional; ya que si no intervienen los honorables magistrados, el control de constitucionalidad seria posterior y no surtiría los efectos que pretendo prevenir a través de este mecanismo preferente.
Señores Magistrados, es evidente la vulneración a mis derechos fundamentales al debido proceso e igualdad, toda vez que la maniobra utilizada con conocimiento de los congresistas impediría que a través de los mecanismos jurídicos pueda buscar la protección de los derechos que me asisten, por tratarse de una violación flagrante al procedimiento y a la constitución nacional.
Por lo tanto, Señores Magistrados, la situación particular no puede esperar, ya que no existe en nuestro ordenamiento jurídico otro tramite que suspenda los efectos jurídicos del artículo 125 de la Ley 158 de 2021 para garantizar el derecho fundamental al debido proceso, pues el control de constitucionalidad seria posterior a los efectos del mismo.”4 (Subraya la Sala) 3.2.
Explicado lo anterior, el actor precisó que la acción pública de inconstitucionalidad no sería efectiva para procurar la protección de sus derechos fundamentales al “debido proceso en conexidad con el de participación democrática y otros derechos colectivos” porque no tiene la aptitud de suspender de manera inmediata los efectos jurídicos de la disposición normativa en comento.
Es por lo anterior que, al formular la medida provisional y las pretensiones principales de la acción de tutela, solicitó la suspensión de los efectos jurídicos del artículo 125 del Proyecto de Ley 158 de 2021 (Cámara) y 096 de 2021 (Senado), para que, entre tanto, pueda preparar la demanda de inconstitucionalidad con ocasión de la vulneración de sus derechos fundamentales y se evite la materialización de un daño irremediable.
Como pretensión subsidiaria pidió que se ordenara a los representantes legales de las entidades territoriales abstenerse de dar aplicación a la norma acusada, hasta tanto la Corte Constitucional no emita providencia al respecto. 4 Página 3 del escrito de tutela. Samai, índice 2. Radicado: 11001-03-15-000-2021-11175-00 Demandante: Miguel Ángel Bravo Gutiérrez 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.
Trámite e intervenciones 4.1. En providencia del 29 de noviembre de 2021, la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la nulidad de lo actuado en el proceso de tutela con radicación Nro. 11001-33-34-0032021- 00354-00/01, debido a que en el trámite de la acción constitucional se omitió vincular al Presidente de la República, Iván Duque Márquez, y con ello se concretó la vulneración de su derecho al debido proceso.
Establecido lo anterior, advirtió que la vinculación al proceso del Presidente de la República afecta la competencia del juzgado para tramitar la acción de tutela, pues el Decreto 333 de 2021, es claro al indicar que corresponde al Consejo de Estado conocer de las acciones de tutela que involucren a esa autoridad. Por lo anterior, el Tribunal Administrativo declaró la nulidad de todo lo actuado en el proceso constitucional y dispuso la remisión del expediente a la Secretaría General del Consejo de Estado para que fuera sometido a reparto. 4.2.
La acción de tutela fue radicada ante esta Corporación con el Nro. 11001-03- 15-000-2021-11175-00 (Samai, índice 1). 4.3. En auto del 3 de febrero de 2022, el despacho sustanciador admitió la acción de tutela que el señor Miguel Ángel Bravo Gutiérrez presentó contra el Senado de la República, la Cámara de Representantes y la Presidencia de la República.
(Samai, índice 20) Adicional a lo anterior, se negó la medida provisional por considerar que no se acreditó el elemento de necesidad de la medida y porque se trata de la misma pretensión que sería resuelta en el fallo de tutela. 4.4. La Cámara de Representantes, por conducto de la jefe de la División Jurídica, solicita que se declare la improcedencia de la acción de tutela, en razón a que (i) se interpone contra actos de carácter general, impersonal y abstracto; y porque (ii) las pretensiones de la demanda deben ser resueltas en el marco del control abstracto de constitucionalidad, ya que expone la incompatibilidad de una Ley con la Constitución Política.
Advierte que “sólo la Corte Constitucional en ejercicio de la competencia prevista de manera expresa en la Carta Política es quien debe determinar si la norma desconoce el principio de reserva estatutaria, a partir de la formulación de cargos en una acción pública de inconstitucionalidad que debe satisfacer los requisitos dispuestos en la sentencia C-1052 de 2001.”5 Expone que la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para satisfacer las pretensiones de la demanda del actor, por lo que incumple el requisito de subsidiariedad.
Agrega que en este caso tampoco están acreditados los presupuestos del perjuicio irremediable como justificación para solicitar un amparo transitorio de los derechos invocados. De otra parte, precisa que, aunque el juez de tutela está facultado para inaplicar una norma, vía excepción por inconstitucionalidad, esto es posible 5 Página 6 del informe presentado por la Cámara de Representantes.
Samai, índice 26. Radicado: 11001-03-15-000-2021-11175-00 Demandante: Miguel Ángel Bravo Gutiérrez 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co solo en el evento de que la aplicación de la norma vulnere de manera específica los derechos de una persona o de un grupo determinado de personas.
Pero no le es permitido al juez constitucional realizar un juicio de constitucionalidad de una norma a través de la acción de amparo. Un análisis en ese sentido implicaría desconocer las competencias que en virtud del artículo 241 constitucional fueron concedidas en cabeza de la Corte Constitucional. El actor estima que el escenario en el que el juez de tutela emita órdenes tendientes a restringir la producción normativa y la posterior sanción, se traduce en el desconocimiento del sistema de pesos y contrapesos que caracteriza el Estado Social de Derecho.
En esa vía recuerda que la Rama Legislativa ostenta un amplio margen de configuración normativa para desarrollar la Constitución, por lo tanto, no les corresponde a otros poderes imponer límites en ejercicio de competencias ajenas a su específico objeto. Finalmente, indica que la justificación del despliegue de acciones urgentes por parte del juez constitucional con miras a evitar la configuración de un perjuicio irremediable desapareció, porque el proyecto de ley que se discutía se convirtió en Ley de la República, luego de la sanción presidencial.
Además, considerando que esta Ley tiene un mecanismo específico para su control judicial, por lo que se materializa la causal de improcedencia del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991. Informa que la Corte Constitucional ya admitió demandas de inconstitucionalidad formuladas contra el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021. Luego, el juez natural de la causa ya asumió competencia sobre los alegados vicios atribuidos a la disposición normativa.
Al respecto anexa captura de pantalla en la que se relacionan las demandas presentadas ante esa Corporación y acumuladas al expediente principal D-14522. 4.5. El Senado de la República, por conducto del secretario general, acusa la improcedencia de la acción de tutela incoada por el señor Bravo Gutiérrez en razón a que este mecanismo constitucional no tiene por finalidad adicionar, derogar o suspender una norma que ya ha terminado el proceso legislativo ante el Congreso.
Menciona que, es carga del hoy accionante, presentar sus pretensiones ante la Corte constitucional en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, dado que la tutela no procede cuando existen otros mecanismos idóneos para la lograr la protección de los derechos presuntamente vulnerados. Por las razones expuestas pide que se excluya al Senado de la República de esta acción de tutela. 4.6.
El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República DAPRE, por conducto de asesor judicial, manifiesta que en este caso no se concreta vulneración alguna de los derechos fundamentales del accionante y que la acción de tutela se interpuso sin que se hubieran agotado los mecanismos judiciales idóneos a disposición del accionante para procurar la satisfacción de sus pretensiones.
Radicado: 11001-03-15-000-2021-11175-00 Demandante: Miguel Ángel Bravo Gutiérrez 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Solicita que se considere que la disposición normativa objeto de censura fue expedida por el Congreso de la República en cumplimiento de su función legislativa, consagrada en el artículo 114 constitucional y el numeral 6 del artículo 6 de la Ley 5 de 1992.
En el ejercicio de esta potestad, agrega, el Legislador ostenta la denominada cláusula general de competencia de la que se predica una amplia libertad de configuración. Los límites de esa libertad de configuración legislativa, señala, solo pueden ser definidos por la Corte Constitucional, que no por el juez de tutela (sentencia T-126 de 2016).
En esa línea, enfatiza en que una vez las leyes son promulgadas, gozan de presunción de constitucionalidad hasta tanto se emita una providencia de la Corte Constitucional que indique lo contrario. Además, informa que, hasta el 9 de febrero de 2022, se habían presentado más de 43 demandas de inconstitucionalidad contra la Ley 2159 de 2021, sin que, hasta ese momento, se hubiere pronunciado la Corte en el sentido de decretar la suspensión de los efectos de la norma en virtud de la medida cautelar.
Expuesto lo anterior, concluye que el accionante omitió exponer de qué manera, el Presidente de la República o el DAPRE vulneraron sus derechos fundamentales en el trámite de elaboración y aprobación de la Ley 2159 de 2021. Tampoco se probó la concreción de un perjuicio irremediable que habilitara al actor para acudir a la acción de tutela como mecanismo transitorio.
De otra parte, alega la falta de legitimación en causa por pasiva en razón a que no es la autoridad competente para satisfacer las pretensiones de la acción de tutela ni la responsable del presunto escenario de vulneración de derechos, por lo que solicita que se excluya al Presidente de la República y al DAPRE de esta acción de tutela.
Finalmente, considera que frente a las pretensiones del accionante se materializa la figura de la carencia actual de objeto por hecho superado, dado que en el trámite de la acción de tutela el señalado proyecto de ley se convirtió en Ley de la República, por lo que su control corresponde a la Corte Constitucional a través de la acción pública de inconstitucionalidad y no por conducto de acción de tutela. 4.7.
La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado ADNJE, a través del director de Defensa Jurídica Nacional, como pretensión principal solicita que se declare la improcedencia de la acción de tutela, dado que no supera el requisito de subsidiariedad y porque el accionante no ostenta legitimación en causa por activa. Como petición subsidiaria, pide que se niegue la solicitud de amparo dado que el actor no probó el desconocimiento del principio de reserva de ley estatutaria.
Asegura que, aunque la jurisprudencia constitucional ha admitido la posibilidad de interponer acciones de tutela contra proyectos de Ley, cuando en su trámite se viole el debido proceso legislativo y, como consecuencia de esto, se afecten derechos fundamentales; lo cierto es que en este caso no se acreditó la vulneración o riesgo de vulneración de los derechos fundamentales de los que es titular el actor.
Al respecto precisa lo siguiente: Radicado: 11001-03-15-000-2021-11175-00 Demandante: Miguel Ángel Bravo Gutiérrez 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “En el presente caso no se causó o se causará perjuicio irremediable con el artículo 125, porque la norma no está autorizando a las entidades nacionales y territoriales a celebrar convenios administrativos para favorecer intereses políticos, como lo hace ver el accionante.
La finalidad de la disposición es clara: celebrar convenios interadministrativos para promover la reactivación económica y la generación de empleo en las regiones, la cual se ha visto gravemente afectada por la pandemia de la Covid-19. Propósito que no riñe con los fines constitucionales del Estado y que por el contrario los desarrolla.
Ahora bien, el mismo artículo establece una medida para evitar que se celebren los contratos interadministrativos con fines distintos a satisfacer el interés general, y es que los contratos que se suscriban serán objeto de especial control por parte de la Contraloría General de la República”6 Establecido lo anterior, concluye que el escenario que se plantea en la acción de tutela se fundamenta en suposiciones subjetivas en las que se asume la mala fe de las entidades públicas.
De otra parte, aduce que no se supera el requisito de subsidiariedad, porque no está acreditado la materialización de un perjuicio irremediable con el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 y porque el accionante tiene la posibilidad de interponer acción de constitucionalidad para atacar la disposición normativa en comento. Informa que la Corte Constitucional ha recibido más de 40 demandas de inconstitucionalidad contra el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, que han sido acumuladas en el expediente D-14522 y en las que se ha solicitado, de manera reiterada, el decreto de medida cautelar de suspensión de los efectos del multicitado artículo.
Al respecto la magistrada ponente de la Corte Constitucional, en auto del 16 de diciembre de 2021, informó que la solicitud de medida cautelar sería decidida tan pronto resolvieran sobre la admisión de las demandas acumuladas. También destaca que los medios de comunicación a nivel nacional han informado que la Corte Constitucional declaró la urgencia nacional para decidir con prontitud las demandas de inconstitucionalidad interpuestas en contra del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021.
Finalmente, asegura que el accionante no explicó cómo el Congreso de la República vulneró sus derechos fundamentales con la aprobación de la disposición normativa en comento. No se aportaron al proceso medios de prueba que acrediten el interés directo del accionante en el debate legislativo del proyecto de ley. Tampoco se probó que el accionante tenga la calidad de candidato de elección popular, para concluir una vulneración directa de los derechos de los que es titular.
Entonces, concluye, en este caso no está probado el presupuesto procesal de legitimación en la causa por activa. 6 Informe presentando por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. Samai, índice 30. Radicado: 11001-03-15-000-2021-11175-00 Demandante: Miguel Ángel Bravo Gutiérrez 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.
Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19917, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. Planteamiento del problema jurídico Con fundamento en los antecedentes expuestos, en primera medida, corresponde a la Sala establecer si la acción de tutela promovida por el señor Miguel Ángel Bravo Gutiérrez satisface los requisitos de procedibilidad establecidos en el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991.
De encontrarse superados los presupuestos de procedibilidad de la acción de tutela, como segunda medida, la Sala pasará a determinar si las autoridades accionadas desconocieron los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a la libertad del señor Bravo Gutiérrez al aprobar y sancionar el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021. 3.
Causales de improcedencia de la acción de tutela y su análisis en el caso concreto 3.1. Del carácter subsidiario de la acción de amparo se deriva que los mecanismos ordinarios de defensa para la protección de los derechos no pueden ser desplazados o suplantados por la acción de tutela, claro está, siempre que estos sean idóneos y eficaces.
En consecuencia, la tesis de la Sección, expuesta en diversas sentencias, consiste en que, por regla general, cuando existe otro medio de defensa judicial, idóneo y eficaz, no es procedente la acción de tutela. Por supuesto, la idoneidad y eficacia del medio de defensa se definen en función del caso concreto, atendiendo a las circunstancias en las que se encuentra el solicitante y, además, dependen de la existencia o no de un perjuicio irremediable, en los términos del numeral 1º del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
En tal sentido, es claro que al juez natural le corresponde impulsar y decidir los asuntos que se encuentran bajo su conocimiento, por lo que no le es dable al juez de tutela, en principio, interferir o contrariar so pretexto de proteger los derechos fundamentales, las decisiones que se profieren de forma legítima en el proceso ordinario.
La acción de tutela que se presenta en contra de la 7 Decreto 2591 de 1991. Artículo 1: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”.
Radicado: 11001-03-15-000-2021-11175-00 Demandante: Miguel Ángel Bravo Gutiérrez 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co decisión judicial, en principio, deviene improcedente, pues ello desconocería el principio de autonomía judicial. Sobre la autonomía e independencia de los jueces y tribunales, la Corte Constitucional ha sostenido que las injerencias indebidas en el ejercicio de la función jurisdiccional por parte del juez constitucional, debe asumirse como un mandato de proscripción, lo cual se justifica, únicamente, para efectos de proteger los derechos fundamentales afectados. 3.2.
Ahora bien, en la acción de tutela se plantearon los siguientes cargos, a partir de los cuales se sustentó la pretensión de suspender provisionalmente los efectos del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021. Veamos: (i) El contenido de la norma resulta inconveniente en época de elecciones, dado que los recursos públicos podrían dirigirse a beneficiar determinadas campañas, lo cual pone en riesgo la democracia y la estabilidad institucional del Estado colombiano. (ii) La norma vulnera el derecho a la igualdad de los candidatos a cargos de elección popular.
(iii) En el trámite de la ley, el Congreso de la República incurre en violación del debido proceso legislativo dado que permitió que una ley ordinaria modificara una ley estatutaria. (iv) En el trámite de la ley se desconoció el principio de unidad de materia, porque el contenido del artículo 124 no guarda conexidad con la temática principal que regula la Ley 2159 de 2021. 3.3.
Visto lo anterior, esta Sección encuentra que la acción de tutela presentada por el señor Bravo Gutiérrez incurre en las causales de improcedencia contenidas en los numerales 1 y 5 del artículo 6° del Decreto Ley 2591 de 1991, ya que (a) se interpone contra un acto de carácter general, impersonal y abstracto y porque (b) el actor cuenta con otros medios de defensa para procurar la protección de los derechos invocados en la petición de amparo.
Relativo al primer evento (a), la Corte Constitucional ha explicado en su jurisprudencia que esta causal de improcedencia se justifica en que estos actos producen efectos generales, ya que no tienen un destinatario particular. En esa medida, por regla general, no producen situaciones subjetivas susceptibles de control a través de la acción de tutela.
Recuérdese que la acción de tutela se caracteriza por ser de carácter particular y concreto. Al respecto en la sentencia T-321 de 19938, el Tribunal Constitucional dijo: “Cuando el desconocimiento, la vulneración o el recorte de los derechos fundamentales se origina en actos jurídicos de carácter general producidos por instancias subordinadas a la Constitución (y todos los poderes constituidos lo son), su efecto general pernicioso puede ser contrarrestado mediante mecanismos especialmente dispuestos para ello, V.gr.: la acción de inconstitucionalidad contra las leyes, o las acciones de nulidad (y de restablecimiento del derecho) contra los actos administrativos.
Mediante tales instrumentos se provoca la actuación de un organismo público competente para que, también por vía de disposición general, restablezca el imperio de la juridicidad. 8 con ponencia del magistrado Carlos Gaviria Díaz. Radicado: 11001-03-15-000-2021-11175-00 Demandante: Miguel Ángel Bravo Gutiérrez 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Pero no es ése el caso de la tutela.
El mismo artículo 6o. del Decreto 2591 establece en su numeral 5o. que es improcedente la acción "cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto". Es que lo que se busca con el mencionado mecanismo es suspender los efectos violatorios o amenazantes de alguno de los derechos fundamentales de una persona determinada, derivados de un acto concreto cuya aplicación deberá suspender el juez, aún mediante medidas provisionales (esto es antes de la sentencia) cuando lo considere necesario y urgente para proteger el derecho, según las voces del artículo 7o. del Decreto en mención.” Entonces, se tiene que la naturaleza de la acción de tutela, en principio, no es compatible con los efectos que producen los actos de carácter general impersonal y abstracto, para ello, el Constituyente ha dispuesto mecanismos judiciales idóneos que permiten cuestionar el contenido de estos actos.
Específicamente, la acción de tutela es improcedente para cuestionar una Ley de la República, pues se trata de una competencia asignada directamente por la Constitución a la Corte Constitucional a través de la acción pública de inconstitucionalidad. Luego, la acción de tutela interpuesta por el accionante contra la Ley 2159 de 2021 es improcedente en virtud de los establecido en el numeral 5° del artículo 6° del Decreto Ley 2591 de 1991. 3.4.
En segunda medida (b), la Sala observa que los cargos y pretensiones presentados por el accionante contra las autoridades accionadas con ocasión a la aprobación del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, no superan el requisito de subsidiariedad porque existe otro mecanismo judicial a través del cual los ciudadanos pueden atacar las leyes de la República, esto es: la acción pública de inconstitucionalidad.
En esa vía, es pertinente recordar que el conocimiento de la acción pública de inconstitucionalidad corresponde a la Corte Constitucional, conforme lo establece el numeral 4° del artículo 241 de la Constitución Política, cuyo contenido textual es el siguiente: “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo.
Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] 4. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación, […]” El proceso de las acciones públicas de inconstitucionalidad está regulado en el Decreto 2067 de 1991 “por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deben surtirse ante la Corte Constitucional”, así como por el Acuerdo 2 de 2015, por el cual se adopta el Reglamento Interno de dicha Corporación. 3.5.
El análisis de los hechos y fundamentos de la acción de tutela da cuenta de que la autoridad judicial competente para estudiarlos es la Corte Constitucional, a través de la acción pública de inconstitucionalidad, cuya finalidad ha sido destacada por la misma Corporación en la Sentencia C 932 de 2004, cuando ha sostenido: “El sistema constitucional colombiano consagra como principal mecanismo para el ejercicio del control de constitucionalidad abstracto la acción de inconstitucionalidad, Radicado: 11001-03-15-000-2021-11175-00 Demandante: Miguel Ángel Bravo Gutiérrez 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que otorga a todo ciudadano en ejercicio la facultad de acusar ante el máximo órgano de la jurisdicción constitucional, normas de inferior jerarquía que se estiman contrarias al ordenamiento superior, a fin de que sean declarados inexequibles mediante una providencia que hace tránsito a cosa juzgada constitucional.
La Jurisdicción Constitucional se ha establecido por la misma Carta Política como función pública asignada a ciertos órganos dotados de competencias judiciales especiales cuyo cometido consiste en asegurar la integridad y primacía de la Constitución. El ejercicio de la función de defensa del orden constitucional confiada a la Jurisdicción Constitucional, contribuye de manera eficaz a configurar la realidad constitucional como quiera que su misión es que la Constitución trascienda su expresión formal y se convierta en Constitución en sentido material.
En este sentido, la finalidad de la acción de inconstitucionalidad es la efectividad del principio fundamental de supremacía de la Constitución (Art. 4 C.P.), debiendo ser ésta la única motivación del ciudadano, que en desarrollo del deber contenido en el numeral 5 del artículo 95 Superior acude a la jurisdicción constitucional en ejercicio del derecho político a interponer acciones públicas en defensa de la Constitución (Art. 40-6 C.P.). […] Quedaría así acreditado, para este caso, el elemento de idoneidad9 del mecanismo judicial que, por antonomasia, debe ejercerse para exponer los alegatos que por el contenido material de una ley o por vicios en su procedimiento, hagan que riña con la Constitución Política.
Por esa vía, resulta claro también que no es dable que el juez de tutela se involucre en el análisis de constitucionalidad de las leyes de la República, porque implicaría desconocer las competencias del juez natural y soslayar el escenario en el que debe surtirse ese debate. Así las cosas, dado que el señor Miguel Ángel Bravo Gutiérrez tiene a su disposición el mecanismo judicial idóneo para exponer ante la autoridad competente los cargos contra el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, es su carga agotarlos. 3.6.
Ahora bien, en el escrito de tutela se indicó que la acción pública de inconstitucionalidad no cumple con el requisito de eficacia para satisfacer las pretensiones de la demanda, porque (i) en razón a la naturaleza de la norma acusada, su control de constitucionalidad es posterior a la entrada en vigor, pero lo pretendido es que se tomen medidas durante el trámite legislativo;
(ii) no permite prevenir que la norma surta efectos jurídicos que es lo pretendido en la acción de amparo. Pues bien, como se indicó en el acápite de antecedentes, es un hecho notorio que, en el trámite de esta acción de tutela, fue sancionada y promulgada la Ley 2159 de 2021. Ante ese cambio de circunstancias, la solicitud de amparo se torna improcedente, pues, una vez ha sido promulgada la norma a la que el actor atribuye la violación de sus derechos fundamentales, queda habilitado el escenario natural para discutir su constitucionalidad, bien para definir si esta viola las normas que reconocen derechos fundamentales o, incluso, para definir la falta de competencia del legislador ordinario frente a la modificación de una norma estatutaria. 9 La Corte Constitucional ha considerado de manera reiterada y pacífica que el mecanismo judicial es idóneo cuando es materialmente apto para producir el efecto protector de los derechos fundamentales que se persigue.
Sentencias T-040 de 2016 y T-375 de 2018. Radicado: 11001-03-15-000-2021-11175-00 Demandante: Miguel Ángel Bravo Gutiérrez 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ninguno de estos cargos es extraño en la jurisprudencia constitucional, como lo muestra la sentencia C-818 de 201110.
Así, es claro que el control de constitucionalidad de la ley debe ser posterior y por conducto de la acción pública de inconstitucionalidad. Así las cosas, dadas las circunstancias actuales, los cargos de la demanda deben ser ventilados a través de la acción idónea, esto es: la acción pública de inconstitucionalidad, se insiste, porque la norma ya fue sancionada y promulgada. 3.7.
En cuanto al presupuesto de eficacia11 de la acción pública de inconstitucionalidad, la Sala estima pertinente informar que, en la actualidad, la Corte Constitucional asumió el conocimiento de varias demandas de inconstitucionalidad que la ciudadanía interpuso contra el mentado artículo 124 de la Ley 2159 de 2021. Como lo informó la ANDJE, estas demandas fueron acumuladas al expediente D-14522 y se han proferido 3 autos relevantes12, a saber: (i) En los autos del 16 de diciembre de 2021 y del 31 de enero de 2022, la magistrada ponente, Diana Fajardo Rivera, desató el estudio de la etapa de admisión de las demandas presentadas contra el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021.
En estos proveídos se precisó que las peticiones especiales, formuladas en varias de las demandas, relativas a (1) dictar medida cautelar de suspensión de los efectos de la disposición normativa acusada y (2) otorgar impulso preferente del asunto por razones de urgencia nacional o trascendencia social, serían resueltas después de que se surtiera la etapa de admisión de las demandas acumuladas.
(ii) En comunicado Nro. 3 del 10 de febrero de 2022, la Corte Constitucional informó que, mediante el Auto 123 del año en curso, con ponencia del magistrado Jorge Enrique Ibáñez, la Sala plena de la Corporación decidió “impartir trámite de urgencia nacional a los expedientes acumulados de la referencia, por lo cual deberán ser tramitados y fallados preferentemente según lo dispuesto en el artículo 9 del Decreto 2067 de 1991, el artículo 63ª de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009 y el artículo 42 del Reglamento de la Corte Constitucional.”13 Entonces, en cuanto al requisito de eficacia del mecanismo judicial, valorado en términos de duración del proceso, se destaca que el trámite preferente que se aplicó para el análisis de la disposición normativa acusada, que es la misma que se cuestiona en esta acción de tutela, garantiza a los ciudadanos interesados, no solo un análisis expedito por parte del juez competente sobre la posible incompatibilidad entre la norma y el contenido de la Constitución Política, sino celeridad en la toma de la decisión. 10 Con ponencia del magistrado Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 11 La Corte Constitucional ha considerado de manera reiterada y pacífica que el mecanismo judicial es eficaz cuando permite una protección oportuna de los derechos que se estiman vulnerados.
Sentencias T-040 de 2016 y T-375 de 2018. 12 Las actuaciones que se han surtido en el proceso de constitucionalidad contra el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, pueden consultarse en la página web de la Corte Constitucional, a través del siguiente enlace: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/consultac/proceso.php?proceso=1&campo=rad_codigo& date3=2020-01-01&date4=2022-02-17&todos=%25&palabra=14522 13 Ibídem.
Radicado: 11001-03-15-000-2021-11175-00 Demandante: Miguel Ángel Bravo Gutiérrez 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Esto último, debido a que el artículo 42 del Reglamento Interno de la Corte permite darles prioridad a estos procesos en el orden del día, una vez declarada la urgencia nacional.
En el mismo sentido, el artículo 32 ibídem permite exceptuar la regla sobre el tiempo que debe transcurrir entre la presentación del proyecto de fallo y la deliberación en Sala Plena. De manera que es dable concluir que la acción pública de inconstitucionalidad acredita el presupuesto de eficacia, sobre todo si se tiene en cuenta la declaratoria de urgencia nacional previamente referida. 4.
Conclusión Por las razones expuestas, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela interpuesta por el señor Miguel Ángel Bravo Gutiérrez, considerando que (i) la acción de tutela se interpuso contra un acto de carácter general, impersonal y abstracto -numeral 5° del artículo 6° del Decreto Ley 2591 de 1991-; y porque (ii) el demandante cuenta con otro medio de defensa judicial eficaz e idóneo para la defensa de sus intereses, como lo es la acción pública de inconstitucionalidad - numeral 1 del artículo 6° del Decreto Ley 2591 de 1991-.
En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por el señor Miguel Ángel Bravo Gutiérrez, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2.
Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4. De no ser impugnada, enviarla a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO