CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., cuatro (4) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad Radicación: 11001-03-25-000-2019-00225-00 (1405) Demandante: Freddy Antonio Mayorga Meléndez Demandado: Municipio de Piedecuesta, Santander y la Comisión Nacional del Servicio Civil Tema: Excepciones AUTO El despacho procede a resolver sobre los medios exceptivos formulados en la contestación de la demanda. 1.
Antecedentes 1. Los actos administrativos demandados En ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1, Freddy Antonio Mayorga Meléndez solicitó que se anularan los siguientes actos administrativos: i) Acuerdo 20171000000816 del 22 de diciembre de 2017 de la CNSC, «por medio de la cual se establecen las reglas del concurso abierto de mérito para proveer definitivamente los empleos vacantes pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la ALCALDÍA DE PIEDECUESTA, proceso de selección No. 477 de 2017 – Santander»; ii) Acuerdo CNSC-20182000001846 del 15 de junio de 2018 «por el cual se modifican y aclaran los artículos 1, 2, 3, 10, 13, 14, 15, 39 y 41 del Acuerdo número 20171000000816 de diciembre 22 de 2017 que rige el proceso de selección No. 477 de 2017 - Santander - correspondiente a la "ALCALDÍA DE PIEDECUESTA”»; iii) Acuerdo 20181000003336 del 16 de agosto de 2018 "por el cual se aclaran los artículos 39 y 41 de los acuerdos No. 20171000000816 de diciembre 22 de 2017 y 20182000001846 de junio 15 de 2018, que rigen el proceso de selección No. 477 de 2017 - ALCALDÍA DE PIEDECUESTA»; y iv) Acuerdo 20181000005676 del 20 de septiembre de 2018 de la CNSC «por el cual se compilan los acuerdos No. 20171000000816 de diciembre 22 de 2017, 20182000001846 de junio 15 de 2018 y 1 En lo que sigue CPACA. 2 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00225-00 (1405) Demandante: Freddy Antonio Mayorga Meléndez 20181000003336 del 16 de agosto de 2018, que regulan las reglas del concurso abierto de mérito para proveer definitivamente los empleos vacantes pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la ALCALDÍA DE PIEDECUESTA, proceso de selección No. 477 de 2017 – Santander».
Como concepto de la violación, sostuvo lo siguiente2: - Los actos demandados violaron directamente la Constitución Política, por cuanto el alcalde del municipio de Piedecuesta superó el los «seis meses del artículo 150 numeral 10 de la constitución de aplicación análoga al concejo municipal, para el mes de noviembre de 2017 […]» (sic).
Asimismo, el artículo 121 constitucional, «en cuanto al señalamiento que no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en la ley o el reglamento, subsumiéndose en armonía con el artículo 4 ibidem» (sic). - La modificación de la convocatoria desconoció lo dispuesto en el artículo 2.2.6.4. del Decreto 1083 de 2015, según el cual, iniciadas las inscripciones solo podrá modificarse en cuanto al sitio, hora y fecha de su recepción. Con el desconocimiento de la mencionada prohibición, la entidad demandada vulneró «los principios de la función pública, en especial el de igualdad, mérito, moralidad, imparcialidad y transparencia». - Se desconoció el derecho de audiencia y defensa, toda vez que, pese al acuerdo pactado con los sindicatos, no se permitió la socialización del estudio de rediseño institucional, de acuerdo con la Circular Externa 100-10-2016 que dispuso: «En virtud del principio de no regresividad en materia laboral, las entidades y organismos de la Rama Ejecutiva de los órdenes nacional y territorial, respetarán los derechos adquiridos por los empleados públicos como resultado de los acuerdos colectivos suscritos entre las organizaciones sindicales y la Administración Pública y los reconocidos en actos administrativos expedidos de conformidad con la Constitución y la ley.
La presente Circular se expide como resultado del Acuerdo Único Nacional suscrito el 11 de mayo de 2015 entre el Gobierno Nacional y las organizaciones sindicales de empleados públicos.» - Los acuerdos objeto de reproche se encuentran incursos en la causal de falsa motivación, por cuanto, al cambiar las reglas de la convocatoria cuando ya había iniciado el proceso de selección «lo cual dejo en desventaja tanto en la oferta como en los requisitos adversos participantes ya los propios trabajadores de la planta de personal del municipio de Piedecuesta». 2 Folios 21 a 41. 3 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00225-00 (1405) Demandante: Freddy Antonio Mayorga Meléndez 1.2.
La oposición 1.2.1. La CNSC formuló las siguientes excepciones3: - Falta de legitimación en la causa por activa. De acuerdo con las pretensiones del presente asunto, la CNSC no puede ser condenada, por cuanto, los presuntos vicios de legalidad se sustentan en el manual específicos de funciones y competencias laborales, el cual es expedido por otra entidad.
En ese orden, solicitó ser desvinculada del presente medio de control, toda vez que, si bien es cierto adelantó el proceso de selección para proveer los empleos vacantes de la planta de la alcaldía de Piedecuesta, Santander, no tiene competencia para administrar la planta de personal de ese ente territorial. 1.2.2. El municipio de Piedecuesta solo formuló excepciones de mérito, las cuales no son objeto de pronunciamiento en esta etapa procesal4. - Indebida integración del contradictorio, terceros determinados con interés jurídico.
La CNSC publicó las listas de elegibles los días 8, 15 y 28 de mayo de 2019; muchas de ellas ya se encuentran en firme y han consolidado derechos concretos a favor de particulares que son identificables. Se hace imperiosa su comparecencia, pues es innegable su interés en el presente asunto. - «Inepta demanda - indebida escogencia del medio de control».
La intención del demandante es lograr la nulidad del acto acusado y el restablecimiento de sus derechos a permanecer o ser reintegrados al empleo público en el municipio de Soacha, por lo tanto, el medio de control de nulidad simple es improcedente. 1.3. Trámite de la demanda La demanda fue admitida en auto del 24 de febrero de 20215.
De conformidad con lo ordenado en el artículo 175, parágrafo 2, del CPACA, la Secretaría de la Sección Segunda corrió traslado de las excepciones propuestas por la demandada por el término de tres 3 días6. 3 Índice 46 del aplicativo Samai (página 99). 4 Índice 54 del aplicativo Samai (página 34). 5 Índice 25 del aplicativo Samai. 6 Índice 57 del aplicativo Samai. 4 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00225-00 (1405) Demandante: Freddy Antonio Mayorga Meléndez La parte demandante se opuso a las excepciones propuestas, con fundamento en los siguientes argumentos7: - La excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de la CNSC no está llamada a prosperar, por cuanto fue esta entidad la que expidió los actos de los que se pretende la nulidad.
Asimismo, el control de legalidad no gira solo en torno a la legalidad del manual específico de funciones y de competencias laborales, sino que también en relación con el concurso que adelantó por esta. 2. Consideraciones 2.1. Trámite de las excepciones De conformidad con el artículo 175 del CPACA, modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 20218, las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso9.
Cuando se requiera la práctica de pruebas a que se refiere el artículo 101, inciso 2, del CGP, esta se decretará en el auto que cite a la audiencia inicial y se realizará en el curso de esta. En esa misma instancia procesal se deberán resolver las excepciones previas que requirieron pruebas y estén pendientes de decisión. En cuanto a las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, la norma prevé que estas son causal de sentencia anticipada, en los términos previstos en el artículo 182A, numeral 3, del CPACA.
Así las cosas, por remisión expresa del artículo 175 del CPACA, se procederá a revisar el trámite aplicable previsto en los artículos 100, 101 y 102 del CGP: «Artículo 100. Excepciones previas. Salvo disposición en contrario, el demandado podrá proponer las siguientes excepciones previas dentro del término de traslado de la demanda: 7 Folios 678 a 687. 8 De conformidad con el artículo 86 de la Ley 2080 de 2021, esta empieza a regir de manera inmediata a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de su promulgación. En ese orden, las reformas procesales introducidas en esta ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y solo respecto de los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011. 9 En adelante: CGP 5 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00225-00 (1405) Demandante: Freddy Antonio Mayorga Meléndez 1.
Falta de jurisdicción o de competencia. 2. Compromiso o cláusula compromisoria. 3. Inexistencia del demandante o del demandado. 4. Incapacidad o indebida representación del demandante o del demandado. 5. Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones. 6. No haberse presentado prueba de la calidad de heredero, cónyuge o compañero permanente, curador de bienes, administrador de comunidad, albacea y en general de la calidad en que actúe el demandante o se cite al demandado, cuando a ello hubiere lugar. 7.
Habérsele dado a la demanda el trámite de un proceso diferente al que corresponde. 8. Pleito pendiente entre las mismas partes y sobre el mismo asunto. 9. No comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios. 10. No haberse ordenado la citación de otras personas que la ley dispone citar. 11. Haberse notificado el auto admisorio de la demanda a persona distinta de la que fue demandada.
Artículo 101. Oportunidad y trámite de las excepciones previas. Las excepciones previas se formularán en el término del traslado de la demanda en escrito separado que deberá expresar las razones y hechos en que se fundamentan. Al escrito deberán acompañarse todas las pruebas que se pretenda hacer valer y que se encuentren en poder del demandado.
El juez se abstendrá de decretar pruebas de otra clase, salvo cuando se alegue la falta de competencia por el domicilio de persona natural o por el lugar donde ocurrieron hechos, o la falta de integración del litisconsorcio necesario, casos en los cuales se podrán practicar hasta dos testimonios. Las excepciones previas se tramitarán y decidirán de la siguiente manera: 1.
Del escrito que las contenga se correrá traslado al demandante por el término de tres (3) días conforme al artículo 110, para que se pronuncie sobre ellas y, si fuere el caso, subsane los defectos anotados. 2. El juez decidirá sobre las excepciones previas que no requieran la práctica de pruebas, antes de la audiencia inicial, y si prospera alguna que impida continuar el trámite del proceso y que no pueda ser subsanada o no lo haya sido oportunamente, declarará terminada la actuación y ordenará devolver la demanda al demandante.
Cuando se requiera la práctica de pruebas, el juez citará a la audiencia inicial y en ella las practicará y resolverá las excepciones. Si prospera la de falta de jurisdicción o competencia, se ordenará remitir el expediente al juez que corresponda y lo actuado conservará su validez. Si prospera la de compromiso o cláusula compromisoria, se decretará la terminación del proceso y se devolverá al demandante la demanda con sus anexos.
Si prospera la de trámite inadecuado, el juez ordenará darle el trámite que legalmente le corresponda. Cuando prospere alguna de las excepciones previstas en los numerales 9, 10 y 11 del artículo 100, el juez ordenará la respectiva citación. 3. Si se hubiere corregido, aclarado o reformado la demanda, solo se tramitarán una vez vencido el traslado.
Si con aquella se subsanan los defectos alegados en las excepciones, así se declarará. 6 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00225-00 (1405) Demandante: Freddy Antonio Mayorga Meléndez Dentro del traslado de la reforma el demandado podrá proponer nuevas excepciones previas siempre que se originen en dicha reforma.
Estas y las anteriores que no hubieren quedado subsanadas se tramitarán conjuntamente una vez vencido dicho traslado. 4. Cuando como consecuencia de prosperar una excepción sea devuelta la demanda inicial o la de reconvención, el proceso continuará respecto de la otra. Artículo 102. Inoponibilidad posterior de los mismos hechos. Los hechos que configuran excepciones previas no podrán ser alegados como causal de nulidad por el demandante, ni por el demandado que tuvo oportunidad de proponer dichas excepciones».
(se destaca) De las normas transcritas se concluye que i) las excepciones previas se deben resolver a través de auto escrito, antes de la audiencia inicial, siempre que no se requiera la práctica de pruebas para su resolución; ii) por regla general, las excepciones previas se resolverán con las pruebas aportadas por las partes, y iii) de requerirse la práctica de pruebas para resolver las excepciones previas, el juez deberá decretarlas en el auto que cita a la audiencia inicial, practicarlas en el curso de esta y resolver allí mismo. 2.2.
Caso concreto A continuación, el despacho procede a pronunciarse en relación con las excepciones previas propuestas por las demandadas en la contestación de la demanda. 2.2.1. El litisconsorcio necesario El artículo 61 del CGP aplicable al presente asunto por remisión expresa del artículo 306 del CPACA regula la figura del litisconsorcio en los siguientes términos: «Artículo 61.
Litisconsorcio necesario e integración del contradictorio. Cuando el proceso verse sobre relaciones o actos jurídicos respecto de los cuales, por su naturaleza o por disposición legal, haya de resolverse de manera uniforme y no sea posible decidir de mérito sin la comparecencia de las personas que sean sujetos de tales relaciones o que intervinieron en dichos actos, la demanda deberá formularse por todas o dirigirse contra todas; si no se hiciere así, el juez, en el auto que admite la demanda, ordenará notificar y dar traslado de esta a quienes falten para integrar el contradictorio, en la forma y con el término de comparecencia dispuestos para el demandado.
En caso de no haberse ordenado el traslado al admitirse la demanda, el juez dispondrá la citación de las mencionadas personas, de oficio o a petición de parte, mientras no se haya dictado sentencia de primera instancia, y concederá a los citados el mismo término para que comparezcan. El proceso se suspenderá durante dicho término. Si alguno de los convocados solicita pruebas en el escrito de intervención, el juez resolverá sobre ellas y si las decreta fijará audiencia para practicarlas. 7 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00225-00 (1405) Demandante: Freddy Antonio Mayorga Meléndez Los recursos y en general las actuaciones de cada litisconsorte favorecerán a los demás. Sin embargo, los actos que impliquen disposición del derecho en litigio solo tendrán eficacia si emanan de todos.
Cuando alguno de los litisconsortes necesarios del demandante no figure en la demanda, podrá pedirse su vinculación acompañando la prueba de dicho litisconsorcio […]». En virtud de la norma trascrita se configura el litisconsorcio necesario y, por lo tanto, es obligatoria la concurrencia o vinculación de otros sujetos para que integren una de las partes dentro del proceso cuando, por disposición legal o por la naturaleza del asunto i) la decisión del litigio debe ser uniforme respecto de las relaciones o actos jurídicos sujetos a debate; y ii) se requiere para resolver de fondo el asunto la comparecencia obligatoria al proceso de los sujetos de derecho que resulten afectados con la relación jurídica en cuestión o que hubiesen intervenido en tal relación o en la formación de los actos, caso en el cual deben ser llamados para integrar una de las partes para hacer valer su derecho.
En ese sentido, el litisconsorcio necesario surge cuando «la cuestión litigiosa tiene por objeto una relación jurídica material, única e indivisible, que debe resolverse de manera uniforme para todos los sujetos que integran la parte correspondiente (artículo 61 del C. G. del P.), lo cual impone que el proceso no pueda adelantarse sin la presencia de dicho litisconsorte, pues su vinculación resulta imprescindible y obligatoria»10.
Así, la concurrencia de quien tiene interés directo en el proceso es indispensable para la validez del proceso y «[no] conformar esta clase de litisconsorcio, impide que el proceso se desarrolle y en consecuencia es factible emitir una sentencia inhibitoria, puesto que cualquier decisión que se tome puede perjudicar o beneficiar a todos los sujetos sin la presencia de los mismos»11.
Como se advierte, el litisconsorcio necesario se presenta cuando cualquiera de las dos partes, demandante o demandada, debe ser compuesta por varios sujetos de derecho. Una vez son integrados al proceso en virtud de esta figura jurídica adquieren la calidad de parte, al punto que cuando el litisconsorcio necesario se refiera a la parte activa, la demanda la deben presentar todos los sujetos interesados en la relación o acto jurídico o, si se presenta en la parte pasiva, aquella se debe dirigir contra todas las personas o sujetos que la conforman12. 10 Consejo de Estado, Sección Tercera, auto de 21 de noviembre de 2016.
Radicado: 25000-23- 36-000-2014-00303-01 (55441). 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 12 de octubre de 2016Radicado: 25000-23-25-000-2006-08435-01 (0491-10). Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República. Demandado: María Auxiliadora Niebles de Martín. 12 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Segunda. Subsección B. Expediente 050012333000 201400058 01 (1470-2015) auto del 27 de julio de 2015. 8 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00225-00 (1405) Demandante: Freddy Antonio Mayorga Meléndez Sobre la calidad de parte de quien es vinculado a través del litis consorcio necesario la jurisprudencia ha señalado que «siempre serán considerados como parte, así intervengan después de establecida la relación jurídico-procesal, al integrar la parte demandante o la demandada o ambas. […] Entonces, la figura de litisconsorcio necesario se dirige a la conformación del contradictorio y, por tanto, no puede tenerse como si se tratara de la vinculación de un tercero»13.
De este modo, desde el momento en que se produce la vinculación al proceso a través del litis consorcio necesario quien así lo ha sido «adquiere el tratamiento, las calidades y atribuciones de una parte o extremo de la relación jurídico procesal, y no la de un tercero, como sí lo sería el coadyuvante, el llamado en garantía o el tercero ad excludendum, de conformidad con lo establecido en el Capítulo X del Título V de la Parte Segunda del CPACA»14.
En línea con lo expuesto, corresponde al juez verificar la relación jurídica que existe entre las partes, de suerte que se pueda establecer si para decidir el caso concreto se hace necesaria la comparecencia de otros actores que las integren porque las resultas del proceso los puede afectar15. 2.2.1.1. Falta de legitimación en la causa por pasiva La CNSC solicitó ser desvinculada del proceso por cuanto estima que el objeto del presente asunto gira en torno de la legalidad del manual específico de funciones y de competencias laborales, el cual fue expedido por otra entidad.
Ahora bien, precisa el despacho que, en términos generales, la legitimación en la causa, sea por activa o por pasiva, es un presupuesto procesal derivado de la capacidad para ser parte. Es decir, que se trata de una facultad que le asiste a una persona, sea natural o jurídica, para ostentar dicha calidad y, por ende, formular unas pretensiones atinentes a hacer valer un derecho subjetivo sustancial o, contradecirlas y oponerse a ellas.
En cuanto a la falta de legitimación en la causa por pasiva, esta Corporación ha determinado que esta se configura por la falta de conexión entre la parte demandada y la situación fáctica constitutiva del litigio, así, quienes están obligados a concurrir a un proceso en calidad de demandados son aquellos que participaron 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, auto del 22 de agosto de 2022.
Radicado: 25000234200020210081001. 14 Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 23 de junio de 2022. Radicado 05001-23-33-000- 2018-00461-01 (67.557). 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, auto del 3 de febrero de 2022. Radicado 25000-23-42-000-2018-02449-01. 9 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00225-00 (1405) Demandante: Freddy Antonio Mayorga Meléndez realmente en los hechos que dieron lugar a la demanda16.
En el sub judice encuentra el despacho que se pretende la nulidad de los acuerdos Acuerdo 20171000000816 del 22 de diciembre de 2017 y 20182000001846, 20181000003336 y 20181000005676 del 15 de junio, 16 de agosto y 20 de septiembre de 2018, expedidos por la CNSC. Sobre el particular, se destaca que su legitimación para actuar es clara en la medida en que se trata de la entidad que expidió los actos administrativos de los que se pretende la nulidad.
Así las cosas, comoquiera que es claro el interés de la CNSC en el resultado del proceso, se denegará la excepción formulada y en ese sentido no hay lugar a dictar sentencia anticipada de acuerdo con lo previsto en el numeral 3 del artículo 182 A del CPACA. 2.2.2. Estudio de las demás excepciones Advierte el despacho que las demandadas formularon excepciones de mérito, no constituyen verdaderos medios exceptivos, cuyo análisis y decisión no corresponde a esta etapa procesal, pues su contenido no encuadra dentro de los eventos señalados en los artículos 100 del CGP y 175 del CPACA, en tanto son realmente argumentos de fondo para defender la legalidad de los actos administrativos censurados, los cuales deben ser estudiados en la sentencia que resuelva el fondo del asunto.
Por último, advierte el despacho que verificado el expediente no se encontró una excepción adicional a las propuestas por las demandadas sobre la cual deba pronunciarse en esta etapa procesal. En mérito de lo expuesto, el despacho
RESUELVE
Primero. Declarar no probadas la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión. Segundo. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA. 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, auto del 8 de marzo de 2022. Consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez.
Expediente de radicación 11001032500020170074200 (3871- 2017) 10 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00225-00 (1405) Demandante: Freddy Antonio Mayorga Meléndez Tercero. Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría devolver el expediente al despacho para continuar su trámite. Cuarto. Dejar las anotaciones de rigor registradas en la plataforma Samai.
Notifíquese y cúmplase. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
JMC