11001031500020220285401 — Consejo de Estado

w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D. C., once (11) de agosto de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-02854-01 Accionante: INÉS GARCÍA DE VÁSQUEZ Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “A” Y OTRO Tema: Tutela contra providencia / debido proceso, igualdad, acceso a la administración de justicia y el principio de seguridad jurídica / defecto fáctico, defecto sustantivo, desconocimiento del precedente / proceso ejecutivo SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección decide la impugnación presentada por la parte accionante en contra de la sentencia del 23 de junio de 2022 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado mediante la cual denegó el amparo solicitado por la señora Inés García de Vásquez.

ANTECEDENTES La solicitud de protección de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, acceso a la administración de justicia y el principio de seguridad jurídica tiene sustento en los siguientes: 1.

HECHOS El 19 de noviembre de 2015, el Juzgado Décimo Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá profirió sentencia de primera instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Inés García Vásquez contra la UGPP a través de la cual ordenó la reliquidación de su pensión mensual de vejez sobre el 75% de todos los factores salariales que percibió en el último año de servicios.

Esta decisión fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante fallo del 11 de agosto de 2016. En cumplimiento de la orden judicial citada, la UGPP expidió la Resolución RDP 014986 del 10 de abril de 2017 por medio de la cual reliquidó la pensión en cuantía de $380.747.00, efectiva a partir del 11 de septiembre de 1996 y resolvió descontar de las mesadas atrasadas la suma de $7.865.424 por concepto de aportes a pensión no efectuados respecto de los factores de salario cuya inclusión determinó. La señora Inés García de Vásquez presentó solicitud a la UGPP para que se modificara el acto administrativo referido en relación con el descuento, sin embargo, fue resuelta negativamente a través de Resolución RDP 041089 de 30 de octubre de 2017.

ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-02854-01 Accionante: Inés García de Vásquez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 Con motivo de lo expuesto, interpuso demanda ejecutiva contra la UGPP para que cumpliera el fallo del 19 de noviembre de 2015, pero el Juzgado Cincuenta y Tres Administrativo del Circuito de Bogotá a quien correspondió por reparto, mediante auto del 8 de marzo de 2021, se abstuvo de librar mandamiento de pago, decisión que fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 10 de febrero de 2022, al resolver el recurso de apelación que presentó. 2.

PRETENSIONES La parte accionante pidió lo siguiente: «1. AMPARAR los derechos A LA SEGURIDAD SOCIAL, PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURIDICA, DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA JUSTICIA Y DERECHO A LA IGUALDAD PROCESAL, de la señora INES GARCIA DE VASQUEZ. 2. ORDENAR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCION SEGUNDA Y SUBSECCION “A”, en amparo a los derechos enunciados, REVOCAR el auto proferida el 10 de febrero de 2022, que confirmó el auto de primera instancia por la cual negó mandamiento de pago y en consecuencia de ordene librar mandamiento de pago teniendo en cuenta los hechos, pretensiones y las pruebas aportadas al escrito de demanda, de los cuales se puede establecer que la UGPP deberá realizar la devolución de las diferencias por concepto de aportes a pensión. 3.

Las demás que este Honorable Despacho considere para proteger los derechos aquí tutelados» (sic en toda la cita). 3.

FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN De acuerdo con los argumentos expuestos en la tutela la Sala de Decisión advierte que los defectos alegados contra el auto del 10 de febrero de 2022 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca son los siguientes: ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-02854-01 Accionante: Inés García de Vásquez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 • Defecto fáctico: pues consideró que la autoridad judicial accionada omitió valorar el certificado de los factores salariales que demostraron su derecho a la devolución de la diferencia de los dineros descontados de más por concepto de aportes a pensión y que el fallo que se pretendía ejecutar sí contenía una obligación clara, expresa y exigible. • Defecto sustantivo: porque no tuvieron en cuenta las leyes 4 de 1966, 33 de 1985 y 62 de 1985 vigentes y aplicables a su caso que determinan la forma cómo se deben realizar los descuentos por aportes, así como las normas relacionadas con el proceso ejecutivo conforme a las cuales se debió librar mandamiento de pago. • Desconocimiento del precedente: por cuanto a su juicio se desconoció la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional sobre la forma en que se deben realizar y efectuar los descuentos por aportes.

4. TRÁMITE PROCESAL Mediante auto del 27 de mayo de 2022, la Sección Primera del Consejo de Estado admitió la acción de la referencia y ordenó notificar al juez cincuenta y tres administrativo del circuito de Bogotá y a los magistrados de la Sección Segunda -Subsección “A”- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, como accionados, y a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, como tercera interesada, para que se pronunciaran sobre los hechos que originaron la solicitud constitucional.

ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-02854-01 Accionante: Inés García de Vásquez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 5. INTERVENCIONES 5.1. La UGPP, a través de apoderado, manifestó que las decisiones judiciales reprochadas no incurrieron en los defectos alegados por la parte accionante pues se ajustaron al ordenamiento legal que regula el tema objeto de controversia.

En ese sentido, aseguró que lo pretendido por la parte accionante es una tercera instancia al proceso contencioso, razón por la cual solicitó que se declarara la improcedencia o se negara el amparo constitucional requerido. 5.2. El juez cincuenta y tres administrativo del circuito de Bogotá y los magistrados de la Sección Segunda -Subsección “A”- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, guardaron silencio.

6. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA La Sección Primera del Consejo de Estado, a través de sentencia del 23 de junio de 2022, denegó el amparo solicitado pues afirmó que «ni el análisis ni la decisión contenida en la providencia controvertida, resultan caprichosos o excedidos, sino que fueron adoptados a partir del alcance dado a la situación fáctica de la demanda respectiva y a las fuentes jurídicas aplicables al caso, de tal suerte que lo que se advierte es la inconformidad de la actora con las razones de la providencia judicial acusada, no así la configuración de las falencias que se alegan».

Adicionalmente, destacó que la inconformidad sobre la forma que se liquidaron los descuentos por aporte no fue objeto de análisis en el proceso ordinario, razón por la cual mal haría el juez del proceso ejecutivo en agregar elementos que no se discutieron dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-02854-01 Accionante: Inés García de Vásquez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 7.

IMPUGNACIÓN La parte accionante impugnó la decisión de primera instancia, para tal efecto precisó que la decisión judicial atacada incurrió en los defectos alegados en el escrito de tutela, por cuanto la sentencia del 11 de agosto de 2016 sí contenía una obligación, clara expresa y exigible de tal manera que había lugar a librar mandamiento de pago en el entendido que la UGPP no liquidó de forma correcta los descuentos que realizó conforme las normas aplicables.

II. CONSIDERACIONES 1. COMPETENCIA Corresponde a esta Sala de Subsección conocer la presente acción de tutela, de conformidad con lo previsto en el Acuerdo 080 de 20191, en cuanto dispone que «las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto».

2. PROBLEMAS JURÍDICOS De conformidad con lo expuesto, entiende la Sala de Decisión que el problema jurídico se circunscribe a responder si: 1 Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado. ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-02854-01 Accionante: Inés García de Vásquez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 • ¿La presente acción de tutela cumple con los requisitos generales de procedibilidad? De resultar afirmativo el anterior interrogante, se resolverá si: • ¿La Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al expedir el auto del 10 de febrero de 2022, incurrió en un defecto fáctico, un defecto sustantivo y en un desconocimiento del precedente, por consiguiente, vulneró los derechos fundamentales invocados en protección por la accionante? Para dar respuesta a los anteriores interrogantes se procederá a analizar: i) la acción de tutela contra las providencias judiciales, ii) los requisitos generales de procedibilidad, iii) el defecto fáctico, el defecto material o sustantivo, el desconocimiento del precedente y iv) el caso concreto.

3. MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL APLICABLE AL CASO

3.1. LA PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL En términos generales y de acuerdo con la doctrina constitucional vigente2 aceptada mayoritariamente por la Sala Plena de esta corporación3, es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando éstos 2 Corte Constitucional.

Sentencia C-590-05. 3 Sentencia de treinta y uno (31) de julio de dos mil doce (2012). Radicación número: 11001- 03-15-000-2009-01328-01(IJ) Actor: Nery Germania Álvarez Bello. C.P. María Elizabeth García González. ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-02854-01 Accionante: Inés García de Vásquez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales.

Ello, atendiendo a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, sin importar su linaje, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando desborda los límites que la carta le impone.

Ahora bien, al ser la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las controversias que allí surjan, son subsanables en el contexto del proceso.

De ahí que la Corte Constitucional estructurara después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como sano propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales.

Los presupuestos generales responden al carácter subsidiario de la tutela y por lo mismo deben cumplirse en cualquier evento para su interposición, como son: i. Que el asunto que esté sometido a estudio sea de evidente relevancia constitucional. Sobre este punto, corresponde al juez ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-02854-01 Accionante: Inés García de Vásquez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 de tutela, señalar de forma clara y precisa las razones por las cuales el asunto a resolver tiene tal entidad que afecta derechos fundamentales de alguna de las partes. ii.

Que en el proceso se hayan agotado todos los medios de defensa, tanto ordinarios como extraordinarios que se encuentren al alcance de quien demande el amparo, salvo, claro está, que se busque evitar un perjuicio irremediable. iii. Que la presentación de la acción cumpla con el requisito de inmediatez. Esto significa que el término de interposición de la tutela sea “razonable y proporcionado” entre el momento en que se presentó la presunta vulneración y el tiempo de presentación de la acción de tutela.

Lo anterior, con el fin de velar por los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica. iv. Que la irregularidad procesal devenga en sustancial: cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.

No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. v. Identificación de la situación fáctica que devino en la vulneración de derechos: que quien acciona identifique de ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-02854-01 Accionante: Inés García de Vásquez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. vi.

Que no se trate sentencias de tutela.

3.2. DEL DEFECTO FÁCTICO De conformidad con la jurisprudencia constitucional, el defecto fáctico se configura cuando el juez carece de apoyo probatorio que le permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. Sobre el particular la Corte Constitucional4 ha identificado dos dimensiones en las que puede presentarse: a. Una dimensión negativa5, que ocurre cuando el juez niega o valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa, u omite su valoración y sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente.

Esta dimensión, comprende las omisiones en la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez. b. Una dimensión positiva6, que se presenta generalmente cuando el juzgador aprecia pruebas esenciales y determinantes de lo resuelto en la providencia cuestionada que no ha debido admitir ni valorar.

Ahora bien, en virtud del principio de autonomía judicial, la intervención del juez de tutela en relación con el manejo dado por el 4 Véase: Sentencias SU-632 de 2017, SU-195 de 2012, T-143 de 2011, T-456 de 2010, T-567 de 1998, T-456 de 2010, T-311 de 2009, entre otras. 5 Corte Constitucional. Sentencia T-576 de 1993. Magistrado Ponente: Jorge Arango Mejía. 6 Corte Constitucional.

Sentencia T-538 de 1994. Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz. ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-02854-01 Accionante: Inés García de Vásquez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 juez natural es, y debe ser, de carácter extremadamente reducido, toda vez que: «[…] las diferencias de valoración en la apreciación de las pruebas no constituyen defecto fáctico pues, si ante un evento determinado se presentan al juez dos interpretaciones de los hechos, diversas pero razonables, le corresponde determinar al funcionario, en el ámbito su especialidad, cuál resulta más convincente después de un análisis individual y conjunto de los elementos probatorios»7.

En ese sentido, no es procedente la acción constitucional, cuando se encamina a obtener una nueva valoración de la actividad evaluativa realizada por el juez que ordinariamente conoce de un asunto.

3.3. DEL DEFECTO MATERIAL O SUSTANTIVO De conformidad con la jurisprudencia constitucional8, el defecto material o sustantivo se origina en primer momento cuando la autoridad judicial, ya sea juez o tribunal que dicta sentencia, fundamenta su decisión en normas que son inexistentes o inconstitucionales9, es decir, se da en los casos en que la autoridad judicial se basa en, “(i) una norma no aplicable al caso, ya sea, porque la norma,(a) no es pertinente de aplicación, (b) se empleó cuando fue derogada y como consecuencia perdió su vigencia, (c) es inexistente, (d) ha sido declarada contraria a la Constitución, (e) está vigente y es constitucional pero no se adecua a la situación fáctica a la cual se aplicó, (ii) su interpretación no se encuentra dentro del margen de interpretación razonable o es errada, (iii) no se da aplicación a las sentencias con efecto Erga Omnes, que son aquellas 7 Corte Constitucional.

Sentencia SU-222 de 2016. Magistrada Ponente: María Victoria Calle Correa. 8 Véase: Sentencias SU-647 de 2017, SU-072 de 2018, SU-168 de 2017, SU-210 de 2017, SU-567 de 2015, entre otras. 9 Corte Constitucional. Sentencia C-590 de 2005. Magistrado Ponente: Jaime Córdoba Triviño. ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-02854-01 Accionante: Inés García de Vásquez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 de aplicación general, (iv) la norma aplicada se torna injustificadamente regresiva o contraria a la Constitución, y finalmente, (v) cuando un poder concedido al juez por el ordenamiento jurídico se utiliza para un fin no previsto en la disposición”10.

En segundo momento, el defecto material o sustantivo se origina cuando en la estructura de la sentencia, se presenta una contradicción evidente y grosera entre la decisión y los fundamentos que la explican. En este orden de ideas, se produce cuando la decisión “(vi) se funda en una hermenéutica no sistémica de la norma, es decir, con omisión del análisis de otras disposiciones que regulan el caso, (vii) cuando desconoce la norma constitucional o legal aplicable al caso en concreto,(viii) no se encuentra debidamente justificada y por ende afecta derechos fundamentales (ix) cuando sin un mínimo de argumentación se desconoce el precedente judicial, (x) y cuando el juez no aplica la excepción de inconstitucionalidad frente a una manifiesta violación de la Constitución”11.

Este defecto, se presenta ante situaciones excepcionales, por lo que se debe demostrar que la decisión judicial es irrazonable, desproporcionada, arbitraria o caprichosa, pues de no ser así, la acción de tutela resultaría improcedente12.

3.4. DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE En materia de decisiones judiciales, se destaca el respeto por el principio de igualdad (artículo 13 de la C.P.) el cual implica no 10 Corte Constitucional. Sentencia SU-416 de 2015. Magistrado Ponente: Alberto Rojas Ríos. 11 Corte Constitucional. Sentencia SU-034 de 2018. Magistrado Ponente: Alberto Rojas Ríos. 12 Corte Constitucional.

Sentencia T-367 de 2018. Magistrada Ponente: Cristina Pardo Schlesinger. ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-02854-01 Accionante: Inés García de Vásquez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 solamente la igualdad ante la ley sino también la igualdad de protección y trato por parte de las autoridades y específicamente la igualdad en la interpretación y aplicación de la ley por parte de las autoridades judiciales, preservándose de esta manera la seguridad jurídica y con ella la certeza en los jueces van a decidir los casos iguales de la misma forma13.

En ese sentido, el precedente judicial14 es la figura jurídica que sirve como dispositivo de preservación de la confianza de la ciudadanía en el ordenamiento, pues no solo hace previsibles las consecuencias jurídicas de sus actos sino también materializa la igualdad en la aplicación del derecho15. En ese orden la Corte Constitucional ha diferenciado lo que constituye un antecedente jurisprudencial y el precedente en estricto sentido16.

Por una parte, ha aclarado que antecedente es una decisión de una controversia anterior a la que se estudia, que puede tener o no algunas similitudes desde el punto de vista fáctico, pero lo más importante es que contiene algunos puntos de Derecho que guían al juez para resolver el caso objeto de estudio y por tanto, tiene un carácter orientador, lo que no significa que (a) no deba ser tenido en cuenta por el juez al momento de fallar y (b) que lo exima del deber de argumentar las razones para apartarse, en virtud de los principios de transparencia e igualdad”17. 13 Ver entre otras las sentencias C-836 de 2001, T-1130 de 2003, T-698 de 2004, T-731 de 2006, T-571 de 2007, T-808 de 2007, T-766 de 2008 y T-014 de 2009. 14 En la sentencia SU-053 de 2015.

M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado., la Corte Constitucional precisó que precedente judicial se concibe como “la sentencia o el conjunto de ellas, anteriores a un caso determinado, que, por su pertinencia y semejanza en los problemas jurídicos resueltos, debe necesariamente considerarse por las autoridades judiciales al momento de emitir un fallo”. 15 MARINON, Luiz Guilherme.

El precedente en la dimensión de la seguridad jurídica. Ius et Praxis, 2012, vol. 18, no 1, p. 249-266. 16 Sentencia T-109 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 17 Sentencias T-830 de 2012 y T-714 de 2013. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-02854-01 Accionante: Inés García de Vásquez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 Por otra parte, ha precisado que puede predicarse la existencia de un precedente, cuando “(i) los hechos relevantes que definen el asunto pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan un caso del pasado;

(ii) la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado constituye la pretensión del caso presente; y (iii) la regla jurisprudencial no ha sido cambiada en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación”18. No obstante lo anterior, el sometimiento al precedente no puede convertirse en una camisa de fuerza para el juzgador, por lo que la jurisprudencia constitucional ha sostenido que las autoridades judiciales pueden apartarse válidamente de precedentes previos, bien sean estos verticales u horizontales19, siempre y cuando cumplan con (i) la carga de transparencia, de hacer referencia al precedente del que se va a apartar, y (ii) la carga de argumentación que les impone el deber de señalar una justificación razonable, seria, suficiente y proporcionada, en la que manifiesten las razones por las cuales se apartan de la regla jurisprudencial; elementos con los que, en palabras de la misma Corte, se protege el carácter dinámico del derecho y los principios de autonomía e independencia que caracterizan la labor judicial20. 18 Sentencia T-794 de 2011.

M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 19 Se entiende por precedente vertical aquellas decisiones previas promulgadas por un superior jerárquico y que resultan pertinentes para resolver el caso concreto, y por el horizontal aquellas decisiones fijadas por una autoridad judicial de la misma jerarquía y que resultan relevantes para resolver un caso concreto.

Al respecto ver la Sentencias T- 589 de 2007. 20 Sentencia T-109 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-02854-01 Accionante: Inés García de Vásquez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15

4. CASO CONCRETO De conformidad con el marco normativo y jurisprudencial expuesto y orientados por el primer problema jurídico planteado, la Sala de Subsección evidencia de las pruebas obrantes en el plenario que: (i) La pretensión de amparo constitucional es de marcada relevancia constitucional, en la medida en que se contrae a establecer de manera central si la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca con la providencia del 10 de febrero de 2022, incurrió en la violación de los derechos de la parte accionante al debido proceso, igualdad, acceso a la administración de justicia y el principio de seguridad jurídica;

(ii) se agotaron todos los medios de defensa porque contra la sentencia reprochada no procedía recurso alguno, (iii) cumplió con el requisito de inmediatez toda vez que la interposición de la acción se dio en un lapso «razonable y proporcionado» por cuanto la providencia deprecada se profirió el 10 de febrero de 2022 y la tutela se presentó el 25 de mayo de 2022, (iv) de encontrarse probado los defectos alegados estos tienen la vocación de vulnerar las garantías fundamentales invocadas en protección;

(v) se identificaron los hechos que sustentan la acción y los derechos que se consideran vulnerados en razón a la actuación de la parte accionada, motivo por el cual este requisito se encuentra cumplido, y (vi) no se trata de una tutela contra tutela toda vez que la decisión ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-02854-01 Accionante: Inés García de Vásquez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 reprochada fue proferida por la jurisdicción contencioso administrativa dentro de un proceso ejecutivo.

De acuerdo con lo expuesto, la acción de la referencia cumple con todos los requisitos de la tutela contra providencia, de tal forma que a continuación se resolverá el segundo problema jurídico propuesto. A propósito, se advierte que la decisión judicial reprochada fue proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 10 de febrero de 2022, en el trámite del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la providencia proferida el 8 de marzo de 2021 por el Juzgado Cincuenta y Tres Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá a través de la cual se abstuvo de librar mandamiento de pago en el proceso ejecutivo que inició contra la UGPP para que diera cumplimiento a la sentencia del 11 de agosto de 2016, puntualmente en relación con el descuento ordenado sobre los factores no cotizados cuya inclusión se determinó a fin de reliquidar la pensión que le fue reconocida.

En el auto del 10 de febrero de 2022, la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca decidió confirmar la providencia del Juzgado Cincuenta y Tres Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá. Ahora bien, en relación con este auto, la parte accionante alegó que se configuró un (i) defecto fáctico porque la autoridad judicial accionada no tuvo en cuenta el certificado de factores salariales que probaron su derecho a la devolución de la diferencia de los dineros descontados de más por concepto de aportes a pensión, ni que el fallo ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-02854-01 Accionante: Inés García de Vásquez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 judicial cuya ejecución pretendía contenía una obligación clara, expresa y exigible, (ii) defecto sustantivo, por cuanto al realizar los descuentos no se atendieron las leyes 4 de 1966, 33 y 62 de 1985 y (iii) un desconocimiento del precedente toda vez que a su juicio no se tuvo en cuenta la jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional sobre el tema.

Al respecto, la Sala de Subsección advierte que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca al confirmar la providencia de primera instancia que se abstuvo de librar mandamiento de pago, fundamentó su decisión en que la orden judicial que pretendía ejecutar la señora Inés García de Vásquez no contenía una obligación clara, expresa y exigible en cuanto a los descuentos de aportes a pensión. En ese sentido, primero refirió la orden dictada en el proceso contencioso administrativo, así: «SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho CONDENAR a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP- a reliquidar la pensión mensual vitalicia de vejez de la señora INÉS GARCÍA DE VÁSQUEZ identificada con la cédula de ciudadanía No. 28.535.508 de Bogotá, a partir del 11 de septiembre de 1996 con el 75% de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, es decir, además de la asignación básica, la bonificación de servicios prestados y la prima de antigüedad, los factores de: subsidio de alimentación, la prima de servicios u prima de navidad, percibidos entre el 30 de noviembre de 1990 y el 29 de noviembre de 1991, con efectos fiscales a partir del 17 de febrero de 2009, por prescripción trienal, debiéndose resaltar que aquellos factores cuya causación tiene lugar en periodos laborados de un año, para efectos de la liquidación de la primera mesada pensional, debe hacerse sobre la base de una doceava (1/12) parte.

SÉPTIMO: LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGPP- deberá realizar los descuentos correspondientes a los aportes que no se hicieron, con el ajuste de valor correspondiente, de conformidad a lo expuesto en los considerandos de esta providencia». Luego se remitió a la parte motiva del fallo que las sustentó: «Para efectos de la reliquidación ordenada, la entidad demandada realizará los descuentos correspondientes a los aportes que no se hicieron, en el evento en que no se hayan efectivamente cotizados a la entidad, sobre la totalidad de los factores reconocidos en esta providencia; lo anterior por cuanto no es posible establecer con claridad dicha información».

Analizado lo anterior, el Tribunal en el auto objeto de tutela aseguró que: «[…] revisados los apartes de las providencias transcritos se advierte que efectivamente en ellas nada se dijo respecto a la forma de efectuar la liquidación de los descuentos a pensión no efectuados respecto de los factores a incluir como resultado de la orden judicial, limitándose a señalar que se deben determinar los factores que no fueron objeto de cotización, pero sin indicar en qué periodo de cotización, en qué porcentaje de deducción. […] De lo anterior advierte la Sala la existencia de una verdadera controversia normativa, pues correspondería al Juez de la causa ejecutiva, agregar elementos de tal índole que no fueron discutidos en el proceso ordinario, tales como las normas a aplicar para los descuentos, los periodos a afectar, el porcentaje de cotización según el régimen legal de cada periodo, las fórmulas de indexación entre otros aspectos.

Debe recordarse que el juicio ejecutivo se funda en la existencia de una obligación clara, expresa y exigible, cuya determinación no requiera juicios normativos o de valor diferentes al análisis del pago o ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-02854-01 Accionante: Inés García de Vásquez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 19 impago de la obligación deprecada, por tanto ante la ausencia de tales presupuestos, conforme lo señaló el A quo, las decisiones adoptadas por la UGPP de forma unilateral en cuanto a la forma de efectuar los descuentos sobre los factores no cotizados, escapa a la órbita del proceso ejecutivo.

El título ejecutivo sea cual sea su naturaleza, es inmodificable por el juez o las partes, sin importar las condiciones existentes al momento de la ejecución de la condena y por tanto, aunque el Juez que emitió la sentencia es a quien corresponde verificar como se le dio cumplimiento, no se le habilita por ello a agregar elementos normativos o subjetivos al título, pues sería tanto como reabrir la Litis que en virtud de la ley ha hecho tránsito a cosa juzgada».

En ese orden de ideas, considera esta Sala de Decisión que el defecto fáctico y el defecto sustantivo alegados por la parte accionante no se configuraron porque el Tribunal Administrativo de Cundinamarca al momento de proferir la decisión cuestionada valoró la orden contenida en la sentencia citada respecto de los descuentos, así como la parte considerativa que la sustentó, de acuerdo con las cuales concluyó que de estas no se advertía una obligación clara, expresa y exigible.

Además, evidenció que, en efecto, los argumentos de la señora Inés García de Vásquez estaban relacionados con una discusión de carácter jurídico sobre la norma aplicable a los descuentos que no era competencia de esa corporación en el marco del proceso ejecutivo pues no fue objeto de debate en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

Ahora bien, en cuanto al desconocimiento del precedente porque no se observó la jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado en relación sobre la forma en que se deben realizar los descuentos, congruente con lo anterior, esta Sala de Decisión es de la posición que el argumento no está llamado a prosperar, por cuanto, ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-02854-01 Accionante: Inés García de Vásquez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 20 como resaltó el a quo, estas razones no fueron objeto de análisis en el proceso ordinario de tal manera que el juez ejecutivo no podía analizarlas en la medida que dentro de sus competencias no se encuentra adicionar nuevos elementos que no fueron debatidos en el proceso que dio origen a la orden que se pretende ejecutar.

Por los motivos expuestos, la Sala de Decisión confirmará la sentencia de primera instancia que denegó la acción de tutela presentada por la señora Inés García de Vásquez, porque los defectos alegados no se configuraron. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto la Sección Segunda, Subsección “A” de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, IV.

FALLA PRIMERO. – CONFIRMAR la sentencia del 3 de junio de 2022 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado mediante la cual negó el amparo solicitado por la señora Inés García de Vásquez por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO. – LIBRAR las comunicaciones de que trata el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados. ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-02854-01 Accionante: Inés García de Vásquez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 21 TERCERO. – Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión.

CUARTO. - REGISTRAR la presente providencia en la plataforma SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE