Demandante: Municipio de Remedios Demandado: Ministerio de Hacienda y Crédito Público Rad: 05001-23-33-000-2025-01459-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA CONSEJERO DE ESTADO PONENTE: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Bogotá, D. C., veintidós (22) de enero de dos mil veintiséis (2026) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 05001-23-33-000-2025-01459-01 Demandante: MUNICIPIO DE REMEDIOS Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Tema: Confirma sentencia que declaró improcedencia de la acción SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por la parte demandante contra la sentencia de 26 de noviembre de 2025, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia declaró improcedente la acción de cumplimiento.
I.
ANTECEDENTES 1. La solicitud 1. En ejercicio de la acción desarrollada por la Ley 393 de 1997, el municipio de Remedios (Antioquia), a través de su representante legal, presentó demanda contra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y solicitó el cumplimiento «de la ley 100 de 1993/Decreto 1314 de 1994/Laye 549 de 1999/Decreto 1730 de 2001». 2.
Como consecuencia, solicitó que se ordene al Ministerio que ajuste la nota técnica utilizada en la elaboración del cálculo actuarial del pasivo pensional del ente territorial: es decir, la cuantificación en valor presente de todas las obligaciones pensionales que están (total o parcialmente) a cargo del municipio, con el fin de determinar su nivel de cobertura y la suficiencia de reservas relacionadas en la demanda de cumplimiento, y le aplique las novedades encontradas por la actora, tales como eliminar los registros a los cuales no les aplica bono pensional, reliquidar los bonos pensionales, en virtud de la normativa aplicable, entre otros. 2.
Hechos 3. En resumen, el fundamento fáctico de la demanda es el siguiente: 4. La parte actora manifestó que, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público realizó el cálculo actuarial del pasivo pensional del ente territorial: es decir, la Demandante: Municipio de Remedios Demandado: Ministerio de Hacienda y Crédito Público Rad: 05001-23-33-000-2025-01459-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 cuantificación en valor presente de todas las obligaciones pensionales que están (total o parcialmente) a cargo del municipio, con el fin de determinar su nivel de cobertura y la suficiencia de reservas del municipio de Remedios y frente al mismo se presentaron observaciones por parte de la entidad territorial. 5.
Indicó que, mediante oficio con radicado Nro. 2-2025-051143 del 25 de agosto de 2025, el Ministerio dio respuesta a algunas de las observaciones presentadas por el municipio, evidenciándose que, a su juicio, no se está dando cumplimiento a la normativa vigente. 6. Afirmó que, el 7 de octubre de 2025, radicó reclamación administrativa ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público sobre las observaciones al cálculo actuarial del municipio de Remedios a corte 12/12/2022, en cumplimiento de la Ley 100 de 1993, el Decreto 1314 de 1994, la Ley 549 de 1999 y el Decreto 1730 de 2001. 7.
Refirió que, si bien la Ley 549 de 1999 estableció que el pasivo pensional comprende las obligaciones compuestas por bonos pensionales, valor de las reservas matemáticas de pensiones y cuotas partes de bonos y pensiones, en la elaboración del cálculo actuarial se contabilizaron obligaciones correspondientes a indemnizaciones sustitutivas. 8.
Sostuvo que en los Bonos Pensionales Tipo A Modalidad 1, en la cual se identificaron 94 exfuncionarios clasificados bajo esta modalidad, se constató que estos no estaban afiliados a ningún fondo de pensiones, por lo que no procedía la emisión de un bono pensional, sino una indemnización sustitutiva, de conformidad con el Decreto 1314 de 1994 y la Ley 549 de 1999.
El valor estimado del pasivo asciende a $2.321’487.945. 9. Aclaró que, este grupo corresponde a personas mayores de 75 años, quienes, según la nota técnica, fueron retiradas entre los 75 y 90 años sin derecho a bono pensional tipo A1. Que, en estos casos, la normativa indica que procede la indemnización sustitutiva o devolución de aportes, dado que no cumplen con los requisitos para la emisión del bono. La nota técnica confirma que la liquidación debe realizarse bajo este esquema.
Asimismo, que hace referencia a las diferencias entre bono pensional A1 e indemnización sustitutiva. 10. Asimismo, continuó al indicar que se identificaron 24 exfuncionarios clasificados bajo la modalidad 2, quienes no estaban afiliados a ningún fondo de pensiones. Por tanto, consideró que no procede la emisión de bono pensional según el Decreto 1314 de 1994, sino una indemnización sustitutiva, la cual no hace parte del pasivo pensional de acuerdo con lo establecido en la Ley 549 de 1999.
El valor estimado del pasivo asciende a $ 2.069’546.837. 11. Señaló que la normativa aplicable para la formulación de bonos A Modalidad 2 se encuentra en los Decretos 1748 de 1995 y 1513 de 1998, Demandante: Municipio de Remedios Demandado: Ministerio de Hacienda y Crédito Público Rad: 05001-23-33-000-2025-01459-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 aplicable a trabajadores cuya primera vinculación laboral válida sea anterior al 30 de junio de 1992. 12.
En cuanto a los bonos pensionales tipo B, relacionó 82 exfuncionarios que no se encuentran afiliados a ningún fondo de pensiones, con un valor agregado al pasivo del municipio de $1.467’383.876 y afirmó que estas personas no deben ser liquidadas como bono pensional, sino mediante indemnización sustitutiva, dado que no cumplen con los requisitos de afiliación y la normativa aplicable.
Según la parte actora, la liquidación y parametrización de este proceso es distinta a la del bono pensional tipo B. 13. Finalmente sostuvo que el Ministerio no dio respuesta a la constitución en renuencia. 3. Trámite de la solicitud en primera instancia 14. Mediante providencia del 7 de noviembre de 20251, la magistrada sustanciadora del Tribunal Administrativo de Antioquia admitió la demanda y ordenó la notificación al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 4.
Contestación de la demanda 4.1. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público 15. El Ministerio se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda y solicitó que se nieguen por carecer de fundamento jurídico y claridad, dado que no identificó las normas incumplidas ni la forma del supuesto incumplimiento, requisitos esenciales para la prosperidad de la acción. Indicó que, aceptar la postura del actor desnaturalizaría la acción de cumplimiento, afectando las finanzas públicas y vulnerando principios constitucionales como legalidad, anualidad, sostenibilidad fiscal y separación de poderes. 16.
Señaló que la acción resulta improcedente, pues no se acreditó la norma incumplida, obligación exigible, acto administrativo desacatado ni renuencia demostrada. Sostuvo que el artículo 87 de la Constitución y la Ley 393 de 1997 indican que la acción proceda únicamente frente a mandatos claros, expresos e imperativos, criterio reiterado por la jurisprudencia del Consejo de Estado.
En el caso analizado, las pretensiones implican ajustes presupuestales, confirmando la inexistencia de un deber legal claro y actual. 17. Como argumento de defensa, sostuvo que el análisis técnico advertía que el cálculo actuarial se realizó de acuerdo con la normativa vigente y con base en la información suministrada por la entidad territorial, sin margen de discrecionalidad.
Las solicitudes del actor —reliquidación de bonos, depuración de datos y recalificación de beneficiarios— no constituyen obligaciones claras y exigibles, sino procesos técnicos regulados por el Manual de Depuración y el Decreto 1748 de 1995. 1 Índice 2 de Samai, del expediente digital del Consejo de Estado Demandante: Municipio de Remedios Demandado: Ministerio de Hacienda y Crédito Público Rad: 05001-23-33-000-2025-01459-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 18.
Finalmente, indicó que modificar el cálculo actuarial afectaría la estructura presupuestal y la sostenibilidad fiscal, sin evidenciar omisión frente a una obligación clara y exigible. Como consecuencia, la acción de cumplimiento resultaba improcedente, pues busca alterar criterios técnicos y resultados actuariales, lo cual excede el marco constitucional y legal. 19.
Adicionalmente, informó que, mediante oficio del 25 de agosto de 2025, le explicó a la parte actora que los cálculos se realizan exclusivamente con la información territorial, reiterando la importancia de reportes completos y rigurosos. Posteriormente, en oficio del 20 de noviembre de 2025, atendió la reclamación del municipio de Remedios y concluyó que la acción de cumplimiento no está llamada a prosperar, pues la entidad ha cumplido estrictamente la normativa aplicable. 5.
Sentencia de primera instancia 20. El Tribunal Administrativo de Antioquia, en sentencia del 26 de noviembre de 20252, declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento, toda vez que encontró que la petición del 6 de octubre de 2025, a través de la cual la parte actora pretendió acreditar la constitución en renuencia de la demandada, constituye una solicitud dentro de una actuación administrativa y que amerita un estudio. 21.
Sostuvo que, si bien dentro del encabezado de la solicitud señaló como referencia «Solicitud de Cumplimiento de Ley 100 de 1993 / Decreto 1314 de 1994 / Ley 549 de 1999 / Decreto 1730 de 2001» del contenido de esta se advierte que lo que pretendía era provocar un pronunciamiento de la administración respecto de un trámite en el que tiene interés la entidad territorial. 22.
Finalmente, sostuvo que, en caso de entenderse que con dicha solicitud se acreditó la renuencia, los mandatos demandados como incumplidos, no son “imperativos, inobjetables y expresos”. 23. Así, afirmó que, de la lectura de las normas que se alegan como incumplidas, se desprende que, para la aplicación u observancia de estas, se requiere un estudio de cada persona en particular y sus condiciones, lo anterior significa que no puede de forma automática ordenarse el cumplimiento de los preceptos normativos indicados. 6.
La impugnación3 24. La parte actora solicitó que se revocara el fallo de primera instancia y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la acción de cumplimiento. 2 Índice 2 de Samai, del expediente digital del Consejo de Estado. 3 La sentencia del 26 de noviembre de 2025 fue notificada ese mismo día, y el escrito de impugnación fue radicado mediante correo electrónico el 1 de diciembre de 2025, término que se encuentra oportuno. Demandante: Municipio de Remedios Demandado: Ministerio de Hacienda y Crédito Público Rad: 05001-23-33-000-2025-01459-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 25.
Adujo que el fallo adolece de incongruencia entre la valoración de los hechos y el problema técnico planteado, esto es, la indebida asimilación de indemnizaciones sustitutivas a bonos pensionales, especialmente tipo B, lo que conduce a una inflación artificial del pasivo pensional reportado para el municipio de Remedios. 26. Sostuvo que el a quo incurrió en una incongruencia interna porque reconoció el núcleo fáctico del debate (clasificación errada de personas y obligaciones), pero omitió examinar si esa clasificación respeta la diferencia normativa entre bonos e indemnizaciones, diferencia que es precisamente la que genera el aumento indebido del pasivo pensional y que dio origen a la acción de cumplimiento. 27.
Finalmente, reiteró todos los argumentos expuestos en la demanda de cumplimiento relativos al problema de inflación del pasivo porque, a su juicio, hubo una confusión entre bonos pensionales e indemnizaciones sustitutivas. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia 28. La Sección Quinta es competente para decidir la impugnación contra la sentencia dictada el 26 de noviembre de 2025 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, según lo dispuesto en los artículos 1504 y 1525 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y en el artículo trece del Acuerdo 080 de 2019 expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado6. 2.
Objeto de la decisión 29. Corresponde a la Sala resolver si confirma, revoca o modifica la decisión adoptada por la citada Corporación judicial en la sentencia de 26 de noviembre de 2025, que declaró improcedente la acción de cumplimiento. 30. Con tal fin, deberá absolverse la siguiente pregunta: (i) ¿La parte actora cumplió con la constitución en renuencia del Ministerio de Hacienda y Crédito Público de conformidad con lo previsto 4 Artículo 150: Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código. 5 Artículo 152: (…) 14.
De los relativos a la protección de derechos e intereses colectivos y de cumplimiento, contra las autoridades del orden nacional o las personas privadas que dentro de ese mismo ámbito desempeñen funciones administrativas. 6 Dicho acuerdo estableció la competencia de la Sección Quinta para el conocimiento de las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que sean dictadas por los tribunales administrativos, en primera instancia, en las acciones de cumplimiento.
Demandante: Municipio de Remedios Demandado: Ministerio de Hacienda y Crédito Público Rad: 05001-23-33-000-2025-01459-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 en el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997? 31. De ser afirmativa la respuesta a la anterior interrogante, deberá determinarse, si se cumplen con los requisitos de procedencia. 3.
Generalidades de la acción de cumplimiento 32. La acción de cumplimiento busca la materialización de aquellos mandatos contenidos en las normas de rango legal y en los actos administrativos. 33. Sin embargo, para la prosperidad del medio de control, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir varios requisitos mínimos.
Estos presupuestos se han identificado y precisado que son los siguientes: (i) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su imperioso incumplimiento. Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable» caso en el cual corresponde ser sustentado en la solicitud [artículo 8.º].
La falta de acreditación de este presupuesto implica el rechazo de la acción de cumplimiento. (ii) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes [artículo 1.º]. (iii) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. (iv) Que no pretenda la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la tutela o el acatamiento de normas que establezcan gastos a la Administración [artículo 9.º]. 34.
Si se advierte la configuración de alguno de los tres puntos descritos [ii, iii o iv], la decisión conlleva a la declaratoria de improcedencia del medio de control. 35. Finalmente, si los anteriores presupuestos se encuentran satisfechos, la Sala precisa que el estudio del fondo del asunto corresponde al de determinar si existe o no el mandato imperativo e inobjetable en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas y frente a los cuales se haya dirigido la acción, a partir de la/s disposición/es invocada/s, [artículos 5.º y 6.º].
Por tanto, del referido análisis se concluirá la prosperidad o no de la/s pretensión/es formulada/s. Demandante: Municipio de Remedios Demandado: Ministerio de Hacienda y Crédito Público Rad: 05001-23-33-000-2025-01459-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 4.
La constitución de la renuencia 36. En el artículo 8.º, la Ley 393 de 1997 señaló que «[c]on el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud […]». 37.
Frente a los alcances de esta norma, la Sala mantiene un criterio reiterado según el cual «[…] el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»7. 38. Esta Corporación también ha considerado que no puede tenerse por demostrado el requisito de procedibilidad de la acción en aquellos casos en que la solicitud hecha por el interesado «[…] tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia»8. 39.
Según el criterio reiterado de la Sala, la renuencia debe entenderse como la negativa del accionado frente al requerimiento, bien porque no brinde respuesta oportuna o porque, a pesar de ser proferida en tiempo, sea contraria al querer del ciudadano9. 40. Es necesario que la solicitud permita determinar claramente que lo pretendido por el interesado es el efectivo cumplimiento de un deber legal o administrativo, cuyo objetivo es precisamente la constitución en renuencia de la parte demandada. 41.
Al respecto, esta Sección ha señalado que: Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia de octubre 20 de 2011, expediente No. 2011-01063, M.P. Mauricio Torres Cuervo. 8 Sobre el particular pueden verse las providencias de noviembre 21 de 2002 dentro del expediente ACU-1614 y de marzo 17 de 2011, expediente 2011-00019. 9 Sobre el particular pueden consultarse, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación 25000-23-41-000-2016-02003-01 M.P. Lucy Jeannette Bermúdez, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación 15001-33-33-000-2016-00690-01 M.P. Lucy Jeannette Bermúdez y sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación 15001-23-33-000-2016- 00249-01 M.P. Lucy Jeannette Bermúdez.
Demandante: Municipio de Remedios Demandado: Ministerio de Hacienda y Crédito Público Rad: 05001-23-33-000-2025-01459-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.
Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.
Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos [10] (Negrillas fuera de texto). 42.
Como fue establecido en el numeral 5.º del artículo 10.º de la Ley 393 de 1997, el agotamiento del requisito de procedibilidad de la acción respecto de la parte accionada deberá acreditarse con la demanda, so pena de ser rechazada de plano. 43. En el caso concreto se encuentra la solicitud ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público del 6 de octubre de 2025, en la que el ente territorial actor pidió “cumplimiento de la Ley 100 de 1993, Decreto 1314 de 1999, Decreto 1730 de 2000”, para lo cual allegó el documento en el cual se identificaron como incumplidos los artículos 1, parágrafo 1 de la Ley 549 de 1999, artículo 115 de la Ley 100 de 1993, artículo 1 del Decreto 1314 de 1994, artículo 1 del Decreto 1748 de 1995, artículos 10 del Decreto 1513 de 1998 y artículos 2 y 3 del Decreto 1730 de 2001, compilado en el Decreto 1833 de 2016: 10 [En la providencia se citó «Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp.
ACU-2003-00724, MP.: Darío Quiñones Pinilla»] Demandante: Municipio de Remedios Demandado: Ministerio de Hacienda y Crédito Público Rad: 05001-23-33-000-2025-01459-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Demandante: Municipio de Remedios Demandado: Ministerio de Hacienda y Crédito Público Rad: 05001-23-33-000-2025-01459-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 44.
En el proceso obra constancia de la respuesta otorgada por la entidad11, el 20 de noviembre de 2025, en la que se negó a modificar el cálculo actuarial y remitió a la parte actora al portal ARANDA, con el fin de que allí resolviera las dudas relativas a la aplicación de las normas en dicho trámite. 45. Por tanto, contrario a lo afirmado en la sentencia de primera instancia, sí se acreditó el requisito de constitución en renuencia en el que se identificaron las mismas normas cuyo cumplimiento se solicitó en los diferentes apartes de la demanda.
Como consecuencia, se pasará al estudio de procedencia de este medio de control. 5. Normas que se piden cumplir y procedencia de la acción 46. La Sala reitera que este mecanismo procura por hacer efectiva la observancia de normas con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión a la respectiva autoridad; es decir, su objeto es el acatamiento del ordenamiento jurídico vigente.
La demandante invocó como disposiciones incumplidas la ley 100 de 1993/Decreto 1314 de 1994/Laye 549 de 1999/Decreto 1730 de 2001, que no han sido derogados. Es decir, nos encontramos ante una norma vigente y cuyo tenor es el siguiente: 47. Artículo 1, parágrafo 1 de la Ley 549 de 1999: Cobertura de los pasivos pensionales. Con el fin de asegurar la estabilidad económica del Estado, las entidades territoriales deberán cubrir los pasivos pensionales a su cargo en un cien por ciento (100%) por cada sector.
En todo caso, 11 Índices 10 y 11 de Samai del Tribunal. Demandante: Municipio de Remedios Demandado: Ministerio de Hacienda y Crédito Público Rad: 05001-23-33-000-2025-01459-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 los pasivos pensionales deberán estar cubiertos en un cien por ciento (100%) en el año 2044.
Para este efecto, se tomarán en cuenta tanto los pasivos del sector central de las entidades territoriales como los del sector descentralizado y demás entidades del nivel territorial. Para determinar la cobertura de !os pasivos, se tomarán en cuenta tanto los recursos existentes en el Fondo Nacional de Pensiones de las entidades territoriales a que se refiere el artículo 3 de la presente ley, como aquellos que existan en los Fondos Territoriales de Pensiones, los patrimonios autónomos y las reservas de las entidades descentralizadas constituidos conforme a la ley y reglamentaciones correspondientes; información que deberá estar reflejada y actualizada en línea y tiempo real en el sistema de información del fondo, así como en la comunicación o reportes de estado de cuenta, extracto o el mecanismo que se determine para tal fin.
PARÁGRAFO PRIMERO. Entiéndase por pasivo pensional las obligaciones compuestas por los bonos pensionales, el valor correspondiente a las reservas matemáticas de pensiones y las cuotas partes de bonos y de pensiones, la devolución de aportes, y demás obligaciones pensionales originadas por tiempos antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993. 48.
Artículo 115 de la Ley 100 de 1993:
ARTÍCULO 115. Bonos pensionales. Los bonos pensionales constituyen aportes destinados a contribuir a la conformación del capital necesario para financiar las pensiones de los afiliados al Sistema General de Pensiones. Tendrán derecho a bono pensional los afiliados que con anterioridad a su ingreso al régimen de ahorro individual con solidaridad cumplan alguno de los siguientes requisitos: a) Que hubiesen efectuado cotizaciones al Instituto de Seguros Sociales, o a las cajas o fondos de previsión del sector público; b) Que hubiesen estado vinculados al Estado o a sus entidades descentralizadas como servidores públicos; c) Que estén vinculados mediante contrato de trabajo con empresas que tienen a su cargo el reconocimiento y pago de las pensiones; d) Que hubiesen estado afiliados a cajas previsionales del sector privado que tuvieren a su cargo exclusivo el reconocimiento y pago de pensiones.
PARÁGRAFO. Los afiliados de que trata el literal a) del presente artículo que al momento del traslado hubiesen cotizado menos de 150 semanas no tendrán derecho a bono. 49. Artículo 1 del Decreto 1748 de 1995, modificado por el Decreto 1513 de 1998 y concretamente el artículo 10: Artículo 22 Emisión de Bonos. La emisión de estos bonos corresponde a la última entidad pagadora de pensiones si el TTE de ésta es igual o superior a 1.826 días; de lo contrario, corresponde a la entidad con el mayor TTE y en caso de que existan dos o más con el mismo TTE, a aquélla con una fecha de vinculación más reciente; de persistir la igualdad, a aquélla que tenga el menor código, según el artículo 18.
En el caso de la Nación, el TTE se incluye todo el tiempo laborado por el beneficiario del bono en las entidades que hayan sido sustituidas por el Fondo de Pensiones Públicas del nivel nacional, así como el tiempo cotizado al ISS en cualquier tiempo, esto último siempre y cuando la persona haya ingresado por primera vez a la fuerza laboral con anterioridad al 1º de abril de 1994.
En caso de que haya ingresado por primera vez a la fuerza laboral después del 31 de marzo de 1994 y que habiendo seleccionado el régimen de prima media se traslade al de ahorro individual, el ISS de Demandante: Municipio de Remedios Demandado: Ministerio de Hacienda y Crédito Público Rad: 05001-23-33-000-2025-01459-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 conformidad con el artículo 17 del Decreto 1299 de 1994, deberá emitir el bono pensional. 50.
Artículos 2 y 3 del Decreto 1730 de 2001, compilados en el Decreto 1833 de 2016:
ARTICULO 2 -Reconocimiento de la indemnización sustitutiva. Cada administradora del régimen de prima media con prestación definida a la que haya cotizado el trabajador, deberá efectuar el reconocimiento de la indemnización sustitutiva, respecto al tiempo cotizado. En caso de que la administradora a la que se hubieren efectuado las cotizaciones haya sido liquidada, la obligación de reconocer la indemnización sustitutiva corresponde a la entidad que la sustituya en el cumplimiento de la obligación de reconocer las obligaciones pensionales.
En el caso de que las entidades que hayan sido sustituidas en la función de pagar las pensiones por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, Fopep, será ésta la entidad encargada del pago, mientras que su reconocimiento continuará a cargo de la caja o fondo que reconozca las pensiones. Para determinar el monto de la indemnización sustitutiva se tendrán en cuenta la totalidad de semanas cotizadas, aún las anteriores a la Ley 100 de 1993.
ARTICULO 3 -Cuantía de la indemnización. Para determinar el valor de la indemnización se aplicará la siguiente formula: I = SBC x SC x PPC Donde: SBC: Es el salario base de la liquidación de la cotización semanal promediado de acuerdo con los factores señalados en el Decreto 1158 de 1994, sobre los cuales cotizó el afiliado a la administradora que va a efectuar el reconocimiento, actualizado anualmente con base en la variación del IPC según certificación del DANE.
SC: Es la suma de las semanas cotizadas a la administradora que va a efectuar el reconocimiento. PPC: Es el promedio ponderado de los porcentajes sobre los cuales ha cotizado el afiliado para el riesgo de vejez, invalidez o muerte por riesgo común, a la administradora que va a efectuar el reconocimiento. En el evento de que, con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993, la administradora que va a efectuar el reconocimiento no manejara separadamente las cotizaciones de los riesgos de vejez, invalidez o muerte por riesgo común de las correspondientes al riesgo de salud, se aplicará la misma proporción existente entre las cotizaciones para el riesgo de vejez de que trata el inciso primero del artículo 20 de la Ley 100 de 1993 (10%) y las cotizaciones para el riesgo de salud señaladas en el artículo 204 de la misma ley (12%), es decir se tomarán como cotizaciones para el riesgo de vejez el equivalente al 45.45% de total de la cotización efectuada y sobre este resultado se calculará la indemnización sustitutiva.
A partir de la vigencia de la Ley 100 de 1993, se tomará en cuenta el porcentaje de cotización establecido en el inciso primero del artículo 20 de la Ley 100 de 1993. 51. Sin embargo, la sala advierte que, más allá del obedecimiento de los artículos invocados en la demanda, la parte actora propone un debate que escapa al objeto de este medio de control.
En efecto, la discusión que propone el extremo activo se dirige a controvertir la decisión del Ministerio de Hacienda y Crédito Público a partir de la cual realizó el cálculo actuarial del pasivo pensional de la entidad territorial correspondiente al 2022; busca por esta vía el reconocimiento o discusión de derechos subjetivos, lo cual escapa al objeto de este medio de control y persigue la modificación de la estimación del pasivo pensional del municipio de Remedios.
Demandante: Municipio de Remedios Demandado: Ministerio de Hacienda y Crédito Público Rad: 05001-23-33-000-2025-01459-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 52. En efecto, de lo anterior da cuenta sus pretensiones dirigidas a modificar la estimación realizada por el programa del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la depuración de bases de datos, la recalificación de beneficiarios y la elaboración de un nuevo cálculo actuarial, porque, en su sentir, no se ha dado una correcta aplicación de las normas invocadas. 53.
Al respecto, se recuerda que la subsidiariedad implica la improcedencia de la acción, si se cuenta o contó con otros mecanismos de defensa jurídica para lograr el efectivo cumplimiento de ley o del acto administrativo, salvo que se esté en presencia de una situación gravosa o urgente, que haga desplazar el instrumento judicial ordinario, como salvaguarda de un perjuicio irremediable.
Igual a lo que acaece frente a la tutela, pues se trata de instrumentos judiciales residuales y no principales. 54. Lo anterior se explica en «[…] garantizar que la resolución de las diferencias jurídicas sea efectuada por el juez natural, bajo el trámite que el ordenamiento jurídico ha establecido para ello y evitar la alteración de las competencias que han sido radicadas en las diferentes jurisdicciones.
No puede entenderse que el Constituyente haya creado la acción de cumplimiento como un instrumento paralelo a los medios judiciales ordinarios; por ello la causal señalada, le imprime a la acción de cumplimiento el carácter de mecanismo residual y subsidiario. En el evento consagrado como excepción, la norma habilita al Juez de la acción de cumplimiento para que, pese a la existencia de un instrumento judicial, se pronuncie de fondo en relación con la solicitud, pero siempre y cuando se acrediten los presupuestos de necesidad, urgencia, gravedad e inminencia del perjuicio […]»12. 55.
En el presente caso, el actor pretende que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público modifique el cálculo actuarial correspondiente a 2022, elabore uno nuevo, aplique novedades, excluya registros y reliquide obligaciones. Sin embargo, todas estas actuaciones exigen el cumplimiento previo de pasos obligatorios a cargo del ente territorial, los cuales —según el propio documento técnico emitido por el Grupo FONPET–PASIVOCOL— no fueron atendidos. 56.
Es decir, no basta con endilgar el incumplimiento de la disposición legal invocada y procurar a través de esta vía que el juez interfiera en las competencias del Ministerio. Además, para la Sala, la actuación solicitada — modificar o rehacer el cálculo actuarial— no es jurídicamente exigible, porque el Ministerio solo puede elaborar los cálculos con base en la información oficial, completa, validada y depurada que reporta el propio municipio.
De hecho, el Ministerio advirtió que no es viable elaborar un nuevo cálculo con corte a 2022, porque las correcciones extemporáneas solo pueden incorporarse para la siguiente vigencia, de conformidad con la Ley 549 de 1999 y el Decreto 1748 de 1995. 12 Consejo de Estado, Sección Quinta, Consejero ponente, Alberto Yepes Barreiro, 1 de noviembre de 2012, radicado 76001-23-31-000-2012-00499-01(ACU).
Demandante: Municipio de Remedios Demandado: Ministerio de Hacienda y Crédito Público Rad: 05001-23-33-000-2025-01459-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 57. Adicionalmente, de conformidad con las instrucciones otorgadas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, lo procedente es adelantar, de conformidad con el Procedimiento de Depuración de Información de Historias Laborales Pasivocol 2025 disponible en Webpasivocol-Normatividad en la actual vigencia, con el fin de generar un cálculo con corte a 31 de diciembre de 2024 con información actualizada. 58.
Así las cosas, para cuestionar la metodología actuarial adoptada por el Programa PASIVOCOL, los criterios técnicos y parámetros utilizados para valorar el pasivo pensional, los métodos de depuración, validación e integración de información reportada por la entidad territorial y, en últimas, la forma en que deben interpretarse y aplicarse la Ley 549 de 1999 y el Decreto 1748 de 1995 la parte actora debe acudir a la acción pública de inconstitucionalidad o de nulidad simple y, respecto del cálculo actuarial del pasivo pensional del ente territorial correspondiente al 2022, que hoy discute, debió acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por cuanto, el juez de cumplimiento no puede revisar reglamentos generales, sustituir metodologías actuariales obligatorias, ni ordenar su inaplicación. 59.
Como consecuencia, la Sala confirmará el fallo proferido el 26 de noviembre de 2025, por el Tribunal Administrativo de Antioquia, pero, de conformidad con los argumentos en la parte motiva de esta sentencia En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley F A L L A PRIMERO: Confirmar la sentencia del 26 de noviembre de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia que declaró improcedente la acción de cumplimiento, de conformidad con los argumentos expuestos en este fallo.
SEGUNDO: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado Demandante: Municipio de Remedios Demandado: Ministerio de Hacienda y Crédito Público Rad: 05001-23-33-000-2025-01459-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente.
Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx