CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., veintiséis (26) de junio de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada y la apelación adhesiva presentada por la parte demandante contra la sentencia del 14 de septiembre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Decisión, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, decisión que será confirmada.
I. CUESTIÓN PREVIA. 1. Mediante auto del 15 de junio de 2023 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de primera instancia, conforme a lo previsto en el numeral 3 del artículo 247 del CPACA. En dicha providencia se dejó constancia de que el Despacho se pronunciaría en etapa posterior sobre los documentos allegados con el escrito de apelación, con el fin de verificar si podían ser tenidos como pruebas válidamente incorporadas al expediente. 2.
Revisado el expediente, se advierte que la parte demandada no formuló solicitud probatoria conforme a lo dispuesto en el artículo 212 del CPACA. En ese contexto, no se desplegó ninguna actuación procesal idónea que habilitara la apertura de la etapa probatoria en esta instancia. Por lo tanto, los documentos anexos al recurso no serán valorados como medios de prueba, en tanto no fueron incorporados válidamente al proceso ni se solicitó su decreto en la forma exigida por el ordenamiento procesal. 3.
Cabe recordar que la práctica de pruebas en segunda instancia solo procede a solicitud de parte presentada dentro del término de ejecutoria del auto que admite el recurso de apelación, siempre que se configuren los supuestos taxativos previstos en el artículo 212 del CPACA: que las pruebas hubieren sido indebidamente denegadas o no Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 05001 23 33 000 2021 01264 02 (0068-2023) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: Darío de Jesús Rojas Blandón Tema: Reconocimiento diferencia pensional.
Subrogación de la entidad empleadora. Caducidad artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. 2 Radicación: 05001 23 33 000 2021 01264 02 (0068-2023) Demandante: Universidad de Antioquia practicadas sin culpa del solicitante, que se refieran a hechos posteriores al cierre del periodo probatorio en primera instancia o que no hubieren podido solicitarse oportunamente por fuerza mayor, caso fortuito o maniobras de la contraparte. 4.
En el presente caso, no se formuló solicitud probatoria expresa ni dentro del cuerpo del recurso ni dentro del término legal previsto para ello, razón por la cual no resulta necesario verificar si se satisfacen las condiciones previstas en la norma. En consecuencia, y como ya se indicó, no se valorarán los documentos aportados con el recurso.
Esta conclusión no comporta la negación de pruebas en segunda instancia, pues no se está resolviendo sobre una solicitud de decreto probatorio, sino constatando su inexistencia. 5. Como resultado de lo anterior, se procede a resolver de fondo el asunto mediante sentencia, sin que haya lugar a considerar los mencionados anexos dentro del acervo probatorio del proceso.
II.
ANTECEDENTES. Demanda 6. La Universidad de Antioquia, actuando por intermedio de apoderado, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se anule el acto administrativo por medio del cual se ordenó pagar a favor de Darío de Jesús Rojas Blandón el valor resultante de la aplicación del ingreso base de liquidación previsto en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y que no hubiera sido reconocido por el Instituto de Seguros Sociales (ISS), desde el 9 de diciembre de 2003 hasta que dicha entidad lo hiciera bien motu proprio o por orden judicial. 7.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó ordenar a la parte demandada restituir a la Universidad de Antioquia, de manera indexada, las sumas pagadas con ocasión de la expedición del acto acusado, esto es, desde el 9 de diciembre de 2003 hasta el 31 de mayo de 2021, que corresponden a $ 241.464.922, más los valores que se generen hasta que la sentencia se encuentre en firme y la condena en costas. 8.
Como fundamento de sus pretensiones, expuso que el demandado estuvo vinculado como docente en la Universidad de Antioquia desde el 1 de septiembre de 1970 hasta el 9 de mayo de 2003, fecha en la que le fue aceptada su renuncia. Previo a la expedición de la Ley 100 de 1993, la Universidad reconocía directamente las pensiones de vejez a su personal docente y administrativo, sin realizar ningún descuento por aportes pensionales. 9.
Que partir del 30 de junio de 1995, en cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 100 de 1993, la Universidad afilió a sus empleados al Instituto de Seguros Sociales (ISS) y comenzó a realizar los aportes correspondientes. 3 Radicación: 05001 23 33 000 2021 01264 02 (0068-2023) Demandante: Universidad de Antioquia 10. Que históricamente y sin efectuar descuentos, había reconocido la pensión con base en todo lo devengado por sus empleados.
De acuerdo con el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, la Universidad interpretó que quienes se encontraran en régimen de transición y les faltaran menos de diez años para adquirir la pensión al momento de entrada en vigencia del sistema general de pensiones, debían tener una pensión liquidada por el ISS con base en todos los factores salariales devengados.
Bajo esa convicción, la Universidad realizó cotizaciones incluyendo todos los factores salariales; sin embargo, estas fueron rechazadas. 11. El 21 de agosto de 2001 la Universidad solicitó formalmente al ISS que reconociera y pagara las pensiones incluyendo todos los factores devengados como parte del IBL a quienes cumplían las condiciones mencionadas.
El ISS negó esta petición mediante comunicación del 25 de febrero de 2002, indicando que los factores que integraban el IBL eran taxativos y excluyendo las primas de navidad, servicios y vacaciones. 12. Con ocasión de esta negativa, la Universidad expidió la Resolución 12094 de 1999, adoptando la interpretación favorable del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Con esta resolución, decidió subrogarse provisionalmente en la obligación que consideraba correspondía al ISS, mientras se agotaban las vías judiciales correspondientes, con el fin de evitar perjuicios económicos a los beneficiarios. Posteriormente, mediante la Resolución Administrativa 16628 de 1999, precisó quiénes serían los destinatarios de dicho beneficio. 13.
El 22 de octubre de 2003 reconoció y autorizó el pago de un bono pensional a favor de la parte demandada por $ 374.360.000, que fueron consignados al ente previsional en mención. 14. Que el ISS reconoció al demandado, mediante Resolución No. 16167 del 11 de diciembre de 2003, pensión de vejez por valor mensual de $ 2.758.008, efectiva desde el 9 de septiembre de 2003, excluyendo del ingreso base de liquidación (IBL) las primas de navidad, servicios y vacaciones.
Frente a dicha exclusión y con fundamento en la Resolución Rectoral 12094 de 1999, la Universidad de Antioquia expidió la Resolución 32 del 24 de febrero de 2004, ordenando pagar al demandado la diferencia existente entre la pensión otorgada por el ISS y la que resultaría de aplicar el IBL incluyendo todos los factores salariales omitidos por la entidad previsional. 15.
Señaló que, aunque inicialmente había interpretado el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 diferenciando los conceptos de lo «devengado» y lo «cotizado», con la expedición del Acto Legislativo 01 de 2005 quedó establecido que las pensiones deben liquidarse exclusivamente con base en lo efectivamente cotizado, poniendo en cuestión la posibilidad anterior de incluir todos los factores devengados.
En apoyo de esta afirmación citó diversas providencias de la Corte Suprema de Justicia y del Tribunal Superior de Medellín que analizaron específicamente los factores salariales a considerar en la liquidación pensional para los beneficiarios del régimen de transición. 4 Radicación: 05001 23 33 000 2021 01264 02 (0068-2023) Demandante: Universidad de Antioquia 16.
También adujo que la Ley 100 de 1993 estableció para los empleadores de los sectores público y privado la obligación de afiliar a su personal al Sistema General de Pensiones. En consecuencia, con la expedición del Decreto 2337 del 24 de diciembre de 1996, todas las personas con vínculo laboral vigente ya debían estar afiliadas al sistema desde el 1 de julio de 1995.
De esta manera, solo continuaban a cargo de la Universidad aquellas personas que, al 31 de diciembre de 1996, ya hubiesen cumplido tanto la edad como el tiempo de servicios exigidos, o que en esa fecha se encontraran retiradas de la entidad con el tiempo de servicios cumplido, en espera únicamente de alcanzar la edad requerida para acceder a la pensión de vejez. 17.
Finalmente, sostuvo que el demandado en este caso no se encontraba dentro de los supuestos previstos en el artículo 4 del Decreto 2337 de 1996, que permitirían considerar alguna obligación pensional en cabeza de la Universidad. Contestación de la demanda. 18. El demandado se opuso a las pretensiones formuladas en la demanda y sostuvo que el acto administrativo cuestionado se ajustó plenamente a lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 dado que la pensión de jubilación de los beneficiarios del régimen de transición debe liquidarse tomando en cuenta el salario y todos los factores salariales devengados. 19.
Citó jurisprudencia que, a su juicio, obliga a los empleadores a asumir temporalmente las obligaciones pensionales que las entidades administradoras (como el ISS) incumplan, para evitar desproteger los derechos irrenunciables de los trabajadores (Sentencias T- 334/97, T-438/97 y T-357/98). 20. Alegó que la universidad no invocó causales de nulidad y que la decisión de asumir la diferencia pensional fue expedida por la autoridad competente en ejercicio de sus atribuciones legales, pues en calidad de empleadora es responsable del pago de los aportes de sus empleados. 21.
Propuso las excepciones de falta de conformación de litisconsorcio necesario respecto a Colpensiones, derecho adquirido, legalidad del acto impugnado, falta de causa para pedir, falta de tipificación de causales de nulidad, inexistencia de la causa invocada, falta de interés, buena fe del demandado, mala fe de la entidad demandante, violación al principio de progresividad, derecho a la seguridad social, falta de legitimidad en la causa y prescripción. III.
SENTENCIA APELADA. 22. El Tribunal Administrativo de Antioquia accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, en el sentido de declarar la nulidad de la Resolución 32 de 24 de febrero de 2004 y negar las demás pretensiones y sin condena en costas a cargo del demandado. Fundamentó su decisión en la falta de competencia de la Universidad de Antioquia para 5 Radicación: 05001 23 33 000 2021 01264 02 (0068-2023) Demandante: Universidad de Antioquia expedir actos de reconocimiento pensional, pues, tras la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 y conforme al Decreto 2337 de 1996, las universidades y empleadores perdieron la facultad para reconocer prestaciones, competencia que fue asumida por la Administradora de Pensiones.
La universidad tampoco podía establecer factores adicionales para el IBL, como las primas de servicios, vacaciones y navidad, ya que la ley define los emolumentos que integran el IBL. 23. Por otra parte, el Tribunal consideró que no se desvirtuó la buena fe de la parte demandada, ya que el acto administrativo fue expedido de manera libre y voluntaria por la universidad, lo que excluye la obligación de devolver lo pagado. 24.
Finalmente, se abstuvo de condenar en costas con fundamento en el criterio expuesto decisiones del Consejo de Estado, las cuales, señalan que cuando se discuten intereses públicos, como lo es el patrimonio estatal, no es posible afirmar que el titular de la prestación sea la parte vencida en el litigio, pues se busca la protección del erario público1.
IV. RECURSO DE APELACIÓN. 25. Contra la sentencia de primera instancia la parte demandada interpuso recurso de apelación en el que sostuvo, en esencia, que la Universidad de Antioquia no alegó tener competencia para reconocer directamente pensiones con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 ni creó un régimen pensional propio.
Explicó que su intervención se limitó a asumir, de manera transitoria, el pago de la pensión reconocida al actor, ante la negativa del Instituto de Seguros Sociales (ISS) de liquidar correctamente dicha prestación conforme al régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 26. Señaló que la Universidad actuó legítimamente al subrogarse provisionalmente en el cumplimiento de esa obligación, con base en la Resolución Rectoral 12094 de 1999, en tanto el ISS —como entidad obligada— no cumplía voluntariamente ni por orden judicial.
En su criterio, la subrogación tiene sustento en el ordenamiento civil y se adoptó para garantizar los derechos fundamentales del beneficiario, sin que ello supusiera un actuar arbitrario o ilegal. 27. Adujo que le asiste un derecho adquirido a que la pensión se reconozca conforme al régimen de transición, con aplicación de la Ley 33 de 1985 y considerando todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, tal como lo ha señalado la Corte Constitucional en la sentencia C-168 de 1995 y lo reiteró el Consejo de Estado en sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018. 1 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda Subsección A, sentencia de 6 de septiembre de 2018.
Radicación número: 76001-23-33-000-2012- 00543-01(1410-17) C.P. William Hernández Gómez; Consejo De Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda Subsección A sentencia de 18 de noviembre de 2019. C.P. William Hernández Gómez. 6 Radicación: 05001 23 33 000 2021 01264 02 (0068-2023) Demandante: Universidad de Antioquia 28.
Afirmó que la Universidad tenía la obligación legal de efectuar cotizaciones sobre todos los factores salariales, incluso las primas rechazadas por el ISS, en cumplimiento de los Decretos 691 y 1158 de 1994. En esa medida, su actuación no solo fue legítima sino también necesaria para evitar un perjuicio al trabajador y preservar la sostenibilidad del derecho pensional. 29.
Finalmente, alegó que la sentencia apelada desconoció el contenido esencial del derecho fundamental a la seguridad social en materia pensional, protegido por la Constitución incluso en contextos de excepción (artículos 93 y 214.2), y solicitó revocar la condena en costas al considerar que no incurrió en conducta temeraria ni de mala fe, dado que la subrogación fue asumida de forma unilateral, voluntaria y recibida de buena fe por el demandante.
Parte demandante 30. En su recurso de apelación adhesivo, la demandante manifestó inconformidad con la negativa del Tribunal a ordenar el reintegro de los dineros pagados al demandado, señalando que la resolución anulada tenía un carácter claramente temporal y condicionado a la actuación del ISS (hoy Colpensiones), situación conocida plenamente por el beneficiario.
Por ende, sostuvo que el demandado era consciente de que los pagos recibidos eran provisionales y dependían del reconocimiento definitivo por parte del fondo pensional correspondiente. 31. Añadió que era responsabilidad exclusiva del demandado gestionar la reclamación definitiva de su derecho ante la Administradora del Fondo de Pensiones, obligación que incumplió mediante una actitud omisiva y pasiva, incompatible con los principios de buena fe y lealtad procesal.
En consecuencia, solicitó revocar parcialmente la sentencia apelada para que, como restablecimiento del derecho, se ordene al demandado restituir a la Universidad todas las sumas recibidas en virtud del acto administrativo declarado nulo. V. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA. 32. Mediante auto proferido el 16 de enero de 2025 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada. 33.
Durante la oportunidad procesal correspondiente, la parte demandante guardó silencio respecto al recurso de apelación. La parte demandada solicitó la aplicación de la caducidad prevista en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. 34. El Ministerio Público rindió concepto en el que solicitó confirmar la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones.
Para ello, sostuvo que la Universidad de Antioquia reconoció una prestación que, por mandato legal, no le correspondía, subrogándose en un deber que no era de su competencia. En cuanto a la devolución de las sumas pagadas a la accionada, consideró que no se encuentra 7 Radicación: 05001 23 33 000 2021 01264 02 (0068-2023) Demandante: Universidad de Antioquia desvirtuada la buena fe, razón por la cual no resulta procedente acceder a dicha pretensión. VI.
CONSIDERACIONES. Competencia. 35. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
Así las cosas, se abordará el análisis de esta controversia. Problema jurídico. 36. En el presente caso, corresponde establecer si resulta aplicable la caducidad prevista por el legislador en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. En caso negativo, debe determinarse si el Tribunal Administrativo de Antioquia incurrió en yerros jurídicos al declarar la nulidad de la Resolución 32 del 24 de febrero de 2004, con fundamento en la supuesta incompetencia de la Universidad de Antioquia para subrogarse temporalmente en el cumplimiento de obligaciones pensionales a cargo del Instituto de Seguros Sociales, a favor de empleados beneficiarios del régimen de transición. 37.
Adicionalmente, corresponde determinar si se incurrió en error al negar la devolución de las sumas percibidas por el beneficiario bajo la presunción de buena fe. 38. Para resolver este asunto, la Sala abordará tres ejes temáticos: (i) Aplicación de la regla de caducidad establecida en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, (ii) Marco normativo y jurisprudencial sobre el régimen pensional de los empleados públicos de las universidades estatales, (iii) Procedencia de la devolución de prestaciones periódicas en el marco del principio constitucional de buena fe y (iv) caso concreto.
Aplicación de la regla de caducidad establecida en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 39. La caducidad es un presupuesto procesal de orden público que limita temporalmente el acceso a la jurisdicción contencioso-administrativa. Su finalidad es garantizar la seguridad jurídica y la estabilidad de los actos administrativos, lo que justifica su carácter irrenunciable y su eventual declaratoria de oficio por parte del juez, conforme al artículo 187 del CPACA. 40.
El literal c del numeral 1.° del artículo 164 del CPACA establece como regla general que, cuando se pretenda controvertir actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas, la demanda podrá ser presentada en cualquier 8 Radicación: 05001 23 33 000 2021 01264 02 (0068-2023) Demandante: Universidad de Antioquia tiempo.
Ahora bien, en tratándose del reconocimiento de pensiones, el artículo 86 de la Ley 2381 de 20242 prevé como regla especial de caducidad que «Las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las entidades facultadas para ello a excepción y cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito.» 41.
En consonancia con lo anterior, salta a la vista que la norma en mención no resulta aplicable al caso particular, dado que el acto administrativo aquí censurado no se deriva del reconocimiento de una pensión otorgada por una entidad facultada para ello. Por el contrario, la controversia se centra en discutir la legalidad de un acto administrativo mediante el cual la Universidad de Antioquia ordenó pagar, a favor de Fernando Montoya Maya, el valor resultante de la aplicación del ingreso base de liquidación previsto en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y que no fue reconocido por el Instituto de Seguros Sociales (ISS). 42.
Cabe precisar que el extinto ISS fue la entidad de previsión que le reconoció al demandado una pensión de jubilación mediante la Resolución 16167 del 11 de diciembre de 2003, acto administrativo que no es objeto de demanda en el presente proceso. Marco normativo y jurisprudencial sobre el régimen pensional de los empleados públicos de las universidades estatales 43.
De acuerdo con el Decreto 1848 de 1969, la pensión de jubilación de los empleados oficiales debía ser reconocida por la entidad de previsión social a la que estuvieran afiliados al momento de cumplir el tiempo de servicio exigido por la ley. Sin embargo, si el empleado no estaba afiliado a ninguna entidad de previsión, el pago debía asumirlo la última entidad pública empleadora. 44.
Posteriormente, la Ley 100 de 1993 creó el Sistema General de Seguridad Social Integral y ordenó la afiliación obligatoria de los servidores públicos, salvo las excepciones previstas en la ley. Por su parte, el Decreto 691 de 1994 reglamentó esta incorporación, disponiendo que el sistema general de pensiones comenzaría a regir para los servidores públicos del orden nacional a partir del 1.º de abril de 1994 y, para los empleados del nivel departamental, municipal y distrital, a más tardar el 30 de junio de 1995.
El Decreto 692 de 1994 estableció que el reconocimiento y pago de las pensiones corresponde a la administradora que haya recibido o le corresponda recibir las cotizaciones del período en el cual ocurra el hecho generador de la pensión. 45. El Decreto 2337 de 1996 reiteró que la afiliación al sistema general de pensiones para los servidores públicos, trabajadores oficiales y personal docente de instituciones que reconocían y pagaban directamente las pensiones, debía efectuarse a más tardar el 30 de junio de 1995. 2 “Por medio de la cual se establece el Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte Común, y se dictan otras disposiciones”. 9 Radicación: 05001 23 33 000 2021 01264 02 (0068-2023) Demandante: Universidad de Antioquia 46.
En consecuencia, tras la entrada en vigencia de los regímenes pensionales establecidos en la Ley 100 de 1993, las universidades oficiales perdieron competencia para el reconocimiento de pensiones de sus servidores, por lo que esta responsabilidad quedó en cabeza de la administradora de pensiones que recibió o debía recibir las cotizaciones3.
Procedencia de la devolución de prestaciones periódicas en el marco del principio constitucional de buena fe 47. Conforme al artículo 83 de la Constitución Política, la buena fe se presume en todas las actuaciones administrativas. El numeral 1, literal c) del artículo 164 del CPACA dispone que no procederá la devolución de prestaciones periódicas pagadas a particulares de buena fe. 48.
La Sección Segunda del Consejo de Estado4 ha precisado que, para desvirtuar esta presunción, la entidad estatal debe acreditar que el beneficiario incurrió en conductas deshonestas, fraudulentas o dolosas. 49. En consecuencia, aun cuando una entidad pública carezca de competencia para el pago de ciertas prestaciones, la devolución de los montos percibidos solo será exigible si se prueba la mala fe del beneficiario.
Caso concreto. 50. En el presente caso, la Sala confirmará la decisión de primera instancia al verificar que la Universidad de Antioquia carecía de competencia para asumir una obligación que correspondía al ISS, lo que evidencia la ilegalidad del acto administrativo demandado, tal como lo consideró el a quo, con fundamento en las siguientes razones: 51.
El demandado prestó sus servicios como docente en la Universidad de Antioquia. El 14 de mayo de 1999, el ente educativo expidió la Resolución rectoral 120945 mediante la cual se subrogó en una «obligación del Instituto de Seguros Sociales, para dar cumplimiento a lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993».
En su artículo primero dispuso lo siguiente: 3 Tesis jurisprudencial reiterada por esta Sección, entre otras, en las sentencias del 21 y 27 de abril de 2017, emitidas dentro de los procesos radicados internos 0804-2016 y 2366-2016, respectivamente. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 27 de agosto de 2020, expediente 76001-23-31-000-2010-01578-01 (3388-14), M.P., César Palomino Cortés. 5 La totalidad de las pruebas obran el expediente digital. 10 Radicación: 05001 23 33 000 2021 01264 02 (0068-2023) Demandante: Universidad de Antioquia «ARTÍCULO PRIMERO: Subrogarse en la parte de la obligación que tiene y no reconoce el Instituto de Seguros Sociales con los servidores de la Universidad en régimen de transición, y que al momento de entrar en vigencia el sistema les faltaba menos de diez años para adquirir su derecho, de liquidarles sus pensiones según el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, conforme al inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, hasta que el Instituto de Seguros Sociales, asuma la misma.» (Resaltado original del texto) 52.
Posteriormente, por medio de la Resolución 16628 el 25 de junio de 1999 el vicerrector administrativo de la Universidad de Antioquia reglamentó la Resolución rectoral 12094, precisando que sus destinatarios «son los jubilados: empleados públicos docentes y los empleados no docentes de la Universidad de Antioquia, que se encuentren en el régimen de transición, y que al momento de entrar en vigencia el Sistema les faltaba menos de diez años para adquirir su derecho, y cuya pensión es reconocida, liquidada y pagada por el Instituto de Seguros Sociales, sin tener en cuenta lo devengado por el servidor, conforme lo ordena el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993».
De igual manera estableció el monto, los requisitos, la duración y el pago de lo reconocido en el mentado acto administrativo. 53. El 22 de octubre de 2003, la Universidad de Antioquia expidió la Resolución 492 mediante la cual reconoció a favor del señor Darío de Jesús Rojas Blandón un bono pensional por la suma de $ 374.360.000. 54.
Por medio de la Resolución 16167 del 11 de diciembre de 2003, el extinto ISS reconoció una pensión de jubilación al señor Darío de Jesús Rojas Blandón, a partir del 9 de diciembre de 2003, en cuantía de $ 2.758.008. 55. El 24 de febrero de 2004, la Universidad de Antioquia profirió la Resolución 32 de 24 de febrero a través de la cual ordenó pagar a la parte demandada la diferencia entre lo reconocido por el ISS y lo que resultaría de incluir las primas de navidad, vacaciones y semestral en el IBL.
Esta actuación se sustentó en el supuesto cumplimiento del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 56. La Resolución rectoral 12094 del 4 de mayo de 1999 fue derogada posteriormente mediante la Resolución rectoral 35823 17 de octubre de 2012. 57. Ahora, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2 del parágrafo 2° del Decreto 1068 de 1995, los docentes de las universidades oficiales e instituciones oficiales de educación superior debían estar afiliados al Sistema General de Seguridad Social a más tardar el 30 de junio de 1995.
Desde esa fecha, la competencia para reconocer y pagar pensiones recaía en la administradora de pensiones que hubiera recibido las cotizaciones de esos servidores públicos, que en este caso era el ISS. 58. Por tanto, no era competencia de la Universidad de Antioquia pronunciarse sobre el derecho pensional del accionado, ni respecto a lo relacionado al mayor valor del IBL, ya 11 Radicación: 05001 23 33 000 2021 01264 02 (0068-2023) Demandante: Universidad de Antioquia que tales aspectos correspondían al ISS como administradora de las cotizaciones realizadas por el demandado. 59.
En línea con lo anterior, esta Subsección6 ha señalado en casos similares que las universidades públicas no tienen competencia para ordenar el reconocimiento o reliquidación de pensiones después de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. Específicamente, ha afirmado: De acuerdo con lo anterior, se advierte que la Universidad de Antioquia no tenía competencia para pronunciarse sobre la liquidación de un reconocimiento pensional en favor del señor José Elías Vallejo Mera, en este caso respecto al presunto derecho que le asistía a una mesada superior a la otorgada por el ISS con base en la inclusión de factores salariales devengados por el docente no computados por la administradora de pensiones, facultad que recaía en el Instituto de Seguros Sociales por tratarse del ente de previsión al que se realizaban las respectivas cotizaciones a pensión. […] Por consiguiente, para la Sala debe concluirse que las Resoluciones 17579 del 3 de abril y 17716 del 19 de junio, ambas de 2000, adolecen de ilegalidad por la causal de expedición sin competencia, toda vez que la Universidad de Antioquia no era la encargada de reconocer en todo o parte pensiones a sus empleados con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, como en efecto fue declarado por el a quo. 60.
En consecuencia, se confirmará la declaratoria de nulidad del acto administrativo demandado, en tanto fue expedido por una autoridad sin competencia legal para disponer el pago de sumas relacionadas con el reconocimiento pensional del señor Darío de Jesús Rojas Blandón. 61. En cuanto al problema jurídico relacionado con la devolución de los dineros recibidos por el demandado, la Sala advierte que para que prosperara esa pretensión, la Universidad de Antioquia debió probar no solo la ilegalidad del acto censurado, sino también que aquellos se obtuvieron en contravía del principio de la buena fe, cuya presunción rige en el ámbito administrativo7.Sin embargo, no se allegaron al expediente elementos de juicio que acreditaran la existencia de actuaciones fraudulentas o deshonestas por parte de la demandada. 62.
Aunque la entidad sostiene que el accionado debió agotar previamente acciones ante el ISS para obtener la reliquidación de su pensión, dicha omisión, por sí sola, no permite tener por desvirtuada la presunción constitucional de buena fe consagrada en el artículo 83 de la Carta Política. Así las cosas, se confirmará la negativa de ordenar el reintegro de las sumas pagadas al demandado. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 15 de julio de 2021, radicado 05001-23-33-000-2014-01330-02 (5286-19). 7 Véase, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencias de fechas 9 de mayo de 2022, radicado 66001 23 33 000 2018 00137 01 (3122-2020) y 6 de octubre de 2022, radicado 25000 23 42 000 2018 00884 01 (3057-2021). 12 Radicación: 05001 23 33 000 2021 01264 02 (0068-2023) Demandante: Universidad de Antioquia Condena en costas. 63.
El artículo 188 del CPACA establece que la sentencia debe disponer sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil (hoy Código General del Proceso); y que, en todo caso, se condenará en costas si la demanda fue presentada con manifiesta carencia de fundamento legal de conformidad con la modificación normativa introducida por la Ley 2080 de 2021.
De lo anterior se colige que para la imposición de costas se deben emplear las reglas establecidas en el artículo 365 del CGP y, además, se debe determinar si la demanda carecía de fundamento legal o no. 64. Ahora bien, para la interpretación de las normas relativas a la disposición de condena en costas, la jurisprudencia de esta Subsección ha adoptado un criterio objetivo – valorativo según el cual deben encontrarse probados ambos elementos para que la condena resulte procedente: “b) Se concluye que es “objetivo” porque en toda sentencia se “dispondrá” sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de “valorativo” porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes.”8 65. En cuanto al elemento objetivo, si bien en principio solamente se tenían en cuenta las reglas dispuestas en el Código General del Proceso, en la actualidad su análisis impone también el estudio de la regla introducida por la Ley 2080 de 2021 en el artículo 188 del CPACA relativa a si la demanda carecía o no de fundamento legal. 66.
En el caso concreto, la Sala no impondrá condena en costas en esta instancia, al no observarse mérito suficiente para ello conforme a lo previsto en el artículo 188 del CPACA. Ello, por cuanto no se advierte que los recursos formulados por las partes carecieran manifiestamente de fundamento legal. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia de 7 de abril de 2016, Rad.
No. 13001233300020130002201. C.P. Alfonso Vargas Rincón. 13 Radicación: 05001 23 33 000 2021 01264 02 (0068-2023) Demandante: Universidad de Antioquia
RESUELVE
PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia proferida el 14 de septiembre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad.
SEGUNDO. Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO. En firme esta providencia, realizar las anotaciones correspondientes y devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente Con impedimento JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que integran la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.