REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, diecinueve (19) de febrero de dos mil veinticuatro (2024). Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2023-07675-00 Demandante: GLORIA ORJUELA CUELLAR Y OTROS Demandado: SUBSECCIÓN C DE LA SECCIÓN SEGUNDA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARACA Medio de control: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL.

Síntesis del caso: se cuestionó el auto de segunda instancia mediante el cual se revocó la decisión que había decretado una medida cautelar de embargo y, en su lugar, se negó. A juicio de la parte actora, esa providencia incurrió en desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución. La Sala amparará los derechos fundamentales invocados por la accionante porque la solicitud de medida cautelar de embargo encajaba en las excepciones fijadas por la Corte Constitucional frente al principio de inembargabilidad de recursos públicos.

La Sala decide la acción de tutela presentada por la señora Gloria Orjuela Cuellar1 en nombre propio y en representación de sus hijos menores de edad2, por intermedio de apoderado judicial, en contra de la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para la protección de su derecho constitucional fundamental del debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Carta Política, presuntamente vulnerados con ocasión de la providencia de 13 de diciembre de 2023 proferida por dicha autoridad judicial.

I.

ANTECEDENTES 1. Los hechos de la demanda Como fundamento fáctico de la acción el demandante señaló, en síntesis, lo siguiente: 1 Mediante escrito presentado el 19 de diciembre de 2023. 2 La Sala se abstendrá de revelar los nombres de los menores de edad para salvaguardar su derecho a la intimidad. 2 Expediente: 11001-03-15-000-2023-07675-00 Demandante: Gloria Orjuela Cuellar y otros Acción de tutela 1) La señora Gloria Orjuela Cuellar manifestó que, mediante el oficio no. OFIl6- 29482 MDNSGDAGPSAP del 25 de abril del 2016 se le negó a ella y a sus hijos la reliquidación de la pensión de sobrevivientes con ocasión de la muerte de su esposo y padre de los menores, un ex soldado profesional del Ejército Nacional. 2) Presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional para declarar la nulidad del oficio no. OFII6–29482 MDNSGDAGPSAP y solicitó la reliquidación indexada de la pensión de sobrevivientes. 3) Mediante sentencia de 14 de febrero de 2018, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Girardot condenó a la entidad a reliquidar la pensión y al pago de las costas, con fundamento en que en virtud de los criterios de igualdad, equidad y solidaridad se debía incluir el subsidio familiar como factor para reliquidarla3. 4) Mediante auto del 21 de marzo del 2018, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Girardot declaró desierto el recurso de apelación presentado por la entidad accionada, toda vez que dicho extremo no lo presentó y sustentó en debida forma. 5) En vista de la firmeza de la sentencia, la actora presentó requerimientos a las entidades demandadas para que procedieran con el pago, no obstante, aquellas no han cumplido con la decisión, por lo que interpuso demanda ejecutiva en contra de la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional. 6) Mediante auto de 29 de junio de 2023, el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Girardot profirió mandamiento de pago en el que ordenó el pago indexado de los valores reconocidos en la sentencia y decretó el embargo y retención de los dineros de la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional, con la claridad de que la medida solo debía proceder contra productos que no tuvieran la condición de inembargables4. 3 Proceso de nulidad y restablecimiento con radicación no. 25307-33-33-001-2016-00116-00 4 Proceso ejecutivo con radicación no. 25307-33-33-001-2023-00076-00/01. 3 Expediente: 11001-03-15-000-2023-07675-00 Demandante: Gloria Orjuela Cuellar y otros Acción de tutela 7) La demandada presentó recurso de reposición y, en subsidio, de apelación con fundamento en que las cuentas que hacen parte del presupuesto nacional son inembargables en los términos del artículo 6 de la Ley 179 de 1994. 8) Mediante auto del 13 de diciembre del 2023, la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca revocó la providencia del 29 de junio de 2023 con fundamento en que existe una carga argumentativa en cabeza del peticionario, en el sentido de indicar por los menos qué rubro o sobre qué dineros debe recaer la medida cautelar y explicar con suficiencia la razón por la cual no tienen la connotación de inembargables. 2.

Los fundamentos de la vulneración La parte actora reprochó el auto del 13 de diciembre de 2023 proferido por la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca porque, en su criterio, esa autoridad incurrió en un desconocimiento del precedente constitucional y una violación directa de la Constitución. Frente al desconocimiento del precedente, alegó que se desconoció lo dispuesto por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado sobre las excepciones al principio de inembargabilidad en los procesos ejecutivos, especialmente la sentencia C-354 de 1997 proferida por la Corte Constitucional, en la cual dicha Corporación precisó que el aludido principio no es absoluto y está sujeto a determinadas excepciones.

Finalmente, frente a la violación directa de la Constitución alegó que se vulneró su derecho del debido proceso, por cuanto el Ministerio de Defensa se ha valido de todos los medios existentes para evadir sus obligaciones de pagar la reliquidación de la pensión de sobrevivientes, incluyendo el subsidio familiar al que tienen derecho ella y sus tres hijos menores de edad. 3.

Pretensiones Con fundamento en lo anterior la parte demandante solicitó que se acceda a las siguientes súplicas: “Con fundamento en los hechos relacionados solicito al señor Juez que con el AUTO ADMISORIO DE LA PRESENTE ACCION DE TUTELA ordene a la parte accionada y a favor de la accionante: 4 Expediente: 11001-03-15-000-2023-07675-00 Demandante: Gloria Orjuela Cuellar y otros Acción de tutela PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales AL DEBIDO PROCESO Y AL PRINCIPIO DE LEGALIDAD, toda vez que TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUB- SECCIÓN “C”, incurrió en un defecto procedimental pues se observa que de manera errada desconoce los fundamentos legales y jurisprudenciales de la demanda de primera instancia.

SEGUNDO: Que si bien es cierto se debe proceder a levantar la medida cautelar decretada sobre la cuenta objeto de debate, el Juez de tutela ordene a la entidad ejecutada ordene de forma inmediata la inscripción de la medida cautelar sobre la cuenta o cuentas corrientes que reciban recursos del presupuesto nacional, abiertas a favor de la entidad u organismo condenado en la sentencia acá señalada y el proceso sea devuelto a la instancia primera para lo de su competencia.

CUARTO: ORDENAR Al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUB-SECCIÓN “C” corregir su auto interlocutorio de la fecha ya señalada, que corrija los defectos procedimentales cometidos acorde a las vías de hecho deprecadas.” (archivo disponible en medio magnético en el aplicativo SAMAI – Negrillas del original) 4.

Actuación procesal Mediante auto de 30 de enero de 20245, se admitió la acción de tutela y se ordenó la notificación al presidente y a los magistrados integrantes de la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, así como la vinculación al titular del Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Girardot, al ministro de defensa Nacional y al comandante del Ejército Nacional, entregándoles copia de la demanda y los anexos. 5.

Intervenciones de las autoridades demandadas La Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca expuso sus argumentos de contestación e indicó, en síntesis, que en la providencia del 13 de diciembre de 2023 se encuentran consignadas las razones que llevaron a revocar el auto de primera instancia De igual manera, indicó que no se configuran los requisitos dispuestos por la Corte Constitucional para que la acción de tutela proceda contra providencias judiciales y, por el contrario, lo que la actora pretende es utilizar la tutela como una instancia adicional. 5 La Acción de tutela se inadmitió el 15 de enero de 2024 5 Expediente: 11001-03-15-000-2023-07675-00 Demandante: Gloria Orjuela Cuellar y otros Acción de tutela El Ministerio de Defensa afirmó que la demanda de acción de tutela no cumplió con el requisito de relevancia constitucional pues no señaló con claridad los derechos fundamentales en los que incurrió el tribunal.

Finalmente, solicitó ser desvinculado del proceso por falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que no vulneró de ninguna forma los derechos fundamentales de la demandante. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) Cuestión preliminar: de la solicitud de desvinculación, 2) finalidad de la acción de tutela y 3) el caso concreto. 1.

Cuestión preliminar: de la solicitud de desvinculación En primer término, es preciso señalar que, en su informe de respuesta, el Ministerio de Defensa solicitó ser desvinculado del presente trámite por considerar que no le asiste legitimación en la causa por pasiva, dado que la presunta vulneración de los derechos fundamentales se le atribuyó a la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca; no obstante, la Sala advierte que no hay lugar a acceder a tal solicitud en consideración a que su vinculación se dio como tercero con interés, por cuanto actuó como parte demandada en el proceso ejecutivo 25307-33-33-001-2023-00076-00/01, razón por la cual les asiste interés en el asunto y, por tanto, se negará dicha solicitud. 2.

La finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular. 6 Expediente: 11001-03-15-000-2023-07675-00 Demandante: Gloria Orjuela Cuellar y otros Acción de tutela Sin embargo, este mecanismo no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los mecanismos de defensa idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos o para revivir términos precluidos o acciones caducadas.

De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre uno o varios derechos fundamentales del demandante. 3. El caso concreto En el asunto que ocupa la atención de la Sala se demanda por esta vía constitucional la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca con el fin de que se protejan los derechos constitucionales fundamentales antes mencionados, presuntamente vulnerados con ocasión de la providencia judicial adoptada en el auto de 13 de diciembre de 2023, por cuanto, a su juicio, incurrió en desconocimiento del precedente y una violación directa de la constitución. Por su parte, la autoridad demandada manifestó que no vulneró de ninguna forma los derechos del demandante.

Como cuestión preliminar se advierte que si bien a la providencia cuestionada se le endilgó un desconocimiento del precedente y una violación directa de la Constitución, desde ya la Sala anuncia que se relevará de estudiar la presunta violación directa de la Constitución por considerar que dicho defecto está encaminado a demostrar lo mismo que con el desconocimiento del precedente, esto es, que no se valoró en debida forma el precedente en materia de las excepciones al principio de inembargabilidad de recursos públicos y que, por tanto, se vulneró su derecho del debido proceso, sin que se haya explicado con claridad nada distinto a lo referido en cuanto a aquel defecto, razón por la que tales argumentos se resolverán de manera conjunta en el análisis de este último reparo. 3.1 Requisitos específicos de procedibilidad 7 Expediente: 11001-03-15-000-2023-07675-00 Demandante: Gloria Orjuela Cuellar y otros Acción de tutela Pues bien, para la Sala el presente asunto cumple los requisitos genéricos de procedibilidad, por cuanto: i) se agotaron todos los medios de defensa judiciales disponibles al alcance de la persona afectada, sin que sea procedente algún otro; ii) se cumplió con el requisito de la inmediatez6; iii) no se atacó una sentencia de tutela y, iv) la parte actora identificó de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que estimó transgredidos.

Asimismo, para la Sala v) la cuestión que se discute resulta de relevancia constitucional, en tanto lo que se reprocha es un desconocimiento del precedente contenido en la sentencia C-354 de 1997 y ello no constituye una reiteración de lo discutido en el proceso ordinario; además, tampoco corresponde a un debate de mera legalidad o estrictamente económico porque dicha discusión irradia en la reliquidación de una pensión de sobreviviente previamente reconocida a la actora y sus hijos menores, lo cual tiene importantes repercusiones desde el punto de vista de los derechos fundamentales.

Así las cosas, en los términos en que fue propuesta la controversia la Sala amparará los derechos invocados, por las razones que procederá a exponer: 3.2 El desconocimiento del precedente judicial a. Caracterización El precedente judicial ha sido definido como “aquel conjunto de sentencias previas al caso que se habrá de resolver que, por su pertinencia para la resolución de un problema jurídico constitucional, debe considerar necesariamente un juez o una autoridad determinada, al momento de dictar sentencia7”.

En esos términos, el precedente corresponde a una o varias decisiones previas relevantes para la solución de un nuevo asunto en el que se plasma el criterio pacífico y reiterado y se dictan una serie de reglas o parámetros para abordar los casos que, en lo sucesivo, tengan una estricta y real relación con aquel. Como ante 6 La providencia por medio de la cual se negó la medida cautelar de embargo fue notificada el 14 de diciembre de 2023. 7 Corte Constitucional, sentencia T-1029 de 2012. 8 Expediente: 11001-03-15-000-2023-07675-00 Demandante: Gloria Orjuela Cuellar y otros Acción de tutela casos con supuestos fácticos y jurídicos similares se debe otorga un tratamiento jurídico similar, la sentencia precedente debería determinar el sentido de la decisión posterior en aras de garantizar la igualdad de las partes ante la ley y la seguridad jurídica en las decisiones judiciales.

No obstante, como lo ha considerado la Corte Constitucional8 es necesario precisar que no todo el contenido de una sentencia posee “fuerza normativa de precedente”, pues ello solo será predicable de la “ratio decidendi”. En efecto, para mayor claridad sobre dicho punto recuérdese que en la estructura de las providencias judiciales es posible identificar tres partes i) la parte resolutiva o decisum, en la que se profieren las órdenes vinculantes para las partes del proceso y que constituye la solución al problema jurídico examinado; ii) la ratio decidendi, compuesta por las consideraciones o razones que sustentan, motivan y justifican la decisión adoptada, y iii) los obiter dicta o dichos de paso, que no son más que aquellos argumentos de argumentos de referencia, complementarios o de contexto que no son vinculantes ni necesarios para la resolución del asunto.

Se insiste, de las tres partes solo la segunda, esto es, la ratio decidendi posee fuerza de precedente siempre que ella “i) establezca una regla relacionada con el caso a resolver posteriormente; ii) haya servido de base para solucionar un problema jurídico semejante, o una cuestión constitucional similar a la que se estudia en el caso posterior; y (iii) los hechos del caso o las normas juzgadas en la providencia anterior sean semejantes o planteen un punto de derecho parecido al que se debe resolverse posteriormente9”.

Asimismo, no toda providencia judicial constituye precedente aplicable al caso, por el contrario, hay asuntos que pese a su similitud corresponden a un mero antecedente judicial, sin la fuerza vinculante necesaria propia del precedente para establecer una regla cuya aplicación deba necesariamente ser atendida. Partiendo del supuesto de que “no todo lo que dice una sentencia es pertinente para la definición de un caso posterior”, la Corte Constitucional diferenció entre lo que se denomina antecedente jurisprudencial y precedente, en sentido estricto. 8 Corte Constitucional, sentencia SU-380 de 2021. 9 Corte Constitucional, sentencia T-459 de 2017. 9 Expediente: 11001-03-15-000-2023-07675-00 Demandante: Gloria Orjuela Cuellar y otros Acción de tutela En la sentencia T-830 de 2012, esa Corporación se pronunció al respecto en los términos que a continuación se explican: “El (…) –antecedente- se refiere a una decisión de una controversia anterior a la que se estudia, que puede tener o no algunas similitudes desde el punto de vista fáctico, pero lo más importante es que contiene algunos puntos de Derecho (e.g. conceptos, interpretaciones de preceptos legales, etc.) que guían al juez para resolver el caso objeto de estudio.

Por tanto, los antecedentes tienen un carácter orientador, lo que no significa (a) que no deban ser tenidos en cuenta por el juez a la hora de fallar, y (b) que lo eximan del deber de argumentar las razones para apartarse, en virtud de los principios de transparencia e igualdad. (…) [Entretanto, el] –precedente-, por regla general, es aquella sentencia o conjunto de sentencias que presentan similitudes con un caso nuevo objeto de escrutinio en materia de (i) patrones fácticos y (ii) problemas jurídicos, y en las que en su ratio decidendi se ha fijado una regla para resolver la controversia, que sirve también para solucionar el nuevo caso”.

Luego entonces, puede predicarse la existencia de un precedente en los eventos en los cuales: “(i) los hechos relevantes que definen el asunto pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan un caso del pasado. (ii) la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado constituye la pretensión del caso presente.

(iii) la regla jurisprudencial no ha sido cambiada en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación”. No obstante lo anterior y pese a la fuerza vinculante del precedente, se acepta que los jueces se aparten de este bajo las siguientes condiciones: i) deben hacer explícitas las razones por las cuales se abstienen de aplicar el precedente y se apartan del mismo, lo que se ha denominado cumplimiento de la “carga de transparencia”; ii) están llamados a demostrar que los argumentos que ofrecen, desarrollan y amplían de mejor manera el contenido de los derechos, principios y valores constitucionales objeto de protección, pues no cualquier motivo constituye una razón válida para “justificar” el apartamiento del precedente, exigencia que se reconoce como la “carga de argumentación”. b. Análisis del desconocimiento del precedente en el caso concreto 10 Expediente: 11001-03-15-000-2023-07675-00 Demandante: Gloria Orjuela Cuellar y otros Acción de tutela 1) La parte demandante consideró que se desconocieron las sentencias de la Corte Constitucional y Consejo de Estado, en especial la sentencia C-355 de 1997, en la cual se precisó que el principio de inembargabilidad de los recursos públicos no es absoluto y está sujeto a determinadas excepciones. 2) En el presente asunto, la Sala observó que el fundamento con el que la autoridad accionada revocó el auto de primera instancia para, en su lugar, negar el decreto de la medida cautelar solicitada por la parte actora en el marco del proceso ejecutivo no. 25307-33-33-001-2023-00076-00/01 fue que aquella no cumplió con la carga argumentativa en el sentido de precisar la suma real adeudada e indicar la razón por la cual considera que los recursos no tienen el carácter de inembargables. 3) En esa medida, la Sala considera que la autoridad accionada desconoció el precedente pacífico y reiterado contenido en las sentencias proferidas por la Corte Constitucional y la Sección Tercera del Consejo de Estado en relación con las excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos públicos, por las razones que se pasan a exponer a continuación. 4) Pues bien, el principio de inembargabilidad de los recursos públicos que hacen parte del Presupuesto General de la Nación goza de rango legal, en tanto fue incluido en el artículo 594 del Código General del Proceso, norma que reza: “Artículo 594.

Bienes inembargables. Además de los bienes inembargables señalados en la Constitución Política o en leyes especiales, no se podrán embargar: 1. Los bienes, las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general de participación, regalías y recursos de la seguridad social (…)”. 5) La Corte Constitucional analizó la constitucionalidad de las disposiciones que previeron la inembargabilidad de los recursos mencionados y en dichas oportunidades explicó que ese carácter “tiene sustento en la adecuada provisión, administración y manejo de los fondos necesarios para la protección de los derechos fundamentales y en general para el cumplimiento de los fines del Estado10“. 10 Sobre el particular ver: Corte Constitucional Sentencias C-546 de 1992, C-354 de 1997, C-1154 de 2008, C-543 de 2013, C-313 de 2014, C-438 de 2017, entre otras. 11 Expediente: 11001-03-15-000-2023-07675-00 Demandante: Gloria Orjuela Cuellar y otros Acción de tutela 6) Asimismo, en tales providencias se precisó que el principio de inembargabilidad no es absoluto y que, ante la necesidad de armonizar esa regla con los demás principios y derechos reconocidos por la Constitución Política, debían fijarse algunas excepciones al mismo. 7) La primera excepción tiene que ver con la necesidad de satisfacer créditos u obligaciones de origen laboral; la segunda, con el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias y, la tercera, se origina en los títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible. 8) En efecto, ha dicho la Corte: “La inembargabilidad reza que tienen esa característica todas las rentas incorporadas en el Presupuesto General de la Nación, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman.

No obstante la anterior inembargabilidad, los funcionarios competentes deberán adoptar las medidas conducentes al pago de las sentencias en contra de los órganos respectivos, dentro de los plazos establecidos para ello, y respetarán en su integridad los derechos reconocidos a terceros en estas sentencias. Este principio, consagrado en el artículo 19 del EOP fue declarado constitucional de forma condicionada por la sentencia C-354 de 1997, “bajo el entendido de que los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos.11” (Negrillas de la Sala) 9) De conformidad con los pronunciamientos de la Corte Constitucional sobre la materia en los que ha recogido su criterio con posterioridad a la entrada en vigencia del Código General del Proceso y hasta la actualidad, se tiene que las excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos públicos se deben aplicar en aquellos casos en los que se pretenda la satisfacción de créditos y obligaciones laborales, el pago de sentencias judiciales y el pago de títulos que contengan una obligación clara, expresa y exigible. 11 Corte Constitucional.

Sentencia C-438 de 13 de julio de 2017. 12 Expediente: 11001-03-15-000-2023-07675-00 Demandante: Gloria Orjuela Cuellar y otros Acción de tutela 10) El citado criterio fue acogido por esta Corporación en el auto de 19 de octubre de 2023 con radicación no. 47001-23-33-000-2020-00635-02 proferido por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado que estableció lo siguiente: “1) En cuanto a la inembargabilidad de los recursos públicos, se tiene que la Corte Constitucional en sentencia C-354 de 1997 declaró la exequibilidad condicionada del artículo 19 del Decreto 111 de 199612 (inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación), en el entendido de que los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar la ejecución con embargo de recursos del presupuesto, en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos y, sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos.

En esa misma perspectiva, la Corte Constitucional en sentencia C-1154 de 2008 (MP Clara Inés Vargas Hernández) indicó que ante la necesidad de armonizar la regla general de inembargabilidad de los recursos públicos consagrados en el Presupuesto General de la Nación con los demás principios y derechos reconocidos en la Constitución, la jurisprudencia ha fijado las siguientes reglas de excepción: a) La primera excepción, tiene que ver con la necesidad de satisfacer créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas. b) La segunda regla de excepción, corresponde al pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias. c) La tercera excepción a la cláusula de inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación, se origina en los títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible.

En ese sentido, la Corte concluyó que las reglas de excepción descritas en precedencia, lejos de ser excluyentes, son complementarias, pero, mantiene plena vigencia la regla general de la inembargabilidad de recursos del Presupuesto General de la Nación, además, en el caso de la ejecución de sentencias y títulos ejecutivos emanados de la administración, la posibilidad de embargo exige que se haya agotado sin éxito el plazo previsto en el Código Contencioso Administrativo o el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el cumplimiento de las obligaciones del Estado.”. 12 “Declarar EXEQUIBLE el Artículo 19 del Decreto 111 de 1996, que incorporó materialmente el art. 6o de la Ley 179 de 1994, bajo el entendido de que los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos.” MP Antonio Barrera Carbonell. 13 Expediente: 11001-03-15-000-2023-07675-00 Demandante: Gloria Orjuela Cuellar y otros Acción de tutela 11) En el presente asunto se tiene que en la providencia cuestionada, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca revocó el auto de primera instancia para, en su lugar, negar la solicitud de medidas cautelares con fundamento en que la actora no especificó las sumas de dinero ni justificó por qué son embargables, lo cual no es de recibo si se considera que el artículo 599 del CGP faculta al juez para que limite el monto a lo necesario en cuanto dispone que “el juez, al decretar los embargos y secuestros, podrá limitarlos a lo necesario”. 12) Además, tampoco encuentra ningún fundamento legal el argumento del proveído cuestionado según el cual debe esperarse hasta la sentencia, una vez esté liquidado el crédito, para que se pueda decretar la medida, pues, lejos de ello la finalidad y razón de ser de este tipo de medidas cautelares es precisamente su carácter cautelativo con miras a evitar que el deudor se insolvente y evada el pago de la obligación. 13) Aunado a lo anterior, no es posible pasar por alto que el legislador fue plenamente consciente de dicha situación, motivo por el cual dispuso en el artículo 600 de dicha codificación que “en cualquier estado del proceso una vez consumados los embargos y secuestros, y antes de que se fije fecha para remate, el juez, a solicitud de parte” podrá pedir cuentas al ejecutante y decretar el desembargo de los bienes o créditos embargados que superen el doble del crédito, sus intereses y las costas prudencialmente calculada, lo cual permite inferir, sin hesitación alguna, que cuando la norma señala que ello se hará “una vez consumados los embargos” da cuenta de que el juez del ejecutivo cuenta con poderes para reducir la medida después de decretada y sin que sea necesario esperar hasta la sentencia para poder decretarla, como lo sugirió el tribunal. 14) En consecuencia, para la Sala se incurrió en el defecto aludido pues es evidente que el asunto de la señora Gloria Orjuela Cuellar se encuadra dentro de las tres excepciones fijadas por la Corte Constitucional frente al aludido principio de inembargabilidad de los bienes, rentas o recursos de las entidades públicas cuyos dineros provengan del presupuesto general de la Nación, comoquiera que la ejecutante persiguió: - (i) La satisfacción de obligaciones de origen laboral, como lo fueron el pago de la pensión de sobreviviente con la inclusión del subsidio familiar; 14 Expediente: 11001-03-15-000-2023-07675-00 Demandante: Gloria Orjuela Cuellar y otros Acción de tutela - (ii) La cancelación de unas sumas que le fueron reconocidas mediante una sentencia judicial del 14 de febrero de 2018 proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Girardot; y - (iii) Se trata de un título que comprende una obligación clara, expresa y exigible, contenida en una decisión judicial que se encuentra ejecutoriada y que, habiendo ya transcurrió el tiempo definido por el ordenamiento jurídico para su cumplimiento, luego de realizada la correspondiente solicitud de pago a la entidad, no se ha cumplido. 15) Si el tribunal accionado consideraba que no todas las cuentas sobre las que recayó la medida eran embargables debió haberla confirmado con esa claridad y limitarla a los rubros que no tuvieran esa condición, tal como lo hizo el juez ejecutivo de primera instancia, y no imponerle a la parte actora una supuesta carga de explicar, identificar y demostrar cuáles rubros eran embargables y cuáles no, porque el parágrafo 2° del artículo 195 del CPACA -en el que se basó- no impone esa supuesta obligación en cabeza de los ejecutantes13, pues dicha norma hace referencia es a que “el monto asignado para sentencias y conciliaciones no se puede trasladar a otros rubros” y que será inembargables junto con los recursos del Fondo de Contingencia. 16) Por consiguiente, la Sala considera que se incurrió en el defecto invocado, pues, a pesar de los trámites judiciales y administrativos que ha debido adelantar la actora para efectivizar sus derechos, la jurisdicción de lo contencioso administrativo en cabeza de la autoridad accionada, mediante el proceso ejecutivo, sigue haciendo nugatorios los mismos, en la medida que, se reitera, ha desconocido el precedente constitucional en la materia imponiéndole cargas desproporcionadas que no tienen origen legal y que en todo caso no impiden el decreto de la medida, lo cual se hace más evidente teniendo en cuenta que en este caso los beneficiaros eran niños y menores de edad, cuyos derechos gozan de especial protección constitucional y no pueden ser desconocidos. 13 Como tampoco lo hace el parágrafo del artículo 598 del CGP, el cual establece dicha obligación en cabeza del funcionario judicial y/o de la entidad, pero no del ejecutante, máxime si se considera que el propio parágrafo reconoce que hay hipótesis legales en las cuales es necesario decretar la medida pese al carácter inembargable de los recursos y el trámite que debe seguirse en tales eventos, como precisamente se ha explicado en esta providencia. 15 Expediente: 11001-03-15-000-2023-07675-00 Demandante: Gloria Orjuela Cuellar y otros Acción de tutela 17) No desconoce la Sala que existen dineros inembargables, sin embargo, lo cierto es que en este caso el tribunal accionado ni siquiera especificó la naturaleza de tales rubros, sino que se limitó in genere a discurrir sobre la existencia de cuentas con dicha condición sin explicar con claridad los motivos por los que consideraba que en este caso tenían dicha naturaleza o cuando menos dar cuenta de las pruebas que así lo acreditaban. 18) Es pertinente mencionar que, en anteriores ocasiones, esta Sala de Decisión como juez de tutela ha resuelto controversias similares a la sub lite14 y, en tales oportunidades, se ha concluido en similares términos a los aquí expuestos que ante la falta de argumentación suficiente que justifique apartarse del precedente constitucional, se configura el defecto como acaeció en el presente caso. 19) En ese orden de ideas, esta Sala amparara la acción de tutela.

En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN B–, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley. F A L L A: 1°) Deniégase la solicitud de desvinculación formulada por la Nación – Ministerio de Defensa. 2°) Ampáranse los derechos fundamentales invocados por la demandante, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 3º) Déjase sin efectos la providencia del 13 de diciembre del 2023 proferida por la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal administrativo de Cundinamarca, Sala Primera de Decisión Oral, dentro del proceso ejecutivo con radicación no. 25307-33-33-001-2023-00076-01. 14 (i) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia de 10 de mayo de 2019.

C.P. Ramiro Pazos Guerrero. Exp. 11001-03-15-000-2019-01300-03; (ii) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia de 2 de mayo de 2019. C.P. Ramiro Pazos Guerrero. Exp. 11001- 03-15-000-2018-03183-01; (iii) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia de 9 de octubre de 2019. C.P. Alberto Montaña Plata. Exp. 11001-03-15-000-2019-04062-00;

(iv) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia de 22 de agosto de 2019. C.P. Alberto Montaña Plata. Exp. 11001-03-15-000-2019-03472-00, entre otras. 16 Expediente: 11001-03-15-000-2023-07675-00 Demandante: Gloria Orjuela Cuellar y otros Acción de tutela 4º) Ordénase a la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que en el término de diez (10) días contados a partir de la notificación de este fallo profiera una nueva providencia en la que resuelva la solicitud de medida cautelar presentada por la actora que se ajuste a lo dispuesto en la parte motiva de la presente decisión. 5°) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier otro medio expedito y eficaz. 6°) Si esta sentencia no fuese impugnada dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez retorne el expediente archívese con las constancias previas de Secretaría.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (Firmado electrónicamente). ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (Firmado electrónicamente) MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.