11001031500020220286200 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado Ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D. C., 27 de julio de 2022 Radicación: 11001-03-15-000-2022-02862-00 Accionante: Yolanda Isabel Dueñes Gastelbondo Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A Referencia: Acción de tutela.

Primera instancia Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL/ Requisitos generales de procedibilidad/ Defecto sustantivo Síntesis del caso: La parte demandante enjuició la providencia que confirmó la decisión de primera instancia de rechazar la demanda por la caducidad de la acción ejecutiva. De acuerdo con la competencia asignada1, procede la Sala a resolver, en primera instancia, la acción de tutela presentada por Yolanda Isabel Dueñes Gastelbondo contra la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión. 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante. 1.2. Posición de la parte demanda y terceros. 1.1 Posición de la parte demandante 1. El 25 de mayo de 2022, Yolanda Isabel Dueñes Gastelbondo presentó acción de tutela contra la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por la presunta vulneración de sus 1 Artículo 86 de la Constitución Política, Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015 y 1983 de 2017 y Acuerdo No. 80 de 2019 del Consejo de Estado.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-02862-00 Accionante: Yolanda Isabel Dueñes Gastelbondo Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A Referencia: Acción de tutela. Primera instancia Decisión: Ampara ______________________________________________________________________________________________________________ 2 de 10 derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, tras considerar que en el Auto de 17 de marzo de 2022, proferido dentro del proceso de reparación directa No. 11-001-33-35-018-2018-00013- 01, se incurrió en un defecto sustantivo. 2.

A título de amparo constitucional, la parte actora solicitó (se trascribe): “PRIMERO: Que se TUTELEN los derechos fundamentales de la señora Yolanda Isabel Dueñes Gastelbondo al debido proceso por vía de hecho al presentarse el defecto sustantivo y probatorio en el Auto de 17 de marzo de 2022 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “A”, con la consecuente violación del derecho al acceso a la administración de justicia del accionante.

SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, respetuosamente solicito se ORDENE al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “A”, para que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación del fallo de tutela, revoque la procidencia del 17 de marzo de 2022 y en su lugar, se ordene librar mandamiento de pago en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP a favor de la señora YOLANDA ISABEL DUEÑES GASTELBONDO, por concepto de intereses moratorios derivados de la Sentencia proferida por el Juzgado 18 Administrativo del Circuito de Bogotá de fecha 23 de abril de 2008, confirmada por la Sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A de fecha 4 de marzo de 2009, debidamente ejecutoriada con fecha 18 de marzo de 2009, cumplidas en forma parcial el día 25 de agosto de 2011, fecha en la cual se pagaron las mesadas atrasadas y la indexación, pero no lo correspondiente a los intereses moratorios los cuales fueron causados desde esta fecha, hasta cuando se efectúe el pago total de la misma, de conformidad con lo establecido en el inciso 5 del artículo 177 del C.C.A (Decreto 01 de 1984), por cuanto de ninguna manera se configuró el fenómeno de la caducidad, mucho menos por culpa o responsabilidad del pensionado. ” 3.

Como hechos relevantes fueron narrados los siguientes: 4. 1) El 23 de abril de 2008, el Juzgado 18 Administrativo de Bogotá condenó a Cajanal a reliquidar y pagar la pensión de jubilación a favor de Yolanda Isabel Dueñes Gastelbondo. Radicación: 11001-03-15-000-2022-02862-00 Accionante: Yolanda Isabel Dueñes Gastelbondo Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A Referencia: Acción de tutela.

Primera instancia Decisión: Ampara ______________________________________________________________________________________________________________ 3 de 10 5. 2) El 4 de marzo de 2009, la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó la decisión de primera instancia2. 6. 3) Mediante el Decreto No. 2196 de 2009, se ordenó la supresión y liquidación de Cajanal.

Por tal razón, el 24 de septiembre de 2009, la señora Dueñes radicó ante la extinta entidad reclamación para presentarse como acreedora dentro del proceso liquidatorio. 7. 4) El 25 de mayo de 2011, a través de la Resolución No. PAP 054900, Cajanal ordenó dar cumplimiento a la orden judicial, y en consecuencia, reluquidó la pensión de jubilación de la accionante, efectuando el pago de $21.015.742 por concepto de mesadas atrasadas e indexación, sin incluir el pago de intereses moratorios. 8. 5) Mediante el Decreto No. 877 de 2013, se prorrogó la liquidación de Cajanal hasta el 11 de junio de 2013. 9. 6) El 13 de diciembre de 2017, la señora Dueñes Gastelbondo presentó demanda ejecutiva, orientada a obtener el cumplimiento parcial de la obligación, pues dicha entidad no reconoció el pago de intereses moratorios. 10. 7) El 8 de marzo de 2018, el Juzgado 18 Administrativo de Bogotá rechazó la demanda por caducidad, tras considerar que la misma había sido presentada de manera extemporánea. 11. 8) Contra esta decisión, la parte demandante presentó recurso de apelación3 y, el 17 de marzo de 2022, la Subsección A de la Sección 2 Al revisar la consulta de procesos, se evidenció que la mencionada providencia fue notificada por edicto fijado el 4 de marzo de 2009. 3 La demandante argumentó que la liquidación de Cajanal se prorrogó hasta el 11 de junio de 2013 y debido al fuero de atracción, no fue posible acudir ante la jurisdicción ordinaria para reclamar sus intereses mientras se encontraba en curso el proceso liquidatorio.

Además, durante tiempo, se suspendió el término de caducidad, por lo cual, cuando se reanudaron los términos de las acciones en contra de la extinta entidad, se presentó la demanda de manera oportuna. Radicación: 11001-03-15-000-2022-02862-00 Accionante: Yolanda Isabel Dueñes Gastelbondo Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A Referencia: Acción de tutela.

Primera instancia Decisión: Ampara ______________________________________________________________________________________________________________ 4 de 10 Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó la decisión de primera instancia4. 12. Como fundamento de la vulneración, la parte actora alegó que se configuró un defecto sustantivo por la indebida aplicación del artículo 164 del CPACA, pues, a su juicio, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no tuvo en cuenta que el proceso liquidatorio de Cajanal, que inició el 12 de junio de 2009 y se prorrogó hasta el 11 de junio de 2013, suspendió los términos para iniciar procesos ejecutivos en contra de la misma y no tomó en cosideración que, al estar dentro de un proceso concursal, se generó el fenómeno jurídico de fuero de atracción, lo cual imposibilitó que acudiera ante los jueces ordinarios para reclamar el pago de lo debido y por ello se hizo parte en el proceso como acreedora, sin embargo, Cajanal cumplió parcialmente la orden judicial. 1.2 Posición de las partes demandas y terceros5 13.

La Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca rindió informe en el que indicó que, en el presente caso no era procedente la acción de tutela, toda vez que las pretensiones de la parte actora se dirigieron a atacar el criterio interpretativo del juez y ello atenta contra los principios constitucionales de autonomía e independencia de los jueces.

Asimismo, indicó que, en la providencia judicial enjuiciada, se interpretó manera razonable las normas aplicables al caso en concreto. 14. La UGPP rindió informe en el que indicó que, en el presente caso no era procedente la acción de tutela, toda vez que no se reunió ninguno de los requisitos que hiciere procedente dicho mecanismo, pues pretende el cumplimiento de una sentencia que efectivamente fue cumplida de manera completa por la extinta Cajanal y, así pretendiera su cumplimiento a través de una acción ejecutiva, esta ya se encuentra caducada. 4 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca consideró que, cuando el artículo 177 del CCA que estableció un plazo de 18 meses a la Nación para el pago de obligaciones a su cargo, debía entenderse únicamente para efectos de la inembargabilidad de los recursos incorporados en el presupuesto de las entidades, más no se trata de inejecutabilidad, por lo cual, la accionante no presentó la demanda dentro del término establecido para ello. 5 Mediante Auto de 27 de mayo de 2022, el despacho ponente admitió demanda contra la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y vinculó al Juzgado 18 Administrativo de Bogotá y a la Unidad de Protección Social (UGPP), como terceros con interés en el proceso.

Adicionalmente, argumentó que, no existió ninguna disposición legal que impidiera a la accionante presentar una demanda ejecutiva, ya que el Decreto No. 2196 de 2009 odenó unicamente finalizar los procesos ejecutivos en curso para acumular sus acreencias en el trámite liquidatorio y advirtió a los jueces la imposibilidad de continuar con los procesos en contra de la entidad, sin notificación personal al liquidador. 16.

Además, a pesar de que se hubiera ordenado la liquidación de la entidad, no podía entenderse dicha situación como una autorización para suspender los términos de caducidad de las acciones que pudieran instaurarse en su contra, sino por el contrario, lo que buscó el mencionado decreto fue advertir dicha situación para que los interesados acudieran al trámite administrativo liquidatorio para el reconocimiento de sus obligación y así lograr su respectivo cumplimiento. 17.

Finalmente, respecto al pago de intereses moratorios, al ser Cajanal la entidad que debía dar cumplimiento al fallo contencioso, de ordenarse el pago de aquellos, sería el Ministerio de Salud y Protección Social – Patrimonios Autónomos de Cajanal en Liquidación, quien debería realizar el pago de los mismos, ya que para la fecha de la Sentencia, la UGPP no se encontraba en funcionamiento. 18.

El Juzgado 18 Administrativo de Bogotá guardó silencio.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 2.1. Identificación de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados 2.2. Fijación de la controversia. 2.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.4. Verificación de defectos y/o afectaciones a derechos. 2.5. Conclusión. 2.1. Identificación de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados 19.

Debe indicarse que, pese a que la parte actora señaló en su solicitud de amparo como violados varios derechos fundamentales, esta Sala Radicación: 11001-03-15-000-2022-02862-00 Accionante: Yolanda Isabel Dueñes Gastelbondo Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A Referencia: Acción de tutela.

Primera instancia Decisión: Ampara ______________________________________________________________________________________________________________ 6 de 10 detendrá su estudio en el derecho al debido proceso, comoquiera que la presunta vulneración de garantías constitucionales se produjo en el marco de una actuación judicial y, en tal sentido, cobra relevancia estudiar si fue, o no, lesionado este derecho durante el desarrollo del trámite judicial ordinario.

Aunado a ello, la afectación de los demás derechos invocados fue presentada como consecuencia de la afrenta al derecho al debido proceso. En consecuencia, en el evento de encontrar lesionado este derecho, existirá razón suficiente para conceder el amparo solicitado. 2.2. Fijación de la controversia 20. Determinar, luego de verificados los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, si la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en un defecto sustantivo por indebida aplicación de los artículos 164 del CPACA y 177 del CCA. 2.3.

Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial6 21. La Sala advierte que esta acción de tutela es procedente porque: (1) No existe recurso idóneo y eficaz que permitiera a la parte demandante alegar los reparos planteados vía tutela y procurar la defensa del derecho presuntamente vulnerado. (2) Hubo un plazo razonable entre la fecha de notificación de la providencia que se enjuicia (18/4/2022) y la de interposición de la presente acción de tutela (25/5/2022).

(3) No se enjuició un fallo de tutela, pues la controversia lo que busca es que se revoque un Auto dictado en el marco de un proceso ejecutivo. (4) Se identificaron de manera clara, detallada y comprensible los hechos y la presunta vulneración derivada de ellos. (5) La controversia tiene relevancia constitucional por tratarse de la presunta afectación de la garantía fundamental de debido proceso, con ocasión de una providencia judicial cuyo debate central gira en torno a la caducidad de la acción ejecutiva, en el marco del proceso liquidatorio de Cajanal. 6 Al respecto: Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005;

Consejo de Estado. Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, Exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01 Radicación: 11001-03-15-000-2022-02862-00 Accionante: Yolanda Isabel Dueñes Gastelbondo Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A Referencia: Acción de tutela. Primera instancia Decisión: Ampara ______________________________________________________________________________________________________________ 7 de 10 2.4.

Verificación de defectos alegados y/o afectación a derechos fundamentales 22. La Sala amparará los derechos de Yolanda Isabel Dueñes Gastelbondo, por las razones que pasarán a explicarse. 23. Para la parte actora, en el Auto de 17 de marzo de 2022 se estructuró un defecto sustantivo por la indebida aplicación de los artículos 164 del CPACA y 177 del CCA, pues, a su juicio, la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca no tuvo en cuenta que el proceso liquidatorio de Cajanal suspendió los términos para iniciar procesos ejecutivos en su contra, desde el 12 de junio de 2009 hasta el 11 de junio de 2013 24.

Por otro lado, la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca indicó que, cuando el artículo 177 del CCA estableció un plazo de 18 meses a favor de la Nación para el pago de obligaciones a su cargo, debe entenderse unicamente para efectos de la inembargabilidad de los recursos públicos de las entidades, lo cual no es óbice para reclamar el pago de lo debido a través de acciones ejecutivas. 25.

Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala no comparte la postura del Tribunal Administrativo de Cundinamarca7, pues la providencia cuya ejecución se pretende quedó ejecutoriada el 13 de marzo de 2009, es decir, en vigencia del CCA, por lo tanto, para contabilizar el término de caducidad del proceso ejecutivo, contrario a la tesis del juez del ejecutivo, era necesario recurrir al inciso 4 del artículo 177 ibidem, por tal razón Cajanal si contaba con el plazo de 18 meses para cumplir con la providencia, término que se cumplió el 13 de septiembre de 2010. 26.

Sin embargo, la entidad entró en liquidación desde el 12 de junio de 2009 hasta el 11 de junio de 2013, por lo cual, y reiterando la posición del 7 Al respecto, ver las siguiente providencia reciente de la Sección Segunda del Consejo de Estado: Sentencia de10 de marzo de 2022, radicación 25000-23-42-000-2016-05723-01. Radicación: 11001-03-15-000-2022-02862-00 Accionante: Yolanda Isabel Dueñes Gastelbondo Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A Referencia: Acción de tutela.

Primera instancia Decisión: Ampara ______________________________________________________________________________________________________________ 8 de 10 Consejo de Estado8, se debe precisar que, uno de los sustentos normativos del Decreto 2196 de 2009, por medio del cual se ordenó la liquidación de Cajanal, fue el Decreto Ley 254 de 2000, modificado por la Ley 1105 de 2006, en el cual se consagró que en lo no previsto en el Decreto, deberían aplicarse las disposiciones del Estatuto Orgánico Financiero y el Código de Comercio sobre liquidación, en cuanto sean compatibles con la naturaleza de la entidad. 27.

Para tales efectos, la Ley 550 de 1999, aplicable a todas las entidades de carácter público, privado o de economía mixta que ejerzan actividades financieras, de ahorro o crédito, dispuso en su artículo 14 que “(…) durante la negociación del acuerdo se suspende el término de prescripción y no opera la caducidad de las acciones respecto de los créditos contra el empresario.” 28.

Con base en lo anterior, se concluye que los términos de prescripción y caducidad de las obligaciones a cargo de Cajanal no corrieron entre el 12 de junio de 2009 hasta el 11 de junio de 2013, es decir, durante 4 años. 29. Así las cosas, para contabilizar el término de caducidad de 5 años de la acción ejecutiva, debe tenerse en cuenta que, el 24 de septiembre de 2009, la señora Dueñes Gastelbondo presentó reclamación ante Cajanal y que fue esa entidad la que expidió la Resolución No. PAP 054900 de 25 de mayo de 2011.

Asimismo que, cuando inició la liquidación de Cajanal había transcurrido 2 meses y 29 días del término de 18 meses que tenía la entidad para cumplir, pero al entrar en liquidación, los términos quedaron suspendidos desde el 12 de junio de 2009 hasta el 11 de junio de 2013, por lo cual, los 18 meses para acudir a sede judicial se verificaron el 11 de septiembre de 2014, de forma que los 5 años de caducidad empezaron a contabilizarse desde el 12 de septiembre de 2014 y culminaron hasta el 12 de septiembre de 2019.

El 13 de diciembre de 2017, la demandante presentó la demanda ejecutiva, es decir, dentro del término para comparecer 8 Al respecto, ver las siguientes providencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en las acciones de tutela i) providencia de 28 de marzo de 2019, radicación 11001-03-15-000-2018-03532-00; y ii) providencia de 23 de agosto de 2018, radicación 11001-03-15-000-2018-01733-00.

Así las cosas, dadas las características fácticas propias del caso, para la Sala existió la vulneración alegada y el defecto invocado, pues la autoridad judicial accionada no interpretó ni aplicó debidamente las normas procesales del caso, lo cual amerita la intervención del juez de tutela. 2.5. Conclusión 31. Con fundamento en las razones expuestas, la Sala amparará el derecho al debido proceso de la parte actora y, en consecuencia, ordenará a la autoridad accionada que, dentro de los 10 días siguientes a la notificación de esta providencia, se pronuncie sobre el mandamiento de pago del proceso ejecutivo que interesa a la parte actora. 3.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: AMPARAR el derecho al debido proceso de Yolanda Isabel Dueñes Gastelbondo, por las razones expuestas.

SEGUNDO: DEJAR SIN EFECTO el Auto de 17 de marzo de 2022 proferido por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En consecuencia, ORDENAR a la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, dentro de los 10 días siguientes a la notificación de esta providencia, profiera providencia de remplazo dentro del proceso ejecutivo No. 11-001-33-35-018- 2018-00013-01, en la que se atiendan las consideraciones aquí consignadas.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-02862-00 Accionante: Yolanda Isabel Dueñes Gastelbondo Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A Referencia: Acción de tutela. Primera instancia Decisión: Ampara ______________________________________________________________________________________________________________ 10 de 10 TERCERO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión que se adopta y advirtiéndoles que para interponer cualquier recurso y/o solicitud contra la misma deberán dirigirlo, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General para tal fin9.

CUARTO: De no ser impugnada esta providencia, por Secretaría, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

QUINTO: Por Secretaría General de esta Corporación, PUBLICAR la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.

NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ Firmado electrónicamente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA 9 secgeneral@consejodeestado.gov.co.