CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., Veintiocho (28) de Mayo de Dos Mil Veintiséis (2026) Radicado: 11001-03-25-000-2025-00292-00 (2076-2025)1 Demandante: Leonor Cruz De Franklin Demandada: Nación – Ministerio De Defensa – Policía Nacional Medio de control: Nulidad y Nulidad y Restablecimiento del derecho Decisión: Resuelve recurso de súplica 1.
La Sala procede a resolver el recurso de súplica interpuesto por la parte actora contra el auto de Quince (15) de Diciembre de Dos Mil Veinticinco (2025)2, mediante el cual se adecuó la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se declaró la falta de competencia del Consejo de Estado para conocer del asunto y se ordenó remitir el expediente al Juzgado Veintisiete (27) Administrativo Oral del Circuito de Medellín. I.
ANTECEDENTES PROCESALES 2. La señora Leonor Cruz de Franklin, por intermedio de apoderado judicial, acudió ante esta jurisdicción3 en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, con el fin de obtener la nulidad del Oficio GS-2024-007637/ARPRE-GRUPE-13.0 y el consecuente reajuste de su pensión de sobreviviente. 3.
En la misma demanda, acumuló pretensiones de nulidad contra actos administrativos de contenido general expedidos por el Gobierno Nacional, entre ellos, el Decreto 301 de Dos Mil Veinticuatro (2024), el artículo 2 del Decreto 305 del mismo año y otros decretos salariales relacionados con la remuneración de los ministros del despacho y el sueldo básico de oficiales de la Fuerza Pública. 4.
Mediante auto de Diez (10) de Julio de Dos Mil Veinticuatro (2024), el Tribunal Administrativo de Antioquia, declaró su falta de competencia para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral y, ordenó remitir el 1 Expediente electrónico. 2 Samai, índice 7. 3 Samai, índice 2, archivo zip denominado «1ED_05001333302620240028(.zip)». 2 Número interno: 2076-2025 Demandante: Leonor Cruz De Franklin Demandado: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional expediente a la Oficina de Reparto de los Juzgados Administrativos del Circuito de Medellín. 5.
El proceso fue asignado al Juzgado Veintisiete (27) Administrativo Oral del Circuito de Medellín, autoridad que, mediante auto de Diez (10) de Octubre de Dos Mil Veinticuatro (2024), avocó conocimiento y admitió la demanda. Posteriormente, por auto de Siete (7) de Julio de Dos Mil Veinticinco (2025), declaró su falta de competencia, al advertir la acumulación de pretensiones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, y, por consiguiente, remitió el expediente al Consejo de Estado.
II. PROVIDENCIA SUPLICADA 6.Realizado el respectivo reparto, el despacho del Consejero Juan Enrique Bedoya Escobar mediante auto de Quince (15) de Diciembre de Dos Mil Veinticinco (2025)4, adecuó la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, declaró la falta de competencia del Consejo de Estado y ordenó devolver el proceso al Juzgado 27 Administrativo Oral del Circuito de Medellín. Dicha decisión tuvo como fundamento que, «si bien [la accionante] solicitó la nulidad de unos actos administrativos de contenido general, lo cierto es que el interés de la parte demandante […] se orienta […] a la obtención de un beneficio económico individual, lo que revela un interés particular y concreto».
III. RECURSO DE SÚPLICA5 7. Inconforme con la anterior decisión, la parte solicitante interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de súplica al considerar que, el auto recurrido desconoció el artículo 165 del CPACA, pues, al haberse acumulado pretensiones de nulidad contra actos generales con otras de restablecimiento del derecho, la competencia correspondía al juez de la nulidad. 8.
Agregó que, el Consejo de Estado es competente para conocer de la nulidad de actos administrativos generales expedidos por autoridades del orden nacional y que la adecuación de la demanda impedía el control abstracto de legalidad de los decretos demandados, al reducir el debate a una eventual excepción de ilegalidad con efectos inter-partes. 9.
También señaló que existía una diferencia de criterio entre las Subsecciones A y B de la Sección Segunda sobre la competencia para conocer asuntos con acumulación de 4 Samai, índice 7. 5 Samai, Índice 11, Dos (2) de Febrero de Dos Mil Veintiséis (2026). 3 Número interno: 2076-2025 Demandante: Leonor Cruz De Franklin Demandado: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional pretensiones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, razón por la cual solicitó unificar la postura sobre la materia. 10.
Mediante auto de Trece (13) de Abril de Dos Mil Veintiséis (2026)6 el magistrado sustanciador del proceso dispuso no reponer la decisión de Quince (15) de Diciembre de Dos Mil Veinticinco (2025), toda vez que, en su concepto, «[…] aunque la parte actora cuestiona la validez de actos administrativos de carácter general, lo cierto es que dichos reproches se formulan únicamente con el propósito de desvirtuar la presunción de legalidad de los actos particulares que negaron el reconocimiento pensional».
Por tanto, en atención al artículo 246 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA) ordenó dar trámite al recurso de súplica; y remitir el proceso a este Despacho. IV. CONSIDERACIONES 4.1 Competencia 11. Corresponde a la Sala resolver el recurso de súplica interpuesto contra el auto de Quince (15) de Diciembre de Dos Mil Veinticinco (2025), con exclusión del magistrado que profirió la providencia impugnada, de acuerdo con los artículos 125 (numeral 2, literal c) y 246 literal d), del CPACA. 4.2 Procedencia 12.
La impugnación por vía de recurso de súplica del auto que declara la falta de competencia en cualquier instancia, resulta procedente, según lo preceptuado en el numeral 1º del artículo 246 del CPACA. 4.3 Oportunidad 13. El auto impugnado fue notificado por medios electrónicos el Treinta (30) de Enero de Dos Mil Veintiséis (2026)7, y el recurso de súplica fue presentado el Dos (2) de Febrero de Dos Mil Veintiséis (2026)8, razón por la cual, conforme a los artículos 205 y 246 (inciso tercero literal c) del CPACA, el recurso de súplica resulta oportuno. 4.4.
Problema jurídico 6 Samai, índice 17, es de advertir que, dicha providencia fue consignada con fecha de 13 de abril de 2025, no obstante la fecha corresponde al mismo día y mes pero del año 2026 en curso. 7 Samai, índice 10. 8 Samai, índice 11. 4 Número interno: 2076-2025 Demandante: Leonor Cruz De Franklin Demandado: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 14.
Corresponde a la Sala determinar lo siguiente: 14.1 ¿Es competente el Consejo de Estado para conocer asuntos donde se acumulen pretensiones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho de actos administrativos de carácter general? 14.2 En consecuencia de la resolución del anterior problema jurídico, ¿resulta procedente confirmar el auto de Quince (15) de Diciembre de Dos Mil Veinticinco (2025), mediante el cual se adecuó la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se declaró la falta de competencia del Consejo de Estado para conocer del asunto y se ordenó remitir el expediente a la autoridad judicial competente? 15.
A continuación, la Sala, abordará el estudio de: i) la competencia del Consejo de Estado respecto del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, ii) competencia para el conocimiento del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de orden laboral, y iii) el caso concreto. 4.5 Competencia del Consejo de Estado – Medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho 16.
A través del tiempo, el Consejo de Estado ha fungido como tribunal de única y segunda instancia y, recientemente, con garantía de doble conformidad, respecto del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 17. En efecto, cabe recordar que el numeral 2 del artículo 149 del CPACA -en su redacción original- establecía que esta Corporación tenía como atribución el conocimiento y decisión, en única instancia, de los asuntos de «[…] nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, en los cuales se controviertan actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional». 18.
Dicha competencia se articulaba con aquella descrita en el artículo 150 ibidem, que establecía la competencia del Consejo de Estado, como juez de segunda instancia, respecto de «[…] las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia». 19.
Sin embargo, la Ley 2080 de 2021 impuso, a partir del 25 de enero de 20229, una configuración distinta respecto de las atribuciones del Máximo Tribunal de lo Contencioso 9 Conforme al artículo 86 de la Ley 2080 de 2021, dicha norma «[…] rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley» 5 Número interno: 2076-2025 Demandante: Leonor Cruz De Franklin Demandado: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional Administrativo, que buscaba fortalecer su rol como corte de cierre de la Jurisdicción, a través de varias reformas consistentes en: (i) asignar a los tribunales administrativos la competencia para conocer, en primera instancia, los procesos de «[…] nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía contra actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional o departamental, o por las personas o entidades de derecho privado que cumplan funciones administrativas en el mismo orden»;
(ii) establecer que la Sección Segunda de la Corporación decidiría, en única instancia, pero con garantía de doble conformidad, las controversias de «[…] nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de carácter disciplinario expedidos contra el Vicepresidente de la República o los congresistas, sin importar el tipo de sanción»;
(iii) mantener sus atribuciones como juez de segunda instancia respecto de «[…] las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación», función que, en tratándose de conflictos de carácter laboral, como se expondrá más adelante, bien podría entenderse como sustraída. 20.
Por consiguiente, de acuerdo con las normas aludidas, es dable colegir que, en vigencia del CPACA, esta Corporación ha contado con la posibilidad de emitir decisiones como juez de única instancia en controversias de nulidad y restablecimiento del derecho, en un primer momento, en los asuntos que carecían de cuantía, en los cuales se discutiera la legalidad de actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional; y después de las modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 2021, en aquellos formulados contra actos de carácter disciplinario expedidos contra el Vicepresidente de la República o los congresistas, sin importar el tipo de sanción. 21.
Empero, la Sala destaca que, en todo caso, ni la redacción original del CPACA10 ni las reformas efectuadas a través de la mencionada Ley 2080 de 2021, otorgaron a esta Colegiatura, de manera específica y expresa, la competencia para conocer conflictos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral en única instancia o con garantía de doble conformidad. 22.
Advertido lo anterior, ahora es oportuno recordar que los medios de control de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho son instrumentos procesales que guardan diferencias sustanciales en cuanto a su naturaleza, alcance y finalidad. 23. En efecto, mientras el medio de control de nulidad11 se ocupa de la protección del derecho en un sentido objetivo y con efecto general, «[…] su principal propósito es preservar el ordenamiento jurídico»12, y, no resulta procedente contra actos de contenido particular cuando con la demanda se persiga o de la eventual sentencia de nulidad se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo; el contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho13 tiene como objetivo proteger derechos subjetivos presuntamente lesionados con la expedición del acto administrativo sometido a control, 10 En dicha normativa, el legislador se limitó a otorgar competencia en cuanto al control judicial por vía del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de los actos administrativos de carácter nacional siempre y cuando la controversia careciera de cuantía. 11 Artículo 137 CPACA. 12 Consejo de Estado, Sección Segunda - Subsección B; auto de 11 de junio de 2025; expediente: 11001-03-24-000-2024-00131-00 (3799-2024); consejera ponente: Elizabeth Becerra Cornejo. 13 Artículo 138 CPACA. 6 Número interno: 2076-2025 Demandante: Leonor Cruz De Franklin Demandado: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional y como consecuencia de la declaratoria de nulidad requerida, obtener el restablecimiento subjetivo y particular del derecho presuntamente conculcado o la reparación del daño hipotéticamente producido. 24.
Entonces, es viable concluir que, la vía procesal idónea para impugnar un acto administrativo se encuentra determinada por el interés que motiva la interposición del medio de control y el efecto de restablecimiento que, eventualmente, pudiere tener la decisión respecto de algún derecho subjetivo de las partes o de un tercero. 4.6 Caso concreto: 25.
Como quedó expuesto en precedencia, resulta notorio que la controversia en el presente asunto versa respecto de la competencia de esta Corporación para conocer de asuntos donde se presenta acumulación de pretensiones de los medios de control consagrados en el artículo 137 y 138 del CPACA. En primera medida, la parte demandante pretende obtener la anulación de actos de carácter general, en virtud de los cuales se fijan los «sueldos básicos para el personal de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares;
Oficiales Suboficiales, personal del Nivel Ejecutivo de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional» y de múltiples actos de la misma naturaleza que desarrollan dicho marco normativo. En segundo lugar, pretende se anule el acto administrativo contenido en el Oficio GS-2024-007637/ARPRE-GRUPE-13.0 de Dos Mil Veinticuatro (2024) de carácter particular en virtud del cual, la demandada le negó el reajuste de su pensión de sobrevivientes. 26.
En vista de lo anterior, resulta pertinente concluir que, una vez revisado el expediente en su integridad, la Sala considera que los motivos y pretensiones que propone la parte actora no se orientan a discutir, en abstracto, la legalidad o constitucionalidad de los actos administrativos de carácter general objeto de control, sino a obtener una reparación de los daños presuntos que alude sobre sus derechos subjetivos. 27.
Por tal motivo, es palmario que en el asunto bajo análisis no propugna por la protección del ordenamiento jurídico en general, y por tanto, no atiende las finalidades propias del medio de control de nulidad, toda vez que, los reproches esgrimidos por la parte actora pretenden un restablecimiento particular de índole económico y concreto para su situación individual.
De tal suerte que, el juicio de legalidad que se realice sobre los actos administrativos demandados necesariamente conlleva un restablecimiento automático de los intereses patrimoniales de la actora, esto es, el reajuste de la pensión de sobrevivientes que le fue reconocida. 28. Por consiguiente, en entendimiento de la Sala, este tipo de controversia debe tramitarse de conformidad con el parágrafo del artículo 137 y el inciso segundo del 7 Número interno: 2076-2025 Demandante: Leonor Cruz De Franklin Demandado: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional artículo 138 del CPACA, es decir, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 29.
En consecuencia, no son de recibo los argumentos planteados en el recurso de súplica objeto de discusión, pues esta Subsección ha sido clara y reiterativa14 en establecer que, en casos donde se controviertan asuntos de carácter laboral y se haya acudido a la jurisdicción de lo contencioso administrativo por medio de una vía procesal incorrecta, resulta procedente la adecuación del trámite procesal, en atención al principio pro actione y en procura de la protección del efectivo acceso a la administración de justicia. 30.
Sobre el particular, la Sala destaca que, si bien la demanda promueve un examen de actos de contenido general, este se encuentra restringido a los intereses subjetivos de la parte actora, razón por la cual, en casos como este, no es viable acudir a la figura de acumulación de pretensiones de los medios de control de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, sino al control, por vía de excepción, de los mencionados actos generales, tal como lo preceptúa el artículo 148 del CPACA, figura procedente en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de orden laboral. 31.
Así las cosas, como lo pretendido por la accionante se acompasa con las finalidades del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por tratarse de asuntos de índole particular, y al resultar evidente la naturaleza laboral de la controversia, se impone confirmar el auto de Quince (15) de Diciembre de Dos Mil Veinticinco (2025), y ordenar el cumplimiento de la remisión del expediente a la autoridad judicial competente.
Con fundamento en lo anteriormente expuesto, se RESUELVE:
PRIMERO. CONFIRMAR el auto del Quince (15) de Diciembre de Dos Mil Veinticinco (2025) por medio del cual se dispuso adecuar el medio de control a nulidad y restablecimiento del derecho y remitir el expediente al Juzgado 27 Administrativo Oral del Circuito de Medellín.
SEGUNDO. En virtud de los principios de celeridad y economía procesal, ordenar se 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda Subsección B, auto de Diecinueve (19) de Febrero de Dos Mil Veintiséis (2026), expediente 11001-03-25-000-2026-00058-00 (00112-2026), Consejera Ponente: Elizabeth Becerra Cornejo;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda Subsección B, auto de Dieciséis (16) de Enero de Dos Mil Veintiséis (2026), expediente 11001-03-25-000-2020-00932-00 (2786-2020) Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero B; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda Subsección B, auto de Veinticinco (25) de Julio de Dos Mil Veinticinco (2025), expediente 11001-03-25-000-2019-00341-00 (2219-2019), Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero B. 8 Número interno: 2076-2025 Demandante: Leonor Cruz De Franklin Demandado: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional comunique la decisión al Despacho del Consejero Juan Enrique Bedoya Escobar, y DAR cumplimiento al auto suplicado.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de decisión de la fecha. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.