Radicado: 11001-03-15-000-2024-04432-01 Demandante: Departamento Conjunto de Inteligencia y Contrainteligencia del Comando General de las Fuerzas Militares Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., trece (13) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2024-04432-01 Demandante: DEPARTAMENTO CONJUNTO DE INTELIGENCIA Y CONTRAINTELIGENCIA DEL COMANDO GENERAL DE LAS FUERZAS MILITARES Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN A Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES – Procedencia excepcional / DEFECTO SUSTANTIVO – Se configura en este caso, porque no se tuvieron en cuenta disposiciones legales aplicables al caso.

La Sala1 decide la impugnación instaurada por la parte demandante contra el fallo de primera instancia, proferido el 11 de octubre de 2024, por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, a través del cual negó el amparo deprecado. I. A N T E C E D E N T E S Pretensiones, hechos y argumentos de la demanda 1. De la demanda de tutela y de las pruebas aportadas, la Sala extrae los siguientes supuestos fácticos jurídicamente relevantes: 2.

El 18 de enero de 2024, la señora Laura Marcela Urrego Aguilera elevó petición ante el Departamento Conjunto de Inteligencia y Contrainteligencia del Comando General de las Fuerzas Militares (CGDJ2), con el siguiente objeto: 1 Se advierte que el 15 de noviembre de 2024, el expediente ingresó al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el respectivo proyecto de sentencia. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04432-01 Demandante: Departamento Conjunto de Inteligencia y Contrainteligencia del Comando General de las Fuerzas Militares Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Remitir en formato Excel el número de personas que han hecho parte de todo grupo armado organizado ilegal del que tenga registro el Ministerio de Defensa entre el 7 de agosto de 1998 y el 29 de septiembre de 2023, discriminado por año, número de integrantes, nombre del grupo armado y tipo de grupo (grupo guerrillero, paramilitar, narcotraficante, banda criminal, grupo emergente etc ). 3.

En respuesta, el director de la entidad, a través de Oficio 0124002745202 / MDN-COGFM-JEMCO-SEMOC-CODJ2-OASPP-1.10 del 8 de marzo de 2024, indicó que la información de inteligencia y contrainteligencia que maneja ese Departamento goza de reserva legal, de conformidad con lo estipulado en el artículo 33 de la Ley 1621 de 2013, y sólo puede ser difundida a los receptores legales autorizados.

En todo caso, le informó a la interesada que: [E]l sector defensa tiene información pública oficial disponible para todos los ciudadanos interesados en estos temas. De acuerdo con lo anterior, la fuente oficial de información del Ministerio de Defensa Nacional es aquella que se recolecta y consigna a través del observatorio de Derechos Humanos y Defensa Nacional, así como la información contenida en otros documentos estratégicos y estadísticos (Ejemplo: informes anuales al Congreso de la República, logros y avances del sector defensa en la lucha contra los factores de inestabilidad generados por Grupos Armados Organizados, Grupos de Delincuencia Organizada con injerencia criminal en los territorios, entre otros), información que puede consultar a través de la página web www.mindefensa.gov.co en cumplimiento de lo dispuesto en la Directiva Ministerial No. 004 de 2013. 4.

La peticionaria presentó recurso de insistencia. Señaló que las entidades que se niegan a entregar de información pública deben motivar adecuadamente sus decisiones, conforme a lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1712 de 2014 y el Decreto 1081 de 2015, en concordancia con lo expuesto por la Corte Interamericana de Derechos Humanos y la Corte Constitucional, con el fin de demostrar que la negativa no constituye un acto arbitrario, sino que obedece a una restricción adecuada y proporcional al fin que se busca con la misma. 5.

Manifestó que la respuesta otorgada es evasiva e incompleta porque no cumple con los requisitos del artículo 28 de la Ley 1712 de 2014 y el Decreto 1081 de 2015, para saber si la información solicitada está cubierta por algún tipo de reserva. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04432-01 Demandante: Departamento Conjunto de Inteligencia y Contrainteligencia del Comando General de las Fuerzas Militares Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 6.

Adujo que, en todo caso, se debe responder de fondo la petición, pues no se probó que se trate de «información de inteligencia» y no puede aceptarse que a cualquier dato en poder de la entidad se le catalogue con el sello de «inteligencia»; además, no se explicó cuál era la finalidad legítima para mantener la reserva, por lo que tampoco se puede conocer cuál sería el daño presente, probable y específico que se ocasionaría, ni el interés público que se busca proteger. 7.

Añadió que «la información solicitada es de un alto interés público y no genera ningún tipo de riesgo sobre interés público alguno (…). Es más, se estima que el hecho de que el DCIC no dé a conocer esta información puede ser perjudicial para intereses como la seguridad y defensa nacional, pues permite que terceros malintencionados especulen sobre la cantidad de personas que integran un grupo armado».

Adicionó que la información solicitada es meramente estadística y no hace referencia a estrategias del gobierno para combatir dichos grupos, o a nombres. 8. Por último, expuso que la entidad aplicó una reserva de forma amplia y genérica sin aplicar los criterios contemplados por la ley y sin analizar si existe la posibilidad de algún tipo de divulgación parcial.

Así mismo, afirmó que la respuesta negativa se convierte en un obstáculo para su actividad periodística y vulnera los artículos 20 y 73 de la Carta Política, y el 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. 9. Mediante oficio 0124003118402 / MDN-COGFM-JEMCO-SEMOC-CGDJ2- OASPP-1.10 de 18 de marzo de 2024, el Jefe del Departamento Conjunto de Inteligencia y Contrainteligencia (CGDJ2) remitió el recurso de insistencia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Al asunto le correspondió el radicado 25000-23-41-000-2024-00597-00. 10. La Sección Primera, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en providencia del 27 de junio de 2024, resolvió el recurso de insistencia en los siguientes términos:

PRIMERO: DECLÁRASE MAL DENEGADA la solicitud de información contenida en la petición presentada el dieciocho (18) de enero de 2024, por la señora Laura Marcela Urrego Aguilera actuando en nombre propio ante el Radicado: 11001-03-15-000-2024-04432-01 Demandante: Departamento Conjunto de Inteligencia y Contrainteligencia del Comando General de las Fuerzas Militares Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Ministerio de Defensa Nacional, de conformidad con lo expuesto en las consideraciones de la sentencia.

SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, ORDÉNASE al señor Director del Centro de Inteligencia Conjunta del Departamento Conjunto de Inteligencia y Contrainteligencia -CODJ2 para que en el término de diez (10) días hábiles contados a partir del día siguiente a la notificación de la presente decisión, dado el volumen de la información, suministre la información solicitada por la peticionaria.

(…) 11. A partir del contenido del artículo 2.2.3.4.1. del Decreto 1070 de 2015 «Por el cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Defensa», el Tribunal sostuvo que «los documentos de inteligencia y contrainteligencia son todos aquellos originados, procesados y/o producidos en los organismos de inteligencia y contrainteligencia con los niveles de clasificación respectivos, los cuales se encuentran protegidos por la reserva legal establecida en la Ley 1621 de 2013». 12.

Agregó que, según los artículos 3 y 33 de la Ley 1621 de 17 de abril de 2013, «la función de inteligencia y contrainteligencia es llevada a cabo -entre otras- por las dependencias de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional y dada la naturaleza de las funciones que cumplen, sus documentos, información y elementos técnicos estarán amparados por la reserva legal por un término de treinta (30) años contados a partir de la recolección de la información y tendrán carácter de información reservada», período que el Presidente de la República puede extender, excepcionalmente, en casos específicos, cuando su difusión suponga una amenaza grave interna o externa contra la seguridad o la defensa nacional. 13.

Al descender al caso analizado, efectuó el siguiente razonamiento: La Sala observa que, la información solicitada por la señora Laura Marcela Urrego Aguilera no pone en riesgo la defensa y seguridad nacional del Estado Colombiano ni afecta el derecho fundamental a la vida de terceras personas comoquiera que, únicamente se está requiriendo información general tal como lo es el número de personas que han hecho parte de todo grupo armado organizado ilegal entre el siete (7) de agosto de 1998 y el veintinueve (29) de septiembre de 2023, discriminándolos por año, nombre del grupo armado y tipo de grupo, más no está solicitando información específica tales como los nombres o documentos de identidad de dichos miembros.

Lo anterior guarda mayor sustento si se tiene en cuenta que, la entidad no cumplió con la carga argumentativa de indicar por qué dicha información en específico gozaba de reserva legal ya que podría afectar la seguridad y Radicado: 11001-03-15-000-2024-04432-01 Demandante: Departamento Conjunto de Inteligencia y Contrainteligencia del Comando General de las Fuerzas Militares Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 defensa nacional, contraviniendo lo establecido en el artículo 2º de la Ley 1712 de 2014, que estableció el principio de máxima publicidad en el Estado Colombiano. Por los anteriores argumentos, la Sala declarará mal denegada la solicitud de información presentada por la señora Laura Marcela Urrego Aguilera y, en consecuencia, le ordenará al señor Director del Centro de Inteligencia Conjunta del Departamento Conjunto de Inteligencia y Contrainteligencia - CODJ2 para que en el término de diez (10) días hábiles contados a partir del día siguiente a la notificación de la presente decisión, dado el volumen de la información, suministre la información solicitada por la peticionaria en la petición radicada el dieciocho (18) de enero de 2024. 14.

Contra la anterior decisión, el Departamento Conjunto de Inteligencia y Contrainteligencia del Comando General de las Fuerzas Militares (CGDJ2), a través del jefe de departamento, interpuso acción de tutela2, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Formuló las siguientes pretensiones (se transcriben): Con fundamento en los hechos relacionados y fundamentos jurídicos, solicito a los Honorables Magistrados, disponer y ordenar a favor del Departamento Conjunto de Inteligencia y Contrainteligencia: Se revoque y en consecuencia dejar sin efecto la providencia emitida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN "A” del veintisiete (27) de junio de dos mil veinticuatro (2024), dentro del expediente número 25000-23-41-000-2024-00597-00, peticionario Laura Marcela Urrego Aguilera, asunto: Sentencia de Única Instancia – Recurso de Insistencia frente a la entrega de información reservada de acuerdo a los parámetros legales de la Ley 1621 de 2013, al observar que se violaron los derechos fundamentales al Debido Proceso y de Acceso a la Administración de Justicia, al incurrir en un desconocimiento del precedente porque se desafendió la ratio decidendi de las sentencias C-540 de 2012 y C- 913 de 2010, según la cual la reserva es inherente a las actividades de inteligencia desarrolladas por los organismos, así como la sentencia C-274 de 2013 y un defecto sustantivo generado por la indebida interpretación por parte del Tribunal Administrativo, frente al derecho al acceso a la información pública la cual está establecida en la Ley 1712 de 2014 y del principio de divulgación parcial que es para las entidades de orden nacional que no cumplen actividades de Inteligencia. 15.

Como fundamento fáctico de sus peticiones, manifestó que se desconoció el precedente contenido en las sentencias C-540 de 2012 y C-913 de 2010, en las que la Corte Constitucional se pronunció sobre la reserva inherente a las actividades de inteligencia desarrollada por los organismos, además, adujo que tampoco se tuvo en cuenta lo dispuesto en la sentencia C-274 de 2013. 2 La demanda se radicó el 22 de agosto de 2024.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-04432-01 Demandante: Departamento Conjunto de Inteligencia y Contrainteligencia del Comando General de las Fuerzas Militares Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 16. Adicionalmente, afirmó que se incurrió en defecto sustantivo por la indebida interpretación de la Ley 1712 de 2014 y del principio de divulgación parcial, que cobija a las entidades de orden nacional que no cumplen actividades de inteligencia. 17.

Esgrimió que la peticionaria hizo incurrir al Tribunal accionado en error, al enmarcar el suministro de la información que maneja un organismo de inteligencia en las disposiciones de la Ley 1712 de 2014 y no bajo la Ley 1621 de 2013. 18. Explicó que ese organismo de inteligencia y contrainteligencia implementa y aplica la Ley Estatutaria 1621 de 2013, en función de las actividades que desarrolla, y que su información es clasificada como ultrasecreta, secreta, confidencial y restringida.

Con respecto a la información solicitada, agregó: El Departamento Conjunto de Inteligencia y Contrainteligencia de las Fuerzas Militares debe señalar que las bases de datos frente a la amenaza, hacen parte del estudio de las capacidades críticas y estratégicas con las cuales estas organizaciones delictivas realizan atentados terroristas contra civiles, miembros de la Fuerza Pública e infraestructura crítica del Estado; dicha información sirve a la inteligencia militar en todos sus niveles tácticos y estratégicos para la prevención de acciones desestabilizadoras.

La difusión de la información recolectada a través del ciclo de inteligencia coloca en riesgo la vida de los agentes de inteligencia y fuentes humanas, así como la revelación de medios, métodos y procedimientos utilizados de manera prospectiva y estratégica para anticipar la amenaza al orden constitucional, con el fin de proteger la seguridad y la defensa nacional.

Por tal razón, el dispositivo, composición y fuerza de estos grupos armados organizados, son documentos adquiridos mediante operaciones de inteligencia y el consenso entre organismos de inteligencia. El Departamento Conjunto de Inteligencia y Contrainteligencia no obtiene información mediante medios abiertos o fuentes ocasionales, esta es adquirida mediante el plan de búsqueda que goza de reserva legal bajo la Ley Estatutaria 1621 de 2013 artículo 33 "Reserva de la Información" y el Decreto 1070 de 2015 Capítulo 4.

Documentos de Inteligencia y Contrainteligencia, Órdenes de Operaciones y/o Misiones de Trabajo. Artículo 2.2.3.4.1., que sólo puede ser difundida a receptores legales de información y organismos de inteligencia de acuerdo al artículo 36. 19. Indicó que como el recurso de insistencia es de única instancia, la acción de tutela constituye el mecanismo para solicitar la protección de los derechos invocados. 20.

De otra parte, refirió que «la información estadística solicitada por la peticionaria busca ser publicada por este medio periodístico, razón por la cual se Radicado: 11001-03-15-000-2024-04432-01 Demandante: Departamento Conjunto de Inteligencia y Contrainteligencia del Comando General de las Fuerzas Militares Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 señaló que la información gozaba de reserva legal, sólo podía ser difundida a receptores legales indicando además que la fuente oficial de información pública del Ministerio de Defensa Nacional es aquella que se recolecta y consigna a través del observatorio de Derechos Humanos y Defensa Nacional, así como la información contenida en otros documentos estratégicos y estadísticos (Ejemplo: informes anuales al congreso de la República, logros y avances del sector defensa en al lucha contra los factores de inestabilidad generados por Grupos Armados Organizados, Grupos de Delincuencia Organizada con injerencia criminal en los territorios, entre otros), información que puede consultar a través de la página web www.mindefensa.gov.co, en cumplimiento de ol dispuesto en la Directiva Ministerial No.004 de 2013». 21.

Así mismo, expuso que la información de inteligencia y contrainteligencia que maneja ese Departamento goza de reserva legal y sólo se puede difundir a los receptores autorizados, conforme a los artículos 33 y 36 de la Ley 1621 de 2013. 22. Finalmente, hizo alusión a una sentencia proferida por esta Corporación, en sede de tutela, en la que se analizó la reserva legal de la información que maneja la Dirección Nacional de Inteligencia y, con base en el análisis normativo realizado, se ampararon los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia vulnerados por una autoridad judicial en un recurso de insistencia, por cuanto no se incluyó un estudio detallado sobre la reserva consagrada en el artículo 33 de la Ley 1621 de 2013 ni del daño aducido por la entidad encartada.

Trámite impartido e intervenciones 23. Mediante auto de 13 de septiembre de 2024 se admitió la solicitud de amparo; se ordenó notificar la decisión a la autoridad judicial demandada y, como tercera interesada, a la señora Laura Marcela Urrego Aguilera. Se tuvieron como prueba los documentos aportados con la demanda, se requirió el envío del expediente digital del recurso de insistencia y se negó la medida provisional solicitada en la demanda. 24.

La magistrada ponente de la providencia cuestionada solicitó negar la solicitud de amparo o, en su defecto, declarar la improcedencia de la tutela, por cuanto en Radicado: 11001-03-15-000-2024-04432-01 Demandante: Departamento Conjunto de Inteligencia y Contrainteligencia del Comando General de las Fuerzas Militares Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 su criterio, se garantizaron los derechos constitucionales y legales de la accionante en el recurso de insistencia. 25.

La señora Laura Marcela Urrego Aguilera señaló que, según el artículo 21 de la Ley 57 de 1985, la Administración podrá negar la consulta de determinados documentos de carácter reservado, previa motivación e indicación de la fuente legal. Adujo que la Ley 1755 de 2015 le es aplicable a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público, así como la Ley 1712 de 2014 y su Decreto Reglamentario 103 de 2015, compilado en el Decreto Único Reglamentario 1081 de 2015, por lo que el Departamento Conjunto de inteligencia y Contrainteligencia del Comando General de las Fuerzas Militares está obligado a acatar, en lo que no tenga regulación especial, dichas disposiciones. 26.

En resumen, adujo que la entidad tutelante no podía invocar normas diferentes a las enunciadas; además, no se puede aceptar una reserva legal que no provenga de fuente normativa autorizada o que no se ajuste al procedimiento fijado para ser invocada. Agregó que el precedente citado en la tutela no sustenta algún error de interpretación de las normas aplicables; por el contrario, el juez de la insistencia acertó en sus apreciaciones. 27.

Afirmó que no es cierto que la Ley 1621 de 2013 contemple niveles de clasificación de documentos (ultrasecreto, secreto, confidencial y restringido), como argumentó la parte accionante, y tampoco que contengan reserva legal, «dado que tienen origen en una norma sin vocación de constituirla, a saber, el Decreto 857 de 2014». Sostuvo que el Decreto 857 de 2014, en el que realmente se fundó la tutela, no podía establecer una reserva legal porque esta sólo puede estar prevista en la ley o en la Constitución; además, ese acto no puede establecer un procedimiento diferente al de la Ley 1712 de 2014, por tratarse de fuentes normativas de distintas jerarquías, frente a las que no aplica el principio de primacía de la ley especial. 28.

Sostuvo que la parte accionante ha abusado del derecho para impedir la revelación de una información pública que no tiene reserva y su estrategia evasiva constituye «acoso judicial», a la vez que obstaculiza el ejercicio de la prensa y la oportunidad de un discurso relevante en el debate democrático. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04432-01 Demandante: Departamento Conjunto de Inteligencia y Contrainteligencia del Comando General de las Fuerzas Militares Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 29.

Puntualizó en que la presente acción de tutela contraviene el espíritu de celeridad del proceso de insistencia y constituye indicio de la reticencia de la entidad a cumplir la orden impartida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, lo que vulnera sus derechos a elevar peticiones, de acceso a la información pública y a la libertad de expresión, «en la modalidad de buscar y recabar información». 30.

Señaló que la conducta del Departamento Conjunto de Inteligencia y Contrainteligencia del Comando General de las Fuerzas Militares «gesta un temor fundado por la seguridad e integridad de la suscrita, habida cuenta de pasadas operaciones de inteligencia ilegal contra ciudadanos que han llevado a la fuerza pública a los estrados judiciales con el fin de acceder a información pública», por lo que solicitó desatar la acción de tutela a la mayor brevedad posible. 31.

Mencionó que la decisión cuestionada le fue notificada en debida forma al implicado, y el argumento que expone en la tutela sobre una indebida notificación induce al juez a error y puede configurar un fraude procesal. 32. Por lo expuesto, pidió negar o rechazar por improcedente la acción de tutela y conminar a la autoridad implicada a «cesar su proceder temerario y a cumplir con la orden judicial dictada en sede de insistencia, cuyo término perentorio incumplió y a la fecha no ha satisfecho».

Solicitó, además, remitir copias a la autoridad competente para el ejercicio de la acción disciplinaria contra el demandante, a la Procuraduría General de la Nación, a la Fiscalía General de la Nación, a la Fiscalía General Penal Militar y Policial, para lo de su cargo, según las advertencias hechas en el escrito de contestación. Sentencia impugnada 33.

La Sección Cuarta del Consejo de Estado profirió sentencia de primera instancia el 11 de octubre de 2024, a través de la cual negó el amparo solicitado. 34. Explicó que la Ley 1712 de 2014, que contempla el principio de máxima divulgación, le es aplicable a todas las entidades públicas e indicó que la limitación al acceso a la información pública es válida, siempre que se pretenda proteger bienes constitucionalmente valiosos, en armonía con los principios de Radicado: 11001-03-15-000-2024-04432-01 Demandante: Departamento Conjunto de Inteligencia y Contrainteligencia del Comando General de las Fuerzas Militares Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 razonabilidad y proporcionalidad.

Precisó que «dentro de la información que tiene la condición de reservada se encuentra la de inteligencia y contrainteligencia, tal como lo establece el artículo 33 de la Ley 1621 de 2013»; sin embargo, según el parágrafo 2 del artículo 33 de esa ley, el organismo de inteligencia que decida ampararse en la reserva para no suministrar información debe hacerlo por escrito y explicar de forma motivada la razonabilidad y proporcionalidad de la decisión. 35.

Hizo alusión a las sentencias C-913 de 2010, C-540 de 2012 y SU-355 de 2022 de la Corte Constitucional, de lo que concluyó que el artículo 33 de la Ley 1621 de 2013 «establece que la información de inteligencia y contrainteligencia es reservada, condición que se adquiere cuando los datos (i) son recolectados por organismos especializados del Estado y (ii) su divulgación compromete la seguridad nacional, el orden público y la convivencia pacífica». 36.

Con base en lo anterior, estimó que la petición elevada por la señora Laura Marcela Urrego Aguilera se reduce a la información de un número de miembros de los grupos armados ilegales registrados entre los años 1998 y 2023, sin abarcar la identificación de las fuentes empleadas para recolectar esa información ni de aquellas personas, lo que no evidencia que su divulgación pueda afectar la seguridad nacional, el orden público o la convivencia pacífica. 37.

Indicó que, si bien el tutelante señaló de manera general que la entrega de la información requerida podría afectar las operaciones militares y poner en riesgo a los miembros de la fuerza pública, esas aseveraciones carecían de sustento y no demostraban de qué forma conocer el número de miembros de los grupos armados ilegales podría conllevar a consecuencias adversas. 38.

Concluyó que «tal como lo señaló la autoridad judicial demandada, el actor no cumplió la carga argumentativa que exige el ordenamiento jurídico para abstenerse de entregar los datos requeridos por Laura Marcela Urrego Aguilera por considerarlos reservados, en consecuencia, debía ordenársele que le fueran suministrados, en virtud del principio de máxima divulgación». 39.

Por último, señaló que las sentencias C-913 de 2010, C-540 de 2012 y C-274 de 2013 de la Corte Constitucional -a las que se hizo referencia en la demanda- indicaron que la información relacionada con inteligencia y contrainteligencia tiene Radicado: 11001-03-15-000-2024-04432-01 Demandante: Departamento Conjunto de Inteligencia y Contrainteligencia del Comando General de las Fuerzas Militares Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 carácter de reservada; sin embargo, también advirtieron que «para negar su entrega la autoridad debía justificar que ello quebrantaba bienes constitucionalmente protegidos, pues de lo contrario debían suministrarla en virtud del principio de máxima divulgación». 40.

Se refirió a la sentencia del 31 de marzo de 2023, proferida en primera instancia por la Subsección B de la Sección Tercera de esta Corporación, en la acción de tutela con radicado 11001-03-15-000-2023-01032-00, y determinó que allí se decidió una situación fáctica diferente, que versaba sobre la entrega de información que sí comprometía de manera directa la seguridad nacional, por lo que gozaba de reserva. 41.

Por lo anterior, coligió que la providencia demandada no está incursa en defecto sustantivo ni desconoció el precedente, pues la autoridad castrense no justificó en debida forma que la respuesta a la petición formulada por la señora Laura Marcela Urrego Aguilar afectaba la seguridad nacional, el orden público o la convivencia pacífica.

Impugnación 42. El accionante manifestó que es necesario efectuar una lectura minuciosa y detenida de los textos contenidos en las respuestas que el Departamento Conjunto de Inteligencia y Contrainteligencia entregó a la peticionaria. Adujo que en la respuesta del 8 de marzo de 2024 le suministró a la interesada la información con la cual contaba en su momento esa dependencia y le indicó que en la página web de la entidad podía encontrar la información registrada sobre el sector defensa.

En su criterio, los documentos publicados tienen «todas las estadísticas que se construyen bajo la metodología del ministerio y que se ponen en conocimiento de la ciudadanía en general». 43. Sostuvo que a la peticionaria no se le negó información, sino que se le indicó que no ostentaba la calidad de receptora legal de unos datos que, por ley, gozan de reserva y que posee esa dependencia en cumplimiento de su misión institucional.

Por eso la información que se podía proporcionar era aquella que el sector defensa construye a través del respectivo observatorio para dar cumplimiento al principio de máxima divulgación de la información. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04432-01 Demandante: Departamento Conjunto de Inteligencia y Contrainteligencia del Comando General de las Fuerzas Militares Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 44.

Manifestó que, en oficio del 18 de marzo de 2024, ese departamento, atendiendo el recurso de insistencia, ratificó a la peticionaria la respuesta emitida previamente, informándole cuál era la información que se le podía entregar. Precisó que «es a través de la página institucional del sector defensa que se registra, procesa y difunde aquella información relacionada con Grupos Armados Organizados observando los parámetros del principio de máxima divulgación de la información (Ley Estatutaria 1712 de 2014)». 45.

Reiteró que, si bien la Ley 1712 de 2014 se refirió a la información pública reservada, no se puede desconocer que el artículo 33 de la Ley Estatutaria 1621 de 2013 consagró la reserva de la información de los organismos de inteligencia y contrainteligencia, al tiempo que el artículo 36 estableció quiénes son los receptores legales de esos datos y, en ese sentido, se puede afirmar que la peticionaria no tiene la condición de receptora de información que goce de reserva legal, por lo que entregarle los datos que pide «sería ir en contravía del ordenamiento jurídico colombiano». 46.

Refirió que en el fallo de primera instancia se cometió un error de interpretación sobre el alcance de las Leyes 1621 de 2013 y 1712 de 2014, pues la norma especial para efectos del desarrollo de las actividades correspondientes a la función de inteligencia y contrainteligencia es la primera de las mencionadas, por lo que es la que se debe aplicar, «teniendo como referencia los mismos pronunciamientos de las Altas Cortes que ya han precisado qué ocurre cuando la ley posterior (criterio cronológico) regula o se refiere a una materia previamente legislada en una ley anterior pero especial (criterio de especialidad)». 47.

Explicó que la Ley 1712 de 2014 no derogó la Ley Estatutaria 1621 de 2013, que es norma especial para la función de inteligencia y contrainteligencia, incluyendo su información y documentos que gozan de reserva legal, la cual observa ese organismo. Resaltó que la aplicación del principio de máxima divulgación de la información en el sector defensa se materializa en las publicaciones realizadas en la página institucional del Ministerio de Defensa, en cumplimiento de la Ley Estatutaria 1712 de 2014. 48.

En su concepto, no se negó la información solicitada por la peticionaria, por lo que, en principio, no existía la carga de motivar la razonabilidad y proporcionalidad Radicado: 11001-03-15-000-2024-04432-01 Demandante: Departamento Conjunto de Inteligencia y Contrainteligencia del Comando General de las Fuerzas Militares Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 de que trata el parágrafo 2 del artículo 33 de la Ley 1621 de 2013; no obstante, a la interesada se le precisó que entregarle información reservada sin ser receptora legal comportaría una conducta contraria a la Constitución y la Ley. 49.

Adujo que el entendimiento de la autoridad judicial accionada y del a quo, según el cual la información requerida no pone en riesgo ningún bien jurídico tutelado, «confunde y no tiene sentido lógico», por lo que solicita leer detenidamente las respuestas otorgadas por ese organismo, pues en ellas se remitió a la peticionaria al contenido publicado en la página web del Ministerio de Defensa, «que registra la información estadística y con la máxima divulgación posible en relación con los Grupos Armados Organizados». 50.

Afirmó que la información solicitada es reservada y afecta la seguridad nacional, por las siguientes razones: El conocimiento de la información solicitada por la señora Urrego, da una ventaja estratégica a las Fuerzas Militares en cuanto al planeamiento de las operaciones, es decir, la proporcionalidad y ventaja estratégica radican en conocer la cantidad de hombres en armas que permanecen en las áreas donde se va a realizar la operación. Esto en caso de ser publicado generaría en el grupo al margen de la ley, que tenga procesos de reestructuración rápida en el incremento de hombres en armas o capacidades armadas, lo que generaría la pérdida de la ventaja militar, y de esta forma las Fuerzas Militares tendrían un alto nivel de probabilidad de incurrir en errores operacionales que se traducen en la pérdida de vidas humanas y equipo de combate.

Conforme a lo anterior, mantener el mando y control, fuerza (subsistema armado) y organización de la amenaza en secreto, hace parte de la estrategia, planeamiento y principio de distinción para el uso de la fuerza legítima e igualmente para disminuir el riesgo a la población civil que se encuentra en las áreas de interés y también de las propias tropas.

Otro de los factores determinantes está relacionado con las reestructuraciones internas de los Grupos Armados Organizados, esta información determina el gasto militar que se destina a cada una de las regiones, al igual que el entrenamiento, capacitación y equipos especiales que requiere las unidades en las diferentes áreas de interés; permitiendo realizar el planeamiento de Inteligencia. Por consiguiente, no puede ser vista como una simple estadística que pueda ser publicada sin ninguna consecuencia para el planeamiento y la estrategia de las Fuerzas Militares, para contrarrestar amenazas internas de gran calado social como son el terrorismo, el crimen organizado, el narcotráfico, el secuestro, el tráfico de armas, municiones y explosivos, así como el lavado de activos, entre otros.

Es necesaria la medida, porque la información de INTELIGENCIA solicitada (número de hombres en armas de los Grupos Armados Organizados) tiene Radicado: 11001-03-15-000-2024-04432-01 Demandante: Departamento Conjunto de Inteligencia y Contrainteligencia del Comando General de las Fuerzas Militares Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 clasificación en el nivel secreto conforme a la normatividad vigente, a efectos que permite una anticipación a acciones generadas por las amenazas, logrando a la consecución efectiva de los fines constitucionalmente establecidos.

Es proporcional, pues restringe en menor escala ciertos derechos como el acceso a determinada información, frente al interés superior de la seguridad de la Nación, que propende por la protección de los derechos fundamentales de la población. Resulta conducente para alcanzar los objetivos establecidos interfiriendo en la menor medida de lo posible en el derecho de acceso a la información. Para concluir, las reglas establecidas en la Convención Interamericana sobre Derechos Humanos (San José, 1969), establecen en su capítulo 5.

Deberes de las personas. Correlación entre deberes y derechos. Numeral 2. «Los derechos de cada persona están limitados por los derechos de los demás, por la seguridad de todos y por las justas exigencias del bien común, en una sociedad democrática», así las cosas, el derecho al acceso a la información pública no es un derecho absoluto, sino más bien un derecho que admite restricciones, como en efecto se justificó en la presente impugnación. Una posición en sentido contrario, como sería la publicidad de la información, haría ineficaz las actividades de inteligencia y contrainteligencia, de ahí que resulte razonable y proporcionado el establecimiento de su reserva. 51.

En relación con la sentencia de 31 de marzo de 2023, proferida por la Sección Tercera, Subsección B, en la acción de tutela con radicado 11001-03-15-000- 2023-01032-00, manifestó que allí también se discutió un aspecto relacionado con información que goza de reserva legal, por lo que no es un asunto ajeno como indicó el a quo. Expuso al respecto que «lo que se buscó en la argumentación jurídica de la acción de tutela interpuesta, era hacer comprender a los Honorables Magistrados que existen riesgos inherentes a la difusión inadecuada de una información que aunque no parezca en principio reservada, realmente es altamente sensible (Ejemplo: un nombre de una herramienta tecnológica o un dato estadístico que será empleado para la toma de decisiones en una operación militar- número de integrantes de un Grupo Armado Organizado).

No obstante, se insiste en que a la peticionaria no se le negó la información y por el contrario se le remitió a la página institucional donde podría consultarla, obviamente, bajo los parámetros que aplica el sector defensa en el cumplimiento del principio de máxima divulgación de la información (medios, métodos, procesos, procedimientos, razonabilidad, proporcionalidad, etc.)». 52.

Por lo demás, enfatizó en que esa entidad otorgó respuesta de fondo a la petición de la señora Laura Marcela Urrego Aguilar, de forma concreta y oportuna, por lo que no se violó el derecho de petición. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04432-01 Demandante: Departamento Conjunto de Inteligencia y Contrainteligencia del Comando General de las Fuerzas Militares Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 II.

C O N S I D E R A C I O N E S Problema Jurídico 53. Corresponde a la Sala determinar si hay lugar a confirmar, modificar o revocar el fallo proferido el 11 de octubre de 2024, por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por medio del cual se negó el amparo solicitado. Análisis de la Sala3 54. El debate se centra en establecer si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en defecto sustantivo por haber interpretado de manera errada las Leyes 1621 de 2013 y 1712 de 2014, y haber obviado las consideraciones expuestas por la Corte Constitucional en las sentencias C-913 de 2010, C-540 de 2012 y C-274 de 2013, en torno al carácter reservado de la información que administran los organismos de inteligencia y contrainteligencia. 55.

En criterio del accionante, el defecto sustantivo se concretó en el análisis incorrecto de las disposiciones contenidas en los artículos 33 y 36 de la Ley 1621 de 2013 que establecían la reserva legal sobre la información solicitada por la señora Laura Marcela Urrego Aguilar y la imposibilidad de difundirla a personas que no tuvieran la calidad de receptores legales.

Expuso que la entrega de los datos requeridos implicaba una trasgresión del ordenamiento jurídico y podía conllevar faltas disciplinarias e incluso comisión de delitos. Sostuvo que también se realizó una interpretación equivocada de la Ley 1712 de 2014 porque esa norma fue posterior a la Ley 1621 de 2013 y no la derogó; además, como no se negó en estricto sentido la entrega de los datos requeridos, pues se le indicó a la interesada cuál era la información a la que podía acceder, no existía la obligación de motivar la razonabilidad y proporcionalidad de que trata el parágrafo 2º del artículo 33 de la Ley 1621 de 2013.

Finalmente, explicó las razones por las cuales comunicar la información solicitada pone en riesgo la seguridad nacional. 3 La demanda cumple los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, por cuanto se radicó dentro de los seis (6) meses siguientes a la fecha de notificación de la decisión cuestionada; además, no hay otra vía de protección ordinaria o extraordinaria para lograr la protección de los derechos invocados y, adicionalmente, el asunto reviste relevancia constitucional, pues la solicitud de amparo aparece debidamente sustentada y la discusión que se plantea se relaciona con una posible interpretación equivocada de la ley, que condujo a una decisión igualmente errada, que podría comprometer la seguridad nacional.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-04432-01 Demandante: Departamento Conjunto de Inteligencia y Contrainteligencia del Comando General de las Fuerzas Militares Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 56. En primera instancia, la Sección Cuarta de esta Corporación estimó que la providencia cuestionada no se encontraba incursa en defecto sustantivo ni en desconocimiento del precedente, toda vez que se fundamentó en lo dispuesto en las Leyes 1621 de 2012 (arts. 3 y 33) y 1712 de 2014 (art. 2), así como en el Decreto 1070 de 2015, normativas que resultaban aplicables al caso.

Además, en su criterio, la decisión no contravino lo señalado en las sentencias C-913 de 2010, C-540 de 2012 y C-274 de 2013, dado que en esas providencias la Corte Constitucional hizo alusión a la necesidad de motivar la decisión que se abstiene de entregar información sujeta a reserva, en alguna afectación a la seguridad nacional, el orden público, la convivencia pacífica u otro bien constitucionalmente protegido. 57.

Al analizar el asunto, a diferencia de lo concluido por el a quo, encuentra la Sala que la providencia en cuestión incurrió en un yerro con la fuerza de configurar un defecto sustantivo, conforme pasa a exponerse. 58. La petición que elevó la señora Laura Marcela Urrego Aguilar ante el Departamento Conjunto de Inteligencia y Contrainteligencia del Comando General de las Fuerzas Militares tenía por finalidad que se le informara «el número de personas que han hecho parte de todo grupo armado organizado ilegal del que tenga registro el Ministerio de Defensa entre el 7 de agosto de 1998 y el 29 de septiembre de 2023, discriminado por año, número de integrantes, nombre del grupo armado y tipo de grupo (grupo guerrillero, paramilitar, narcotraficante, banda criminal, grupo emergente etc ). 59.

En respuesta a esa petición, la autoridad requerida informó, expresamente: Sobre el particular, este Departamento dentro de su órbita funcional da respuesta a su solicitud bajo los siguientes parámetros de referencia: 1. En materia de inteligencia y contrainteligencia. Este Departamento le informa el marco normativo consagrado para la función de inteligencia y contrainteligencia en Colombia, correspondiente a la competencia funcional de esta dependencia. La información de inteligencia y contrainteligencia que maneja este Departamento goza de reserva legal de conformidad con lo consagrado en el artículo 33 de la Ley Estatutaria 1621 de 2013, norma que me permito transcribir: Radicado: 11001-03-15-000-2024-04432-01 Demandante: Departamento Conjunto de Inteligencia y Contrainteligencia del Comando General de las Fuerzas Militares Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 “…Artículo 33.

Reserva. Por la naturaleza de las funciones que cumplen los organismos de inteligencia y contrainteligencia sus documentos, información y elementos técnicos estarán amparados por la reserva legal por un término máximo de treinta (30) años contados a partir de la recolección de la información y tendrá carácter de información reservada. 2.

En materia de receptores legales. La información de los organismos de inteligencia y contrainteligencia que goza de reserva legal sólo se puede difundir a los receptores autorizados, previo el cumplimiento de los protocolos de seguridad de la información y observando los artículos 33 y 36 (receptores) de la Ley Estatutaria 1621 de 2013, así: Artículo 36.

Receptores de Productos de Inteligencia y Contrainteligencia. Podrán recibir productos de inteligencia y contrainteligencia, de conformidad con las reglas de reserva establecidas en los artículos 33 y 38 de la presente ley: a. El Presidente de la República; b. Los miembros del Consejo de Seguridad Nacional y, en lo relacionado con las sesiones a las que asistan, los invitados al Consejo de Seguridad Nacional; c. El Secretario General de la Presidencia de la República, los Ministros y Viceministros, y el Secretario Privado del Presidente de la República en lo relacionado con el cumplimiento de sus funciones; d. Los miembros de la Comisión Legal de Inteligencia y Contrainteligencia; e. Los miembros de la Fuerza Pública de acuerdo con sus funciones y niveles de acceso a la información; f. Los demás servidores públicos de acuerdo con sus funciones y niveles de acceso a la información de conformidad con el artículo 37 de la presente ley, y siempre que aprueben los exámenes de credibilidad y confiabilidad establecidos para ello; y g. Los organismos de inteligencia de otros países con los que existan programas de cooperación…”. 3.

En materia de su petición. PETICIÓN “…1. REMITIR en formato Excel el número de personas que han hecho parte de todo grupo armado organizado ilegal del que tenga registro el Ministerio de Defensa entre el 7 de agosto de 1998 y el 29 de septiembre de 2023, discriminado por año, número de integrantes, nombre del grupo armado y tipo de grupo (grupo guerrillero, paramilitar, narcotraficante, banda criminal, grupo emergente etc )” (sic).

RESPUESTA A SU PETICIÓN. La Ley Estatutaria 1621 de 2013 en su artículo 36 indica taxativamente cuáles son los receptores autorizados para conocer información de inteligencia y contrainteligencia frente a la órbita funcional de este Departamento Conjunto. Así mismo, se hace énfasis en que la información de defensa, seguridad, inteligencia y contrainteligencia goza de reserva legal, en el nivel de clasificación (restringido, confidencial, secreto o ultrasecreto) y restricción de seguridad correspondiente y sólo podrá ser difundida a receptores legales autorizados observando los parámetros del artículo 33 de la ley antes citada.

El sector defensa tiene información pública oficial disponible para todos los ciudadanos interesados en estos temas. De acuerdo con lo anterior, la fuente oficial de información del Ministerio de Defensa Nacional es aquella que se recolecta y consigna a través del Observatorio de Derechos Humanos y Radicado: 11001-03-15-000-2024-04432-01 Demandante: Departamento Conjunto de Inteligencia y Contrainteligencia del Comando General de las Fuerzas Militares Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Defensa Nacional, así como la información contenida en otros documentos estratégicos y estadísticos (Ejemplo informes anuales al Congreso de la República, logros y avances del sector defensa en la lucha contra los factores de inestabilidad generados por Grupos Armados Organizados, Grupos de Delincuencia Organizada con injerencia criminal en los territorios, entre otros) información que puede consultar a través de la página web www.mindefensa.gov.co en cumplimiento de lo dispuesto en la Directiva Ministerial No. 004 de 2013.

Este Departamento con el presente oficio dentro de su órbita funcional da respuesta de fondo y de manera concreta a su requerimiento citado en el asunto. 60. Posteriormente, con ocasión de la interposición del recurso de insistencia, el organismo de inteligencia y contrainteligencia, en oficio del 18 de marzo de 2024, reiteró que la Ley 1621 de 2013 aplica de forma directa y exclusiva a los documentos, información y elementos técnicos de los organismos de inteligencia y contrainteligencia de las Fuerzas Militares, «norma de obligatorio cumplimiento para observar y garantizar tanto la reserva legal como los receptores legales autorizados que pueden recibir aquella información que goza de ella».

Precisó que «no es viable desbordar las atribuciones constitucionales y legales que tiene asignadas este organismo de inteligencia». 61. Adicionalmente, reprodujo los argumentos expuestos en la respuesta inicial a la petición y acotó lo siguiente: La reserva legal de los documentos que administra, conserva, custodia y protege el Departamento Conjunto de Inteligencia y Contrainteligencia tiene su soporte jurídico en la medida que estos documentos e informaciones se originan, procesan y producen como consecuencia del cumplimiento de la función consagrada en el artículo 2 de la Ley Estatutaria 1621 de 2013 y son empleados exclusivamente para la toma de decisiones por parte de los receptores autorizados para el cumplimiento de la misión constitucional y legal institucional que corresponde al poder ejecutivo, legislativo o judicial.

El Decreto 1070 de 2015 en su artículo 2.2.3.4.1 establece la siguiente definición: Capítulo 4. Documentos de Inteligencia y Contrainteligencia, órdenes de operaciones y/o misiones de trabajo. Documentos de inteligencia y contrainteligencia. Son documentos de inteligencia y contrainteligencia todos aquellos originados procesados y/o producidos en los organismos de inteligencia y contrainteligencia con los niveles de clasificación establecidos en el presente Título.

Estos documentos de conformidad con la ley están protegidos por la reserva legal. Los documentos de inteligencia y contrainteligencia pueden estar contenidos en medios físicos, digitales o similares de acuerdo con los desarrollos científicos o tecnológicos y deben encontrarse bajo la administración, protección, custodia y seguridad de los organismos de inteligencia y Radicado: 11001-03-15-000-2024-04432-01 Demandante: Departamento Conjunto de Inteligencia y Contrainteligencia del Comando General de las Fuerzas Militares Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 contrainteligencia, los receptores autorizados o las entidades del Estado que de acuerdo con la ley deban conocer de ellos…”.

(…) 2.3. Decisiones adoptadas. (…) 2.3.1 Reiterar que la peticionaria no es receptora legal de información de inteligencia y contrainteligencia que goza de reserva (Artículo 36 de la ley estatutaria 1621 de 2013). 2.3.2. Reiterar que los documentos e informaciones y elementos técnicos de los organismos de inteligencia y contrainteligencia de las Fuerzas Militares gozan de reserva legal (Artículo 33 de la Ley Estatutaria 1621 de 2013). 2.3.3.

Señalar que la información de inteligencia y contrainteligencia la constituyen los productos informes o estimativos que gozan de reserva legal que se originan, procesan o producen exclusivamente para la toma de decisiones de los receptores legales (Artículo 36 de la Ley Estatutaria 1621 de 2013). Suministrar información de inteligencia y contrainteligencia sin el cumplimiento de los requisitos de ley se constituye en faltas disciplinarias o conductas punibles sancionables. 2.3.4.

Reiterar que la información pública disponible del sector defensa se encuentra registrada en la página institucional (www.mindefensa.gov.co) bajo los registros documentales o estadísticos y con la metodología que emplea el Ministerio de Defensa Nacional en la plataforma digital, la cual es de libre acceso al público en general. 2.3.5.

Confirmar el contenido de la respuesta emitida mediante oficio número 0124002745202/MDN-COGFM-JEMCO-SEMOC-CGDJ2-OASPP-1.10 del 08 de marzo de 2024, la cual se suministró atendiendo de fondo y de manera concreta lo solicitado. 62. De los oficios provenientes del Departamento Conjunto de Inteligencia y Contrainteligencia del Comando General de las Fuerzas Militares, se extrae que: (i) la decisión de negar la entrega de la información solicitada se encuentra motivada;

(ii) la razón de la negativa obedeció al carácter reservado de la información en poder del organismo de inteligencia y contrainteligencia y a la imposibilidad de difundirla a la peticionaria por no tener la calidad de receptora legal, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 1621 de 2013; (iii) se puso de presente que suministrar la información desbordaría las atribuciones legales y constitucionales concedidas a esa dependencia y conllevaría la comisión de faltas disciplinarias o conductas penales. 63.

Pese a lo expuesto por la autoridad militar, a juicio de la Sala, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al resolver el recurso de insistencia, pasó por alto las explicaciones dadas para negar la solicitud y, sin mayor fundamento, afirmó que la información solicitada no ponía en riesgo la seguridad y defensa Radicado: 11001-03-15-000-2024-04432-01 Demandante: Departamento Conjunto de Inteligencia y Contrainteligencia del Comando General de las Fuerzas Militares Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 nacional; además, concluyó que la negativa no había cumplido con la carga argumentativa que exige el parágrafo 2º del artículo 33 de la Ley 1621 de 2013. 64.

La autoridad judicial, para justificar su decisión, hizo alusión a las siguientes disposiciones legales: (i) artículo 2.2.3.4.1 del Decreto 1070 de 2015 -Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Defensa-, el cual consagra que los documentos de inteligencia y contrainteligencia están protegidos por la reserva legal; (ii) artículos 3 y 33 de la Ley 1621 de 2013, según los cuales la función de inteligencia y contrainteligencia es llevada a cabo por las dependencias de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional organizadas para tal fin y, por la naturaleza de las funciones que cumplen, sus documentos, información y elementos técnicos están amparados por la reserva legal.

La negativa a entregar información con amparo en la reserva legal, debe hacerse por intermedio del director del organismo, «que motivará por escrito la razonabilidad y proporcionalidad de su decisión y la fundará en esta disposición legal», y (iii) artículo 2º de la Ley 1712 que estableció el principio de máxima publicidad en el Estado Colombiano. 65.

Considera esta Subsección que, aunque las disposiciones legales que tuvo en cuenta la autoridad judicial resultaban aplicables al caso, incluida la Ley 1712 de 2014, el estudio dejó de apreciar normas que también debían ser observadas, por cuanto eran necesarias para decidir el caso. Bajo tal entendido, más que una interpretación equivocada de la norma, como planteó la entidad demandante, lo que se observa es una falta de apreciación de disposiciones legales obligatorias para resolver la controversia. 66.

De un lado, el asunto sometido a discusión exigía el análisis e interpretación del artículo 36 de la Ley 1621 de 2013, toda vez que fue esa la disposición legal la que invocó el organismo accionante para negarse a entregar la información solicitada. Ciertamente, el estudio debió partir del contenido de los oficios que absolvieron la petición, los cuales fueron debidamente motivados, con el fin de establecer si las razones aducidas cumplían con la carga argumentativa suficiente para mantener la reserva de la información, a la luz de las disposiciones legales aplicables al asunto. 67.

La norma desatendida estableció una verdadera restricción para recibir productos de inteligencia y contrainteligencia; luego, era menester reparar en su Radicado: 11001-03-15-000-2024-04432-01 Demandante: Departamento Conjunto de Inteligencia y Contrainteligencia del Comando General de las Fuerzas Militares Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 contenido y alcance para determinar la incidencia que podía tener en el caso bajo estudio.

La aludida disposición es del siguiente tenor: Artículo 36. Receptores de productos de inteligencia y contrainteligencia. Podrán recibir productos de inteligencia y contrainteligencia, de conformidad con las reglas de reserva establecidas en los artículos 33 y 38 de la presente ley: a. El Presidente de la República; b. Los miembros del Consejo de Seguridad Nacional y, en lo relacionado con las sesiones a las que asistan, los invitados al Consejo de Seguridad Nacional; c. El Secretario General de la Presidencia de la República, los Ministros y Viceministros, y el Secretario Privado del Presidente de la República en lo relacionado con el cumplimiento de sus funciones; d. Los miembros de la Comisión Legal de Inteligencia y Contrainteligencia; e. Los miembros de la Fuerza Pública de acuerdo con sus funciones y niveles de acceso a la información; f. Los demás servidores públicos de acuerdo con sus funciones y niveles de acceso a la información de conformidad con el artículo 37 de la presente ley, y siempre que aprueben los exámenes de credibilidad y confiabilidad establecidos para ello; y g. Los organismos de inteligencia de otros países con los que existan programas de cooperación. Parágrafo 1.

Los Jefes y Directores de los organismos de inteligencia y contrainteligencia establecerán los procedimientos y controles para la difusión y trazabilidad de la información de inteligencia y contrainteligencia. La difusión deberá hacerse en el marco de los fines, límites y principios establecidos en el marco de la presente ley. Parágrafo 2.

Los asesores externos y contratistas sólo podrán recibir información de inteligencia y contrainteligencia de acuerdo con el nivel de acceso a la información que le haya sido asignado de conformidad con el artículo 37 de la presente ley, dentro del objeto de su asesoría o contrato, y previo estudio de credibilidad y confiabilidad. 68.

Es más, siendo la Ley 1621 de 2013 de rango estatutaria, por la cual se expidieron «normas para fortalecer el Marco Jurídico que permite a los organismos que llevan a cabo actividades de inteligencia y contrainteligencia cumplir con su misión constitucional y legal», la remisión a esa normativa debía consultar todas las disposiciones relevantes para resolver la controversia, como aquellas contenidas en el Capítulo VI, relativo a la reserva de la información de inteligencia y contrainteligencia. Repárese, por ejemplo, en que el artículo 36 remite, a su vez, al artículo 38, en el que se aludió a las implicaciones disciplinarias y penales que acarrea la divulgación de información sometida a reserva, por parte de los servidores públicos de los organismos que desarrollen actividades de inteligencia y contrainteligencia y de los receptores legales.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-04432-01 Demandante: Departamento Conjunto de Inteligencia y Contrainteligencia del Comando General de las Fuerzas Militares Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 69. En ese sentido, era un deber del Tribunal razonar por qué la información solicitada debía y podía ser entregada a la peticionaria, a partir de la interpretación de las normas aplicables, entre ellas, el artículo 36 y demás disposiciones relevantes de la Ley 1621 de 2013, así como del restante ordenamiento legal. 70.

De otro lado, el hecho de que la respuesta para no difundir la información solicitada se hubiera sustentado en cuestiones distintas a una afectación a la seguridad nacional, el orden público, la convivencia pacífica u otro bien constitucionalmente protegido no habilitaba la entrega inmediata de la información. 71. En efecto, la controversia propuesta en el recurso de insistencia imponía al Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolver la tensión entre un derecho fundamental y un bien constitucional, garantías que en principio gozan del mismo nivel de protección. Para ello, la autoridad judicial debía establecer si la restricción alegada por el Departamento Conjunto de Inteligencia y Contrainteligencia del Comando General de las Fuerzas Militares prevalecía sobre el derecho fundamental de acceso a la información pública. 72.

La Corte Constitucional, en debates como el que suscita la atención de la Sala, ha precisado que en aquellos casos en los que se niega o restringe el acceso a la información aduciendo su carácter reservado, los jueces deben aplicar el test de proporcionalidad estricto desarrollado por la jurisprudencia constitucional, pues sólo a partir de dicha herramienta es posible ponderar los bienes y derechos en conflicto.

Además, ha señalado que para establecer si la restricción del derecho a la información pública es directamente proporcional al nivel de satisfacción del bien o derecho que resulta beneficiado en virtud de su limitación, en un primer momento los jueces deben determinar de manera clara y precisa las afectaciones y beneficios derivados de la divulgación de la información solicitada y sus efectos sobre los derechos y bienes en disputa. 73.

Al respecto, en la sentencia T-1025 de 20074, la Corte indicó que el juicio de proporcionalidad estricto «no se reduce a observar si la decisión persigue un fin 4 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04432-01 Demandante: Departamento Conjunto de Inteligencia y Contrainteligencia del Comando General de las Fuerzas Militares Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 acorde con la Constitución y es adecuada para lograrlo, sino que también implica observar si esa medida es necesaria para lograr un fin que, más que legítimo, es imperioso, y si los beneficios logrados con ella en materia de protección de un derecho constitucional están en una relación de proporcionalidad estricta con los derechos y bienes constitucionales que afecta». 74.

En ese sentido, antes de concluir, sin el rigor exigido en esta clase de asuntos, que la información solicitada no suponía una amenaza a la seguridad y la defensa nacional o a otro bien constitucionalmente protegido, tesis que avaló el juez de tutela de primer grado, el Tribunal estaba en la obligación de realizar un análisis de ponderación, en los términos establecidos en la jurisprudencia constitucional.

Llama la atención de la Sala que se hubiera arribado a una conclusión sobre las implicaciones de entregar información de naturaleza reservada, sin sustento legal o probatorio, a sabiendas del carácter sensible de la información que manejan los organismos de inteligencia y contrainteligencia, que trabajan con el objetivo principal de «proteger los derechos humanos, prevenir y combatir amenazas internas o externas contra la vigencia del régimen democrático, el régimen constitucional y legal, la seguridad y la defensa nacional», de acuerdo con el artículo 2 de la Ley 1621 de 2013. 75.

Con todo, tampoco se explicó por qué se consideraba que los beneficios obtenidos a partir de la divulgación de la información eran superiores a la restricción que se impuso, por no tener la peticionaria la calidad de receptora legal. 76. Es cierto que en virtud del principio de máxima publicidad la carga de la prueba recaía en la parte accionante, para negar el acceso a información reservada; empero, no lo es menos que, en ejercicio de las facultades previstas en el artículo 26 de la Ley 1755 de 2015, el juez de conocimiento de los recursos de insistencia puede solicitar la copia o fotocopia de los documentos sobre cuya divulgación deba decidir, o cualquier otra información que requiera, con el objetivo de determinar las implicaciones de su divulgación, potestad que no se utilizó en el caso concreto, a pesar de que la situación ameritaba asegurarse de la inocuidad de la difusión pretendida por la peticionaria5. 5 En sentido similar se pronunció la Sala, en sentencia del 31 de marzo de 2024 (M.P. José Roberto Sáchica Méndez), al estudiar una acción de tutela promovida por la Dirección Nacional de Radicado: 11001-03-15-000-2024-04432-01 Demandante: Departamento Conjunto de Inteligencia y Contrainteligencia del Comando General de las Fuerzas Militares Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 77.

La Sala no puede ignorar los argumentos que expuso la parte accionante en la demanda y en la impugnación sobre las consecuencias adversas que podría traer la entrega de la información solicitada por la señora Laura Marcela Urrego Aguilar, en torno a la planeación y estrategia de las operaciones contra la insurgencia, así como la posible pérdida de la ventaja militar de las Fuerzas Armadas para anticipar las acciones de los grupos armados al margen de la ley.

La advertencia realizada por la entidad accionante denota una posible afectación a la seguridad y debe ser seriamente considerada, aun cuando no se haya esgrimido expresamente en las respuestas a la petición. 78. Con base en lo anterior, se advierte que la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual accedió a la solicitud de información elevada por la señora Laura Marcela Urrego Aguilar, vulneró los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de la entidad accionante, por cuanto: (i) omitió analizar todas las disposiciones vinculantes al caso, especialmente, el artículo 36 de la Ley 1621 de 2013, en el que se soportó la negativa de entregar la información solicitada, y (ii) no efectuó el test de proporcionalidad que se exige en estos casos, para determinar si el derecho a acceder a la información pública debe primar sobre la reserva legal de la que están revestidos los datos requeridos. 79.

En este punto, cabe mencionar que el defecto sustantivo es una forma auténtica de violación directa de la ley, bien sea por falta de aplicación, indebida aplicación o por interpretación errónea de las disposiciones legales 6. En el presente asunto, las falencias advertidas constituyen un defecto sustantivo, por la falta de interpretación y aplicación de normas necesarias para dilucidar la controversia, en especial, el artículo 36 de la Ley 1621 de 2013, aunado, se Inteligencia contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con el fin de que se dejara sin efectos un fallo de esa corporación judicial que había ordenado entregarle a la FLIP información sensible para la seguridad nacional y el orden público. 6 La Corte Constitucional ha explicado que el defecto sustantivo se presenta cuando: (i) la decisión judicial se sustenta en una norma inaplicable al caso concreto;

(ii) a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución y la ley le reconoce a las autoridades judiciales, la interpretación o aplicación que se hace de la norma en el caso concreto desconoce sentencias con efectos erga omnes que han definido el alcance de la norma; (iii) la interpretación de la norma se hace sin tener en cuenta otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática;

(iv) la norma aplicable al caso concreto es desatendida y, por ende, inaplicada, o (v) a pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, no se adecúa a la situación fáctica a la que se aplicó. Ver sentencias T-804 de 1999, T-522 de 2001, T- 189 de 2005, T-244 de 2007 y T-972 de 2007. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04432-01 Demandante: Departamento Conjunto de Inteligencia y Contrainteligencia del Comando General de las Fuerzas Militares Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 insiste, a la omisión de realizar el test de proporcionalidad al que ha hecho alusión la jurisprudencia, en casos de restricción del acceso a información reservada. 80.

Por lo expuesto, la Sala amparará los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia del Departamento Conjunto de Inteligencia y Contrainteligencia del Comando General de las Fuerzas Militares. Como consecuencia, revocará la sentencia de primera instancia y dejará sin efectos la providencia de 27 de junio de 2024, proferida por la Sección Primera, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el marco del recurso de insistencia con radicado 25000-23-41-000-2024-00597-00, para que, en el término de diez (10) días, contado a partir de la notificación de este fallo, profiera una nueva decisión en la que tenga en cuenta los aspectos señalados en esta providencia, con el fin de asegurar la efectividad de los derechos del organismo accionante. 81.

Se aclara que esta decisión no implica que el Tribunal obligatoriamente tenga que negar la entrega de la información requerida, pues el propósito es que la autoridad judicial adelante el estudio pertinente, conforme a lo señalado, y adopte la decisión que en derecho corresponda7. 82. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. Revocar la sentencia impugnada, proferida el 11 de octubre de 2024 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado.

En su lugar, se dispone:

SEGUNDO. Amparar los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia invocados por el Departamento Conjunto de Inteligencia y Contrainteligencia del Comando General de las Fuerzas Militares, a través de su director. Como consecuencia, (i) se deja sin efectos la providencia de 7 Advertencia realizada también en la sentencia del 31 de marzo de 2024 (M.P. José Roberto Sáchica Méndez), descrita en la nota de pie de página 5 de esta providencia. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04432-01 Demandante: Departamento Conjunto de Inteligencia y Contrainteligencia del Comando General de las Fuerzas Militares Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26 27 de junio de 2024 proferida por la Sección Primera, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el recurso de insistencia con radicado 25000- 23-41-000-2024-00597-00, y (ii) se ordena a dicha autoridad judicial que, en el término de diez (10) días, contado a partir de la notificación de la presente providencia, profiera la correspondiente decisión de reemplazo, en los términos expuestos en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO. Notifíquese la presente decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.

CUARTO. Por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF