Demandante: Juan de Dios Núñez Beltrán Demandados: Consejo Superior de la Judicatura –Unidad de Carrera Judicial- y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-00444-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: Pedro Pablo Vanegas Gil Bogotá D.C., diecisiete (17) de febrero de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-00444-00 Demandante: Juan de Dios Núñez Beltrán Demandados: Consejo Superior de la Judicatura –Unidad de Administración de Carrera Judicial– y otro Temas: Acción de tutela.
Agotamiento de los recursos en sede administrativa. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver, en primera instancia, la acción de tutela interpuesta por el señor Juan de Dios Núñez Beltrán contra el Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Administración de Carrera Judicial – y el Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca; de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política y los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda 1. El señor Juan de Dios Núñez Beltrán, actuando en nombre propio, presentó acción de tutela contra el Consejo Superior de la Judicatura –Unidad de Administración de Carrera Judicial– y el Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca1. El actor sostiene que dichas entidades vulneraron sus derechos fundamentales “al debido proceso administrativo, a la defensa y al acceso a la administración de justicia”. 2.
En sentir de la parte actora, la transgresión de las referidas garantías constitucionales se presentó con la expedición de la Resolución No. CSO21-5150 de 29 de noviembre de 2021 que resolvió rechazar el recurso de apelación interpuesto contra las Resoluciones Nos. CSJCU021-833 de 14 de mayo de 2021, CSJCU021-1784 de 20 de agosto de 2021 y CSJCU021-2025 de 3 de septiembre, expedidas por el Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca.
Mediante esos actos administrativos la referida entidad negó al actor la solicitud de prestar sus servicios judiciales por fuera de la ciudad en la que se encuentra el despacho 1El escrito de tutela se radico al correo tutelaenlinea2@deaj.ramajudicial.gov.co el 17 de enero de 2022. Luego, el 18 de enero de 2022, fue remitido al correo secgeneral@consejodeestado.gov.co de la Secretaría General de esta Corporación. Demandante: Juan de Dios Núñez Beltrán Demandados: Consejo Superior de la Judicatura –Unidad de Carrera Judicial- y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-00444-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co judicial a su cargo. 3.
En consecuencia, el peticionario sostiene que sus derechos fundamentales fueron vulnerados por el Consejo Superior de la Judicatura –Unidad de Administración de Carrera Judicial– por la expedición de la Resolución No. CSO21- 5150 de 29 de noviembre de 2021. Mediante este último acto administrativo se declaró improcedente el recurso de apelación interpuesto por el actor contra las resoluciones referenciadas en el párrafo anterior y se le informó que estaba “agotada la vía gubernativa”. 1.2.
Pretensiones 4. Con base en lo anterior, solicitó el amparo de los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, pidió: Por medio del presente mecanismo constitucional, se requiere al Señor Consejero Ponente que proceda a TUTELAR los derechos fundamentales al debido proceso establecido en el artículo 29 de la Constitución Política de 1991y DECLARAR, que la decisión CJO21-5150 emitida por la directora de la Unidad de carrera judicial violó dicho canon superior, ORDENAR a dicha funcionaria que proceda a revisar y tomar la decisión de fondo sobre el recurso vertical propuesto y finalmente DECRETAR, a la directora de dicha unidad que se me reconozca el derecho que tengo de realizar trabajo en casa desde Bogotá, para preservarme los derechos a la salud y a la vida, entre otros.
(Resaltados del original). 1.3. Hechos La Sala encontró demostrados los hechos que a continuación se relacionan, los cuales son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 5. El 1 de junio de 2017, el señor Juan de Dios Núñez Beltrán fue nombrado Juez Segundo Promiscuo del Circuito de Leticia. 6. El 6 de mayo de 2021, el actor solicitó al Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca autorización para residir y ejercer sus funciones de Juez Segundo Promiscuo del Circuito de Leticia desde la ciudad de Bogotá D.C. En su petición adujo que debido a las múltiples enfermedades que padece requiere residir en la capital de la república.
Sostuvo que es necesario este permiso para él poder continuar con los tratamientos médicos requeridos para tratar las patologías que sufre. Puso de presente que en la ciudad de Leticia no existe la infraestructura médica para poder atender sus enfermedades. 7. El Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, mediante Resolución No. CSJCU021-833 de14 de mayo de 2021, solicitó al actor remitir copia de su historia clínica, en la que conste las enfermedades que aduce padecer y los tratamientos médicos que tiene en curso. 8.
El Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca negó la autorización solicitada por el actor mediante la Resolución CSJ021-1784 de 20 de agosto de 2021. En ese acto administrativo se señaló que, de conformidad con lo establecido Demandante: Juan de Dios Núñez Beltrán Demandados: Consejo Superior de la Judicatura –Unidad de Carrera Judicial- y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-00444-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en el numeral 19 del artículo 153 de la ley 270 de 1996, los servidores públicos deben residir en el lugar en el que ejercen su cargo o en un lugar cercano y de fácil comunicación. Igualmente, invocó el artículo 159 del Decreto 1660 de 1978 que establece que los servidores judiciales no pueden residir a una distancia mayor a 100 kilómetros del lugar en el que queda la dependencia judicial en la que prestan sus servicios. 9.
Es importante resaltar que en el acto administrativo se argumentó que las medidas de trabajo en casa implementadas por el Consejo Superior de la Judicatura debido a la pandemia del Covid-19 y la reciente Ley 2088 de 2021, que regula el tele-trabajo en Colombia, permiten excepcionalmente cumplir las funciones laborales desde la casa del trabajador.
Por ende, si se cumplen los supuestos –de hecho y jurídicos– establecidos en esas disposiciones los trabajadores y servidores judiciales pueden realizar sus funciones desde sus respectivas casas o lugar de residencia. No obstante, en el acto administrativo se puso de presente que las normas que regulan el tele-trabajo no habilitan al funcionario judicial para vivir en una ciudad diferente al lugar en el que ejercen su cargo, pues esta obligación es un imperativo establecido en el numeral 19 del artículo 153 de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia. 10.
El Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, mediante Resolución No. CSJCU021-2025 de 3 de septiembre de 2021, adicionó la Resolución CSJ021-1784 de 20 de agosto de 2021. Lo anterior con el objeto de indicar al actor que contra dicho acto administrativo procedían los recursos de reposición y apelación. 11. El 28 de septiembre de 2021, el actor interpuso recurso de apelación contra las resoluciones CSJ021-1784 de 20 de agosto de 2021 y CSJCU021-2025 de 3 de septiembre de 2021, expedidas por el Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca.
Sostuvo que en los anteriores actos administrativos no se tuvo en cuenta su delicado estado de salud coronaria derivada del infarto que sufrió en el año 2015 y la operación de corazón abierto realizado ese mismo año. Igualmente adujo que los actos administrativos censurados omitieron analizar la nueva realidad del internet y el tele-trabajo, en el que no se requiere la presencia física de los trabajadores en su puesto de trabajo. 12.
El recurso de apelación interpuesto por el actor fue declarado improcedente por el Consejo Superior de la Judicatura –Unidad de Administración de Carrera Judicial–, mediante Resolución No. CS021-5150 de 29 de noviembre de 2021. 13. La Unidad de Administración de Carrera adujo que el numeral 11 del artículo 101 de la Ley 270 de 1996 establece que es competencia exclusiva de los consejos seccionales decidir sobre las autorizaciones excepcionales para que los funcionarios puedan vivir fuera del lugar en el que queda el despacho judicial donde prestan sus servicios.
Por tanto, esa entidad considera que el Consejo Superior de la Judicatura –Unidad de Carrera Judicial– no tiene competencia para resolver el recurso interpuesto, dado que el artículo 85 de la referida Ley Estatutaria de Administración Judicial no le otorgó esta función. Demandante: Juan de Dios Núñez Beltrán Demandados: Consejo Superior de la Judicatura –Unidad de Carrera Judicial- y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-00444-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14.
Es importante resaltar que en la referida Resolución No. CS021-5150 de 29 de noviembre de 2021, el Consejo Superior de la Judicatura –Unidad de Administración de Carrera Judicial–, además de declarar improcedente el recurso de apelación interpuesto por el actor, señaló que respecto de su solicitud estaba “agotada la vía gubernativa”. 1.4.
Sustento de la vulneración 15. El señor Juan de Dios Núñez Beltrán señaló que, el acto administrativo que rechazó el recurso interpuesto contra la decisión que negó su solicitud de poder vivir en otra ciudad, quebranta sus derechos fundamentales al debido proceso administrativo, a la doble instancia, a la defensa y al acceso a la administración de justicia. Sostiene que los anteriores derechos le fueron vulnerados porque el recurso de apelación interpuesto contra las resoluciones que negaron su solicitud no fue resuelto de fondo.
Por ende, considera que se configura la violación de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la doble instancia. 16. El actor también sostiene que el hecho que su recurso de apelación no fuera resuelto de fondo vulneró su derecho al acceso a la administración de justicia porque no cuenta con todos los argumentos para poder controvertir los actos que negaron su solicitud ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 1.5.
Actuaciones relevantes 1.5.1. Admisión de la acción de tutela 17. La presente acción de tutela fue admitida por el magistrado ponente de esta decisión mediante auto del 21 de enero de 2022. En esa providencia judicial se ordenó vincular, en los términos del artículo 13 del Decreto 2591 de 1991, a las siguientes entidades: (i) el Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, (ii) la Unidad de Carrera Judicial del Consejo Superior de la Judicatura y (iii) a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado; de conformidad con lo dispuesto en el artículo 610 del Código General del Proceso. 18.
Finalmente, se ordenó a la Secretaría General del Consejo de Estado, para que publicara en su página web copia digital de la demanda de tutela, de los anexos que la acompañan y de la señalada providencia, con el fin de que cualquier persona que tuviera interés conociera de los referidos documentos y pudiera intervenir en el trámite constitucional en cuestión. 1.5.2.
Intervenciones 1.5.2.1. Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca 19. El Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca solicitó la desvinculación de esa entidad del proceso de la referencia. Adujo que, de los hechos y fundamentos expuestos por el actor, se puede evidenciar que la presente tutela va encaminada a controvertir la decisión del Consejo Superior de la Judicatura –Unidad de Administración de Carrera Judicial– de declarar improcedente el recurso de apelación y no estudiar de fondo los argumentos Demandante: Juan de Dios Núñez Beltrán Demandados: Consejo Superior de la Judicatura –Unidad de Carrera Judicial- y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-00444-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co planteados en dicha alzada. 1.5.2.2.
Consejo Superior de la Judicatura –Unidad de Administración de Carrera Judicial– 20. El Consejo Superior de la Judicatura –Unidad de Administración de Carrera Judicial– solicitó negar el amparo porque considera que esa entidad no ha vulnerado los derechos invocados por el actor. Para sostener su argumento sostuvo que el derecho a la doble instancia, reconocido por el artículo 31 de la Constitución Política de 1991, establece que el Legislador puede crear excepciones a esa garantía. En desarrollo de este mandato constitucional, el Legislador en la Ley 270 de 1996 otorgó unas competencias exclusivas a las salas administrativas de los consejos seccionales de administración de justicia, funciones que no pueden ser trasladadas ante el Consejo Superior de la Judicatura.
Recalcó que esas competencias exclusivas de los consejos seccionales fueron declaradas exequibles por la Corte Constitucional en la Sentencia C-037 de 1996. 21. Por otra parte, la entidad puso de presente que en los procedimientos administrativos el derecho a la doble instancia puede ser flexibilizado por el legislador, ya que el artículo 31 de la Constitución solo establece su obligatoriedad para las sentencias judiciales, en especial, para las providencias condenatorias proferidas en un proceso penal. 22.
Por último, señaló que los derechos fundamentales a la defensa y al acceso a la administración de justicia del actor no fueron vulnerados porque en la Resolución CS021-5150 de 29 de noviembre de 2021 se le informó que la vía gubernativa quedaba agotada, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 87 del CPACA. En consecuencia, el actor puede acudir a los medios de control establecidos en la Ley 1437 de 2011 para controvertir los actos mediante los cuales se negó su solicitud de autorización para residir en una ciudad diferente al lugar en que queda ubicado el despacho judicial a su cargo. 2.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 23. Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela ejercida por el señor Juan de Dios Núñez Beltrán contra el Consejo Superior de la Judicatura – Unidad Administrativa de Carrera Judicial– y el Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, el artículo 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019 (Reglamento interno) de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.
Legitimación en la causa 24. El inciso 1 del artículo 86 Constitucional consagra el derecho que tiene toda persona de reclamar ante los jueces, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando estos resulten amenazados o vulnerados, mediante un procedimiento preferente y sumario.
Demandante: Juan de Dios Núñez Beltrán Demandados: Consejo Superior de la Judicatura –Unidad de Carrera Judicial- y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-00444-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25. En el mismo sentido, el Decreto 2591 de 19912, en los artículos 1, 10, 46 y 49, precisa que el mecanismo de amparo puede ser presentado por cualquier persona que encuentre vulnerados sus derechos fundamentales, bien sea (i) por sí misma;
(ii) a través de representante; (iii) apoderado; o (iv) por medio de la agencia oficiosa, cuando el titular de los derechos fundamentales no esté en condiciones de promover su defensa. También pueden interponer acción de tutela los defensores del pueblo y los personeros municipales3. 26. Con fundamento en el marco conceptual expuesto4, la Sala advierte que el señor Juan de Dios Núñez Beltrán, es el titular de los derechos fundamentales que reclama, en razón a que solicitó, por motivos de salud, a las entidades demandadas autorización para residir en una ciudad diferente al lugar en el que está ubicado el despacho judicial a su cargo.
En consecuencia, el accionante goza de legitimación en la causa por activa, presupuesto procesal que al superarse permite el estudio sobre los requisitos de procedibilidad y del núcleo esencial de los derechos presuntamente vulnerados. 27. Asimismo, la demanda se dirigió contra el Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca y la Unidad de Administración de Carrera Judicial del Consejo Superior de la Judicatura, entidades que profirieron los actos objeto de censura, razón por la cual, se encuentran legitimadas por pasiva. 28.
Es importante poner de presente que el Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca solicitó su desvinculación de este proceso de tutela porque considera que el reproche del actor va encaminado a controvertir únicamente el hecho de que su recurso de apelación no fue resuelto de fondo por la Unidad de Administración de Carrera Judicial del Consejo Superior de la Judicatura.
Por ende, la seccional considera que debe ser desvinculada de la presente acción de tutela. 29. La Sala no accederá a la solicitud del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca porque esa entidad profirió los actos administrativos que fueron controvertidos por el actor en el recurso de apelación. Por ende, en el eventual caso que se acceda al amparo solicitado, las órdenes que se puedan impartir deberán ser cumplidas por esa entidad, pues es la competente para decidir si se otorga o no la autorización solicitada por el actor.
En consecuencia, se encuentra legitimada por pasiva. 2.3. Problemas jurídicos 30. Teniendo en cuenta la situación fáctica expuesta por la parte actora, los argumentos jurídicos formulados, el material probatorio recaudado y los informes presentados, los problemas jurídicos que subyacen al caso concreto son los siguientes: 2 Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política. 3 Corte Constitucional, Sentencia T-793 re de 2007. 4 Cabe destacar que el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Quinta, ha venido aplicando la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional, estudiando en las acciones de tutela la legitimación en la causa por activa y por pasiva.
Sentencia 27.02.20., M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000-2019-05083-00. Demandante: Juan de Dios Núñez Beltrán Demandados: Consejo Superior de la Judicatura –Unidad de Carrera Judicial- y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-00444-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • ¿Se superan en el sub lite los requisitos de procedibilidad adjetiva de la acción de tutela, en especial el de subsidiariedad.
Lo anterior debido a que el actor reprocha que su recurso de apelación, en sede administrativa, no fue resuelto de fondo en la Resolución No. CS021-5150, expedida por la Unidad de Administración de Carrera Judicial del Consejo Superior de la Judicatura? 31. De ser positiva la respuesta a la pregunta anterior, la Sala analizará lo siguiente: • La Unidad de Carrera Judicial del Consejo Superior de la Judicatura, ¿vulneró los derechos invocados por el señor Núñez Beltrán al declarar improcedente su recurso de apelación y, en consecuencia, no estudiar de fondo su inconformidad con las decisiones que negaron su solicitud de autorización para residir en una ciudad diferente a la que funciona el despacho judicial a su cargo? 32.
Para resolver el interrogante planteado, se analizarán los siguientes temas: (i) las generalidades de la acción de tutela, (ii) la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela e improcedencia de esta cuando existen otras vías judiciales disponibles y eficaces, (iii) procedencia excepcional de la acción de tutela contra actos administrativos y (iv) el análisis del caso concreto. 2.4.
Generalidades de la acción de tutela 33. Según el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona puede ejercer la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales siempre que sean violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades o de los particulares en los precisos casos en que indica el Decreto Ley 2591 de 1991. 34.
Constituyen rasgos distintivos de esta acción: la inmediatez y la subsidiariedad. El primero apunta al amparo efectivo, concreto y actual del derecho fundamental que se dice vulnerado o amenazado. 35. El segundo, condiciona el ejercicio de esta acción a la inexistencia de otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz para evitar la lesión del derecho fundamental, salvo que el interesado invoque y demuestre estar sufriendo un perjuicio irremediable, hecho que hace procedente la tutela como mecanismo transitorio. 36.
La acción se reglamentó por medio del Decreto Legislativo 2591 de 1991, el cual en su artículo 6 consagra las siguientes causales de improcedencia de la acción cuando: (i) existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable; (ii) para proteger el derecho se pueda invocar el recurso de habeas corpus;
(iii) se pretenda proteger derechos colectivos, tales como la paz y los demás mencionados en el artículo 88 de la Constitución; (iv) sea evidente que la violación del derecho originó un daño consumado, salvo cuando continúe la acción u omisión violatoria del derecho; (v) se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto. Demandante: Juan de Dios Núñez Beltrán Demandados: Consejo Superior de la Judicatura –Unidad de Carrera Judicial- y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-00444-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.5.
Naturaleza subsidiaria de la acción de tutela e improcedencia de esta cuando existen otras vías judiciales disponibles y eficaces 37. El inciso 3 del artículo 86 de la Constitución consagra el requisito de subsidiariedad como presupuesto de procedencia de la acción de tutela y determina que “[e]sta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial”, precepto reglamentado por el numeral 1 del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991. 38.
Del texto de la norma referida se evidencia que, existiendo otros mecanismos de defensa judicial que resulten idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos que se consideran amenazados o vulnerados, se debe recurrir a estos y no a la tutela. 39. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha determinado que cuando una persona acude a la administración de justicia con el fin de que le sean protegidos sus derechos, no puede desconocer las acciones judiciales contempladas en el ordenamiento jurídico, ni pretender que el juez de tutela adopte decisiones paralelas a las del funcionario que conoce de un determinado asunto radicado bajo su competencia5. 40.
Lo anterior tiene asidero en la propia Constitución de 1991, de donde se colige que la protección de los derechos constitucionales fundamentales no es un asunto reservado exclusivamente a la acción de tutela, pues todos los mecanismos judiciales deben, en principio, buscar la defensa de aquellos. 41. Vale decir que el respeto y la garantía de los derechos de las personas son de la esencia del Estado Social de Derecho, como bien lo establece el inciso 2 del artículo 2 de la Constitución, de ahí que la garantía de los derechos fundamentales de las personas no solo corre a cargo del juez de tutela, sino que es vinculante para cualquier persona que esté investida de la autoridad del Estado y en cualquiera de los ámbitos funcionales del mismo. 2.6.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra actos administrativos 42. Con fundamento en lo dispuesto por las normas jurídicas anteriores, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que, por regla general, la acción de tutela no procede para controvertir la validez ni la legalidad de los actos administrativos, en razón a que, la naturaleza residual y subsidiaria de este mecanismo constitucional impone al ciudadano la carga de acudir previamente, a través de los respectivos medios de control, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, 5 La Corte Constitucional en la Sentencia T-313 de 2005 estableció: “En efecto, la Constitución y la ley estipulan un dispositivo complejo de competencias y procesos judiciales que tienen como objetivo común garantizar el ejercicio pleno de los derechos constitucionales, en consonancia con el cumplimiento de los demás fines del Estado previstos en el artículo 2 Superior.
Por tanto, una comprensión ampliada de la acción de tutela, que desconozca el requisito de subsidiariedad, vacía el contenido de las mencionadas competencias y, en consecuencia, es contraria a las disposiciones de la Carta Política que regulan los instrumentos de protección de los derechos dispuestos al interior de cada una de las jurisdicciones”.
Demandante: Juan de Dios Núñez Beltrán Demandados: Consejo Superior de la Judicatura –Unidad de Carrera Judicial- y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-00444-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co con el fin de ejercer aquellos que el legislador ha diseñado para la garantía de los derechos6. 43.
En este sentido, la Corte ha precisado que “conforme al carácter residual de la tutela, no es, en principio, este mecanismo el medio adecuado para controvertir las actuaciones administrativas, puesto que para ello están previstas las acciones ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En ese escenario, la acción de tutela cabría como mecanismo transitorio de protección de los derechos fundamentales cuando quiera que esperar a la respuesta de la jurisdicción contenciosa administrativa pudiese dar lugar a un perjuicio irremediable […]”7.
Lo anterior impone estudiar la eficacia e idoneidad del mecanismo de defensa judicial con el que cuenta la parte actora. 44. En tratándose de actos administrativos, en virtud de lo dispuesto por artículos 137 y 138 de la Ley 1437 de 2011 proceden los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en la que igualmente es posible acudir a la solicitud de medidas cautelares, inclusive de urgencia, al tenor de lo dispuesto en los artículos 229 y siguientes del referido ordenamiento. 2.7.
Estudio de los requisitos de la subsidiaridad e inmediatez 45. En primer lugar, es relevante aclarar que los planteamientos del actor no van encaminados a cuestionar la decisión de fondo tomada por Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca. En efecto, esa entidad, mediante las Resoluciones Nos. CSJCU021-1784 de 20 de agosto de 2021 y CSJCU021-2025 de 3 de septiembre, negó la solicitud del actor de poder residir en una ciudad diferente (Bogotá) al lugar en que funciona el despacho judicial a su cargo (Leticia). 46.
Se resalta que contra las anteriores resoluciones el actor interpuso recurso de apelación. Este recurso fue conocido en segunda instancia por la Unidad de Administración de Carrera Judicial del Consejo Superior de la Judicatura. Esa entidad, mediante la Resolución CS021-5150 de 29 de noviembre de 2021, declaró improcedente el recurso de apelación interpuesto por el actor porque consideró que la decisión de otorgar o no la autorización solicitada es una competencia exclusiva del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca. 47.
Así las cosas y como quiera que la Resolución CS021-5150 del 29 de noviembre de 2021 no es un acto definitivo, en los términos del artículo 43 del CPACA8, porque no decidió directamente nada sobre la petición del actor, los eventuales medios de control que éste pueda interponer tendrían como finalidad controvertir la decisión de la administración de no acceder a su solicitud y no lo planteado en la presente acción de tutela9. 6 Corte Constitucional, Sentencia T-260 de 2018. 7 Corte Constitucional, Sentencia T-030 de 2015. 8 Ley 1437 de 2011.
Artículo 43: Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación. 9 Ley 1437 de 2011. Artículo 75: No habrá recurso contra los actos de carácter general, ni contra los de trámite, preparatorios, o de ejecución excepto en los casos previstos en norma expresa. Demandante: Juan de Dios Núñez Beltrán Demandados: Consejo Superior de la Judicatura –Unidad de Carrera Judicial- y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-00444-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 48.
En consecuencia, para la Sala la presente acción de tutela supera el requisito de la subsidiaridad porque los medios de control establecidos en el CPACA no son idóneos para resolver el cuestionamiento planteado en esta tutela. En efecto, en una eventual demanda de nulidad y restablecimiento de derecho se tendrá que determinar si la decisión de no acceder a la solicitud del actor es acorde con el ordenamiento jurídico.
En contraste, en este caso el peticionario aduce que sus derechos fundamentales a la doble instancia, defensa y acceso a la administración de justicia fueron vulnerados con la decisión de la Unidad de Administración de Carrera Judicial del Consejo Superior de la Judicatura de rechazar de plano el recurso de apelación interpuesto en sede administrativa y en ese orden, solicita que se analice de fondo por dicha autoridad. 49.
Así las cosas, la Sala considera que en este caso la acción de tutela supera el requisito de la subsidiaridad porque el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no es idóneo para controvertir los argumentos que el actor ha puesto de presente en este proceso constitucional. 50. Por otra parte, para la Sala la presente acción de tutela cumple con el requisito de la inmediatez porque la resolución que el actor considera vulneró sus derechos fundamentales fue expedida el 29 de noviembre de 2021 y la presente acción de tutela fue interpuesta el 17 de enero del presente año. Por lo tanto, el breve lapso de tiempo entre el hecho que la parte actora considera que vulneró su derecho y la interposición de recurso de amparo permiten evidenciar que se supera sin hesitación alguna el requisito de la inmediatez. 2.8.
Estudio del caso concreto 51. El actor considera que sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y al acceso a la administración de justicia fueron vulnerados por la Unidad de Administración de Carrera Judicial del Consejo Superior de la Judicatura. Lo anterior porque esa entidad rechazó de plano el recurso de apelación interpuesto contra las resoluciones que negaron su solicitud de autorización excepcional para vivir en un lugar diferente a la ciudad en la que está ubicado el despacho judicial a su cargo. 52.
Es importante resaltar que en la Unidad de Administración de Carrera Judicial del Consejo Superior de la Judicatura en la resolución cuestionada rechazó de plano el recurso porque consideró que sobre este asunto las salas administrativas de los consejo seccionales tienen competencia exclusiva para decidir sobre ese asunto, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 11 del artículo 101 y el numeral 19 del artículo 153 de la Ley 270 de 1996. 53.
La Sala considera que la Unidad de Administración de Carrera Judicial del Consejo Superior de la Judicatura tuvo razón en abstenerse de conocer el recurso de apelación porque de conformidad con el numeral 11 del artículo 101 y el numeral 19 del artículo 153 de la Ley 270 de 1996 la competencia para decidir sobre la autorización de residencias temporales por fuera de la sede del despacho es de los Demandante: Juan de Dios Núñez Beltrán Demandados: Consejo Superior de la Judicatura –Unidad de Carrera Judicial- y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-00444-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co consejo seccionales de la judicatura10.
Igualmente, según lo dispuesto en el artículo 85 de la referida ley, no está dentro de las funciones del Consejo Superior de la Judicatura decidir en segunda instancia sobre ese asunto. 54. Para el actor el hecho que su petición no sea susceptible de ser apelada y, por ende, estudiada por el superior jerárquico da lugar a la violación de su derecho fundamental de doble instancia. La Sala no comparte esta postura, pues el artículo 31 de la Constitución establece esta garantía para las sentencias judiciales, en especial para las condenatorias en materia penal.
Esta disposición señala lo siguiente: Constitución Política de 1991. Artículo 31: Toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley. El superior no podrá agravar la pena impuesta cuando el condenado sea apelante único11. 55. Es importante resaltar que la misma disposición establece que el legislador puede establecer excepciones a la garantía de lo doble instancia. Así las cosas, si en materia jurisdiccional el legislador cuenta con la posibilidad de establecer procesos de única instancia, es fácil concluir que en materia de los procedimientos administrativos el legislador también cuenta con esta facultad. 56.
Lo anterior tiene refuerzo en el hecho de que por expreso mandato del legislador no todos lo actos administrativos son apelables. En efecto, de conformidad con lo establecido en el artículo 75 del CPACA: No habrá apelación de las decisiones de los Ministros, Directores de Departamento Administrativo, superintendentes y representantes legales de las entidades descentralizadas ni de los directores u organismos superiores de los órganos constitucionales autónomos.
Tampoco serán apelables aquellas decisiones proferidas por los representantes legales y jefes superiores de las entidades y organismos del nivel territorial. 57. Así las cosas, la existencia de actos administrativos que no son susceptibles de apelación no vulnera el derecho fundamental a la doble instancia porque la norma constitucional permite realizar excepciones para esta garantía. Ahora bien, el hecho que un procedimiento administrativo no tenga doble instancia no vulnera los derechos fundamentales a la defensa y al acceso a la administración de justicia del peticionario, ya que precisamente la finalización de la actuación administrativa lo habilita para acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, ya que de 10 Ley 270 de 1996.
Artículo 101: Las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales de la Judicatura tendrán las siguientes funciones: (…) Vigilar que los Magistrados y jueces residan en el lugar que les corresponde pudiendo autorizar residencias temporales fuera de su jurisdicción en casos justificados, dando cuenta a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
Ley 270 de 1996. Artículo 159: Son deberes de los funcionarios y empleados, según corresponda, los siguientes: (…) 19. Residir en el lugar donde ejerce el cargo, o en otro lugar cercano de fácil e inmediata comunicación. Para este último caso se requiere autorización previa del Consejo Seccional respectivo. 11 Es importante resaltar que el artículo 8 de la Convención Americana de Derecho Humanos también establece el derecho a la doble instancia en el marco de las actuaciones judiciales, en especial en los procesos penales.
Demandante: Juan de Dios Núñez Beltrán Demandados: Consejo Superior de la Judicatura –Unidad de Carrera Judicial- y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-00444-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conformidad con lo establecido en los artículos 8712 y 16113 del CPACA, el actor tiene la posibilidad de acudir a la jurisdicción de lo contencioso para controvertir la decisión que negó su solicitud de autorización excepcional de residir en una ciudad diferente a la que se encuentra el despacho judicial a su cargo.
Contrario a lo que señala el actor, la decisión de dar por finalizado el procedimiento administrativo lo habilita para ejercer su derecho fundamental a acceder a la administración de justicia, pues para controvertir la nulidad de los actos administrativo en necesario agotar dicha vía. 58. En definitiva, la Sala considera que la decisión de rechazar de plano el recurso de apelación interpuesto en sede administrativa por la Unidad de Administración de Carrera Judicial del Consejo Superior de la Judicatura no vulneró los derechos fundamentales del actor.
Al contrario, esta decisión le permite ejercer sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y de defensa ante las autoridades jurisdiccionales. 2.9. Conclusión 59. La Sala considera que en el presente caso la decisión de la Unidad de Administración de Carrera Judicial del Consejo Superior de la Judicatura de rechazar el recurso interpuesto por el actor no vulneró sus derechos fundamentales.
En consecuencia, se negará el amparo solicitado. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 3. FALLA PRIMERO: NEGAR el amparo solicitado por el señor Juan de Dios Núñez Beltrán, de conformidad con lo expuesto en esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: En caso de no ser impugnada la presente decisión, enviar el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, de conformidad con lo establecido por el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. 12 Ley 1437 de 2011. Artículo 87: Los actos administrativos quedarán en firme: 1. Cuando contra ellos no proceda ningún recurso, desde el día siguiente al de su notificación, comunicación o publicación según el caso. (…) 13 Ley 1437 de 2011. Artículo 161: La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: (…) 2.
Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios. El silencio negativo en relación con la primera petición permitirá demandar directamente el acto presunto. Si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, no será exigible el requisito al que se refiere este numeral.
(…) Demandante: Juan de Dios Núñez Beltrán Demandados: Consejo Superior de la Judicatura –Unidad de Carrera Judicial- y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-00444-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado “Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012”.