17001233100020090001601 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 2 de agosto de 2024 Radicado: 17001-23-31-000-2009-0016-01 (58254) Demandante: Pintamos Ltda. Demandados: Municipio de Manizales e Infimanizales Referencia: Reparación directa Temas: reparación directa – responsabilidad precontractual – enriquecimiento sin causa – caducidad de la acción. Síntesis del caso: el demandante solicitó la declaratoria de la responsabilidad patrimonial por la ruptura de las negociaciones que tuvieron por objeto la construcción de un proyecto turístico.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la Sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, el 9 de agosto de 2016, que negó las pretensiones de la demanda1. Contenido: 1. Antecedentes – 2. Consideraciones – 3. Decisión 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante – 1.2. Posición de la parte demandada – 1.3. Sentencia recurrida – 1.4. Recurso de apelación 1.1. Posición de la parte demandante 1. El 14 de enero de 2009 la sociedad Pintamos Ltda. presentó una demanda, en ejercicio de la acción de reparación directa, en contra del municipio de Manizales - Instituto de Financiamiento, Promoción y Desarrollo de Manizales (Infimanizales), con el objeto de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas (se trascribe): “PRIMERA: Que La Nación – Municipio de Manizales - Instituto de Financiamiento, Promoción y Desarrollo de Manizales – en adelante Infi Manizales, es responsable administrativamente de los perjuicios materiales (en la modalidad de daño emergente y lucro cesante), sufridos por la sociedad Pintamos Ltda. originados por falla en el servicio, en virtud a: 1) 1 El Consejo de Estado es competente para conocer los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias dictadas por los tribunales administrativos en primera instancia, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo (CCA).

Radicado: 17001-23-31-000-2009-0016-01 (58254) Demandante: Pintamos Ltda. Demandados: Municipio de Manizales e Infimanizales Referencia: Reparación directa Decisión: revocar la sentencia ________________________________________________________________________________ 2 de 9 falta de buena fe precontractual, ruptura injustificada de las negociaciones para llevar a cabo conjuntamente el proyecto Mirador Torre de Chipre concebido por esta; 2) Incurrir en actos constitutivos de abuso del derecho y competencia desleal al concluir el desarrollo de un proyecto concebido y adelantado en buena parte por la sociedad Pintamos Ltda, excluyéndola del mismo y entregándolo parciamente a terceros; 3) Enriquecimiento sin causa a favor de Infi Manizales y terceros, en perjuicio de la sociedad Pintamos Ltda., al concluir el desarrollo de un proyecto concebido y adelantado en buena parte por esta, sin efectuar ningún reconocimiento patrimonial sobre el mismo.

SEGUNDA: Se condene a La Nación – Municipio de Manizales - Instituto de Financiamiento, Promoción y Desarrollo de Manizales –Infi Manizales, por concepto de perjuicios materiales, en modalidades de daño emergente, por todos los gastos en que incurrió la sociedad demandante para la configuración y desarrollo del proyecto Mirador Torre de Chipre, hasta el momento en que fue injustificadamente excluido del mismo, y lucro cesante, por todas las sumas de dinero que recibiría en razón de la operación […]

TERCERO: Se condene La Nación – Municipio de Manizales - Instituto de Financiamiento, Promoción y Desarrollo de Manizales –Infi Manizales, como forma de reparación in natura, a reconocer a través de medios de comunicación escritos, radiales y televisivos de amplia circulación y cobertura nacional, a la sociedad Pintamos Ltda., como la empresa que promovió el proyecto Mirador Torre de Chipre, y de la misma manera a instalar una placa visible en el sitio en donde se erigió el mismo, en donde se reconozca lo anterior […]”. 2.

En la demanda2, la parte actora fundamentó sus pretensiones en los siguientes hechos: 3. 1) Desde 1998 la sociedad Pintamos estudió la posibilidad de construir un mirador turístico en el lugar en donde se ubicaba el llamado Tanque de Chipre. El 21 de octubre de 1998 Pintamos “protocolizó mediante escritura pública” el proyecto El Mirador.

En 1998 la sociedad demandante “entró en contacto” con Aguas de Manizales e Infimanizales con el fin de determinar la viabilidad del proyecto. Según indicó la parte actora, con el paso del tiempo, los contactos con Infimanizales “se hicieron cada vez más serios” y crearon en la demandante “la confianza legítima de que las negociaciones y acercamientos […] se iban a materializar”. 4. 2) La demandante afirmó que la sociedad “tomó a su cargo los actos necesarios para convertir en realidad el proyecto […] empleó toda su fuerza laboral e incurrió en una serie de gastos necesarios para el mismo”.

Gestionó la licencia de construcción, la licencia ambiental, elaboró planos y se encargó del “acercamiento con la banca” con el fin de obtener la financiación del proyecto, además de cotizaciones de pólizas de seguros, entre otras actividades que reseñó. 5. 3) En julio de 2005, el nuevo gerente de Infimanizales “inició actuaciones con el fin de excluir del [proyecto] a la sociedad Pintamos Ltda.”.

Luego de “las 2 Folios 12-59 del cuaderno principal. Radicado: 17001-23-31-000-2009-0016-01 (58254) Demandante: Pintamos Ltda. Demandados: Municipio de Manizales e Infimanizales Referencia: Reparación directa Decisión: revocar la sentencia ________________________________________________________________________________ 3 de 9 negociaciones con el fin de determinar la forma como la sociedad Pintamos Ltda. participaría en su proyecto” con la nueva administración (quien, según la parte actora, “inició sin fundamento alguno el boicoteo de la labor adelantada”), la demandante decidió no suscribir el “acuerdo de entendimiento” de 9 de noviembre de 2005, habida cuenta de que allí se le obligaba a “efectuar una cesión de derechos patrimoniales de autor”, por una “cifra irrisoria” de $75.864.000. 6. 4) Para la parte demandante “se configuró la ruptura injustificada de las negociaciones por parte de [Infimanizales] en el momento en el que se inició la construcción del proyecto, en julio” de 2007.

Afirmó que fue en ese momento en el que “se hizo evidente para la sociedad Pintamos Ltda., sus socios y la población Manizalita la exclusión de plano y sin ninguna justificación” del proyecto, y “fue entonces en ese momento en el que se configuró el hecho dañoso, el cual no ha se ha consolidado aún […]”. Agregó que “el otro hecho dañoso [ocurrió por] el enriquecimiento sin causa de la administración”. 7.

La parte demandante invocó algunas normas del Código de Comercio relativas a la oferta comercial y a la buena fe precontractual. Afirmó que la sociedad había perdido la oportunidad de desarrollar el proyecto “por el irregular actuar de las demandadas”. 8. Sostuvo que la entidad “se aventuró a proponer un mal llamado ‘Acuerdo de entendimiento’ en condiciones leoninas, que con toda la justificación fue rechazado por Pintamos Ltda.”, hecho que resultaba importante en atención a que fue el resultado de la propuesta irrevocable que había hecho la entidad de conformar una sociedad. 1.2.

Posición de la parte demandada 9. Infimanizales contestó la demanda3, se opuso a las pretensiones y llamó en garantía a La Previsora S.A. Compañía de Seguros. 10. Indicó que Aguas de Manizales S.A. ESP, “celebró dos contratos con la sociedad Pintamos Ltda. para explotar en beneficio recíproco el proyecto”. Se suscribieron los contratos de concesión: 172 de 12 de noviembre de 1999 y 80 de 2 de mayo de 2003, los cuales no se ejecutaron “debido a que el contratista, Juan Vicente Escobar [representante legal de Pintamos Ltda.] no adquirió los recursos económicos […] para la realización del proyecto El Mirador Torre de Chipre”. 11.

La entidad hizo un “recuento cronológico de las conversaciones sostenidas entre el señor Juan Vicente Escobar Sáenz e Infimanizales [para] 3 Folios 485-519 del cuaderno principal 1. Radicado: 17001-23-31-000-2009-0016-01 (58254) Demandante: Pintamos Ltda. Demandados: Municipio de Manizales e Infimanizales Referencia: Reparación directa Decisión: revocar la sentencia ________________________________________________________________________________ 4 de 9 demostrar que en ningún momento se p[odían] considerar las actuaciones realizadas como actos constitutivos de procederes precontractuales que vulneraron derechos del demandante que llevaron a un supuesto detrimento económico en su patrimonio”. 12.

Tras reseñar las actuaciones y comunicaciones, la entidad demandada indicó que nunca pretendió “desconocer los esfuerzos y gestiones que en su momento realizó el señor Juan Vicente Escobar Sáenz, cuando proponía el proyecto Mirador de Chipre”, pero que esos “esfuerzos no tuvieron eco en el sector financiero”. Añadió que sería “inadecuado entender como Estatutos” de una sociedad el borrador que le había hecho llegar a la parte demandante. 13.

Según afirmó, la entidad “siempre tuvo las mejores intenciones de llegar a un acuerdo amigable para que se cristalizara e[l] proyecto, lo cual lamentablemente no ocurrió debido al distanciamiento producido por las pretensiones económicas del demandante”. 14. Señaló que el proyecto Mirador Torre de Chipre fue ejecutado directamente por la Empresa Aguas de Manizales S.A. ESP, en virtud de un convenio suscrito con Infimanizales.

En desarrollo de ese convenio, Aguas de Manizales adelantó un concurso arquitectónico “el cual pretendía contratar la elaboración de los diseños arquitectónicos de la Torre Panorámica ubicada en Chipre [añadió que] las propuestas arquitectónicas premiadas y los diseños son totalmente diferentes a los que proponía desarrollar el señor Juan Vicente Escobar por medio de la sociedad Pintamos Ltda.” 15.

Agregó que la protocolización de una escritura pública no estaba concebida para proteger derechos de autor, además de que el proyecto no se encontraba registrado en el registro nacional de derechos de autor, como lo establecía la Ley 23 de 1982. 16. La entidad demandada formuló las objeciones de caducidad y prescripción de la acción, comoquiera que las negociaciones iniciaron en septiembre de 1998 y terminaron en septiembre de 2004 por incumplimiento del contrato por parte de Juan Vicente Escobar;

“haber obrado Infi-Manizales dentro de las normas legales contractuales”; falta de legitimación activa, pues todas las conversaciones fueron sostenidas con Juan Vicente Escobar como persona natural, y no con Pintamos Ltda., persona jurídica que finalmente presentó la demanda; falta de legitimación pasiva; improcedencia de la acción de reparación directa; inexistencia de la obligación, y cobro de lo no debido.

“ausencia de responsabilidad del Municipio de Manizales”, ya que todas las comunicaciones referidas por el demandante se cruzaron con Infimanizales; y “ausencia de nexo causal entre los presuntos perjuicios o daños causados a Pintamos Ltda. y una actuación del Municipio de Manizales”. 18. La Previsora S.A. contestó el llamado en garantía5.

Señaló que la vigencia de la póliza empezó el 28 de febrero de 2006, mientras que los hechos que dieron origen a la demanda ocurrieron entre 1998 y julio de 2005, consideraciones sobre las que fundamentó las excepciones de inexistencia de la cobertura; ausencia de aseguramiento; inexistencia de amparo; inexistencia de la obligación de indemnizar al asegurado; prescripción de la acción, y límite del valor asegurado. 1.3.

Sentencia recurrida 19. El 9 de agosto de 2016 el Tribunal Administrativo Caldas profirió Sentencia de primera instancia6, en la que negó las pretensiones de la demanda. 20. Como primera medida, frente al análisis de la caducidad de la acción, el Tribunal tomó como fecha de inicio para efectuar el conteo el arrendamiento del tanque Torre de Chipre al consorcio Celerakk Ooh, lo que ocurrió el 22 de septiembre de 2008, por lo que, en su entender, la demanda se había presentado en tiempo.

Asimismo, declaró probada la excepción falta de legitimación pasiva del municipio de Manizales. 21. Para el juez de primera instancia no se acreditó el daño alegado porque la sociedad Pintamos no probó ser titular de los derechos de autor sobre el proyecto Mirador Torre de Chipre. “A lo sumo aparece un registro posterior del mismo, pero a nombre de Juan Vicente Escobar ante la Dirección Nacional de Derechos de Autor”.

Por lo que no podía “invocar la reparación del daño por el supuesto desconocimiento de un derecho del cual no es titular”. 22. El Tribunal continúo su análisis para señalar que, si “en gracia de discusión se hubiese acreditado el daño”, la actividad de la entidad demandada se había “concre[tado] a tratar de impulsar el proyecto pero bajo los mecanismos legales que se lo permitieran a la entidad, según el régimen público de contratación que le aplica”.

Añadió que la entidad se limitó a efectuar los “estudios jurídicos necesarios para actuar conforme a derecho ante la propuesta del sr. Escobar, entre los cuales se incluyó la alternativa de 4 Folios 576-585 del cuaderno principal 2. 5 Folios 599-614 del cuaderno principal 2. 6 Folios 877-890 del cuaderno del Consejo de Estado. Radicado: 17001-23-31-000-2009-0016-01 (58254) Demandante: Pintamos Ltda. Demandados: Municipio de Manizales e Infimanizales Referencia: Reparación directa Decisión: revocar la sentencia ________________________________________________________________________________ 6 de 9 constituir una sociedad cuyos estatutos se redactaron a manera de borrador, pero que tampoco se materializó”. 1.4.

Recurso de apelación 23. El 26 de agosto de 2016 la parte demandante presentó un recurso de apelación7 en el que afirmó que la Sentencia de primera instancia omitió pronunciarse sobre la totalidad de las pretensiones. Citó de manera amplia algunos apartes de la demanda, en particular los referidos a la confianza legítima y al enriquecimiento sin causa, los que, en su entender, no fueron “considerados ni resueltos” por el Tribunal. 24.

Aseveró que “la evidencia de la existencia de los elementos [era] contundente y transparente y no podría ser negada sino por una persona que no supiera leer o por quien no tuviera la capacidad de razonamiento o de comprensión de los conceptos”. 25. Señaló que la “propia sociedad demandada, de manera documental, reconoc[ió] la propiedad de la idea en Juan Vicente Escobar Sáenz y/o Pintamos Ltda.”, por lo que no correspondía negar las pretensiones con fundamento en la falta de titularidad del derecho. 26.

Reprochó que el Tribunal pretendiera “aplicar la normativa contractual a un asunto de responsabilidad extracontractual”. Agregó que la tesis del Tribunal, sobre la inexistencia de la oportunidad perdida, “regresa[ba] el Derecho Administrativo Colombiano, a la época del absolutismo monárquico del S. XVIII”, y calificó a “la doctrina expuesta por el H. Tribunal de Manizales [como] inconstitucional, ilegal y regresiva”, además de haber desconocido “los muchos años de tratativas y negociaciones entres las partes (más de 10 años)”. 27.

Aseveró que el Tribunal “pas[ó] por alto un hecho relevante proveniente de un documento de la demandada como es el acta del Consejo Directivo N° 0096-2005, de Infi Manizales; fechada el 7 de julio de 2005, mediante la cual se propone y acuerda abandonar las negociaciones con Pintamos y construir el mirador en su favor y a su costa [en donde se señaló que] los gastos preoperativos fruto de la socialización del proyecto y de sus derechos de autor del arquitecto Juan Vicente Escobar Sáenz se valorarán y reconocerán en cabeza del creador de la idea”. 28.

En la oportunidad para alegar de conclusión la parte actora replicó los argumentos de la demanda y de la apelación, mientras que la entidad 7 Folios 2613-2627 del cuaderno del Consejo de Estado. Radicado: 17001-23-31-000-2009-0016-01 (58254) Demandante: Pintamos Ltda. Demandados: Municipio de Manizales e Infimanizales Referencia: Reparación directa Decisión: revocar la sentencia ________________________________________________________________________________ 7 de 9 demandada reprodujo buena parte de las consideraciones de la sentencia apelada8. 2.

CONSIDERACIONES Contenido: 2.1. Análisis sustantivo – 2.2. Sobre la condena en costas 2.2. Análisis sustantivo 29. La Sala revocará la sentencia de primera instancia y, en su lugar, declarará probada la excepción de caducidad de la acción. 30. En el expediente obra copia de la escritura pública de 21 de octubre de 1988 en la que se presentó para su protocolización el proyecto El Mirador9.

También obra el contrato de concesión 172 de 5 de noviembre de 1999, suscrito entre Aguas de Manizales SA ESP y la sociedad Pintamos Ltda., que tuvo por objeto la construcción por cuenta y riesgo del concesionario de un mirador turístico localizado en el Tanque de Chipre10, así como el contrato de 2 de mayo de 2003, que tenía por objeto la construcción de un mirador turístico11.

De igual manera, se aportó copia de las actas de algunas sesiones del consejo directivo de Infimanizales en las que se discutió el proyecto del Mirador del Tanque12 y de la respuesta de Juan Vicente Escobar Saénz al “arreglo de entendimiento”13. 31. De conformidad con el numeral 8 del artículo 136 del CCA, “la de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa”. 32.

Según la demanda, el hecho productor del daño alegado y del pretendido enriquecimiento sin causa derivó de la ruptura de las negociaciones para la construcción de un proyecto turístico. De esta manera, tanto la responsabilidad precontractual como el enriquecimiento sin causa (pretensiones que no eran subsidiaras la una de la otra, comoquiera que el enriquecimiento sin causa se expuso como una de las razones que soportaban la declaratoria de la responsabilidad patrimonial) se habrían producido 8 Folio 950-980 del cuaderno del Consejo de Estado. 9 Folios 80 y 81 del cuaderno principal 1. 10 Folios 200-205 del cuaderno principal 1. 11 Folios 7-12 del cuaderno principal 5. 12 Folios 5-46 del cuaderno principal 5. 13 Folios 1-3 del cuaderno principal 5.

El Tribunal Administrativo de Caldas efectuó el conteo de la caducidad de la acción desde que el Tanque del Mirador de Chipre se entregó en arrendamiento. Sin embargo, en atención a los hechos presentados por la parte actora en su demanda y a los argumentos del recurso de apelación, se evidencia que el “abandono de las negociaciones” se produjo (de conformidad con el recurso de apelación) el 5 de julio de 2005, fecha en la que el Consejo Directivo de Infimanizales propuso construir, a su propia cuenta, el Mirador del Tanque de Chipre y celebrar un contrato de concesión con un tercero para retribuir la inversión, para lo que autorizó a su gerente general para que llevara a cabo el proyecto.

En la misma sesión se propuso que “los gastos preoperativos fruto de la socialización del proyecto y de sus derechos de autor del arquitecto Juan Vicente Escobar Saénz se valoraran y reconocieran en cabeza del creador de la idea”. 34. Con posterioridad a la ruptura de las negociaciones, hecho que el recurrente reprochó al Tribunal haber pasado por alto, Juan Vicente Escobar Saénz le contestó a la entidad el llamado “acuerdo de entendimiento de la entidad” y rechazó la propuesta que esta le hizo.

Según se advierte en la respuesta del propio demandante, la entidad tomó, “en forma unilateral, la iniciativa de romper las negociaciones”, el 15 de noviembre de 2005. 35. De esta manera, si se tienen en cuenta las dos fechas discordantes en las que, según lo afirmado por la parte actora, ocurrió la ruptura de las negociaciones (5 de julio de 2005 o 15 de noviembre de 2005), además de la fecha en la que se produjo el rechazo del acuerdo de entendimiento (el 26 de enero de 2006), se advierte que, cuando se presentó la demanda (el 14 de enero de 2009) habían transcurrido, ampliamente, más de los dos años a los que se refiere el citado artículo 136 del CCA. 2.2.

Sobre la condena en costas 36. La Sala se abstendrá de condenar en costas, pues no se configuran los supuestos del artículo 171 del CCA. 3. DECISIÓN 37. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Radicado: 17001-23-31-000-2009-0016-01 (58254) Demandante: Pintamos Ltda. Demandados: Municipio de Manizales e Infimanizales Referencia: Reparación directa Decisión: revocar la sentencia ________________________________________________________________________________ 9 de 9 RESUELVE:

PRIMERO: REVOCAR la Sentencia del Tribunal Administrativo de Caldas, de 9 de agosto de 2016 y, en su lugar, declarar probada la caducidad de la acción.

SEGUNDO: SIN CONDENA en costas. Por Secretaría, una vez ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firma electrónica Firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ FREDY IBARRA MARTÍNEZ Firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA