Demandante: Marina Castañeda de Beltrán Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B” Radicado: 11001-03-15-000-2022-02348-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D. C., veintiséis (26) de mayo de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-02348-00 Demandante: MARINA CASTAÑEDA DE BELTRÁN Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “B” TEMAS: Tutela contra providencia judicial.
Reliquidación pensión con todos los factores salariales. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Decide la Sala la solicitud de amparo formulada por la señora Marina Castañeda de Beltrán de conformidad con los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 y, el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda La señora Marina Castañeda de Beltrán, por medio de apoderado judicial, con escrito enviado a través de correo electrónico el 26 de abril de 2022, presentó acción de tutela con el fin de que se le amparen sus derechos fundamentales “[…] a la seguridad social, vida digna y mínimo vital de las personas de la tercera edad, derechos adquiridos y expectativas legítimas, principio de seguridad jurídica, favorabilidad laboral e inescindibilidad de la ley, debido proceso, y derecho a la igualdad procesal y entre otros derechos de orden superior constitucional […]”.
Las mencionadas garantías las consideró vulneradas con ocasión de la sentencia de 22 de febrero de 2022, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B” revocó el fallo de primera instancia proferido por el Juzgado Décimo (10°) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá, que en providencia de 4 de marzo de 2021, había accedido a las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió la actora contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-, y que se identificó con el radicado N.º 11001-33-35-010-2018-00501-00. 1.2.
Peticiones de amparo constitucional Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes: Demandante: Marina Castañeda de Beltrán Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B” Radicado: 11001-03-15-000-2022-02348-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “1.
AMPARAR los derechos A LA SEGURIDAD SOCIAL, VIDA DIGNA Y MINIMO VITAL DE LAS PERSONAS DE LA TERCERA EDAD, DERECHOS ADQUIRIDOS Y EXPECTATIVAS LEGITIMAS, PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURIDICA, FAVORABILIDAD LABORAL E INESCINDIBILIDAD DE LA LEY, DEBIDO PROCESO, Y DERECHO A LA IGUALDAD PROCESAL, de la señora MARINA CASTAÑEDA DE BELTRAN 2.
ORDENA R al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCION SEGUNDASUBSECCIÓN “B”, en amparo a los derechos enunciados, revocar la sentencia proferida el 22 de febrero de 2022, que REVOCÓ la sentencia de primera instancia por la cual se había accedido a las pretensiones de la demanda y en consecuencia se ordene a reliquidar la pensión de asistida teniendo en cuenta el equivalente al 75% de los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la fecha de retiro efectivo, es decir, desde el 01 de julio de 1992 hasta el 30 de junio de 1993 3.
Las demás que este Honorable Despacho considere para proteger los derechos aquí tutelados.”. (Sic para toda la cita) 1.3. Hechos De la solicitud de tutela y de las pruebas allegadas al proceso, se advierten los siguientes supuestos fácticos, que a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en esta sentencia: 1.3.1.
El señor Víctor Nodier Beltrán Zuluaga, laboró para distintas entidades del Estado, razón por la cual la extinta Caja Nacional de Previsión Social le reconoció la pensión de jubilación, pero sin incluir la totalidad de los factores salariales devengados en la anualidad anterior al retiro de sus labores. 1.3.2. Ante el fallecimiento del señor Beltrán Zuluaga, la UGPP, mediante la Resolución RDP 011458 de 11 de octubre de 2012, reconoció la sustitución pensional en favor de la señora Marina Castañeda de Beltrán, pero sin tener en cuenta la totalidad de lo percibido en el último año de servicios. 1.3.3.
En consecuencia de lo anterior, la tutelante, por conducto de apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de la cual conoció en primera instancia el Juzgado Décimo (10°) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, que en sentencia de 4 de marzo de 2021, accedió a las pretensiones deprecadas y ordenó la reliquidación de la prestación con el 75% del promedio mensual devengado en el año anterior al retiro del servicio del causante, teniendo en cuenta la asignación básica, el subsidio de transporte, el subsidio de alimentación, la bonificación por servicios, la prima de servicios, la prima de vacaciones y la prima de navidad. 1.3.4.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”, en fallo del 22 de febrero de 2022, desató el recurso de apelación formulado por la parte demandada, en el sentido de revocar la decisión de primer grado, en donde precisó que la pensión debía liquidarse, únicamente con los factores devengados en el último año de servicios, siempre que sobre estos se hubieren realizados las cotizaciones y que se encuentren enlistados en el artículo 1° de la Ley 62 de 1985.
Demandante: Marina Castañeda de Beltrán Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B” Radicado: 11001-03-15-000-2022-02348-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.4. Fundamentos de la solicitud La parte tutelante manifestó que en la decisión cuestionada se presentaron los defectos sustantivo y desconocimiento de precedente; el primero, por cuanto, en su sentir, se aplicaron normas de manera manifiestamente errada, pues conforme a lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y la Ley 33 de 1985, y del material probatorio aportado al proceso, si bien no cumplía 15 años de servicio para el 13 de febrero de 1985, fecha de entrada de esta última disposición, tampoco adquirió su estatus en vigencia de la primera, luego por principio de favorabilidad el causante era beneficiario del régimen de transición de la última ley.
Alegó que, en consecuencia el tribunal cuestionado se apartó del marco jurídico aplicable al caso, comoquiera que para la liquidación de la pensión tenía que tenerse en cuenta lo consagrado en la Ley 6ª de 1945 y los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978. Advirtió igualmente que, en atención a que la demanda se presentó antes de la providencia de 28 de agosto de 2018, era claro que la jurisprudencia vigente correspondía a la posición del Consejo de Estado que disponía la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, por lo cual si, se hubiera dado un trámite oportuno, no tendría que haber soportado la aplicación de un precedente que perjudica sus intereses.
De otra parte, aseveró que se desconoció el precedente aplicable al régimen de transición del parágrafo 2° del artículo 1° de la Ley 33 de 1985, según el cual en el cálculo de la mesada pensional deben considerarse todos los factores que se devengaron en al año anterior a la configuración del estatus, en los términos del Decreto 1045 de 19781, y por tanto no eran aplicables las reglas previas en la sentencia de 28 de agosto de 2018, que se refieren al régimen de transición pero de la Ley 100 de 1993.
Asimismo, señaló que al negarse las pretensiones deprecadas, se desantendió la jurisprudencia de unificación imperante para el momento de interponerse el contencioso, de 4 de agosto de 2010, tal como se advirtió en la decisión de primera instancia, donde se indicó que en aras de garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad y de favorabilidad en materia laboral, se deben incluir la totalidad de los factores salariales, toda vez que la Ley 33 de 1985, no los señala de forma taxativa, sino que simplemente están enunciados2.
De igual forma trajo a colación las sentencias de 5 de mayo de 2019, de la Sección Segunda de esta Corporación, dictada en el contencioso con radicado 25000-23-42- 000-2012-02011-01, y de 2 de mayo de la misma anualidad, esta última, en la que se reitera lo dispuesto en la providencia 26 de marzo de 2019, de la referida autoridad 1 Para ello transcribió un extracto de las sentencias de 31 de enero de 2019, de la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dictada en el expediente número 41001-23-31-000-2012- 00101-01, y de 10 de junio de 2019, de Subsección “B” de la Sección Tercera del Consejo de Estado, proferida en el radicado 11001-03-15-000-2019-01662-00. 2 Al respecto citó la sentencia de 9 de julio de 2009, de la Sección Segunda de esta Corporación, expediente 25000-23-35-000-2004-04442-01.
Demandante: Marina Castañeda de Beltrán Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B” Radicado: 11001-03-15-000-2022-02348-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co judicial, en las que se señaló que los factores a tener en cuenta en la liquidación de la pensión de los beneficiarios de la transición de la Ley 33 de 1985, son los dispuestos en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978.
Adujo igualmente que: “Por lo expuesto, es claro que el causante VICTOR NODIER BELTRAN ZULUAGA, se halla inmerso en el primer grupo descrito y por ende le es aplicable el régimen de transición de la Ley 33 de 1985, en consideración a que el señor VICTOR NODIER BELTRAN ZULUAGA tenía un derecho un Derecho adquirido y una expectativa legitima de pensionarse bajo dicha normatividad, en razón al principio de favorabilidad, si bien, en principio, el Consejo de Estado señaló que no era posible la inclusión de conceptos distintos a los dispuestos en las Leyes 33 y 62 de 1985, lo cierto es que, con la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, la Corporación acogió una tesis distinta que, en su criterio, garantiza los principios de progresividad, igualdad y favorabilidad.
En esta providencia, se concluyó que la citada Ley 33 de 1985 no contiene una lista taxativa de los factores salariales, sino que aquellos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador de manera habitual y periódica, como retribución por su labor durante el último año de servicios.
(…) Ahora bien, el Honorable Consejo de Estado, bajo los estudios de su Sala Plena profirió la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, en la cual después de un arduo estudio de la mano de la jurisprudencia de la OIT, de los pronunciamientos de la Honorable Corte Constitucional, y de los mandatos de nuestro Código Sustantivo de Trabajo, ordenó e interpretó qué emolumentos conforman el salario en este caso en concreto la asignación básica del trabajador y la totalidad de primas devengadas en el último año de servicios, luego entonces, una providencia por supuesto respetuosa, no puede entrar a crear un caos legal y jurisprudencial en lo que hace a la interpretación objetiva, rebasando con ello los límites de su discrecionalidad oficial; en esta providencia el Honorable Consejo de Estado saneo por decirlo así, el vació normativo que contenía la Ley 33 de 1985, respecto de la forma de liquidación e inclusión de todo lo devengado en el último año de servicios.” (Negrillas y subrayas originales) (Sic para toda la cita) Respecto de las normas aplicables al monto del salario base de liquidación citó la sentencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado del 12 de mayo de 2005, expediente 25000-23-25-000-2000-04685-00, así como los fallos de tutela de 12 de diciembre de 2019, radicado 11001-03-15-000-2019-04749-00, de la misma autoridad judicial y del 10 de junio de 2019, de la Sección Tercera, proceso 11001-03-15-000- 2019-01662-00, sobre la aplicación de los principios de igualdad y favorabilidad en estos casos.
Asimismo, trajo a colación las sentencias C-754 de 2004, T-325 de 2000 y T-169 de 2003, de la Corte Constitucional referidas al derecho a que se reconozca el derecho a la prestación en las condiciones establecidas en la normatividad anterior. 1.5. Trámite de la acción Mediante auto del 29 de abril de 2022, el consejero ponente de esta decisión admitió la acción de tutela y ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”, en calidad de accionados, para que rindieran el informe de que trata el artículo 19 del Decreto 2591 de 1991.
Demandante: Marina Castañeda de Beltrán Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B” Radicado: 11001-03-15-000-2022-02348-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Como terceros con interés, vinculó al Juzgado Décimo (10°) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá [autoridad que conoció en primera instancia el proceso ordinario de la referencia] y a la UGPP [parte demandada dentro del proceso ordinario], para que, si lo consideraban del caso, intervinieran en la presente acción dentro del término de dos (2) días contados a partir de la fecha del recibo de la correspondiente notificación. De igual forma, ordenó a la Oficina de Sistemas del Consejo de Estado que realizara una publicación en la página web de la Corporación, con la información de la tutela, con el fin de ponerla en conocimiento de los terceros interesados y, reconoció al abogado Jairo Iván Lizarazo Ávila, como apoderado de la tutelante. 1.6.
Intervenciones Efectuadas las notificaciones correspondientes a través de mensajes enviados por correo electrónico, se presentaron los siguientes pronunciamientos: 1.6.1. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”3 El magistrado ponente de la decisión cuestionada de segunda instancia señaló que no existe vulneración a los derechos fundamentales alegados por la accionante, en atención a que en la providencia censurada se tuvo en cuenta todo el acervo probatorio, así como la normatividad aplicable al caso y la jurisprudencia unificada imperante que dieron sustento a la decisión, que condujo a concluir que no le asistía derecho a lo pretendido en la demanda. 1.6.2.
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-4 Por conducto del subdirector de la Dirección de Defensa Judicial Pensional se pronunció la entidad en el sentido de solicitar que se declare improcedente la tutela y en consecuencia se denieguen las pretensiones, toda vez que no se presenta la vulneración de ningún derecho ni la materialización de vicio o defecto alguno por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”. 1.6.3.
Juzgado Décimo (10º) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá Por medio de correo electrónico de 3 de mayo de 2022, la autoridad judicial solicitó su desvinculación del presente trámite, en atención a que no hubo de su parte transgresión a ningún derecho fundamental de la demandante, pues el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se adelantó conforme al procedimiento señalado para este medio de control, desde el momento de radicación de la demanda hasta la providencia que dispuso su archivo. 3 Escrito remitido por correo el 3 de mayo de 2022. 4 Con mensaje de datos del 4 de mayo de 2022.
Demandante: Marina Castañeda de Beltrán Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B” Radicado: 11001-03-15-000-2022-02348-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer, en primera instancia, de la acción de tutela presentada por la señora Marina Castañeda de Beltrán contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 y, el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.
Cuestión previa En el escrito de contestación de la solicitud de amparo el Juzgado Décimo (10°) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá solicitó su desvinculación del presente trámite. Al respecto, esta Colegiatura encuentra que no es procedente acceder a dicha petición, en atención a que la vinculación a este proceso de la referida autoridad judicial fue en calidad de tercero con interés por haber fungido como juez a quo dentro del proceso de nulidad y restablecimiento con radicado número 11001-33-35-010-2018- 00501-00, razón por la cual, será negada en la parte resolutiva de esta sentencia. 2.3.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede el amparo de los derechos fundamentales de la parte accionante, los cuales consideró vulnerados con ocasión de la sentencia de 22 de febrero de 2022, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B” revocó el fallo de primera instancia proferido por el Juzgado Décimo (10°) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá, que en providencia de 4 de marzo de 2021, había accedido a las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió la actora contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-, por incurrir, en su sentir, en los defectos sustantivo y desconocimiento de precedente.
Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: (i) el criterio de la Sala sobre procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) el estudio de los requisitos adjetivos de procedibilidad; (iii) las generalidades de los defectos alegados y; (iv) el examen del caso concreto. 2.4. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20125, unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la 5 Sala Plena.
Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. ACCIÓN DE TUTELA - Importancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. Demandante: Marina Castañeda de Beltrán Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B” Radicado: 11001-03-15-000-2022-02348-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema6.
Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales7. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”.
Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 20148, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.5.
Análisis de los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.5.1. Para la Sala, el caso objeto de estudio está revestido de relevancia constitucional, por cuanto al revisar el escrito que dio origen a la acción de tutela en relación con los supuestos fácticos de la demanda, las pretensiones, la carga argumentativa y probatoria, se advierte que la parte actora solicitó la protección de sus derechos fundamentales “a la seguridad social, vida digna y mínimo vital de las personas de la tercera edad, derechos adquiridos y expectativas legítimas, principio de seguridad jurídica, favorabilidad laboral e inescindibilidad de la ley, debido proceso, y derecho a la igualdad procesal y entre otros derechos de orden superior constitucional.”.
Esto, porque en su sentir la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente. De acuerdo con lo anterior en el asunto concreto, se evidencia una tensión o contradicción entre la razonabilidad de la decisión y el núcleo esencial de los derechos fundamentales deprecados por la parte actora, comoquiera que se alega que se incurrió en los defectos sustantivo y de desconocimiento de precedente, por lo que, se advierte que trasciende de un estudio de lo meramente legal. 2.5.2.
Por otro lado, se establece que la acción de tutela de la referencia no se dirige contra una sentencia de la misma naturaleza, puesto que, la providencia judicial que censura la parte accionante, fue proferida en el marco de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que adelantó la tutelante contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la 6 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 7 Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia. 8 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Demandante: Marina Castañeda de Beltrán Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B” Radicado: 11001-03-15-000-2022-02348-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Protección Social -UGPP-, identificado con el radicado número 11001-33-35-010- 2018-00501-01. 2.5.3.
Respecto al requisito de inmediatez es preciso señalar que, la providencia censurada fue proferida el 22 de febrero de 2022, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”, mientras que la solicitud de amparo se presentó el 26 de abril de 2022, de manera que, sin que sea necesario determinar la fecha en que cobró ejecutoria, ha transcurrido un término que a juicio de la Sala es razonable.
Lo anterior, a la luz de la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20149, en la que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado adoptó los criterios fijados por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 200510, para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencias judiciales y, reiteró que seis (6) meses es el término prudente para acudir y solicitar el amparo de los derechos fundamentales que se estimen vulnerados con estas. 2.5.4.
Frente al agotamiento de los medios de defensa judicial, se advierte que se encuentra superado el referido requisito, comoquiera que la providencia atacada corresponde a la sentencia de segunda instancia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”, frente a la cual no procede ningún recurso ordinario. Asimismo, no proceden los mecanismos extraordinarios de defensa de revisión y de unificación de jurisprudencia, en atención a que los cargos formulados no se enmarcan en alguna de las causales de procedencia de estos.
Superadas dichas exigencias, la Sala abordará el fondo de la solicitud, sin perjuicio de resaltar el carácter excepcional de la tutela, que tiene como fin garantizar la intangibilidad de la cosa juzgada, el respeto de la autonomía judicial, la protección de derechos de terceros de buena fe, la seguridad jurídica y la confianza en los fallos judiciales. 2.6.
Generalidades de los defectos alegados Frente al defecto sustantivo, se tiene que la Corte Constitucional11, ha explicado que este se presenta cuando “la autoridad judicial aplica una norma claramente inaplicable al 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Rad: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).
Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. M. P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 10 “c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos.” 11 Corte Constitucional, Sentencia SU-195 del 12.03.12., M.P. Dr. Jorge Iván Palacio Palacio.
Demandante: Marina Castañeda de Beltrán Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B” Radicado: 11001-03-15-000-2022-02348-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co caso o deja de aplicar la que evidentemente lo es, u opta por una interpretación que contraríe los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica”12.
Puntualmente, lo configuran los siguientes supuestos: a) El fundamento de la decisión judicial es una norma que no es aplicable al caso concreto, por impertinente13 o porque ha sido derogada14, es inexistente15, inexequible16 o se le reconocen efectos distintos a los otorgados por el Legislador17. b) No se hace una interpretación razonable de la norma18. c) La disposición aplicada es regresiva19 o contraria a la Constitución20. d) El ordenamiento otorga un poder al juez y este lo utiliza para fines no previstos en la disposición21. e) La decisión se funda en una interpretación no sistemática de la norma22. f) Se afectan derechos fundamentales, debido a que el operador judicial sustentó o justificó de manera insuficiente su actuación. Procederá entonces el amparo constitucional cuando se acredite la existencia de un defecto sustantivo, en cualquiera de los supuestos que se han presentado anteriormente, siempre que la parte accionante cumpla con la carga argumentativa.
En relación con el desconocimiento de precedente resulta importante precisar la posición de la Sala sobre el concepto de precedente, el cual se sintetiza en los siguientes términos: “…es la decisión, o el conjunto de decisiones, que sirven de referente al juez que debe pronunciarse respecto de un asunto determinado, por guardar una similitud en sus presupuestos fácticos y jurídicos, y respecto de los cuales la ratio decidendi constituye la regla… que obliga al operador jurídico a fallar en determinado sentido…”.23 12 Corte Constitucional, Sentencias SU-159 del 6.03.02.
M.P. Manuel José Espinosa, T-043 del 27.01.05, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-295 del 31.03.05, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-657 del 10.08.06, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-686 del 31.08.07, M.P. Jaime Córdoba Triviño, T-743 del 24.07.08, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-033 del 1.02.10, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, T-792 del 1.10.10, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio entre otras. 13 Corte Constitucional, Sentencia T-189 del 3.03.05.
M.P. Manuel José cepeda Espinosa. 14 Corte Constitucional, Sentencia T-205 del 4.03.04. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. 15 Corte Constitucional, Sentencia T-800 del 22.09.06. M.P. Jaime Araujo Rentería. 16 Corte Constitucional, Sentencia T-522 del 18.05.01. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 17 Corte Constitucional, Sentencia SU-159 del 6.03.02.
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 18 Corte Constitucional, Sentencias T-051 del 30.01.09. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y T-1101 del 28.10.05, M.P. Rodrigo Escobar Gil. 19 Corte Constitucional, Sentencia T-018 del 22.01.08, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 20 Corte Constitucional, Sentencia T-086 del 8.02.07, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 21 Corte Constitucional, Sentencia T-231 del 13.05.94.
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. 22 Corte Constitucional, Sentencia T-807 del 26.08.004. M.P. Clara Inés Vargas. 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 19 de febrero de 2015, M.P. Alberto Yepes Barreiro, rad. 2013-02690-01. Demandante: Marina Castañeda de Beltrán Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B” Radicado: 11001-03-15-000-2022-02348-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Aunado a ello, esta Sección en reiterados pronunciamientos24 explicó que el concepto de precedente hace referencia a la regla de derecho determinante del sentido de la decisión y su contenido específico, es decir, la ratio decidendi, la cual no está atada al número de decisiones, dado que solo basta una providencia en donde se especifique una regla o subregla de derecho para que aquella sea considerada como precedente.
También se considera que constituyen precedente las sentencias de constitucionalidad y las de unificación, expedidas tanto por la Corte Constitucional, como por el Consejo de Estado. Sin embargo, resulta necesario advertir que “…no todas las decisiones judiciales que profieren las Altas Cortes generan una regla o subregla, pues son el resultado de la aplicación al caso concreto de la norma que viene al caso, sin una actividad creadora del juez.”25 Cabe resaltar que el carácter vinculante de las reglas o subreglas de derecho creadas por las Altas Cortes cuando actúan como órganos de cierre, encuentra su fundamento en la jerarquía del juez, a sus funciones asignadas por la norma superior y a la garantía de los principios de igualdad y seguridad jurídica, así como, en la coherencia del ordenamiento jurídico.
Por tanto, la parte que invoca el desconocimiento de un precedente jurisprudencial, debe cumplir con la carga mínima de i) identificar la decisión que considera desatendida, ii) la ratio de la misma aplicable a la solución del nuevo caso que se somete a la jurisdicción dada la analogía con la litis anterior, y iii) la incidencia de esta en la decisión final que adopte el fallador de instancia. 2.7.
Caso concreto En el sub examine la parte tutelante adujo la trasgresión de sus garantías constitucionales con ocasión de la sentencia de 22 de febrero de 2022, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B” revocó el fallo de primera instancia proferido por el Juzgado Décimo (10°) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá, que en providencia de 4 de marzo de 2021, había accedido a las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió la actora contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP-.
Lo anterior, por cuanto, en su sentir, en la providencia censurada se incurrió en los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente. Frente al primero, consideró que se aplicaron normas de manera manifiestamente errada, pues conforme a lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y la Ley 33 de 1985, y del material probatorio aportado al proceso, sin bien no cumplía 15 años de servicio para el 13 de febrero de 1985, fecha de entrada de esta última disposición, tampoco adquirió su estatus en vigencia de la primera legislación, luego por principio de favorabilidad el causante era beneficiario del régimen de transición de la última codificación, y, respecto del segundo, al no tenerse en cuenta la jurisprudencia sobre el régimen de 24 Entre otras ver sentencia de 6 de mayo de 2021; expediente 11001-03-15-000-2021-0281-01. 25 Consejo de Estado, Sentencia del 19.02.2015.
M.P. Alberto Yepes Barreiro, Rad. No. 11001-03-15- 000-2013-02690-01 Demandante: Marina Castañeda de Beltrán Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B” Radicado: 11001-03-15-000-2022-02348-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co transición de la Ley 33 de 1985, la aplicación plena de la normatividad anterior a dicho precepto y los factores salariales a tener en cuenta en virtud de ello.
Ahora, esta Colegiatura encuentra que la Subsección “B” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la providencia censurada, fijó como problema jurídico determinar “si hay lugar al reconocimiento, o no, de todos los factores salariales devengados por el causante, señor Víctor Nodier Beltrán Zuluaga, en el último año de servicio; en caso afirmativo, implicaría la reliquidación de la pensión postmortem percibida por la señora Marina Castañeda De Beltrán en los términos establecidos en los antecedentes”.
Así entonces, después de traer a colación los hechos probados en el proceso, hizo referencia a la unificación jurisprudencial de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado con relación a la liquidación de la pensión de los servidores públicos, y a la aplicación plena de las Leyes 33 y 62 de 1985. En ese orden, advirtió que fue a partir de la sentencia SU-395 de 2017 del máximo órgano constitucional, que el tribunal de cierre de la jurisdicción contenciosa “modificó su postura, pues este fallo concluyó que de acuerdo con lo expresamente establecido por el Legislador en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por el Constituyente en el Acto Legislativo 01 de 2005, así como con los principios de eficiencia del Sistema de Seguridad Social, correspondencia entre lo cotizado y lo liquidado, y el alcance y significado del régimen de transición, la interpretación constitucionalmente admisible es aquella según la cual el monto de la pensión se refiere al porcentaje aplicable al IBL, y, por tanto, el régimen de transición no reconoce que continúan siendo aplicables ni el IBL ni los factores salariales previstos con anterioridad a la Ley 100 de 1993”.
Asimismo, precisó que en la providencia de unificación de 28 de agosto de 2018, de la Sala Plena del Consejo de Estado, la corporación interpretó la finalidad del legislador en la Ley 100 de 1993, y en consecuencia estableció dos grupos de personas, dadas las condiciones pensionales; un primer grupo son los que consolidaron su derecho antes de la entrada en vigencia de la referida norma o ya tenían reconocida la pensión, y, el otro, los que estaban próximos a adquirir la prestación conforme a las disposiciones anteriores, para quienes se otorgó una vigencia ultractiva de algunos elementos del régimen pensional que los gobernaba.
Así pues, aclaró que de conformidad con lo probado, el causante se encontraba en el primer grupo, por cuanto, para el 29 de enero de 1985, fecha de entrada en vigencia la Ley 33 de 1985, contaba con 14 años, 2 meses y 9 días de servicio como empleado público, de igual forma, que cumplió con todos los requisitos antes del 1 de abril de 1994, calenda en la cual cobró rigor la Ley 100 de 1993, por lo tanto, advirtió que se deberían aplicar íntegramente al caso de la tutelante las normas que le corresponden, esto es, la primera disposición legal señalada.
Conforme a lo anterior, y de después de transcribir el artículo 1° de las Leyes 33 y 62 de 1985, indicó que se debía analizar “lo correspondiente a los factores salariales devengados, aquellos dispuestos en la Ley 62 de 1985 y los que fueron reconocidos en el acto administrativo y los otorgados por el a quo, en forma proporcional, con el objetivo de proferir una decisión acorde a lo expresado en precedencia”, para lo cual diseñó el siguiente cuadro: Demandante: Marina Castañeda de Beltrán Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B” Radicado: 11001-03-15-000-2022-02348-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ley 62 de 1985 Devengados (Certificación) Reconocidos Acto Administrativo Reconocidos Sentencia Primera Instancia -Asignación básica - Gastos de representación - Primas: *Antigüedad *Técnica *Ascensional *Capacitación; - Dominicales y feriados -Horas extras -Bonificación por servicios prestados -Trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio -Asignación básica mensual -Subsidio alimentación y transporte - Bonificación por servicios prestados - Prima de servicios - Prima de vacaciones - Bonificación por recreación -Prima de navidad Asignación básica - Bonificación por servicios prestados - Prima de servicios Los dos primeros en el acto de reconocimiento, el tercero en la reliquidación de la prestación -Asignación básica - Subsidio de transporte y alimentación -Bonificación por servicios prestados - Prima de servicios (1/12) -Prima de vacaciones (1/12) -Prima de navidad (1/12) En consecuencia, finalmente concluyó que en el reconocimiento pensional no se omitió la inclusión de ningún factor de los enlistados taxativamente en la Ley 62 de 1985, razón por la cual no había lugar a acceder a las pretensiones de la demanda.
En ese orden, para la Sala el cargo no está llamado a prosperar dado que, contrario a lo alegado, en la providencia acusada el tribunal, a partir del acervo probatorio, estableció el régimen pensional aplicable, esto es, el previsto en las Leyes 33 y 62 de 1985, lo anterior en atención a que para la fecha de entrada en vigor de éste, el causante tenía 14 años, 2 meses y 9 días de servicio, sumado al cumplimiento del estatus de pensionado antes de vigencia de la Ley 100 de 1993.
Luego, no es admisible como lo alega la demandante, que el régimen que cobijaba su situación era el anterior al señalado por la autoridad judicial accionada, pues, conforme a lo dispuesto en el parágrafo 2° del artículo 1° de la Ley 33 de 1985, se requieren 15 años continuos o discontinuos de labores, para la fecha de su eficacia, lo cual no se cumplió en este caso, luego, no era posible que por favorabilidad se desconociera dicho requisito, toda vez que no se encontraba en el escenario del choque o concurrencia de normas o interpretaciones vigentes y aplicables simultáneamente a un contexto determinado.
No obstante, resulta del caso indicar que esta Sección acogió el lineamiento que la Corte Constitucional expuso en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y U- 395 de 2017, que sostuvieron que en procura de la sostenibilidad financiera del sistema pensional todas las pensiones, independientemente del régimen que les sea aplicable, deben liquidarse conforme a los factores salariales frente a los cuales se realizaron efectivamente los aportes y que se encuentren taxativamente enlistados en la norma que los regula26. 26 Procesos; 11001-03-15-000-2020-02828-00, MP Rocío Araujo Oñate y 11001-03-15-000-2020- 02767-00, MP Luis Alberto Álvarez Parra.
Demandante: Marina Castañeda de Beltrán Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B” Radicado: 11001-03-15-000-2022-02348-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Lo anterior además se encuentra en consonancia con lo establecido en el Acto Legislativo 01 de 2005, que en su inciso sexto, previó que para la liquidación de las pensiones solo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones y que así se disponga disposición jurídica pertinente.
Finalmente, en relación con el segundo cargo la Sala precisa que no es admisible su estudio, pues, las providencias que alega la parte actora como desconocidas, se refieren al régimen de transición de la Ley 33 de 1985, y las normas que gobiernan a las personas beneficiarias de este, entre ellas, la Ley 6° de 1945 y el Decreto 1045 de 197827, que como quedó claramente definido, no le era aplicable en su caso.
En ese orden, realizar un análisis desde esta perspectiva resultaría inane, pues al concluirse que el tribunal aplicó la normativa que gobernaba el derecho pensional del causante, no es consecuente abordar la jurisprudencia sobre el régimen de transición de la Ley 33 de 1985, sobre el cual edifica su reparo la tutelante, que se itera, no le corresponde.
Sumado a ello, que además trajo a colación unos fallos de tutela, que tal como se indicó en marco conceptual sobre este yerro, estos no constituyen precedente, pues no provienen de la Sala Plena del Alto Tribunal constitucional, por tanto, a lo sumo se considera como un criterio auxiliar en el ejercicio de la función judicial y, adicionalmente, no fija una regla o subregla de derecho que impere en el asunto concreto.
Asimismo, no es posible alegar el desconocimiento de la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010 del Consejo de Estado, por el hecho de que era el criterio imperante para el momento de presentación de la demanda ordinaria, pues, este fue modificado y corresponde al vigente tanto para la fecha de expedición de la decisión cuestionada como para la de este fallo, según el cual, en la liquidación de la pensión, de cualquier régimen, solo se deben tener en cuenta los factores salariales sobre los cuales se realizaron aportes y que se encuentre enlistados en la norma correspondiente. 2.8.
Conclusión De acuerdo con lo argumentado, esta Sala de Decisión negará la solicitud de amparo interpuesta por la señora Marina Castañeda de Beltrán contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”, comoquiera que no se evidenció la configuración de ninguno de los defectos alegados contra la decisión de dicha autoridad judicial y, en ese orden, no se presentó la vulneración de algún derecho fundamental de la actora. 27 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 31 de enero de 2019. Radicado: 410012331000201200101-01 (1145-2016). 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia de 5 de mayo de 2019, exp. 25000-23-42-000-2012-02011-01 (0298-14). Demandante: Marina Castañeda de Beltrán Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B” Radicado: 11001-03-15-000-2022-02348-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación elevada por el Juzgado Décimo (10°) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá.
SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la acción de tutela presentada por la señora Marina Castañeda de Beltrán contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.
CUARTO: Si no se impugna esta providencia dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado (Firmado electrónicamente) ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado “Esta providencia fue generada con firma electrónica la cual tiene plena validez y efectos jurídicos conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.”