Radicado: 11001-03-15-000-2023-02484-01 Accionante: Salvador Elbert Bonilla Botía Se revoca la sentencia de primera instancia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C., seis (6) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2023-02484-01 Accionante: Salvador Elbert Bonilla Botía Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A Temas: Acción de tutela contra providencia judicial / Proceso de reparación directa / Concurrencia de culpas / Indemnización de perjuicios / Se revoca la sentencia de primera instancia que declaró la improcedencia y, en su lugar, se niega la solicitud de amparo.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por el accionante contra la sentencia del 29 de junio de 2023 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró la improcedencia de la acción por falta de relevancia constitucional. El actor presentó acción de tutela contra la sentencia del 23 de febrero de 2023 proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se modificó parcialmente la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones en el proceso de reparación directa con radicado No. 25269-33-33-003-2018-00062-00/01.
La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015, 1983 de 2017, 333 de 2021 y en el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. I.
ANTECEDENTES A. Solicitud de amparo Radicado: 11001-03-15-000-2023-02484-01 Accionante: Salvador Elbert Bonilla Botía Se revoca la sentencia de primera instancia 2 1.- El 12 de mayo de 2023 el señor Bonilla Botía presentó, a través de apoderado judicial, una acción de tutela para obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso e igualdad, los cuales estimó vulnerados con ocasión de la sentencia del 23 de febrero de 2023 proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca; en dicha providencia se modificó parcialmente la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones en el proceso de reparación directa con radicado No. 25269-33- 33-003-2018-00062-00/01. 2.- Como pretensión, el actor formuló la siguiente (se transcribe): <<Sírvanse conceder el amparo al derecho a un debido proceso, igualdad en favor de mi representado y me sean analizados en condiciones de igualdad procesal todas y cada una de las pruebas y que dichas pruebas sean estudiadas en conjunto y explicando razonadamente los motivos del valor probatorio y revocar la sentencia del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN “A y en su lugar AMPARAR el derecho constitucional al debido proceso (art. 29 C.P.) AMPARANDO el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 229 C.P.) confirmando la sentencia del JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE FACATATIVÁ>>.
B. Hechos 3.- El accionante basó su solicitud de amparo en las siguientes afirmaciones: 3.1.- Mediante correo electrónico del 6 de mayo de 2016, la oficina de Contratos del Comando Aéreo de Combate No. 1 de la Fuerza Aérea Colombiana1 presentó una invitación formal a la sociedad Brother IBM TEC ―de propiedad del accionante― para que brindara, mediante contratación directa, el suministro de unos computadores y accesorios de tecnología. 3.2.- El 16 de mayo de 2016 la sociedad Brother IBM TEC presentó la oferta de suministro correspondiente, y el 19 de mayo siguiente el Comando Aéreo de Combate No. 1 expidió comunicación de aceptación de la oferta. 3.3.- El 23 de mayo de 2016 el accionante suscribió el contrato de suministro identificado con radicado No. 002305-2016 con dos sujetos que se identificaron como los tenientes Carlos Alberto Quimbayo y Mauricio González Rodríguez, quienes presuntamente representaban al Comando Aéreo de Combate No. 1.
En el contrato se pactó que: (i) el valor del contrato era de $97.206.104; (ii) el objeto era el suministro de equipos de cómputo y accesorios tecnológicos; (iii) la entrega de los 1 La dirección electrónica desde la cual se envió el correo fue: <<cacom1@oficinadecontratos.com>>. Radicado: 11001-03-15-000-2023-02484-01 Accionante: Salvador Elbert Bonilla Botía Se revoca la sentencia de primera instancia 3 suministros se realizaría en las instalaciones de la Alcaldía de La Vega – Cundinamarca; y (iv) la persona designada para la recepción de los equipos sería Martha Vanegas, secretaria de Gobierno del municipio. 3.4.- El 1º de junio de 2016 el actor entregó el suministro a las señoras Martha Vanegas y Ruth Parra ―auxiliar administrativa de la alcaldía― en las instalaciones de la Alcaldía de La Vega, tal como se había convenido en el contrato.
Ese mismo día, en horas de la tarde, el accionante ingresó al SECOP para constatar que el contrato se hubiera subido en la plataforma, pero no lo encontró. 3.5.- El accionante elevó varias peticiones encaminadas a recibir el pago por el suministro entregado; sin embargo, mediante oficio del 12 de julio de 2016 el departamento de Contratos del Comando Aéreo de Combate No. 1 de la Fuerza Aérea Colombiana le manifestó que no había realizado ninguna invitación para adquirir los elementos de cómputo ni había autorizado a la Alcaldía de La Vega para recibir dichos equipos.
En consecuencia, lo incentivó a promover la respectiva denuncia penal. 3.6.- Por su parte, el Municipio de la Vega, mediante comunicación con radicado No. 20161102760 del 30 de junio de 2016, le informó al actor que desconocía los términos y condiciones del supuesto contrato. No obstante, señaló que debido a una llamada de quien se identificó como el teniente Carlos Alberto Quimbayo, recibieron unas cajas que fueron entregadas a una persona que pasó por ellas. 3.7.- El accionante presentó la denuncia penal por estafa, que dio lugar a una inspección judicial por parte del CTI en las instalaciones de la Alcaldía de La Vega.
En esa diligencia se constató que tres de los computadores entregados por el actor se encontraban allí, por lo que le fueron devueltos. 3.8.- El 10 de mayo de 2017 presentó demanda de reparación directa contra la Nación – Ministerio de Defensa – Fuerza Área Colombiana, el Municipio de La Vega, los tenientes Carlos Alberto Quimbayo y Mauricio González Rodríguez, y las señoras Ruth Parra y Martha Vanegas, en su calidad de funcionarias de la Alcaldía de La Vega.
El actor pretendía la indemnización por los perjuicios materiales y morales causados. 3.9.- Mediante sentencia del 6 de junio de 2022 el Juzgado Tercero Administrativo de Facatativá accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda: condenó al Radicado: 11001-03-15-000-2023-02484-01 Accionante: Salvador Elbert Bonilla Botía Se revoca la sentencia de primera instancia 4 Municipio de La Vega a pagarle al actor la suma de $82.556.222 por concepto de perjuicios materiales (daño emergente)2 y negó las demás pretensiones. 3.9.1.- Estableció la concurrencia de culpas entre el Municipio de La Vega y el accionante que, para efectos de la indemnización, se determinó en términos porcentuales en un 80% a cargo del municipio y el 20% restante a cargo del actor, pues la conducta de ambos resultó determinante para la configuración del daño. El tribunal resaltó que un tercero utilizó el nombre del teniente Quimbayo y de la Fuerza Aérea Colombiana para perpetrar su engaño. Frente al actor, indicó que actuó de manera negligente porque: (i) no tuvo la precaución de consultar la veracidad del supuesto contrato en el SECOP antes de celebrarlo; y (ii) no advirtió que el correo electrónico mediante el cual fue contactado, supuestamente, por el Comando Aéreo de Combate No. 1, no provenía de un dominio que correspondiera al Ministerio de Defensa o a la Fuerza Aérea Colombiana3. 3.9.2.- En relación con la conducta desplegada por el Municipio de La Vega, sostuvo que: (i) omitió verificar el sustento legal o contractual para recibir los elementos de cómputo, es decir, si el contrato en efecto existía y si el municipio se encontraba facultado para intervenir en dicha relación contractual o para actuar como intermediario para recibir los equipos4; y (ii) la secretaria de Gobierno del municipio autorizó a la auxiliar administrativa para que entregara los elementos de cómputo a un sujeto del cual se desconoce su identidad, pues no se dejó constancia alguna. 3.10.- El Municipio de La Vega interpuso recurso de apelación contra el fallo de primera instancia. Sus reparos se centraron en alegar que no hubo concurrencia de culpas, sino que se configuró una culpa exclusiva de la víctima, toda vez que el daño se ocasionó única y exclusivamente por el actuar imprudente del accionante al no realizar una correcta verificación antes de celebrar el supuesto negocio jurídico con la Fuerza Aérea. 2 Para la determinación del daño emergente, el juzgado tomó el valor del suministro ($97.206.104) y le restó el valor de los 3 elementos de cómputo que se recuperaron ($4.949.775) para un total de $92.138.641.
Ahora bien, teniendo en cuenta que se determinó que el accionante debía asumir el 20% de la responsabilidad por la concurrencia de culpas, la indemnización se disminuyó en ese porcentaje, el cual indexado arrojó la suma de $82.556.222. El juzgado concluyó que no se acreditaron ni lucro cesante ni perjuicios morales. 3 Al respecto, indicó que <<el dominio utilizado para remitir el correo “oficinadecontratos.com”, no corresponde a una entidad estatal, que se identifica con el nombre seguido del dominio “.gov”, a un dominio web de las fuerzas militares que se identifican con el “.mil”; así, para el caso de la Fuerza Aérea Colombiana, el dominio es www.fac.mil.co y los correos electrónicos de la entidad se identifican con el nombre de la dependencia, seguida del @fac.mil.co>>. 4 Para robustecer ese argumento, señaló que la secretaria de Gobierno del municipio solicitó a quien se hacía pasar por el capitán Quimbayo que le donara 3 computadores a la Alcaldía, a lo cual accedió. Por ello, sostuvo que se si bien la donación entre entidades públicas no se encuentra prohibida, esta debía llevarse a cabo a través de un contrato interadministrativo de donación. Radicado: 11001-03-15-000-2023-02484-01 Accionante: Salvador Elbert Bonilla Botía Se revoca la sentencia de primera instancia 5 3.11.- Mediante sentencia del 23 de febrero de 2023 la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca modificó la sentencia de primera instancia, pues estableció la participación del demandante en la causación del daño antijurídico en un porcentaje del 70% y en un 30% frente al municipio.
Por ello, redujo la condena impuesta al municipio a la suma de $27.676.899 por concepto de perjuicios materiales (daño emergente). 3.11.1.- Compartió los planteamientos del juez de primera instancia, pero aumentó el nivel de responsabilidad del accionante. Al respecto, señaló que este no tuvo en cuenta que el numeral 4 del artículo 24 de la Ley 1150 de 2007 (vigente para la fecha en la que se celebró el supuesto contrato) exceptúa la selección por contratación directa para los contratos de suministro, de manera que, si el actor hubiera sido diligente, sabría que la contratación fue irregular. 3.11.2.- También indicó que el accionante omitió su deber de precaución al no revisar el procedimiento de contratación directa contenido en el Manual de Contratación del Ministerio de Defensa, pues de haberlo revisado, sabría que se pretermitieron etapas contenidas en dicho manual.
C. Fundamentos de la vulneración 4.- El accionante afirma que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto fáctico porque no tuvo en cuenta que el Municipio de La Vega recibió el suministro en virtud de unas simples llamadas telefónicas, sin verificar la verdadera identidad de su emisor ni la existencia del supuesto contrato.
Añade que tampoco se tuvo en cuenta el hecho de que el municipio no se encontraba facultado para participar como intermediario en el supuesto negocio jurídico y, por tanto, no debió recibir los equipos de cómputo. 5.- Asegura que el tribunal estableció que, en la declaración en el proceso penal, las funcionarias de la alcaldía señalaron que habían entregado los equipos de tecnología a un tercero desconocido, entrega de la que no se dejó registro en la entidad; y que no obstante lo anterior, el tribunal no imputó la responsabilidad patrimonial que corresponde al municipio.
Lo anterior, en la medida que se desconoció el principio de confianza legítima que tiene todo ciudadano con la administración pública, razón por la cual no es proporcional que tenga que asumir la carga del 70% en la causación del daño antijuridico. D. Oposiciones e intervenciones Radicado: 11001-03-15-000-2023-02484-01 Accionante: Salvador Elbert Bonilla Botía Se revoca la sentencia de primera instancia 6 6.- La Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (accionado) solicitó declarar la improcedencia de la acción. Aseguró que no se cumple con el requisito de relevancia constitucional porque el accionante pretendía hacer de la tutela una tercera instancia del proceso ordinario.
En todo caso, sostuvo que su decisión se fundamentó en el acervo probatorio obrante en el expediente, por lo que no vulneró los derechos fundamentales del accionante. Agregó que el argumento del actor relacionado con la confianza legítima no fue objeto de debate en el proceso ordinario, por lo que no podría ser analizado mediante la acción de tutela. 7.- El Municipio de La Vega – Cundinamarca (tercero con interés) solicitó su desvinculación del proceso.
Alegó que carece de legitimación en la causa por pasiva, pues no es la entidad llamada a responder por los reproches planteados en la tutela. 8.- El Juzgado Tercero Administrativo de Facatativá (tercero con interés) adujo que la acción de tutela no le endilga vulneración de derechos fundamentales a ese despacho ni tampoco propone algún cuestionamiento contra el fallo que profirió. 9.- El Ministerio de Defensa - Fuerza Aérea Colombiana (tercero con interés) y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (interviniente) guardaron silencio, pese a estar debidamente notificados.
E. Fallo impugnado 10.- Mediante sentencia del 29 de junio de 2023 la Sección Primera del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la acción por falta de relevancia constitucional. Consideró que el actor pretendió convertir la acción de tutela en una instancia adicional al proceso ordinario, máxime cuando sus reproches se dirigieron a refutar el monto de la condena, pues ese asunto que quedó zanjado en el proceso ordinario.
F. Impugnación 11.- El actor impugna la decisión de primera instancia. Señala que, contrario a lo decidido por el juez constitucional de primera instancia, el asunto sí tiene relevancia constitucional porque la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso e igualdad, en la medida que realizó una indebida valoración probatoria del expediente ordinario.
Sostiene que esta circunstancia da lugar a la configuración de un defecto fáctico, el cual hace parte de las causales específicas de procedibilidad en tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales. Radicado: 11001-03-15-000-2023-02484-01 Accionante: Salvador Elbert Bonilla Botía Se revoca la sentencia de primera instancia 7 II.
CONSIDERACIONES 12.- La Sala revocará la sentencia de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción por falta de relevancia constitucional y, en su lugar, negará la solicitud de amparo tras no encontrar configurado el defecto fáctico alegado por el accionante. 13.- En la medida en que el juez constitucional de primera instancia no se pronunció sobre la solicitud de desvinculación elevada por el Municipio de La Vega, la Sala negará esa petición, por cuanto dicha autoridad se vinculó al presente proceso en calidad de tercero con interés. G. Se encuentran satisfechos los requisitos generales que habilitan la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 14.- Los requisitos se cumplen así: i) el accionante indicó de manera clara los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el asunto es de evidente relevancia constitucional porque se afirma la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad, y se identificó el vicio en el que habría incurrido la providencia acusada (defecto fáctico).
Además, porque: (1) la parte actora no apeló la sentencia de primera instancia, en tanto le había sido favorable a sus intereses; y (2) es con ocasión de la sentencia de segunda instancia que se generan los reparos formulados en sede de tutela; iii) se encuentra cumplido el requisito de subsidiariedad porque la parte actora utilizó todos los mecanismos judiciales a su alcance para obtener la protección de sus derechos fundamentales; iv) la solicitud se presentó en un término prudencial (inmediatez), puesto que la decisión de segunda instancia se notificó el 3 de marzo de 2023 y la tutela se presentó el 12 de mayo de 2023, es decir, dentro del término de los seis meses precisado tanto por esta Corporación5 como por la Corte Constitucional6; y v) no se trata de una decisión proferida en sede de tutela.
H.- No se configuró el defecto fáctico alegado por el accionante porque el tribunal accionado sí valoró los medios probatorios obrantes en el expediente ordinario 15.- Si bien la parte actora no indicó cuáles fueron, en concreto, los medios de prueba que no fueron valorados por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la Sala advierte que la autoridad judicial sí tuvo en cuenta el material probatorio que daba cuenta de las irregularidades en las que 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, radicado 11001-03-15-000-2012-02201- 01(IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 6 Corte Constitucional, sentencia T-031 de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-02484-01 Accionante: Salvador Elbert Bonilla Botía Se revoca la sentencia de primera instancia 8 incurrió el Municipio de La Vega respecto de la recepción de los equipos de cómputo, y de que se hubiera entregado el suministro a un sujeto respecto del cual no quedó registro alguno. 15.1.- En la parte considerativa de la sentencia objeto de reproche se señaló: <<Ahora bien, no es de recibo que en la Alcaldía de la Vega se hayan recibido unos equipos, únicamente con fundamento en unos datos suministrados vía telefónica, sin verificar la validez de contrato y si tenían la obligación de participar como intermediario en un negocio jurídico suscrito por el aquí demandante y presuntamente miembros de la Fuerza Aérea.
Asimismo, frente a la donación solicitada no se advierte un trámite administrativo interno que justificara dicha conducta. (…) Así las cosas, en el presente asunto, es claro que la actuación de la Entidad que recibió los equipos tecnológicos y los entregó a un tercero, incidió en la configuración del daño alegado. En consecuencia, no es cierto, como lo alega el apelante, que el daño antijurídico haya sido causado únicamente por el actuar decisivo, determinante y exclusivo del demandante, sino que se configuró una concurrencia de culpas, como lo expuso el Juez de primera instancia>>. 15.2.- Además, para efectos de determinar el porcentaje de responsabilidad tanto del municipio como del accionante frente a la concurrencia de culpas, el tribunal comparó las conductas de cada uno y que fueron determinantes para la ocurrencia del daño. El tribunal elaboró el siguiente cuadro: Conducta del demandante Conducta del municipio No tuvo en cuenta que conforme la Ley 1150 de 2007, en la modalidad de selección de contratación directa se exceptúan los contratos de suministro.
Se recibieron unos equipos, en virtud de unas llamadas telefónicas de una persona que se identificó como miembro de la Fuerza Aérea, sin verificar la validez de contrato y si tenía la obligación de participar como intermediario. Omitió sus deberes de precaución al no revisar que ante el Ministerio de Defensa - Fuerza Aérea se estuvieran adelantando cada una de las etapas del procedimiento de contratación directa.
Se solicitó la donación de 3 equipos de cómputo, sin acreditar el trámite administrativo interno. Únicamente verificó el SECOP y la página oficial de la Fuerza Aérea, después de entregar los equipos de tecnología en la Alcaldía del Municipio de La Vega. Entregó los equipos del demandante a un tercero, sin dejar registro de sus datos personales en la Entidad.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-02484-01 Accionante: Salvador Elbert Bonilla Botía Se revoca la sentencia de primera instancia 9 Desde el primer correo electrónico que recibió el demandante, hasta el momento que entregó los equipos de tecnología, no se advierte alguna actuación por parte de esta persona, en aras de confirmar la veracidad del contrato de suministro.
No verificó que los e-mails enviados por la Fuerza Aérea, provinieran de un correo institucional. 15.3.- En ese sentido, la Sala constata que la autoridad judicial accionada sí valoró el acervo probatorio que obraba en el expediente ordinario respecto de la conducta desplegada por el Municipio de La Vega. Sin embargo, determinó que la participación del accionante en la ocurrencia del daño antijuridico fue mayor, entre otras cosas, porque no observó ninguna actuación diligente de su parte sino hasta después de haber entregado el suministro.
Por ello, el tribunal concluyó que, a efectos de la indemnización de perjuicios, el accionante debía asumir una carga del 70% y el municipio el 30% restante. 15.4.- Bajo ese entendido, cabe destacar que las diferencias subjetivas en torno a la interpretación del material probatorio no constituyen un defecto fáctico, pues el hecho de que la autoridad judicial accionada le hubiese dado un peso y/o alcance distinto al pretendido por el accionante no amerita la intervención del juez de tutela, máxime si el planteamiento del tribunal accionado resulta razonable.
Lo que se advierte en este caso es una diferencia de criterios frente al alcance y valor de las pruebas, lo cual no constituye un vicio de la providencia accionada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: REVÓCASE la sentencia del 29 de junio de 2023 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado mediante la cual se declaró la improcedencia de la acción por falta de relevancia constitucional. En su lugar, NIÉGASE la solicitud de amparo presentada por Salvador Elbert Bonilla Botía.
SEGUNDO: NIÉGASE la solicitud de desvinculación elevada por el Municipio de La Vega. Radicado: 11001-03-15-000-2023-02484-01 Accionante: Salvador Elbert Bonilla Botía Se revoca la sentencia de primera instancia 10 TERCERO:
NOTIFÍQUESE la presente decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.
CUARTO: ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
QUINTO: Por Secretaría, PUBLÍQUESE la presente providencia en la página web de esta Corporación. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada a la fecha. Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Con firma electrónica FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Con aclaración de voto